I.

A auditoria do Tribunal incidiu sobre:

II.

Na opinião do Tribunal, as contas consolidadas da União Europeia (UE) relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2017 refletem fielmente, em todos os aspetos materialmente relevantes, a sua situação financeira nessa data, os resultados das suas operações, os fluxos de caixa, bem como a variação da situação líquida do exercício então encerrado, em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro e as regras contabilísticas baseadas nas normas de contabilidade internacionalmente aceites para o setor público.

III.

Na opinião do Tribunal, as receitas subjacentes às contas relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2017 são, em todos os aspetos materialmente relevantes, legais e regulares.

IV.

Na opinião do Tribunal, com exceção da incidência da questão descrita no ponto referente aos elementos em que se baseia a opinião com reservas sobre a legalidade e a regularidade dos pagamentos subjacentes às contas, os pagamentos subjacentes às contas relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2017 são, em todos os aspetos materialmente relevantes, legais e regulares.

V.

O Tribunal efetuou a sua auditoria em conformidade com as Normas Internacionais de Auditoria e os códigos deontológicos da IFAC e as Normas Internacionais das Instituições Superiores de Controlo da INTOSAI. As responsabilidades do Tribunal no âmbito dessas normas estão descritas com maior pormenor na secção «Responsabilidades do auditor» do presente relatório. Em conformidade com o código deontológico do IESBA (International Ethics Standards Board for Accountants — Conselho internacional para as normas éticas de revisores/auditores), o Tribunal é independente e cumpriu as suas demais responsabilidades deontológicas de acordo com as normas e os requisitos referidos e com o código do IESBA. O Tribunal considera que as provas de auditoria obtidas são suficientes e adequadas para fundamentar a sua opinião.

VI.

As despesas registadas em 2017 que cobrem pagamentos baseados em reembolsos (3) estão materialmente afetadas por erros. O nível de erro estimado pelo Tribunal para os pagamentos baseados em reembolsos situa-se em 3,7  %. O nível global de erro estimado (2,4  %) é ainda superior ao limiar de materialidade de 2 % definido pelo Tribunal, mas não é generalizado. Os pagamentos efetuados com base em direitos não estão afetados por um nível significativo de erros (4).

VII.

As principais questões de auditoria são as questões que, segundo o julgamento profissional do Tribunal, se revestiram de maior importância na sua auditoria das contas consolidadas da União Europeia do período corrente. Estas questões foram consideradas pelo Tribunal no âmbito da auditoria das demonstrações financeiras como um todo, bem como na formulação da sua opinião nesta matéria, mas não é apresentada uma opinião específica sobre as mesmas.

VIII.

O Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) é uma iniciativa conjunta lançada em 2015 (5) pela UE e pelo grupo BEI, a fim de promover os investimentos em toda a UE, aumentando a capacidade de absorção de riscos do referido grupo. No âmbito desta iniciativa, o orçamento da UE fornecerá uma garantia máxima de 16 (6) mil milhões de euros para cobertura de eventuais perdas em operações do FEIE para investimentos da Secção Infraestruturas e Inovação (SII) e da Secção Pequenas e Médias Empresas (SPME) (7).

IX.

A auditoria incidiu neste domínio nos anos anteriores, uma vez que a criação do FEIE tinha dado origem a uma série de questões contabilísticas complexas resultantes dos acordos celebrados entre a UE e o BEI. Em novembro de 2017, o contabilista da Comissão consultou o Grupo Consultivo de peritos sobre o tratamento contabilístico adequado das operações de capital próprio da SPME garantidos pela UE. Em conformidade com o parecer recebido, e aplicando o seu juízo profissional, o contabilista da Comissão decidiu que a Comissão não detém controlo sobre o FEIE ou partilha esse controlo com o BEI (8). Assim sendo, nas contas anuais consolidadas da UE de 2017, a garantia da UE concedida ao grupo BEI é tratada:

X.

O Tribunal avaliou o tratamento contabilístico da garantia do FEIE para as carteiras de capital próprio e considera que não afeta a imagem verdadeira e fiel apresentada nas contas anuais consolidadas da UE de 2017.

XI.

O balanço da UE inclui um passivo relativo às pensões e a outros benefícios do pessoal no montante de 73,1  mil milhões de euros no final de 2017. Este é um dos mais importantes elementos do passivo do balanço, representando quase um terço do total do passivo de 2017, que se eleva a 236,5  mil milhões de euros.

XII.

A maior parte deste passivo relativo às pensões e a outros benefícios do pessoal (64,0  mil milhões de euros) está relacionada com o Regime de Pensões dos Funcionários e outros Agentes da União Europeia (RPFE). O passivo respeitante às pensões cobre as «prestações definidas» garantidas pelo artigo 83.o do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias («Estatuto») e pelo artigo 4.o, n.o 3, do Tratado sobre a União Europeia («TUE»). O passivo registado nas contas reflete o montante que teria sido incluído num fundo de pensões caso tivesse sido criado um para pagar as obrigações existentes no que respeita às pensões de reforma (9). Para além das pensões de reforma, abrange igualmente as pensões de invalidez e as pensões pagas aos viúvos e órfãos do pessoal da UE. Nos termos do artigo 83.o do Estatuto, o pagamento das prestações previstas no regime de pensões constitui encargo do orçamento da UE, os Estados-Membros garantem coletivamente o pagamento das prestações e os funcionários contribuem para o financiamento da terça parte do regime.

XIII.

O RPFE é um regime de pensões profissional obrigatório para os funcionários da UE, segundo o qual as contribuições do pessoal e das instituições e órgãos que os empregam são utilizadas para financiar as futuras pensões. É concebido para estar em equilíbrio atuarial por defeito, através de ajustamentos da taxa de contribuição para o regime e da idade de aposentação. O número e a variedade dos parâmetros utilizados para calcular uma projeção a longo prazo dos custos das pensões salientam a natureza atuarial deste cálculo, que é efetuado pelo Eurostat numa base anual.

XIV.

No âmbito da sua auditoria, o Tribunal avaliou os pressupostos atuariais e a valorização daí resultante para o passivo das pensões. Verificou os dados numéricos, os parâmetros atuariais e o cálculo do passivo, bem como a apresentação no balanço consolidado e as notas às demonstrações financeiras consolidadas. Tal como indicado na nota 2.9 às demonstrações financeiras consolidadas, a Comissão prossegue o seu trabalho para reforçar os processos que utiliza para o cálculo do passivo relativo às prestações garantidas ao pessoal, trabalho esse que o Tribunal continuará a acompanhar.

XV.

No final de 2017, o valor estimado das despesas elegíveis incorridas e devidas aos beneficiários, mas ainda não comunicadas, ascendia a 101 mil milhões de euros (final de 2016: 102 mil milhões de euros). Estes montantes foram registados como despesas acrescidas (10).

XVI.

O Tribunal examinou as metodologias e os sistemas de controlo aplicados para as estimativas do final do exercício nas principais Direções-Gerais. Constituiu amostras de faturas e pré-financiamentos e realizou trabalhos sobre estes elementos para fazer face ao risco de a contabilização dos acréscimos conter distorções. Procurou uma clarificação adicional, junto dos serviços de contabilidade da Comissão, sobre a metodologia geral.

XVII.

O Tribunal pode concluir que a estimativa do montante global dos encargos acrescidos constante do balanço consolidado é correta.

XVIII.

Em 29 de março de 2017, o Reino Unido notificou formalmente o Conselho Europeu da sua intenção de sair da União Europeia (UE). Em 22 de maio de 2017 tiveram início as negociações para o acordo de saída entre a UE e o Reino Unido.

XIX.

A Parte Cinco (Disposições Financeiras) do projeto de acordo de saída de 19 de março de 2018, relativa ao acordo financeiro, estabelece que o Reino Unido pagará todas as suas obrigações no âmbito do atual e do anterior Quadro Financeiro Plurianual como se continuasse a ser um Estado-Membro.

XX.

Nesta base, o Tribunal conclui que as contas em 31 de dezembro de 2017 refletem corretamente o processo de saída.

XXI.

A gestão é responsável pela prestação de «outras informações», um termo que abrange a «Análise e debate das demonstrações financeiras», mas não as contas consolidadas ou o relatório do Tribunal sobre as mesmas. A opinião do Tribunal sobre as contas consolidadas não incide sobre estas outras informações nem é formulado qualquer tipo de conclusão em matéria de garantia sobre elas. No âmbito da auditoria das contas consolidadas, compete ao Tribunal tomar conhecimento das outras informações e examinar se existem incoerências significativas com as contas consolidadas ou com os conhecimentos obtidos na auditoria ou se parecem, de alguma forma, conter distorções materiais. Se concluir que existe uma distorção material dessas outras informações, é obrigado a comunicar o facto em conformidade. O Tribunal nada tem a comunicar nesse aspeto.

XXII.

Nos termos dos artigos 310.o a 325.o do TFUE e do Regulamento Financeiro, a gestão é responsável pela elaboração e apresentação das contas consolidadas da União Europeia, baseadas nas normas de contabilidade internacionalmente aceites para o setor público, e pela legalidade e regularidade das operações subjacentes. São igualmente da sua competência a conceção, execução e manutenção de um controlo interno relativo à elaboração e apresentação de demonstrações financeiras isentas de distorções materiais, devidas a fraudes ou erros. A gestão é igualmente responsável por garantir que as atividades, as operações e informações financeiras refletidas nas demonstrações financeiras estão em conformidade com as regras e regulamentação aplicáveis. Cabe em última instância à Comissão a responsabilidade pela legalidade e regularidade das operações subjacentes às contas da União Europeia (artigo 317.o do TFUE).

XXIII.

Na elaboração das contas consolidadas, a gestão é responsável por avaliar a capacidade da UE de prosseguir as suas atividades, divulgando quaisquer questões pertinentes e utilizando o princípio contabilístico da continuidade, a menos que pretenda liquidar a entidade ou cessar as suas atividades, ou não tenha outra alternativa realista senão fazê-lo.

XXIV.

A Comissão é responsável pela supervisão do processo de relato financeiro da UE.

XXV.

