Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às regras comuns que garantem a conectividade aérea fundamental no contexto da saída do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte da União»

[COM(2018) 893 final — 2018/0433 (COD)]

(2019/C 190/07)

Relator-geral: Jacek KRAWCZYK

Consulta	Parlamento Europeu, 14.1.2019 Conselho, 14.1.2019
Base jurídica	Artigos 100.o, n.o 2, e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
Decisão da Mesa	22.1.2019
Adoção em plenária	20.2.2019
Reunião plenária n.o	541
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	77/1/0

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) salientou, reiteradas vezes, a importância e a dimensão do espaço aéreo único europeu como catalisador do crescimento económico, da prosperidade e da manutenção da competitividade da Europa a nível internacional. Após a entrada em vigor da decisão do Reino Unido de sair da União Europeia (UE), todos os setores da economia do Reino Unido deixam de fazer parte do mercado único europeu; o setor da aviação do Reino Unido deixará de beneficiar e de contribuir para o espaço aéreo único europeu.

1.2.

A avaliação do impacto do Brexit no importante tráfego aéreo entre a UE e o Reino Unido dependerá da capacidade do Reino Unido e das instituições da UE de adotarem rapidamente medidas regulamentares adequadas para assegurar elevados níveis de competitividade entre os setores da aviação da UE-27 e do Reino Unido.

1.3.

Num cenário — cada vez mais provável — de «ausência de acordo», a legislação da UE, em particular o Regulamento (CE) n.o 1008/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho (1), deixaria de ser aplicável aos serviços aéreos entre o Reino Unido e a UE. Esta situação cria insegurança jurídica, compromete a estabilidade do planeamento e põe em risco a manutenção da conectividade dos serviços aéreos entre o Reino Unido e a UE.

1.4.

A proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às regras comuns que garantem a conectividade fundamental no contexto da saída do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte da União (a seguir designado «Regulamento») é uma solução temporária no âmbito de um plano de contingência para reduzir o impacto de um Brexit sem acordo. As medidas propostas constituem a única forma realista de atenuar eventuais consequências graves para o setor da aviação, caso o Acordo de Saída não seja ratificado até 29 de março de 2019.

1.5.

O Regulamento prevê mais tempo para que a Comissão Europeia e o Governo do Reino Unido negociem um acordo global sobre os serviços aéreos (ASA), que passaria a ser o quadro regulamentar aplicável ao setor da aviação entre a UE e o Reino Unido. Além disso, assegurará a manutenção da conectividade aérea fundamental entre a UE e o Reino Unido.

1.6.

Há que conduzir o mais rapidamente possível as negociações para um acordo sobre serviços aéreos entre a UE e o Reino Unido de modo que crie uma base jurídica para a forte concorrência entre as transportadoras aéreas de ambas as partes. O CESE está disposto a fornecer os necessários contributos dos intervenientes da sociedade civil organizada da UE-27. No interesse da economia europeia, dos seus cidadãos e dos seus trabalhadores, o CESE insta a UE e o Reino Unido a adotarem, o mais rapidamente possível, um acordo global sobre os serviços aéreos, que constitui a única base jurídica para um mercado da aviação aberto e competitivo.

1.7.

Na sequência da decisão do Reino Unido de acionar o artigo 50.o para sair da UE, a Comissão Europeia concebeu e pôs em prática uma estratégia de negociação coerente e transparente, com o apoio pleno e incondicional de todas as instituições da UE (2). O CESE felicita a Comissão Europeia, o Parlamento Europeu e os Estados-Membros pela coesão demonstrada. É do interesse dos cidadãos da UE que se adote uma abordagem comum, o que também é válido no que diz respeito ao setor da aviação civil.

1.8.

O CESE apoia a proposta de regulamento enquanto medida de contingência para garantir a conectividade aérea fundamental, uma vez que o Regulamento não pode ser considerado como uma extensão do Regulamento (CE) n.o 1008/2008 ou até como um acordo de saída unilateral. Os direitos previstos na proposta de regulamento são limitados no tempo e nos seus objetivos e ainda bem que assim é. A limitação das oportunidades comerciais a serviços de terceira e quarta liberdades entre a UE e o Reino Unido é lógica e coerente. Outras oportunidades comerciais para as transportadoras aéreas da UE e do Reino Unido devem ser objeto de negociações sobre um futuro ASA entre a UE e o Reino Unido.

1.9.

A fim de garantir a conectividade fundamental e a concorrência leal, a proposta de regulamento contém vários critérios e procedimentos, tais como a fixação de um limite máximo de frequências durante as épocas de verão e de inverno da IATA (3), o conceito de «equivalência»de direitos (4) e o direito da Comissão Europeia de reduzir, alterar ou revogar os direitos (5). O CESE recomenda que o período de referência termine em 29 de março de 2019 (abrangendo as épocas de verão e de inverno da IATA em 2018/2019), a fim de refletir melhor as atuais condições de mercado.

1.10.

Tendo em conta as consequências económicas e sociais do pior cenário, é fundamental que a Comissão Europeia desenvolva um mecanismo transparente para acompanhar a situação de perto. Um tal mecanismo deve igualmente prever a cooperação estreita entre a Comissão Europeia e os parceiros sociais e as organizações da sociedade civil antes e durante o período de transição, mas também durante as negociações de um novo acordo sobre serviços aéreos. Além disso, o mecanismo deve incluir também as normas laborais, ambientais e de proteção dos passageiros.

1.11.

Na opinião do CESE, os trabalhadores do setor da aviação do Reino Unido devem manter os direitos que decorrem da legislação da UE no que toca, nomeadamente, ao tempo de trabalho da tripulação, ao trabalho temporário, às limitações do tempo de voo, à diretiva relativa à transferência de empresas, etc., a fim de manter condições de concorrência equitativas para as transportadoras da União.

2.   Observações na generalidade

2.1.   Base jurídica para a prestação de serviços aéreos intra-UE

Tal como sublinhado na «Exposição de motivos» (6), os Estados soberanos organizam o transporte aéreo através de acordos bilaterais de serviços aéreos. No entanto, na sequência da liberalização dos transportes aéreos intra-UE, a liberdade de as transportadoras aéreas dos Estados-Membros prestarem serviços aéreos intra-UE decorre exclusivamente do Regulamento (CE) n.o 1008/2008, que estabelece igualmente as regras de licenciamento dessas transportadoras. Na ausência de um acordo de saída, os serviços aéreos entre o Reino Unido e os Estados-Membros deixariam de ser regidos pelo Regulamento e, por conseguinte, a partir de 30 de março de 2019, deixaria de haver base jurídica para a prestação de serviços entre o Reino Unido e os Estados-Membros por essas transportadoras. Além disso, as transportadoras do Reino Unido perderiam a sua licença de exploração da União.

Embora os Estados possam aprovar os planos de voo, apresentados pelas transportadoras aéreas designadas, para uma época de voo com base na cortesia e reciprocidade, estas aprovações ad hoc não asseguram estabilidade no planeamento e acarretam encargos administrativos dificilmente geríveis no caso dos voos entre o Reino Unido e os Estados-Membros da UE, para além de suscitarem uma questão jurídica, bastante controversa, nomeadamente a de saber se a UE manteria os direitos exclusivos de negociar as condições de um ASA entre a UE e o Reino Unido, sem o qual os Estados-Membros se veriam impossibilitados de aprovar legalmente voos. Por conseguinte, no que toca aos serviços aéreos entre a UE e o Reino Unido, é essencial estabelecer uma base jurídica para os serviços após 29 de março de 2019.

2.2.   Consequências para a aviação do Acordo de Saída

A UE e o Reino Unido negociaram um acordo de saída que prevê medidas destinadas a facilitar a alteração do estatuto do Reino Unido de Estado-Membro para país terceiro. Este acordo afetará todos os setores económicos. Durante o período de transição, a legislação da UE em vigor, incluindo a que venha a ser adotada durante esse período, seria aplicável ao Reino Unido; contudo, o Reino Unido não teria um papel ativo no processo decisório da UE, nomeadamente o conduzido pelas agências da UE, como a Agência Europeia para a Segurança da Aviação (AESA). Uma situação que se manterá até à conclusão de um novo ASA entre o Reino Unido e a UE-27.