Em conformidade com o Regulamento Financeiro (Título IX), o contabilista da Comissão tem de apresentar as contas consolidadas da UE para efeitos de auditoria, primeiro como contas provisórias até 31 de março do exercício seguinte e depois como contas definitivas até 31 de julho. As contas provisórias devem já apresentar uma imagem verdadeira e fiel da situação financeira. Por esse motivo, é imperativo que todos os elementos das contas provisórias sejam apresentados como cálculos finais para permitir que o Tribunal exerça a sua função de acordo com o disposto no Título X do Regulamento Financeiro e nos prazos estabelecidos. Normalmente, qualquer alteração entre as contas provisórias e as contas definitivas deveria resultar apenas das observações do Tribunal.

XXVI.

O Tribunal tem como objetivos obter uma garantia razoável de que as contas consolidadas da UE estão isentas de distorções materiais e de que as operações subjacentes são legais e regulares, e fornecer ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas, bem como sobre a legalidade e regularidade das operações subjacentes. Uma garantia razoável é um elevado grau de garantia, mas não assegura que a auditoria tenha necessariamente detetado todos os eventuais casos de distorções materiais ou incumprimentos. Estes podem resultar de fraudes ou de erros e são considerados materiais se, individualmente ou agregados, for razoável esperar que influenciem as decisões económicas tomadas pelos utilizadores com base nestas contas consolidadas.

XXVII.

No que se refere às receitas, a auditoria do Tribunal relativa aos recursos próprios baseados no IVA e no RNB parte dos agregados macroeconómicos em que assenta o respetivo cálculo e avalia os sistemas que a Comissão utiliza para os processar até ao recebimento das contribuições dos Estados-Membros e seu registo nas contas consolidadas. Em relação aos recursos próprios tradicionais, o Tribunal examina a contabilidade das autoridades aduaneiras e analisa os fluxos de direitos até ao recebimento dos montantes pela Comissão e seu registo nas contas.

XXVIII.

No que se refere às despesas, o Tribunal examina as operações de pagamento quando as despesas foram efetuadas, registadas e aceites. Este exame abrange todas as categorias de pagamentos (incluindo os referentes à aquisição de ativos) salvo os adiantamentos no momento em que são efetuados. Os adiantamentos são examinados quando o destinatário dos fundos apresenta provas da sua devida utilização e a instituição ou organismo aceita essas provas, procedendo ao apuramento do adiantamento, o que poderá acontecer apenas num exercício posterior.

XXIX.

Em conformidade com as Normas Internacionais de Auditoria e as Normas Internacionais das Instituições Superiores de Controlo da INTOSAI, o auditor deve exercer juízo profissional e manter ceticismo profissional durante a auditoria. O Tribunal também:

XXX.

O Tribunal estabelece comunicação com a gestão sobre, entre outros aspetos, o âmbito e o calendário previstos da auditoria, bem como sobre constatações de auditoria importantes, incluindo constatações de quaisquer deficiências significativas no controlo interno.

XXXI.

Das questões debatidas com a Comissão e outras entidades auditadas, o Tribunal determina as que se revestem de maior importância na auditoria das contas consolidadas e que são, por isso, as principais questões de auditoria do período corrente. Descreve-as no seu relatório, salvo se a legislação ou regulamentação se opuser à sua divulgação pública ou, em circunstâncias extremamente raras, o Tribunal determinar que uma questão não deve ser comunicada no seu relatório porque seria razoável esperar que as consequências negativas de o fazer seriam superiores a quaisquer benefícios em termos de interesse público.

1.1.

O Tribunal é o auditor independente da União Europeia. Em conformidade com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), o Tribunal:

1.2.

O trabalho que o Tribunal realiza em apoio da declaração de fiabilidade (explicado no anexo 1.1 ) cumpre o primeiro e o segundo destes objetivos. Em domínios de intervenção fundamentais da UE (12), o seu trabalho no âmbito do relatório anual incide igualmente sobre a economia, a eficiência e a eficácia das despesas. O Tribunal elabora relatórios sobre diferentes aspetos do sistema instituído pela Comissão para garantir que os fundos da UE são bem despendidos (13). No seu conjunto, o trabalho de auditoria do Tribunal constitui um elemento essencial para os seus pareceres relativos a propostas de legislação.

1.3.

No presente capítulo do Relatório Anual, o Tribunal:

1.4.

As despesas da UE são um meio importante — embora não o único — de concretização dos objetivos políticos. Outros instrumentos importantes consistem na aplicação da legislação e na liberdade de circulação de bens, serviços, capitais e pessoas na UE. Em 2017, as despesas da UE ascenderam a 137,4  mil milhões de euros (14), representando 2,0  % do total das despesas das administrações públicas dos Estados-Membros da UE e 0,9  % do rendimento nacional bruto da UE ( caixa 1.1 ).

Fonte:

RNB dos Estados-Membros: Contas anuais da Comissão Europeia relativas ao exercício de 2017 — Anexo A — Receitas;

Despesas das administrações públicas dos Estados-Membros: Eurostat — contas nacionais anuais;

Despesas da UE: Comissão Europeia — Contas Anuais Consolidadas da União Europeia de 2017.

1.5.

Os fundos da UE são pagos aos beneficiários quer através de pagamentos únicos/frações anuais ou de uma série de pagamentos no âmbito de regimes de despesas plurianuais. Em 2017, os pagamentos efetuados a partir do orçamento da UE totalizaram 137,4  mil milhões de euros, incluindo 29,7  mil milhões de euros de pré-financiamento e 107,7  mil milhões de euros de pagamentos únicos, intermédios ou finais. Como indica a  caixa 1.2 , a maior percentagem do orçamento da UE destinou-se ao domínio dos «Recursos naturais» (56,7  mil milhões de euros; 41 % do total), seguido pela «Coesão» (35,7  mil milhões de euros; 26 % do total) e pela «Competitividade» (21,4  mil milhões de euros; 15,6  % do total).

1.6.

As observações do Tribunal incidem sobre as contas consolidadas da União Europeia (15) (as «contas») relativas ao exercício de 2017. O Tribunal recebeu-as, juntamente com a declaração do contabilista, em 27 de junho de 2018, antes do prazo final de apresentação permitido nos termos do Regulamento Financeiro (16). As contas são acompanhadas de uma análise e debate das demonstrações financeiras (17). Esta análise não é incluída na opinião de auditoria do Tribunal. No entanto, em conformidade com as normas de auditoria, o Tribunal avaliou a sua coerência com as informações constantes das contas.

1.7.

As contas publicadas pela Comissão indicam que, em 31 de dezembro de 2017, o passivo total representava 236,5  mil milhões de euros, comparados com os 166,2  mil milhões de euros do ativo total. O resultado económico de 2017 elevou-se a 8,1  mil milhões de euros.

1.8.

A auditoria do Tribunal permitiu constatar que as contas não estavam afetadas por distorções materiais. As observações sobre a gestão financeira e orçamental dos fundos da UE são apresentadas no capítulo 2.

1.9.

As principais questões de auditoria são aquelas que, segundo o julgamento profissional do Tribunal, se revestiram de maior importância na sua auditoria das demonstrações financeiras do período corrente. Estas questões foram consideradas pelo Tribunal no âmbito da auditoria das demonstrações financeiras como um todo, bem como na formulação da sua opinião nesta matéria, mas não é apresentada uma opinião específica sobre as mesmas. Em conformidade com a Norma Internacional de Auditoria 701 (18), o Tribunal divulga informações sobre as principais questões de auditoria na sua declaração de fiabilidade.

1.10.

O Tribunal examinou as receitas e despesas da UE, para avaliar a sua conformidade com a legislação e regulamentação aplicáveis. Os resultados da auditoria relativos às receitas são apresentados no capítulo 4 e os relativos às despesas nos capítulos 5 a 10.

1.11.

Para realizar a auditoria, o Tribunal analisou as operações subjacentes às contas da UE, que incluem as transferências de fundos provenientes do orçamento da UE para os destinatários finais das despesas da UE, as contribuições dos Estados-Membros para o orçamento da UE e as receitas provenientes de outras fontes. O Tribunal examina as despesas no momento em que os destinatários finais dos fundos da UE realizaram atividades ou incorreram custos e a Comissão aceitou as despesas («despesas aceites»). Na prática, portanto, a população de operações cobre os pagamentos intermédios e finais. O Tribunal não examinou os pré-financiamentos, salvo se tiverem sido apurados em 2017.

1.12.

O Parlamento Europeu e o Conselho introduziram várias alterações à legislação setorial de 2014-2020 no domínio da «Coesão económica, social e territorial» (ver pontos 6.5-6.10) em comparação com as regras aplicáveis ao período de 2007-2013. Mais importante ainda, as autoridades dos Estados-Membros responsáveis pelos programas devem agora apresentar um pacote de garantia anual que inclui as contas e que cobre as despesas certificadas à Comissão durante o exercício contabilístico. A Comissão aceita as contas se o parecer das autoridades de auditoria concluir que são completas, exatas e verdadeiras. A Comissão avalia o pacote de garantia para se certificar de que a taxa de erro residual se mantém inferior ao limiar de materialidade de 2 % para cada programa e aplica correções financeiras se necessário.

1.13.

As alterações à legislação setorial no domínio da «Coesão económica, social e territorial» têm um impacto sobre o que a Comissão considera como «despesas aceites» neste domínio. Consequentemente, a população de auditoria do Tribunal nesta rubrica do QFP difere da dos anos anteriores e é constituída por pagamentos finais (incluindo pré-financiamentos que foram apurados) relativos ao período de 2007-2013 e despesas abrangidas por contas aprovadas numa base anual pela Comissão para o período de 2014-2020 (ver pontos 2-6 do anexo 1.1 e pontos 6.16-6.19). Assim sendo, o Tribunal testou operações relativamente às quais todas as medidas corretivas foram aplicadas a nível dos Estados-Membros.

1.13.

1.14.

Em relação à rubrica 1b do QFP, os pagamentos intermédios efetuados em 2017 para o período de 2014-2020 elevaram-se a cerca de 21 mil milhões de euros. Estes pagamentos intermédios e os pré-financiamentos serão integrados na população do Tribunal num ano posterior, depois de as contas terem sido aprovadas pela Comissão e apuradas através de uma decisão anual.

(*)

Em relação à rubrica 1b do QFP, os 30,7  mil milhões de euros de pré-financiamentos incluem pagamentos intermédios dos períodos de programação de 2007-2013 e de 2014-2020 no montante de 21,7  mil milhões de euros. Em conformidade com a metodologia do Tribunal para este domínio, estes pagamentos não estão incluídos na sua população de auditoria para o Relatório Anual relativo a 2017.

1.15.

A caixa 1.3 apresenta a repartição da população de auditoria de 2017 do Tribunal por pagamentos únicos, intermédios (quando aceites pela Comissão) e finais, apuramentos de pré-financiamentos e decisões anuais de aprovação das contas. Em relação a 2017, o Tribunal auditou operações num valor total de 100,2  mil milhões de euros. Este ano, o domínio dos «Recursos naturais» representa a maior parte da população global do Tribunal (57 %), mas, ao contrário dos anos anteriores, a importância da rubrica 1b do QFP «Coesão» é relativamente pequena (cerca de 8 %) (ver caixa 1.4 ).

1.16.

No que respeita à regularidade das despesas e receitas da UE, as principais conclusões do Tribunal foram as seguintes:

a)

as receitas estavam isentas de erros materiais. Os sistemas relacionados com as receitas foram globalmente eficazes, mas os controlos internos fundamentais no domínio dos recursos próprios tradicionais (RPT) que o Tribunal avaliou na Comissão e em alguns Estados-Membros foram parcialmente eficazes (ver ponto 4.21);

b)

nas despesas, globalmente, as provas de auditoria indicam que o nível de erros foi significativo. O Tribunal estima que o nível de erro nas despesas no seu conjunto se situe em 2,4  %, mas os erros materiais estão principalmente limitados às despesas baseadas em reembolsos, que representam cerca de 47 % da população auditada. O nível de erro estimado global diminuiu em comparação com anos anteriores ( caixa 1.5 ).

(b)

A Comissão regista com satisfação que os resultados deste ano revelam uma melhoria significativa.

1.17.

A evolução dos resultados de auditoria do Tribunal leva a que a estimativa global de erro deixe de ser a única base para a declaração de fiabilidade. Relativamente a 2017, esses resultados confirmam as constatações do Tribunal de 2015 e 2016, designadamente que a forma como as despesas são desembolsadas tem um impacto no risco de erro. Em geral, o Tribunal constatou que as despesas baseadas em direitos (19) estavam isentas de erros materiais, mas as despesas baseadas em reembolsos continuaram a estar afetadas por erros materiais ( caixa 1.6 ).

1.17.

1.18.

O Tribunal estima que o nível de erro nas despesas baseadas em direitos (excluindo alguns regimes de desenvolvimento rural) se situe abaixo do limiar de materialidade de 2 %, tal como em 2016. No que se refere às despesas baseadas em direitos, os beneficiários recebem o pagamento desde que satisfaçam determinadas condições. Esses pagamentos representam um risco menos elevado de erro se as condições definidas não forem demasiado complexas. Os pagamentos em questão ( caixa 1.7 ) incluem bolsas de estudo e de investigação (rubrica 1a do QFP — capítulo 5), ajudas diretas aos agricultores (rubrica 2 do QFP — capítulo 7) e apoio orçamental a países terceiros (rubrica 4 do QFP — capítulo 9). Os pagamentos administrativos são constituídos sobretudo pelas remunerações e pensões dos funcionários da UE (rubrica 5 do QFP — capítulo 10). De um modo geral, as despesas baseadas em direitos representam cerca de 53 % da população de auditoria do Tribunal.

1.19.

Sempre que as condições definidas são complexas, o Tribunal constatou um aumento do risco de erro. É esse o caso das despesas baseadas em reembolsos e de uma pequena proporção das despesas baseadas em direitos a que são aplicáveis condições complexas (alguns regimes de desenvolvimento rural). Este tipo de despesas de risco elevado representa cerca de 47 % da população de auditoria do Tribunal. O Tribunal estima que o nível de erro deste tipo de despesas se situe em 3,7  % (2016: 4,8  %), o que é significativamente superior ao limiar de materialidade de 2 % ( caixa 1.6 ).

1.20.

As despesas baseadas em reembolsos cobrem os pedidos dos beneficiários para os custos elegíveis em que incorreram. Para este fim, devem fornecer informações comprovativas de que exercem uma atividade elegível para apoio e que indiquem custos incorridos a cujo reembolso têm direito. Ao fazê lo, devem seguir regras complexas relativamente ao que podem declarar (elegibilidade) e à forma como devem efetuar os custos. Esta complexidade conduz a erros que afetam a conclusão do Tribunal relativa às rubricas do QFP 1a «Competitividade» (ver pontos 5.31 5.32), 1b «Coesão» (ver pontos 6.73 6.76) e 2 «Recursos naturais» (ver pontos 7.40 7.41).

1.20.

A proposta «omnibus», na redação que resultou do acordo político entre o Conselho e o Parlamento, alarga consideravelmente o âmbito e a aplicabilidade das opções de custos simplificados e os pagamentos sujeitos ao cumprimento de condições. A proposta legislativa da Comissão para 2021-2027 prevê novas opções de custos simplificados e de pagamentos sujeitos ao cumprimento de condições, a fim de minimizar a complexidade.

1.21.

A maioria dos fundos da UE baseados em reembolsos é despendida com projetos de investigação (Competitividade), regimes de formação (Coesão), projetos de desenvolvimento regional e rural (Coesão e Desenvolvimento Rural) e projetos de desenvolvimento (Europa Global). Tal como indicado na caixa 1.8 , os domínios das «medidas de mercado do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA)», do «Desenvolvimento rural, ambiente, ação climática e pescas» e da «Competitividade» foram os que mais contribuíram para o nível de erro estimado pelo Tribunal para 2017 nas despesas baseadas em reembolsos, seguidos dos domínios da «Coesão» e da «Europa Global». Esta repartição é diferente da dos anos anteriores e deve-se sobretudo ao reduzido volume das despesas aceites no domínio da «Coesão».

1.22.

Este ano, é fornecida uma apreciação específica relativamente a quatro rubricas do QFP: «Competitividade», «Coesão», «Recursos naturais» e «Despesas administrativas». O Tribunal não estima níveis de erros para outros domínios de despesas, incluindo para as rubricas 3 (capítulo 8) e 4 do QFP (capítulo 9). No total, as despesas abrangidas pela declaração de fiabilidade do Tribunal nestes domínios ascenderam a 11,1  mil milhões de euros (11,1  % das despesas incluídas na sua auditoria). Os trabalhos realizados nestes domínios continuam a contribuir para as conclusões globais do Tribunal relativas ao exercício de 2017.

1.23.

«Competitividade» (capítulo 5): as despesas estão afetadas por erros materiais. Cerca de 90 % das despesas baseiam-se em reembolsos e os erros neste domínio refletem essencialmente diferentes categorias de custos inelegíveis (designadamente despesas com pessoal e outros custos, projetos e beneficiários inelegíveis).

1.24.

«Coesão» (capítulo 6): as despesas deste domínio são dominadas pelos reembolsos. O principal tipo de erro detetado pelas autoridades de auditoria foram os custos inelegíveis. Relativamente a estes erros, as autoridades dos Estados-Membros aplicaram geralmente correções com vista a reduzir as taxas de erro residual dos programas a um nível inferior ao limiar de materialidade de 2 %. No entanto, o Tribunal também encontrou erros que as autoridades de auditoria não tinham detetado, incluindo, no caso de uma delas, o financiamento de destinatários inelegíveis através de instrumentos financeiros. Nem as autoridades dos Estados-Membros nem a Comissão aplicaram correções para estes erros. Com base nos erros detetados quer pelas autoridades de auditoria quer pelo próprio Tribunal, e tendo em conta todas as correções financeiras relevantes aplicáveis, estima-se que o nível de erro é significativo.

1.24.

A simplificação constitui a forma mais eficaz de reduzir os custos e os encargos próprios dos controlos, bem como o risco de erro. Os domínios de intervenção sujeitos a bons sistemas de gestão e de controlo e a normas de elegibilidade menos complexas são também menos propensos ao erro (ver a resposta da Comissão ao parágrafo 1.20).

1.25.

«Recursos naturais» (capítulo 7): no seu conjunto, este domínio está afetado por um nível significativo de erros. No entanto, os pagamentos diretos do FEAGA representam cerca de três quartos das despesas neste domínio e estão isentos de erros materiais. Os pagamentos diretos aos agricultores baseiam-se em direitos e beneficiam de regras simplificadas sobre a elegibilidade das terras e de um sistema de controlo ex ante eficaz (SIGC) que permite controlos cruzados automatizados entre bases de dados. O Tribunal continua a verificar um nível de erro persistentemente elevado nos outros domínios de despesas (desenvolvimento rural, medidas de mercado do FEAGA, ambiente, ação climática e pescas). As despesas nestes domínios são, na sua maior parte, pagas através do reembolso dos custos. Os beneficiários, atividades, projetos ou despesas inelegíveis contribuem com cerca de dois terços para o nível de erro estimado nesta rubrica do QFP.

1.26.

«Administração» (capítulo 10): este domínio está isento de erros materiais. A maior parte das despesas neste domínio são constituídas por vencimentos, pensões e subsídios pagos pelas instituições e organismos da UE.

1.27.

Este ano, o Tribunal concentrou-se mais nos tipos de erros detetados nas despesas baseadas em reembolsos, dado que se trata de um domínio em que persistem os erros materiais. A  caixa 1.9 apresenta a repartição, por tipo de erro, do nível de erro estimado para 2017 (3,7  %) nas despesas baseadas em reembolsos. Mostra também os valores comparáveis para a estimativa de 2016 (4,8  %) (20).

1.28.

À semelhança de 2016, os erros de elegibilidade (ou seja, custos inelegíveis nas declarações de custos, incumprimento dos compromissos dos pagamentos agroambientais e climáticos (desenvolvimento rural) e projetos, atividades ou beneficiários inelegíveis) são os que mais contribuem para o nível de erro estimado em 2017. Todavia, o seu impacto aumentou significativamente em comparação com 2016 (2017: 93 %; 2016: 73 %). Esta situação deveu-se ao facto de o Tribunal ter detetado poucos erros na contratação pública este ano.