2.2.1.   Acordos internacionais celebrados pela UE

Mais de 750 acordos internacionais concluídos pela UE em nome dos Estados-Membros poderão ter de ser refeitos pelo Reino Unido após o Brexit. Entre eles, vários acordos relacionados com a aviação, em particular o acordo global sobre os serviços aéreos celebrado entre a UE e os EUA, de que o Reino Unido deixará de beneficiar. Sempre que a UE celebrar um acordo de serviços aéreos com base em competências exclusivas, o Reino Unido, ao abdicar do seu estatuto de membro da UE, deixará de beneficiar desse acordo. Sempre que um acordo celebrado com base numa competência partilhada confira benefícios aos «Estados-Membros da UE», o Reino Unido deixará igualmente de ser beneficiário. A UE compromete-se, no Acordo de Saída, a notificar todas as partes nos acordos internacionais de serviços aéreos, celebrados pela UE, de que devem tratar o Reino Unido como um Estado-Membro da UE durante o período de transição. Contudo, essas partes nos acordos só o farão se assim decidirem; o Acordo de Saída não vincula as outras partes nos acordos a conceder benefícios ao Reino Unido após 29 de março de 2019.

2.2.2.   Os aspetos ligados à manutenção, reparação e revisão no setor da aviação, à construção de aeronaves, aos serviços de reparação e às normas de segurança são objeto de um outro parecer do CESE — Segurança da aviação após o Brexit (TEN/688).

3.   Proposta de regulamento

3.1.   Contexto

Para atenuar eventuais interrupções graves do tráfego aéreo entre a UE e o Reino Unido no cenário de «ausência de acordo», a Comissão Europeia adotou duas propostas de regulamento:

—	a proposta relativa às regras comuns que garantem a conectividade aérea fundamental no contexto do Brexit [COM (2018) 893 final — 2018/0433 (COD)], que é objeto do presente parecer, e

—	a proposta relativa a certos aspetos da segurança da aviação no contexto do Brexit [COM (2018) 894 final — 2018/0434 (COD)] (7).

As medidas adotadas representam questões urgentes em domínios específicos do direito da União, na ausência do acordo de saída. O número limitado de medidas propostas deve ser visto como um esforço excecional de proteção de interesse vital para a União Europeia e os seus cidadãos, num tal cenário.

Em especial, a Comissão Europeia salienta que as medidas não devem ser uma reprodução dos benefícios decorrentes do estatuto de membro da UE nem constituir as condições do período de transição previsto. As medidas serão adotadas unilateralmente pela UE (possibilidade de as revogar a qualquer momento) e são sujeitas a limitações temporais específicas por setor. Além disso, a repartição de competências consagrada deve ser respeitada e as medidas nacionais devem estar em conformidade com o direito da UE. Por último, estas medidas não devem servir para compensar a falta de preparação ou de ação em tempo útil.

3.2.   Medidas propostas

3.2.1.

A proposta de regulamento visa assegurar — por um período de 12 meses — a conectividade aérea fundamental entre o Reino Unido e a UE. A proposta confere às transportadoras aéreas do Reino Unido os direitos de tráfego de sobrevoar o território da UE sem aterrar, fazer escala no território da União para fins não comerciais e estabelecer ligações diretas entre o território do Reino Unido e o território da UE, independentemente de os serviços serem regulares ou não regulares e se destinarem a passageiros ou carga (8). Propõe-se, nomeadamente, que a capacidade para voos seja limitada às frequências pré-Brexit das épocas de inverno e de verão da IATA do ano de 2018 (9).

3.2.2.

Os direitos concedidos às transportadoras do Reino Unido dependem também do respeito do princípio de «equivalência de direitos», implicando essencialmente que a Comissão Europeia controlará se às transportadoras da União são concedidos, de jure e de facto, direitos equivalentes aos concedidos às transportadoras aéreas do Reino Unido ao abrigo da proposta de regulamento. Se tal não for o caso, ou se o nível dos direitos variar de operador para operador, cabe à Comissão Europeia impor novas restrições de capacidade, exigir que os Estados-Membros recusem, suspendam ou revoguem as licenças de exploração, ou adotem outras medidas adequadas (10). As mesmas restrições podem ser aplicadas pela Comissão Europeia nos casos em que constate que não existe uma concorrência leal, por exemplo se o Reino Unido conceder subsídios às suas transportadoras, ou se as transportadoras da UE forem discriminadas (11).

3.2.3.

Além disso, a proposta de regulamento contém requisitos para a obtenção de licença de exploração dos Estados-Membros (12), a apresentação de planos operacionais e horários às autoridades competentes de cada Estado-Membro em causa (13), condições de recusa, revogação, suspensão ou limitação das licenças (14), bem como o reconhecimento contínuo dos certificados de aeronavegabilidade, certificados de competência ou licenças emitidos pelo Reino Unido (15).

4.   Observações na especialidade

4.1.   Congelamento da capacidade

4.1.1.