1.28.

A Comissão considera que o incumprimento dos compromissos agroambientais não constitui necessariamente entrave à elegibilidade. É aplicada uma sanção proporcional, que só em casos excecionais e limitados pode atingir os 100 %. Ver também o parágrafo 7.19.

1.29.

Contrariamente ao que aconteceu em 2016, os erros graves na contratação pública contribuíram em menos de 1 % (2016: 18 %) para o nível de erro global estimado pelo Tribunal, o que se pode explicar pelo nível relativamente baixo de despesas aceites no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão (ver ponto 6.18). Os resultados de auditorias anteriores do Tribunal mostram que estes fundos são mais propensos a erros nos procedimentos de contratação pública.

1.29.

1.30.

Nos termos do artigo 317.o do TFUE, a Comissão é responsável em última instância pela execução do orçamento da UE e gere as despesas da UE em conjunto com os Estados-Membros (21). A Comissão presta contas da sua ação em três relatórios que, em conjunto, formam o «pacote integrado de relatórios financeiros» (22):

1.31.

Ao abrigo da sua estratégia para o período 2018-2020, o Tribunal decidiu basear a sua declaração de fiabilidade num trabalho de certificação, o que significa que pretende fornecer uma garantia relativa à declaração (da direção) da Comissão. Trata-se de um desenvolvimento da experiência do Tribunal de aplicação desta metodologia desde 1994 na sua auditoria da fiabilidade das contas. No que respeita à regularidade das operações subjacentes às contas, o Tribunal está a trabalhar com a Comissão no sentido de estabelecer as condições necessárias para progredir para a mesma metodologia. Um elemento importante é a disponibilização atempada de informações para compilação e auditoria (23).

1.31.

1.32.

No Relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento, a Comissão apresenta a sua avaliação do montante em risco. O montante em risco no momento do pagamento representa a estimativa da Comissão do montante não pago de acordo com a regulamentação aplicável no momento do pagamento. Este valor é o que mais se aproxima do nível de erro estimado pelo Tribunal.

1.32.

Além disso, de acordo com as estimativas, o montante global em risco aquando do encerramento do exercício de 2017 apresentado no relatório anual sobre a gestão e a execução (RAGE) é inferior a 2 % do montante total das despesas correspondentes, depois de tomadas em consideração as estimativas das futuras correções.

1.33.

Para além do montante em risco no momento do pagamento, a Comissão apresenta outros indicadores de regularidade. A  caixa 1.10 demonstra a forma como o montante em risco no momento do pagamento se articula com esses outros indicadores.

1.34.

A caixa 1.11 mostra a comparação entre os valores apresentados pela Comissão para o montante em risco no momento do pagamento e o intervalo da estimativa de erro do Tribunal. O Relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento não segue o mesmo procedimento das contas consolidadas da UE, das quais o Tribunal obtém uma versão provisória no final de março. Por conseguinte, o Tribunal não examina a informação constante do Relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento enquanto tal. O montante em risco no momento do pagamento, calculado pela Comissão para 2017 e apresentado no Relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento, situa-se no extremo inferior do intervalo, com 1,7  % (em comparação com 2,1  %-2,6  % para 2016). O nível de erro estimado pelo Tribunal é de 2,4  % (2016: 3,1  %), num intervalo entre 1,4  % e 3,4  %.

1.34.

1.35.

A Comissão utiliza as declarações de fiabilidade apresentadas pelos diretores-gerais nos seus Relatórios Anuais de Atividades (RAA) como base para a sua apreciação global da legalidade e regularidade. Os capítulos 4 a 10 incluem uma secção sobre determinados RAA, na qual o Tribunal avalia se estes estão em consonância com as suas constatações.

1.35.

1.36.

Os indicadores de regularidade (dados comunicados nos RAA relativos a montantes em risco no momento do pagamento):

a)

estão, em larga medida, em consonância com as constatações do Tribunal para as rubricas 2 «Recursos naturais» e 5 «Administração» do QFP;

b)

são inferiores ao nível de erro estimado para as rubricas 1a «Competitividade para o crescimento e o emprego» e 1b «Coesão» do QFP.

(b)

No que respeita à rubrica 1.a do QFP, «Competitividade para o crescimento e o emprego», a Comissão considera que as informações apresentadas nos RAA em relação à regularidade das operações subjacentes melhoraram (ver pontos 5.23-5.25).

1.37.

O montante em risco no momento do encerramento, referido na caixa 1.10 , é influenciado pela estimativa das futuras correções e recuperações que os gestores dos fundos da UE preveem efetuar. Trata-se de um instrumento de gestão importante que pode reduzir o impacto das despesas irregulares sobre o orçamento da UE.

1.37.

1.38.

A Comissão utiliza as correções e recuperações aplicadas nos últimos anos como base para estimar as futuras correções e recuperações. O montante em risco no momento do encerramento comunicado no Relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento é a diferença entre o montante em risco no momento do pagamento (ver ponto 1.32) e a estimativa das futuras correções e recuperações. A  caixa 1.12 apresenta a relação entre os valores reais e as estimativas de futuras correções e recuperações, no final do ano de referência.

1.38.

1.39.

Para obter uma estimativa das futuras correções e recuperações, a Comissão utiliza uma média histórica baseada nas operações dos últimos anos. A Comissão considera que esta é a melhor indicação disponível da sua capacidade corretiva. A fim de assegurar que a média histórica é pertinente para os programas atuais, a DG BUDG exige que as outras Direções-Gerais a ajustem ou recorram a outro método de estimativa conforme adequado (24).

1.39.

1.40.

Embora o Tribunal tenha constatado uma melhoria no que respeita ao exercício de 2017, os dados históricos continuaram a estar afetados por erros de classificação e de introdução ou incluem elementos que não são pertinentes para o cálculo (25).

1.40.

Nos últimos anos, a Comissão tem vindo a melhorar a comunicação das correções financeiras e recuperações e a qualidade dos dados subjacentes.

1.41.

A maior parte das direções-gerais da Comissão ajustaram as suas estimativas. O Tribunal considera que as estimativas relativas a 2017 eram melhores do que em anos anteriores. No entanto, algumas direções-gerais não divulgaram de forma suficiente nos seus RAA os principais pressupostos subjacentes ao cálculo das futuras correções e recuperações.

1.41.

1.42.

A Comissão e, no caso dos programas de gestão partilhada, as autoridades dos Estados-Membros podem proteger o orçamento da UE de despesas irregulares quer evitando a sua ocorrência, quer atenuando o seu impacto. A prevenção é a primeira linha de defesa contra os erros. Se os mecanismos preventivos não conseguirem impedir totalmente a ocorrência de erros, a Comissão deve tomar medidas corretivas para atenuar o seu impacto.

1.43.

Os mecanismos preventivos fundamentais da Comissão incluem a interrupção e suspensão dos pagamentos, bem como a realização de controlos ex ante, que conduzem à recusa de montantes inelegíveis antes de a Comissão aceitar as despesas e realizar os pagamentos. Os principais mecanismos corretivos da Comissão são, designadamente, os controlos ex post dos montantes aceites e pagos. No âmbito da gestão partilhada, estes mecanismos conduzem a correções financeiras e, na gestão direta e indireta, resultam em recuperações junto dos destinatários finais.

1.44.

O Tribunal constatou que a Comissão comunica, na «Análise e debate das demonstrações financeiras» das contas anuais da UE, quer os montantes resultantes dos mecanismos preventivos quer dos corretivos numa única rubrica denominada «Correções financeiras e recuperações». Torna-se assim difícil para o leitor distinguir entre o impacto das ações preventivas e das ações corretivas.

1.44 e 1.45.

1.45.

No entanto, a Comissão dispõe dos elementos necessários para diferenciar as duas categorias. Nos seus Relatórios Anuais relativos a 2014, 2015 e 2016, o Tribunal utilizou os dados que a Comissão lhe forneceu para efetuar a distinção entre os montantes resultantes dos mecanismos preventivos e os dos mecanismos corretivos.

1.46.

Na «Análise e debate das demonstrações financeiras» de 2017, a Comissão indica um montante total de 2,8  mil milhões de euros para as correções financeiras e recuperações executadas. Tal como em anos anteriores, este valor inclui, a par dos montantes resultantes de mecanismos de corretivos, os seguintes resultados de ações preventivas:

1.46.

1.47.

O Tribunal comunica casos de suspeita de fraude do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), quer os detete durante as suas auditorias (incluindo os trabalhos sobre o desempenho) quer se baseiem em informações que lhe foram fornecidas diretamente por terceiros. Não se pode pronunciar sobre casos individuais nem sobre o seguimento dado pelo OLAF aos mesmos. Em 2017:

1.48.

Em 2017, os casos de suspeita de fraude decorrentes do seu trabalho que transferiu para o OLAF referiam-se, na maior parte das vezes, à criação artificial das condições necessárias ao financiamento da UE, à declaração de despesas que não cumprem os critérios de elegibilidade e a irregularidades na contratação pública.

1.49.

Em 31 de dezembro de 2017, sete dos 13 casos resultantes de trabalhos de auditoria comunicados ao OLAF nesse ano já tinham levado à abertura de inquéritos e um estava ainda em apreciação. O OLAF decidiu arquivar os outros cinco casos com o fundamento de que lhes poderia ser dado um melhor tratamento por outra autoridade ou outra instituição, organismo, serviço ou agência da UE, de que não existiam provas suficientes de fraude ou por razões de proporcionalidade.

1.50.

No que diz respeito aos seis casos resultantes de informações fornecidas por terceiros e transmitidos pelo Tribunal, dois resultaram em inquéritos e os outros quatro foram indeferidos com o fundamento de que lhes poderia ser dado um melhor tratamento por outra autoridade ou outra instituição, organismo, serviço ou agência da UE ou de que não existiam provas suficientes de fraude.

1.51.

Entre 2010 e 2017, nos casos que lhe foram submetidos pelo Tribunal, o OLAF recomendou recuperações num total de 294,7  milhões de euros. Sempre que o OLAF encerrou um processo sem recomendar ações futuras, a conclusão a que chegou com mais frequência era a de que não existiam provas de fraude ou irregularidades lesivas dos interesses financeiros ou de outros interesses da UE.

1.52.

O presente capítulo tem como principal função apoiar a opinião de auditoria apresentada na declaração de fiabilidade.

1.53.

O Tribunal conclui que as contas não estavam afetadas por distorções materiais.

1.54.

No que se refere à regularidade das operações, conclui que as receitas estavam isentas de erros materiais. No que diz respeito aos pagamentos, os resultados de auditoria do Tribunal revelam melhorias contínuas ao longo dos últimos anos. À semelhança do ano passado, o Tribunal conclui que as despesas baseadas em direitos estão isentas de erros materiais. Existe um nível significativo de erros que se limita às despesas baseadas em reembolsos, que este ano representaram 47 % da população de auditoria do Tribunal. Nesta base, o Tribunal conclui que o erro não é generalizado.

2.1.

Este capítulo apresenta os resultados do exame do Tribunal às principais questões de gestão orçamental e financeira da UE. Identifica também alguns riscos e desafios para os orçamentos futuros e baseia-se, em parte, em opiniões expressas em vários relatórios especiais e documentos informativos.

2.2.

No âmbito da reflexão positiva sobre o futuro da UE, em junho de 2017 a Comissão apresentou um «Documento de Reflexão sobre o Futuro das Finanças da UE», que salientou as opções para o financiamento futuro (1). O Tribunal contribuiu para o debate em curso através da publicação de dois documentos informativos (2). Em 2 de maio de 2018, a Comissão apresentou uma proposta para um novo Quadro Financeiro Plurianual (QFP), com início em 2021 (3).

2.3.

Em 2017, a UE atribuiu 158,7  mil milhões de euros (99,3  %) do total das dotações de autorização de 159,8  mil milhões de euros disponíveis no orçamento adotado (4). Tendo em conta os instrumentos especiais, os montantes autorizados excederam o limite máximo do QFP em 3,1  mil milhões de euros (ver caixa 2.1 ).

Nota:

O limite máximo do QFP é o montante máximo anual que pode ser utilizado no âmbito do atual regulamento QFP. Contudo, as dotações de autorização e a sua utilização podem exceder o limite máximo pelo valor dos instrumentos especiais (ver artigo 3o, no 2, do Regulamento QFP).

Fonte:

Contas Anuais Consolidadas da União Europeia — Exercício de 2017, Relatórios de execução orçamental e notas explicativas — notas 4.1-4.3 e o ajustamento técnico de 2017.

2.4.

Tal como em 2016, os pagamentos totais em 2017 foram muito inferiores ao previsto, tendo ficado 18,2  mil milhões de euros abaixo do limite máximo fixado no QFP (ver caixa 2.1 ). Estando previstos pagamentos mais reduzidos, a autoridade orçamental estabeleceu o orçamento inicial para 2017 em 134,5  mil milhões de euros, ou seja, 8,4  milhões de euros abaixo do limite máximo do QFP para as dotações de pagamento no valor de 142,9  mil milhões de euros (5). Devido à lenta execução durante os primeiros oito meses do ano, a Comissão propôs o orçamento retificativo no 6/2017 que diminuiu as dotações de pagamento em 7,7  mil milhões de euros (ver anexo 2.1 ). Este facto, associado à atualização do lado das receitas (sobretudo multas), reduziu as contribuições dos Estados-Membros em 9,8  mil milhões de euros para 2017, mas poderá dar origem a pedidos comparativamente mais elevados no período de 2018-2020. Necessidades de pagamento significativamente mais elevadas perto do final do atual QFP podem originar pressões sobre os limites máximos das dotações de pagamento.

2.4.

2.5.

O reduzido nível de pagamentos deveu-se principalmente à apresentação de pedidos inferiores aos previstos pelos Estados-Membros a título dos programas plurianuais no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) de 2014-2020. Os pontos 2.15-2.16 contêm uma análise da fundamentação apresentada pela Comissão e pelos Estados-Membros.

2.5.

2.6.

A utilização quase total do montante disponível para autorizações e o reduzido nível de pagamentos (ver pontos 2.4-2.5) aumentou as autorizações orçamentais por liquidar para um novo recorde de 267,3  mil milhões de euros (2016: 238,8  mil milhões de euros). Este montante é 72,9  mil milhões de euros superior ao montante das autorizações orçamentais por liquidar em 2010 (194,4  mil milhões de euros), o quarto ano do QFP anterior (ver caixa 2.2 ). Tendo em conta que o QFP para 2014-2020 tem uma dimensão semelhante à do QFP para 2007-2013, o aumento é substancial. A Comissão considerou que os aumentos de 2016 e 2017 fazem parte do ciclo normal de execução dos FEEI (6)  (7).

2.7.

As projeções (8) do Tribunal indicam que as autorizações orçamentais por liquidar aumentarão ainda mais no final do QFP em 2020 (ver caixa 2.2 ).

2.8.

Em 2018-2020, o risco de as dotações de pagamento disponíveis serem insuficientes para liquidar todos os pedidos de pagamento aumentará significativamente (ver pontos 2.12 e 2.47). Uma previsão dos pagamentos mais exata para os exercícios futuros ajudaria a gerir esse risco.

2.8.

A Comissão sublinha que a precisão das previsões a médio prazo depende, em parte, das previsões apresentadas pelos Estados-Membros para os programas geridos em regime de gestão partilhada. Além disso, o nível das dotações de pagamento efetivamente concedido em qualquer processo orçamental anual depende da decisão das autoridades orçamentais.

Fonte:

Para o período de 2007-2017: Contas Anuais Consolidadas da União Europeia. Para as projeções do Tribunal de Contas Europeu para 2018-2020: o Regulamento QFP e o ajustamento técnico de 2017.

2.9.

Na sequência da revisão intercalar do QFP (9), a autoridade orçamental alterou o Regulamento QFP (10), nomeadamente para aumentar a margem global relativa aos pagamentos (MGP) (11) e introduzir alterações em quatro instrumentos especiais  (12).

2.10.

O montante máximo da MGP disponível para utilização no período de 2018-2020 será de 36,5  mil milhões de euros, 5,9  mil milhões de euros mais elevado do que anteriormente (ver caixa 2.3 ). Trata-se de um montante substancial que poderia ajudar a reduzir quaisquer futuros atrasos nos pagamentos (ver ponto 2.47). O valor da MGP equivale à diferença entre os pagamentos executados e o limite máximo dos pagamentos fixados no QFP (13). No final de 2017, os montantes acumulados para a MGP tinham atingido cerca de 33,5  mil milhões de euros (14).

Fonte:

Tribunal de Contas Europeu, com base no Regulamento QFP.

2.11.

Os instrumentos especiais foram reforçados de duas formas. Em primeiro lugar, aumentaram os montantes disponíveis para a Reserva para Ajudas de Emergência e o Instrumento de Flexibilidade (ver anexo 2.2 ). Em segundo lugar, passou a ser possível, a partir de 2017, transferir dotações anuladas do Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização e do Fundo de Solidariedade da União Europeia para o Instrumento de Flexibilidade.

2.12.

Apesar do aumento da flexibilidade do orçamento para fazer face a eventuais desafios, existe o risco de que esta ainda não seja suficiente. Além disso, como o Tribunal já referiu anteriormente, a questão de saber se os instrumentos especiais devem ser contabilizados dentro dos limites máximos das dotações de pagamento (15) ainda não foi resolvida. Esta incerteza aumenta o risco de atrasos nos pagamentos (ver ponto 2.47).

2.12.

Na sua proposta de Regulamento que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período de 2021 a 2027, a Comissão propôs resolver este problema [ver artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento QFP 2021-2027 (COM (2018) 322 de 2.5.2018].

Além disso, a Comissão sustenta que o risco de atraso nos pagamentos no atual QFP é muito limitado. A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 2.8.

2.13.

Relativamente a alguns Estados-Membros, as autorizações por liquidar dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) representam uma percentagem importante das despesas das administrações públicas. Esta situação está ilustrada na caixa 2.4 , juntamente com o montante dos pagamentos efetuados a cada Estado-Membro em 2017 e as suas autorizações por liquidar no final de 2017.

2.13.

A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 2.14 do relatório anual do TCE relativo ao exercício de 2016.

Fonte:

Tribunal de Contas Europeu, com base em informações fornecidas pela Comissão. Dados do Eurostat sobre as despesas das administrações públicas em 2017: abril de 2018.

2.14.

A absorção (16) tem sido especialmente lenta. Em 2017, o quarto ano do QFP, os Estados-Membros absorveram uma média de 16,4  % (2010: 22,1  %) dos montantes que lhes são afetados. A  caixa 2.5 apresenta uma comparação da absorção de cada Estado-Membro em 2017 (17) com a sua absorção em 2010 (18).

2.14.

Fonte:

Tribunal de Contas Europeu, com base em informações fornecidas pela Comissão.

2.15.

A Comissão constatou que os atrasos se deviam sobretudo ao encerramento do anterior QFP após a data prevista, à adoção tardia dos atos jurídicos e a dificuldades de adaptação às alterações substanciais introduzidas no atual QFP e respetiva execução (19).

2.15.

2.16.

O Tribunal realizou um inquérito a seis Estados-Membros (20) com os níveis mais baixos de absorção no final de 2017. As suas respostas confirmaram em grande medida as principais razões constatadas pela Comissão (ver caixa 2.6 ).

2.17.

No Relatório Anual relativo a 2016, o Tribunal já tinha salientado que os Estados-Membros podem enfrentar dificuldades na identificação de projetos de elevada qualidade em número suficiente. O trabalho de auditoria do Tribunal confirmou que os Estados-Membros procuram um equilíbrio entre absorver os fundos rapidamente e elaborar projetos de elevada qualidade, o que demora tempo (21).

2.18.

O Tribunal publicou dois relatórios especiais que são pertinentes para esta questão: um sobre as modalidades de encerramento dos programas do QFP de 2007-2013 e outro sobre a eficácia do apoio da Comissão aos Estados-Membros na absorção dos fundos (22). O Tribunal constatou, entre outros aspetos, que a adoção tardia do quadro jurídico criou atrasos que se repercutiram durante a execução e que a sobreposição de períodos do QFP aumentou os atrasos. Para ajudar a evitar problemas de absorção no próximo QFP, a adoção oportuna dos atos jurídicos e um elevado nível de estabilidade no quadro jurídico que rege os FEEI serão cruciais.