As partes interessadas europeias estavam divididas quanto à necessidade de impor um limite à capacidade oferecida (16). O principal argumento a favor da eliminação do limite máximo é o crescimento previsto do mercado de 6 % nos próximos anos.

4.1.2.

No entanto, o CESE partilha da opinião da Comissão Europeia de que o objetivo do regulamento em apreço não é alargar a aplicabilidade do Regulamento (CE) n.o 1008/2008 e garantir o pleno funcionamento do mercado único da aviação europeu. O Regulamento, pelo facto de abranger as frequências e, por conseguinte, a capacidade oferecida, interfere efetivamente na dinâmica do mercado. No entanto, em resultado do Brexit, e na ausência de qualquer outra medida aprovada, como um acordo de saída, é necessária uma ação urgente. Por conseguinte, o Regulamento deve ser visto no contexto da incapacidade política para adotar um acordo de saída adequado que amplie a base jurídica durante um período de tempo limitado, ao mesmo tempo que o Reino Unido se compromete a adotar medidas como país terceiro; sem este acordo de saída, todos os setores económicos, nomeadamente a aviação, terão de fazer face a graves perturbações.

4.1.3.

A capacidade oferecida pelo regulamento em apreço não é, por conseguinte, reflexo de um mercado funcional, mas sim reflexo de uma medida de contingência urgente. Sem este regulamento, as transportadoras do Reino Unido correm um risco sério de verem a sua licença de exploração da UE revogada. O regulamento permitirá assegurar a conectividade aérea fundamental. Além disso, a fixação de um limite máximo proporciona segurança aos Estados-Membros, na medida em que nenhum Estado-Membro pode aprovar frequências adicionais, e a base para a adoção de medidas corretivas eventualmente necessárias é igualmente clara. A fixação de um limite máximo para as frequências sublinha o caráter de contingência, tanto temporária como urgente, do Regulamento. A fim de melhor refletir as atuais condições do mercado, o período de referência deve terminar em 29 de março de 2019 (abrangendo as épocas de verão e de inverno da IATA em 2018/2019). Entrará em vigor durante o período de tempo necessário para chegar a acordo sobre um novo ASA, no máximo 12 meses.

4.1.4.

O CESE apoia a fixação de um limite temporal máximo das frequências, realçando o caráter provisório e específico da medida de contingência. No entanto, no interesse da economia europeia e dos seus trabalhadores, o CESE insta a UE e o Reino Unido a adotarem, o mais rapidamente possível, um acordo global sobre os serviços aéreos, que constitui a única base jurídica para um mercado da aviação aberto e competitivo.

4.2.   Prorrogação dos acordos de partilha de códigos e de locação

4.2.1.

O CESE considera que a inclusão de cláusulas destinadas a prosseguir a exploração dos acordos de partilha de códigos e de locação excederia o objetivo do Regulamento. Estes acordos comerciais não se enquadram na categoria de proporcionar uma conectividade fundamental entre duas partes. A base jurídica para esses acordos de cooperação comercial decorre do Regulamento (CE) n.o 1008/2008; se tais acordos forem prosseguidos, terão de ser incluídos num futuro ASA abrangente entre a UE e o Reino Unido.

4.3.   Prorrogação das operações (de carga) de quinta liberdade

4.3.1.

O regulamento prevê o elemento essencial da conectividade — um serviço aéreo entre dois países: direitos de tráfego de terceira e quarta liberdades. O Regulamento inclui também os direitos técnicos, os direitos de tráfego de primeira e segunda liberdades. Os direitos que excedam a conectividade fundamental entre dois países não podem ser abrangidos pelo âmbito de aplicação do regulamento em apreço, que não procura criar novas oportunidades comerciais ou mesmo alargar a base jurídica a todas as operações em curso. O CESE considera que o alargamento da concessão provisória de direitos de tráfego comercial para além dos direitos de terceira e quarta liberdades não estaria em conformidade com a finalidade e a fundamentação da proposta de regulamento.

4.4.   Implicações para os requisitos em matéria de propriedade e de controlo

4.4.1.

O CESE considera que os requisitos de propriedade e de controlo do Regulamento (CE) n.o 1008/2008 não devem ser alterados em consequência do Brexit. Se uma transportadora aérea da UE estiver em risco de perder a sua licença de exploração da UE após o Brexit, a proposta de regulamento deve prever um período adicional suficiente que permita à transportadora aérea ajustar a sua estrutura de propriedade a fim de ser aprovada pela Comissão Europeia.