2.18.

2.19.

A maior sobreposição entre períodos do QFP dá origem a encargos adicionais na administração dos Estados-Membros, levando a atrasos suplementares.

2.19.

2.20.

Os Estados-Membros apresentaram os últimos pedidos relativos aos Fundos Estruturais (23) do QFP de 2007-2013 até ao final de março de 2017 (24).

2.21.

No final de 2017, as autorizações por liquidar dos Fundos Estruturais elevavam-se a 11,7  mil milhões de euros ou 3,4  % do total dos montantes atribuídos no âmbito do QFP para 2007-2013 (ver caixa 2.7 ).

2.21.

No final de maio de 2018, o montante total das autorizações por liquidar relativamente ao FEDER e ao FC é de 8,1  mil milhões de EUR, ascendendo a 1,9  mil milhões de EUR para o FSE. A Comissão espera poder encerrar a grande maioria das autorizações por liquidar em 2018 e 2019, conforme referido nos relatórios anuais de atividades da DG REGIO e da DG EMPL.

Fonte:

Tribunal de Contas Europeu, com base em informações fornecidas pela Comissão.

2.22.

As anulações de autorizações dos Fundos Estruturais ascenderam a 4,4  mil milhões de euros (1,3  %) do montante total atribuído ao QFP de 2007-2013 (ver caixa 2.8 ). Representam uma percentagem muito pequena do total das autorizações (25).

Nota:

Os dados individuais revelam o total no encerramento e para N+2/N+3.

Fonte:

Tribunal de Contas Europeu, com base em informações fornecidas pela Comissão.

2.23.

Os fundos fiduciários da UE e o Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia são diferentes dos mecanismos normais da Comissão para a prestação de ajuda. Utilizam várias fontes de financiamento e diferentes canais de distribuição, o que aumenta a complexidade. Os fundos fiduciários da UE são geridos fora do orçamento da UE, ao passo que o Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia é gerido no âmbito do mesmo. Apresenta-se em seguida uma panorâmica destes mecanismos. Um outro novo veículo de prestação de ajuda aos países terceiros é o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (FEDS) (ver pontos 2.40-2.41).

2.23.

A Facilidade é um mecanismo de coordenação que facilita, em vez de complicar. Não se trata de um novo instrumento. O mecanismo permite a mobilização rápida, eficaz e eficiente da assistência da UE aos refugiados na Turquia e assegura uma boa utilização dos recursos da UE e dos Estados-Membros da UE, bem como assistência humanitária e ajuda ao desenvolvimento de forma abrangente e coordenada.

2.24.

Os fundos fiduciários da UE são entidades jurídicas independentes, com uma estrutura financeira distinta, no âmbito das quais vários doadores financiam conjuntamente uma ação com base em objetivos decididos de comum acordo. A Comissão criou até à data quatro fundos fiduciários da UE: o Fundo Bêkou, o Fundo Madad, o Fundo para África e o Fundo Colômbia (26) (ver caixa 2.9 ).

Nota:

Os compromissos podem apresentar diferenças devido aos arredondamentos.

Fonte:

Tribunal de Contas Europeu com base em informações fornecidas pela Comissão, artigo 187o do Regulamento Financeiro e Acordos Constitutivos que instituem os fundos fiduciários.

2.25.

O Tribunal examinou a estrutura e a gestão do primeiro fundo fiduciário da UE gerido pela Comissão — o Fundo Bêkou (27). Entre outros aspetos, o Tribunal observou que o Fundo atraiu ajuda, mas poucos novos doadores.

2.25.

2.26.

O Regulamento Financeiro estabelece requisitos rigorosos para justificar a criação de fundos fiduciários, como valor acrescentado da UE, uma melhor gestão, melhor controlo dos riscos, melhor controlo dos desembolsos e adicionalidade (ver caixa 2.9 ). No Relatório Anual relativo a 2016, o Tribunal salientou que os mecanismos de financiamento não devem ser mais complexos do que o necessário para realizar os objetivos políticos da UE e garantir a prestação de contas, a transparência e a viabilidade da auditoria (28).

2.26.

2.27.

O Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia foi criado em janeiro de 2016 para ajudar a Turquia a fazer face ao enorme afluxo de refugiados (ver caixa 2.10 ).

a)

Decisão da Comissão, de 24 de novembro de 2015, relativa à coordenação das ações da União Europeia e dos Estados-Membros através de um mecanismo de coordenação — o Mecanismo de apoio à Turquia em favor dos refugiados.

b)

Decisão da Comissão, de 10 de fevereiro de 2016, relativa ao mecanismo em favor dos refugiados na Turquia que altera a Decisão C(2015) 9500 da Comissão, de 24 de novembro de 2015.

c)

Segundo Relatório Anual sobre o Mecanismo em favor dos Refugiados na Turquia (COM(2018) 91 final de 14.3.2018).

Caixa 2.10

2.28.

O apoio orçamental da UE para vários instrumentos financeiros aumentou substancialmente (ver caixa 2.11 ).

2.29.

Em 2017, os instrumentos financeiros em gestão partilhada (IFGP) no âmbito do QFP para 2007-2013 estavam a terminar, no âmbito do processo de encerramento dos respetivos programas operacionais.

2.30.

Segundo a Comissão (29), foram pagos 11,3  mil milhões de euros aos IFGP provenientes dos Fundos Estruturais. Um montante adicional de 5,1  mil milhões de euros proveio de cofinanciamento nacional (ver caixa 2.12 ).

Fonte:

Relatório «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programming period 2007-2013, Situation as at 31 March 2017» (Síntese dos progressos registados no financiamento e na execução dos instrumentos financeiros comunicados pelas autoridades de gestão, nos termos do artigo 67o, no 2, alínea j), do Regulamento (CE) no 1083/2006 do Conselho, período de programação de 2007-2013, situação em 31 de março de 2017) (no encerramento).

2.31.

Segundo os dados que os Estados-Membros forneceram à Comissão, 93 % do montante total pago aos IFGP (15,2  mil milhões de euros) foram pagos aos destinatários finais. No entanto, a Comissão estima que a taxa de desembolso real aos destinatários finais seja inferior até sete pontos percentuais, devido à inclusão possivelmente incorreta dos reembolsos dos empréstimos que foram novamente utilizados (30) e de juros da gestão de tesouraria ou «overbooking». Estes montantes declarados em excesso totalizam 0,9  mil milhões de euros e, tal como os 1,2  mil milhões de euros remanescentes nos fundos específicos, estão sujeitos aos procedimentos de encerramento dos programas operacionais, podendo ter de ser devolvidos ao orçamento da UE após a dedução dos custos e taxas de gestão. Além disso, dos 981 fundos específicos, ainda existem 45 que, no momento do encerramento, não efetuaram qualquer investimento ou não comunicaram informações sobre os investimentos realizados. Por conseguinte, o relatório de síntese não apresenta uma imagem completa e exata (31).

2.31.

Os procedimentos de encerramento dos programas operacionais estão em curso e a Comissão tomará medidas corretivas sempre que necessário. As decisões sobre os montantes a ser restituídos ao orçamento da UE são tomadas no âmbito dos programas operacionais e não no âmbito dos instrumentos financeiros específicos, que são apenas uma forma de apoio de um programa operacional.

2.32.

Os recursos disponíveis nos IFGP de 2007-2013 após a utilização (32) pertencem aos Estados-Membros (as autoridades de gestão estimaram este montante em 8,5  mil milhões de euros, atribuíveis aos Fundos Estruturais). Os Estados-Membros devem utilizá-los para os mesmos fins inicialmente previstos.

2.33.

O Tribunal publicou um relatório especial (33) sobre a execução dos IFGP de 2007-2013. Entre outros aspetos, o relatório constatou que os fundos nos Estados-Membros registaram dificuldades em desembolsar as suas dotações, que atraíram pouco capital privado e que a comunicação de informações foi tardia. O Tribunal recomendou igualmente que a Comissão tome medidas adequadas para assegurar que os Estados-Membros mantêm a natureza renovável dos fundos (ou seja, continuam a autorizar a utilização dos mesmos fundos em vários ciclos).

2.33.

Além disso, a Comissão indicou, no relatório especial n.o 19/2016 do TCE que o objetivo de atrair capital privado não deve ser sobrestimado, especialmente no caso de setores expostos a importantes deficiências de mercado e que as autoridades de gestão são obrigadas a assegurar e a apresentar à Comissão medidas adequadas para cumprir os requisitos legais relativos aos recursos restantes.

2.34.

Do total dos recursos afetados pelos FEEI no âmbito dos programas operacionais do QFP para 2014-2020, 30 % foram pagos aos IFGP. Deste montante, os IFGP atribuíram 38 % (1,2  mil milhões de euros) a beneficiários finais. No início de 2017, três anos após o início do atual QFP, menos de 10 % do total do financiamento dos FEEI disponibilizado através de IFGP tinham alcançado os destinatários para financiamento de investimentos produtivos e atividades (ver caixa 2.13 ).

2.34.

Em 31 de dezembro de 2016, 32 % dos montantes pagos aos instrumentos financeiros foram efetivamente desembolsados aos beneficiários finais.

Fonte:

Comissão Europeia, «Financial Instruments under the European Structural and Investment Funds, situation as at 31 December 2016» (Instrumentos financeiros no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, situação em 31 de dezembro de 2016), dezembro de 2017.

2.35.

O atual QFP exige relatórios mais exaustivos dos Estados-Membros. Contudo, o último relatório disponível sobre os IFGP do QFP para 2014-2020 é o relatório sobre a situação no final de 2016, publicado em dezembro de 2017. Embora esteja em conformidade com os requisitos em vigor, o desfasamento entre o final do período e o relatório correspondente continua a ser longo.

2.35.

2.36.

A autoridade orçamental aumentou a garantia do FEIE de 16 mil milhões de euros para 26 mil milhões de euros (34) e a meta de volume de investimento de 315 mil milhões de euros para 500 mil milhões de euros. O Fundo de Garantia do FEIE aumentou 1,1  mil milhões de euros (35), passando de 8,0  mil milhões de euros para 9,1  mil milhões de euros, em consequência de transferências e de montantes recuperados. Este aumento deu origem a uma redução significativa da taxa de aprovisionamento de 50 % para 35 %.

2.37.

No final de 2017, o Fundo de Garantia do FEIE era composto por ativos no montante de 3,5  mil milhões de euros (2016: 1,0  mil milhões de euros). Além disso, 2,6  mil milhões de euros foram autorizados a partir do orçamento da UE, mas ainda não pagos (36). O remanescente de 3,0  mil milhões de euros será gradualmente pago até 2022 (37). Até ao final de 2017, não tinham sido efetuados quaisquer pagamentos a partir do Fundo de Garantia do FEIE.

2.38.

No final de 2017, o Grupo BEI tinha assinado contratos no valor de 36,7  mil milhões de euros (2016: 21,3  mil milhões de euros) (38). A  caixa 2.14 apresenta a repartição deste montante por Estado-Membro.

Fonte:

Relatório do BEI «European Fund for Strategic Investments — IIW and SMEW — Schedule II of the EFSI Agreement — Year-end Operational Report — Reporting date: 31 December 2017» (Relatório operacional de final de exercício «Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos — SII e SPME. Anexo II do Acordo FEIE» — Data do relatório: 31 de dezembro de 2017).

2.39.

O Tribunal salienta que 64 % do valor total dos contratos do FEIE que o Grupo BEI tinha assinado até ao final de 2017 estavam concentrados em seis Estados-Membros. O Tribunal está atualmente a examinar se o FEIE está no bom caminho para atingir o seu objetivo político de apoiar investimentos adicionais na Europa.

2.39.

2.40.

A autoridade orçamental criou o FEDS em setembro de 2017 (39), que seguirá princípios semelhantes aos do FEIE.

2.41.

O regulamento relativo ao FEDS permite que a Comissão celebre acordos de garantia FEDS também com organismos não pertencentes à UE como contrapartes elegíveis, tais como organizações internacionais e organismos regidos pelo direito privado de um Estado-Membro ou país parceiro (40). As contrapartes elegíveis podem aprovar operações de financiamento e de investimento e fazer acionar a Garantia FEDS apoiada pelo orçamento da UE. Ao contrário do FEIE, em que o BEI é efetivamente o único intermediário, o FEDS permite que outras organizações internacionais e organismos do setor privado transmitam os benefícios da Garantia da UE e acabem por executar a garantia. Assim, até ao momento o FEDS representa o exemplo mais generalizado, em termos de leque de parceiros, da delegação de poderes para assumir compromissos em nome do orçamento da UE.

2.41.

2.42.

O orçamento da UE está exposto a uma acumulação de obrigações jurídicas para efetuar pagamentos em data futura, sob reserva de várias condições. Entre estas obrigações, há passivos contingentes sob a forma de garantias que podem necessitar de financiamento se ocorrer um acontecimento futuro (41) (ver caixa 2.15 ).

(1)

Ver as notas 2.4.1 e 4.1.1 das contas da UE de 2017.

(2)

Ver as notas 2.11.1 e 4.1.2 das contas da UE de 2017.

(3)

Ver as notas 2.4.1 e 4.1.3 das contas da UE de 2017.

(4)

Em 31.12.2017, não tinham sido celebrados quaisquer compromissos jurídicos para a Garantia FEDS ou para a Garantia suplementar do FEIE.

Fonte:

Contas de 2017 da UE.

2.43.

Ao apresentar propostas que incluam a criação ou a adição de passivos contingentes consideráveis, a Comissão elabora uma análise do passivo contingente específico em questão. Estas propostas não são acompanhadas de uma visão global de todos os passivos contingentes cobertos pelo orçamento da UE e de uma análise de cenários de testes de esforço, para que os decisores políticos possam avaliar o impacto global.

2.43.

2.44.

A Comissão propôs, no novo Regulamento Financeiro  (42), reunir todas as provisões num fundo comum de provisionamento. O montante incluído neste fundo será determinado com base numa taxa de provisionamento efetiva, que constituirá uma percentagem de cada uma das taxas utilizadas até agora. Esta prática deverá proporcionar uma maior flexibilidade em termos de gestão de tesouraria. No entanto, os fundos reservados podem não ser suficientes, caso se concretizem múltiplos riscos financeiros ao mesmo tempo.

2.44.

2.45.

Além disso, o passivo relativo às pensões do pessoal aumentou de 67,2  mil milhões de euros em 2016 para 73,1  mil milhões de euros em 2017 (43). Trata-se do maior elemento de longo prazo no balanço da UE (44). Este passivo existe porque a UE não reserva anualmente um montante para financiar o futuro pagamento de pensões. Os Estados-Membros garantem coletivamente o passivo relativo às pensões (45) e comprometem-se a pagar os montantes devidos a título de pensões em cada ano. Este montante está incluído no orçamento da UE.

2.46.

Com base na sua análise, o Tribunal identificou vários riscos e desafios com implicações para os orçamentos futuros da UE. Continua a existir um risco de acumulação anormal de pagamentos em atraso até 2020. A questão das autorizações por liquidar do QFP atual tem de ser resolvida com dotações de pagamento adequadas no próximo QFP. A anunciada saída do Reino Unido da UE em 2019 e a necessidade de melhorar a prestação de contas no contexto da atual reflexão sobre o futuro do orçamento da UE colocam desafios adicionais para o orçamento da UE.

2.46.

A Comissão remete para as suas respostas aos pontos 2.8 e 2.12.

2.47.

Os pagamentos deverão aumentar gradualmente entre 2018 e 2020, uma vez que é provável que os pedidos de pagamento aumentem substancialmente. Na opinião do Tribunal, continua a existir um risco de surgir uma acumulação anormal de pagamentos em atraso, como aconteceu em 2013-2015. Um fator atenuante é a flexibilidade proporcionada pela MGP (ver pontos 2.6-2.10). No entanto, o risco aumentará se os instrumentos especiais forem contabilizados dentro do limite máximo das dotações de pagamento (ver ponto 2.12).

2.47.

2.48.

As dotações de pagamento do próximo QFP terão de cobrir autorizações por liquidar do QFP para 2014-2020 e os novos programas do próximo QFP. Outra possibilidade passa pela redução das dotações de autorização para programas no âmbito do próximo QFP (46). A decisão do Conselho relativa aos recursos próprios exige que a Comissão e a autoridade orçamental mantenham uma relação equilibrada entre dotações de autorização e dotações de pagamento (47).

2.48.

A Comissão propõe igualmente aumentar os limites máximos dos recursos próprios na Decisão «Recursos Próprios» até 1,29  % do RNB da UE27. Tal é necessário para permitir a integração do Fundo Europeu de Desenvolvimento e as necessidades de pagamentos relativas às novas prioridades. Permitirá igualmente uma margem suficiente entre os pagamentos e o limite máximo dos recursos próprios para assegurar a capacidade da União de cumprir as suas obrigações financeiras em quaisquer circunstâncias.

2.49.

No final de 2017, a Comissão ainda não tinha elaborado projeções exaustivas a longo prazo, em total conformidade com o acordo interinstitucional (48). A Comissão apresentou uma previsão em 16 de outubro de 2017, mas cujo âmbito se limitava aos compromissos existentes estimados até ao final de 2020. Projeções mais exaustivas e a mais longo prazo ajudariam a tomar decisões mais fundamentadas para o próximo QFP (49).

2.49.

A Comissão apresentou igualmente uma previsão das dotações de pagamento após 2020, em conformidade com o ponto 9 do Acordo Interinstitucional de 2 de dezembro de 2013.

Estes relatórios cingiram-se forçosamente às autorizações até 2020, uma vez que a Comissão não podia prever futuras autorizações antes da apresentação da sua proposta relativa ao próximo quadro financeiro plurianual, que teve lugar em maio de 2018.

Para os próximos anos, o artigo 247.o, n.o 1, do novo Regulamento Financeiro estabelece uma obrigação para a Comissão no sentido de comunicar anualmente ao Parlamento Europeu e ao Conselho um conjunto integrado de relatórios financeiros e de prestação de contas, incluindo uma previsão a longo prazo dos futuros fluxos de entrada e de saída para os próximos 5 anos. Tal terá como objeto analisar o impacto das autorizações de um dado quadro financeiro plurianual.

2.50.

As disposições relativas à liquidação financeira foram estipuladas num projeto de acordo sobre a saída do Reino Unido (50). Com base no projeto de acordo, o Reino Unido deverá honrar os seus compromissos até 2020, como se fosse um Estado-Membro. Após essa data, deverá honrar os passivos assumidos até ao final de 2020. No que se refere aos passivos contingentes relativos a operações financeiras, a responsabilidade do Reino Unido abrange as operações decididas ou aprovadas até à data de saída.

2.51.

O Tribunal já salientou anteriormente a existência de lacunas em matéria de prestação de contas na gestão e na elaboração de relatórios sobre o orçamento da UE (51). O documento de reflexão da Comissão sobre o futuro das finanças da UE propôs a obrigação de prestar contas como um dos quatro princípios de reforma (52), com vista a uma melhor compreensão do orçamento, controlo democrático, transparência e boa gestão. O documento informativo do Tribunal apresentou duas propostas (53): desenvolver princípios de prestação de contas e transparência e conferir mandatos de auditoria a todos os organismos relacionados com a UE, atuais e futuros (54).

2.51.

A título de exemplo, o novo fundo de investimento plenamente integrado (Fundo InvestEU) reunirá num único programa instrumentos financeiros que apoiam investimentos estratégicos em toda a UE e são geridos de forma centralizada.

No que diz respeito à outra proposta do TCE relativa ao estabelecimento de mandatos de auditoria para todos os organismos existentes e futuros ligados à UE, a Comissão não pretende pronunciar-se sobre questões relativas a outras instituições e que não são da sua competência. A Comissão congratula-se com o contributo do TCE para o debate sobre as disposições em matéria de prestação de contas e auditoria pública da UE.

2.52.