4.5.   Isenção da aplicação do Regulamento (CE) n.o 868/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho (17) ao tráfego das transportadoras aéreas do Reino Unido para a UE

4.5.1.

O CESE considera que o Regulamento (CE) n.o 868/2004 deve ser mantido como um instrumento sem exceções, uma vez que tal criaria um precedente para futuras aplicações deste instrumento de proteção comercial. Além disso, tal isenção não é necessária, uma vez que o próprio regulamento prevê medidas que podem ser ativadas, caso a Comissão Europeia as considere necessárias para neutralizar os atos discriminatórios contra as transportadoras da UE.

4.6.   Cláusula de equivalência

4.6.1.

Foram suscitadas preocupações no que se refere à cláusula de equivalência, que permite à Comissão Europeia solicitar aos Estados-Membros que revoguem ou limitem os direitos das transportadoras aéreas britânicas de prestarem serviços. A cláusula está, de facto, aberta a interpretações, não havendo qualquer certeza de que todos os Estados-Membros a interpretarão da mesma forma. A sua principal vantagem é que evita a aplicação automática de sanções contra as transportadoras aéreas e, por conseguinte, reduz o nível de obrigação de intervir no mercado. Atendendo ao caráter temporário do Regulamento, uma abordagem pragmática afigura-se mais adequada do que um mecanismo formal de retaliação, como sugere esta cláusula.

4.6.2.

O CESE reconhece as vantagens da «equivalência de jure ou de facto dos direitos», conforme descritos no artigo 4.o da proposta de regulamento, como forma de assegurar uma concorrência leal e condições de concorrência equitativas para as transportadoras aéreas que oferecem serviços entre a UE e o Reino Unido. Na ausência de um acordo de saída, as transportadoras aéreas do Reino Unido deixariam de estar vinculadas pelas disposições da UE relativas, por exemplo, à proteção dos consumidores, ao Regime de Comércio de Licenças de Emissão ou às orientações relativas aos auxílios estatais. No entanto, é do interesse tanto das transportadoras aéreas como dos cidadãos da UE compreender melhor a possibilidade de alguns serviços serem descontinuados, a fim estabelecer uma equivalência «factual ou jurídica»dos direitos.

4.6.3.

Por conseguinte, o CESE recomenda que a Comissão Europeia assegure uma aplicação harmonizada desta cláusula, eventualmente com exemplos mais específicos de situações que possam conduzir a uma retaliação por parte da UE.

4.7.   Na opinião do CESE, os trabalhadores do setor da aviação do Reino Unido devem manter os direitos que decorrem da legislação da UE, nomeadamente, das diretivas relativas ao tempo de trabalho, ao trabalho temporário, às limitações do tempo de voo, à instituição de um Conselho de Empresa Europeu, à transferência de empresas, etc., a fim de manter condições de concorrência equitativas para as transportadoras da União.

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(1)  Regulamento (CE) n.o 1008/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de setembro de 2008, relativo a regras comuns de exploração dos serviços aéreos na Comunidade (JO L 293 de 31.10.2008, p. 3).

(2)  COM(2018) 556 final/2; COM(2018) 880 final.

(3)  COM(2018) 893 final, artigo 3.o, n.o 2.

(4)  COM(2018) 893 final, artigo 4.o.

(5)  COM(2018) 893 final, artigos 4.o e 5.o.

(6)  COM(2018) 895 final.

(7)  Parecer do CESE: TEN/688 — Segurança da aviação após o Brexit (ver página 37 do JO).

(8)  COM(2018) 893 final, artigo 3.o, n.o 1

(9)  COM(2018) 893 final, artigo 3.o, n.o 2.

(10)  COM(2018) 893 final, artigo 4.o.

(11)  COM(2018) 893 final, artigo 5.o.

(12)  COM(2018) 893 final, artigo 6.o.

(13)  COM(2018) 893 final, artigo 7.o.

(14)  COM(2018) 893 final, artigo 8.o.

(15)  COM(2018) 893 final, artigo 9.o.

(16)  COM(2018) 893 final — 2018/0433 (COD).

(17)  Regulamento (CE) n.o 868/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativo à defesa contra subvenções e práticas tarifárias desleais causadoras de prejuízos às transportadoras aéreas comunitárias, na prestação de serviços de transportes aéreos, por parte de transportadoras de países não membros da Comunidade Europeia (JO L 162 de 30.4.2004, p. 1).