Os montantes autorizados (incluindo os instrumentos especiais) excederam ligeiramente os limites fixados no QFP. Contudo, pelo segundo ano consecutivo os pagamentos foram muito inferiores aos níveis previstos, o que, por sua vez, reduziu as contribuições solicitadas aos Estados-Membros. O reduzido nível de pagamentos deveu-se principalmente a atrasos na execução dos FEEI (ver pontos 2.3-2.5).

2.53.

Em resultado, as autorizações orçamentais por liquidar excederam o recorde do ano passado e provavelmente irão aumentar ainda mais até ao final do atual QFP, o que aumenta substancialmente o risco de não estarem disponíveis dotações de pagamento suficientes para os últimos anos do QFP (ver pontos 2.6-2.8).

2.53.

2.54.

O orçamento da UE tornou-se mais flexível, aumentando a margem global relativa aos pagamentos (MGP) e os montantes disponíveis para dois instrumentos especiais, bem como reforçando as possibilidades de transferência entre instrumentos especiais. A questão de incluir ou não os instrumentos especiais dentro dos limites máximos das dotações de pagamento continua por resolver (ver pontos 2.9-2.12).

2.54.

2.55.

Até ao final de 2017, a taxa de absorção média global para o QFP de 2014-2020 era até inferior à do ano correspondente do QFP anterior (2010: 22 %). Esta situação deveu-se principalmente ao encerramento tardio do anterior QFP, à adoção tardia dos atos jurídicos, a dificuldades na aplicação dos novos requisitos para o atual QFP e à alteração das regras de anulação de autorizações de N+2 para N+3, bem como aos encargos administrativos associados às sobreposições entre os períodos dos QFP. O Tribunal salientou o possível impacto na qualidade dos projetos e a importância de um quadro jurídico suficientemente estável (ver pontos 2.13-2.19).

2.55.

Ao mesmo tempo, a Comissão sublinhou por diversas vezes a importância de uma adoção atempada dos atos jurídicos pelos colegisladores.

A Comissão remete para a sua resposta aos pontos 2.14 e 2.8.

2.56.

Em 2017, os Fundos Estruturais no âmbito do QFP para 2007-2013 estavam em processo de encerramento. A maioria dos Estados-Membros absorveu a maior parte dos recursos que lhes foram atribuídos (ver pontos 2.20-2.22).

2.57.

A ajuda aos países terceiros utiliza cada vez mais modelos de financiamento alternativos, que aumentam a complexidade das estruturas financeiras existentes (ver pontos 2.23-2.27).

2.57.

2.58.

O financiamento da UE para instrumentos financeiros aumentou substancialmente. O encerramento dos IFGP do QFP para 2007-2013 revelou problemas na elaboração dos relatórios dos Estados-Membros. Embora os requisitos do QFP para 2014-2020 tenham tornado os relatórios mais exaustivos, o desfasamento entre o final do período de referência e o relatório correspondente continua a ser longo (ver pontos 2.28-2.39).

2.58.

O calendário da comunicação entre as autoridades de gestão e os relatórios da Comissão reflete o contexto da gestão partilhada.

2.59.

Foi criado o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (FEDS). O seu modelo de governação permite que um leque mais vasto de parceiros assuma responsabilidades em nome do orçamento da UE (ver pontos 2.40-2.41).

2.59.

Ver a resposta da Comissão ao ponto 2.41.

2.60.

A exposição financeira do orçamento da UE continua a ser significativa, principalmente em relação às autorizações por liquidar, ao passivo relativo às pensões do pessoal da UE e a outros compromissos jurídicos, bem como a passivos contingentes sob a forma de garantias (ver pontos 2.42-2.45).

2.61.

Continua a não ser claro se estarão disponíveis dotações de pagamento adequadas para cobrir todos os pedidos de pagamento apresentados. A Comissão ainda não elaborou uma projeção exaustiva a longo prazo para ajudar a tomada de decisões relativamente ao próximo QFP (ver pontos 2.47-2.49).

2.61.

2.62.

O Tribunal recomenda que a Comissão:

—

Recomendação 1: apresente informações exatas e exaustivas sobre o encerramento dos IFGP do QFP para 2007-2013, incluindo os montantes finais devolvidos ao orçamento da UE e os montantes pertencentes aos Estados-Membros.

Prazo de execução: até meados de 2019.

—

Recomendação 2: ao apresentar propostas legislativas que incluam a criação ou a introdução de passivos contingentes consideráveis, as acompanhe de uma visão geral do valor total dos passivos contingentes cobertos pelo orçamento, juntamente com uma análise de cenários de testes de esforço e do seu possível impacto no orçamento.

Prazo de execução: até meados de 2019.

—

Recomendação 3: convide o Parlamento Europeu e o Conselho, no âmbito do debate sobre o QFP pós-2020, a desenvolverem mecanismos para uma melhor gestão do risco de acumulação de atrasos nos pagamentos, tendo em conta o elevado nível de autorizações por liquidar no QFP atual e no anterior.

Prazo de execução: no início do período pós-2020.

3.1.

Todos os anos, neste capítulo, o Tribunal analisa vários aspetos relacionados com o desempenho: os resultados alcançados pelo orçamento da UE, que é executado pela Comissão em cooperação com os Estados-Membros (1). Este ano debruçou-se, especificamente, sobre:

3.1.

3.2.

No ano passado, o Tribunal comparou a abordagem da Comissão à elaboração de relatórios sobre o desempenho com as boas práticas. Tão importante como uma organização dispor de bons procedimentos para a elaboração de relatórios sobre o desempenho e melhorá-los constantemente é a utilização das informações resultantes destes relatórios para gerir as atividades, otimizar os resultados e introduzir ajustamentos nos sistemas de gestão e nos processos de planeamento estratégico, etc. O modo como estas informações são utilizadas influencia o êxito a longo prazo da organização na aplicação da gestão do desempenho.

3.3.

Segundo a Comissão, a gestão do desempenho é uma abordagem sistemática permanente com vista à melhoria da eficácia, da eficiência e dos resultados das operações mediante um melhor planeamento, um acompanhamento regular e uma tomada de decisões baseada em provas (2). A iniciativa da Comissão «Orçamento da UE centrado nos resultados», lançada em 2015, inclui várias vertentes de trabalho e objetivos, um dos quais consiste em apoiar a tomada de decisões com informações significativas sobre o desempenho (3). As orientações para legislar melhor (4), lançadas em 2015 e atualizadas em julho de 2017, estipulam que devem ser utilizadas todas as provas disponíveis como base para a conceção de políticas e legislação da UE que alcancem os seus objetivos de forma aberta, transparente e eficiente em termos de custos.

3.4.

Para avaliar se a Comissão utiliza adequadamente as informações sobre o desempenho na tomada de decisões, o Tribunal:

3.5.

A análise do Tribunal abrangeu a utilização de informações sobre o desempenho na Comissão relativamente a programas de despesas e à elaboração, execução e avaliação de políticas. Foram excluídos os seguintes aspetos do âmbito da auditoria:

i)

a utilização de informações sobre o desempenho relativamente à gestão administrativa do pessoal e outros recursos pela Comissão, com vista a concentrar as atenções na obtenção de resultados das políticas e programas;

ii)

a utilização de informações sobre o desempenho pela autoridade orçamental  (7), domínio em que a OCDE (8) e outros investigadores (9) já realizaram trabalhos.

3.6.

Na orçamentação nacional, é normal reafetar recursos todos os anos ou até com mais frequência. No contexto da UE, contudo, a situação é diferente. Na sua revisão intercalar do quadro financeiro plurianual (QFP) para 2014-2020 (10), a Comissão observou que era essencial encontrar um equilíbrio entre a previsibilidade a médio prazo e a flexibilidade para reagir a circunstâncias imprevistas. No quadro financeiro plurianual para 2014-2020, cerca de 80 % do orçamento da UE está pré-afetado, o que, segundo a Comissão, «limita a sua capacidade de reação face à evolução das necessidades».

3.7.

O orçamento da UE é sobretudo um orçamento de investimento. São definidos limites máximos anuais para as várias rubricas orçamentais incluídas no quadro financeiro plurianual de sete anos e são pré-afetados montantes aos Estados-Membros. Embora já existam alguns mecanismos de flexibilidade relacionados com o desempenho definidos na legislação setorial pertinente, como a reserva de desempenho e as condicionalidades ex ante, estes apresentam limitações (11). Ainda que as atividades improdutivas possam ser substituídas por outras melhores no mesmo domínio e Estado-Membro, existe pouco espaço para ajustar as prioridades das despesas entre rubricas orçamentais. A «janela de oportunidade» mais importante para a afetação de fundos que tenha em conta as informações sobre o desempenho ocorre na fase de conceção e negociação de um novo regulamento relativo ao quadro financeiro plurianual e dos programas setoriais que o acompanham.

3.8.

As revisões intercalares do quadro financeiro plurianual proporcionam outra oportunidade para ter em conta as informações sobre o desempenho. A última revisão deste tipo (12) deu origem a uma reafetação de 12 798  milhões de euros, o que representa 1,18  %, uma percentagem relativamente reduzida, da totalidade das dotações de autorização do quadro financeiro plurianual para o período de 2014-2020. O principal motor destas reafetações de fundos foi a necessidade de dar resposta à crise dos refugiados e a outras ameaças de segurança, bem como a défices de investimento resultantes da crise financeira e económica, e não questões relacionadas com o desempenho.

3.8.

3.9.

Medir o orçamento da UE e os contributos da Comissão para os objetivos de alto nível é complexo, uma vez que se aplicam vários quadros estratégicos políticos em paralelo (13) (ver caixa 3.1 ).

3.9.

O quadro financeiro plurianual é um dos instrumentos para a consecução das prioridades da União. O atual quadro financeiro plurianual foi concebido para contribuir para a estratégia Europa 2020 e presta um forte apoio a outras prioridades emergentes (14).

3.10.

Além disso, são definidos outros objetivos em diferentes documentos de políticas setoriais de acordo com as competências da UE decorrentes do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. A UE está igualmente empenhada em executar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável definidos pelas Nações Unidas e pretende informar todos os anos sobre o progresso alcançado na concretização desses objetivos.

3.11.

O Tribunal examinou de que forma as DG geriam a coexistência de diversas estratégias. Prevaleciam duas abordagens: