Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o programa “Alfândega” para a cooperação no domínio aduaneiro»

[COM(2018) 442 final — 2018/0232 (COD)]

(2019/C 62/07)

Relatora:

Laure BATUT

Consulta	Parlamento Europeu, 14.6.2018 Conselho da UE, 27.6.2018
Base jurídica	Artigos 114.o, 33.o e 207.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	2.10.2018
Adoção em plenária	17.10.2018
Reunião plenária n.o	538
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	191/3/5

1.   Conclusões e recomendações

O CESE congratula-se com o reconhecimento da importância das alfândegas no âmbito do mercado interno e com o objetivo da proposta sub judice, que consiste em apoiar a União Aduaneira e as autoridades aduaneiras, proporcionando-lhes um novo instrumento financeiro para acompanhar a execução da política aduaneira tendo em vista a aplicação uniforme das regras. O CESE considera que, a longo prazo, as alfândegas da UE, que já aplicam um código regulamentar comum, devem funcionar como uma única entidade a nível político.

1.1.   Sobre o orçamento e a implementação do Programa Alfândega

1.1.1.

O CESE considera que o montante previsto para o Programa Alfândega, de 950 milhões de euros para sete anos — ou seja, 5,02 milhões de euros por ano por país (UE27) — poderá ser insuficiente face à amplitude dos objetivos da proposta e das ambições definidas para os recursos humanos, as redes, as tecnologias e os equipamentos; uma vez que os encargos serão suportados pelos Estados-Membros, no âmbito dos respetivos domínios de competência, o Comité recomenda à Comissão que facilite às autoridades aduaneiras nacionais a utilização plena e integral do programa, bem como das sinergias previstas entre programas; o Comité espera que a Comissão assegure a flexibilidade entre as componentes orçamentais do Quadro Financeiro Plurianual (QFP).

1.1.2.

O CESE reconhece a dificuldade de fazer estimativas quantitativas sobre o custo do Brexit, que poderá ser muito elevado; recomenda que a proposta em apreço seja ajustada gradualmente, sem penalizar a conclusão do mercado interno da UE27 e tendo em conta a exigência vital de dispor de agentes bem formados, e de instrumentos e procedimentos aduaneiros comuns e competitivos face a países como os Estados Unidos e a China.

1.2.   Sobre as tecnologias da informação (TI) no programa

Dado que se trata do principal valor acrescentado esperado do programa, e tendo em conta a necessidade de assegurar o desenvolvimento adequado da estratégia informática no domínio aduaneiro (1), o CESE acolhe favoravelmente a integração no dispositivo de instrumentos destinados a financiar e facilitar o desenvolvimento e a manutenção dos sistemas informáticos aduaneiros transeuropeus, nomeadamente os instrumentos de planeamento informático, em particular quando estes contribuem para reduzir as disparidades entre os Estados-Membros.

1.2.1.

Sobre a inovação tecnológica: o CESE recomenda que o programa seja acionado para divulgar de forma simultânea as inovações tecnológicas em todos os Estados participantes.

1.2.2.

Sobre a cooperação digital: para que as ações de cooperação no domínio digital realizem todo o seu potencial, o CESE recomenda incentivar os Estados-Membros a tomar medidas para reduzir as suas disparidades em termos de práticas e de competências, e a intensificar o seu empenho comum em combater as fraudes.

1.3.   Sobre o reforço das competências

O CESE considera que o reforço das competências dos funcionários da administração e a formação em matéria aduaneira são essenciais ao bom funcionamento da cooperação aduaneira da UE. Recomenda que se tire pleno partido do programa, a fim de prosseguir na via dos progressos já realizados (2), que poderiam, muitos anos após o Programa MATTHAEUS, ser ampliados através de um Erasmus no domínio aduaneiro (intercâmbios temporários de agentes de todas as categorias).

1.3.1.

O CESE recomenda que seja atribuído às autoridades aduaneiras o estatuto de «autoridades habilitadas» a aceder aos sistemas interoperáveis de controlo das pessoas nas fronteiras (3).

1.4.   Sobre os direitos fundamentais

O CESE recomenda que o programa contribua para reforçar, na sua área operacional, o respeito dos direitos fundamentais e da proteção de dados.

1.5.   Sobre os indicadores

O CESE recomenda que os Estados participantes beneficiem de apoio para cumprir adequadamente as suas obrigações de elaboração de relatórios sobre a execução do programa de acordo com os indicadores propostos, atendendo a que as restrições que pesam sobre os orçamentos públicos não permitirão às administrações nacionais dispor de tempo e/ou de agentes suficientes. O CESE propõe que, pelo menos nos cinco primeiros anos, seja efetuada uma comparação entre todos os Estados-Membros.

1.6.   Sobre a governação

O CESE é favorável a um diálogo aberto entre os Estados-Membros, a Comissão e as partes interessadas sobre a execução do programa. Recomenda que, horizontalmente, o apoio renovado do Conselho Europeu lhe confira visibilidade ao longo do tempo, e que sejam favorecidas as condições para o seu pleno êxito, como a harmonização fiscal entre os Estados-Membros, o empenho de todos os países participantes nas ações de formação e a sua vontade de investir na cooperação, lutar contra a fraude e praticar um comércio leal.

2.   Introdução

2.1.

No QFP proposto pela Comissão Europeia, o Programa Alfândega visa apoiar a cooperação entre as autoridades aduaneiras e proteger os interesses económicos e financeiros da União. A União Aduaneira beneficia, após 50 anos, de um quadro jurídico harmonizado a nível europeu. No entanto, são necessários mais progressos para assegurar que as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros desempenham as suas funções de maneira uniforme e equivalente. Existe um território aduaneiro comum e uma pauta exterior comum, que proíbem os direitos aduaneiros e os encargos de efeito equivalente entre os Estados-Membros. No entanto, continuam a existir disparidades, e cria-se um fenómeno de «procura de alfândega de conveniência», que equivale a uma concorrência desleal, devido às lacunas na aplicação das regras que, tal como as sanções aduaneiras, depende do direito nacional.

2.2.

A implementação uniforme é ainda mais difícil de concretizar na medida em que o papel das alfândegas é multifacetado. As alfândegas situam-se no ponto de equilíbrio político entre as regulamentações comerciais nacionais, europeias e internacionais e a liberdade de circulação. Ocupam-se das mercadorias — devendo facilitar a circulação das mercadorias lícitas, confiscar as mercadorias ilícitas e apreender as mercadorias perigosas. Em alguns Estados-Membros, são elas também que produzem as estatísticas do comércio externo.

2.3.

Além disso, as alfândegas asseguram a aplicação efetiva de numerosos atos legislativos não aduaneiros: a) Protegem a população contra ameaças terroristas, ambientais e sanitárias, armas de fogo e drogas, controlam os movimentos de divisas, os direitos de propriedade intelectual, a saúde e a segurança públicas, a segurança dos produtos, a proteção das espécies selvagens e do ambiente, etc. Têm um papel cada vez mais importante relativamente a todos os tipos de segurança; b) As autoridades aduaneiras desempenham igualmente um papel determinante na garantia da integridade da cadeia de abastecimento. As sinergias entre o Programa Alfândega e os outros programas financeiros do QFP serão, por conseguinte, numerosas.

2.4.

As alfândegas já utilizam equipamentos e tecnologias digitais que reduziram o tempo necessário para os controlos e permitiram diminuir as despesas públicas, apesar do aumento do volume do comércio mundial e da criminalidade transnacional. São um instrumento essencial para os governos e para a União. Podem ser mobilizadas em todo o território da UE para proteger os interesses financeiros da União (por ex., direitos aduaneiros/Estados Unidos) e para proteger os cidadãos (por ex., doença das «vacas loucas»). Serão reforçadas com a Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira (4).

3.   Síntese da proposta de regulamento

3.1.

Para o período de 2021-2027 (5), a Comissão Europeia centrou o seu projeto de orçamento geral nos objetivos políticos da UE27. No âmbito destes objetivos, o novo Programa Alfândega inscreve-se numa continuidade reforçada e alargada do Programa Alfândega 2020 e visa apoiar a aplicação do Código Aduaneiro da União (CAU) (6) e da política aduaneira. Para tal, privilegia uma cooperação estruturada, metodológica e orçamental, bem como o reforço da cooperação operacional entre os Estados-Membros e, além disso, com outros países «participantes», que incluem os países candidatos e em vias de adesão.

3.2.

O número de declarações aduaneiras está a aumentar (em 2016, foram entregues cerca de 310 milhões de declarações, ou seja, 10 declarações por segundo, sendo que 98 % das declarações foram entregues por via eletrónica). O CAU já lançou o projeto de digitalização maciça de 17 sistemas eletrónicos para 2020-2025, cujo objetivo é fomentar a competitividade das empresas europeias. A Comissão estima que esses sistemas constituirão o maior valor acrescentado do Programa Alfândega.

3.3.

As avaliações de impacto demonstraram a necessidade de reforçar as competências e a coordenação entre as administrações aduaneiras da UE, bem como de indicadores simplificados para reduzir os respetivos encargos administrativos. A proposta prevê uma intensificação das ações, tanto no plano operacional, com intercâmbios estruturais de boas práticas e de conhecimentos operacionais entre os Estados-Membros, como através de uma série de sistemas e infraestruturas informáticos, para que todos os processos aduaneiros passem a ser totalmente eletrónicos (7). Os projetos desenrolar-se-ão ao longo de vários anos e em sinergia, obviamente, com o Programa Fiscalis.

3.4.

A Comissão respeitará os compromissos internacionais assumidos pela UE no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC) e, para estarem em conformidade com a mensagem política contida na comunicação da Comissão sobre a governação da União Aduaneira (8), as administrações aduaneiras dos Estados-Membros deverão funcionar como se fossem uma única entidade.

3.5.

Juntando as poupanças decorrentes do Brexit, das reformas e das políticas de austeridade com as novas contribuições a solicitar aos Estados-Membros, a Comissão propõe um Quadro Financeiro Plurianual global da UE de 1,279 biliões de euros para o período de 2021-2027, o que equivale a 1,11 % da riqueza produzida pelos 27 Estados-Membros, sendo que 950 milhões de euros se destinam ao Programa Alfândega.

3.5.1.

As combinações de financiamentos possibilitarão sinergias através de uma nova flexibilidade entre diferentes prioridades na gestão do orçamento global, por exemplo para as TI. O Fundo de Gestão Integrada das Fronteiras poderá ser acionado pelas alfândegas nacionais para melhorar o seu equipamento de controlo (aquisição, manutenção e atualização do equipamento elegível), ao passo que o Programa Alfândega apoiará todas as ações conexas, tais como atividades de cooperação para a avaliação das necessidades de equipamento ou a formação em relação a equipamentos adquiridos.

3.5.2.

O Programa de Apoio às Reformas Estruturais poderá melhorar as capacidades administrativas das alfândegas da União. O Programa Alfândega ajudará as autoridades aduaneiras a proteger os interesses financeiros da UE e beneficiará também do apoio do Programa de Luta contra a Fraude que sucederá ao Programa Hercule III (9) em curso e ao Sistema de Informação Antifraude que apoia a assistência mútua em matéria aduaneira. Será aplicado em sinergia com o Programa Fiscalis, com as atividades da Procuradoria Europeia e com o Programa Justiça do Fundo para a Justiça, os Direitos e os Valores no que respeita à formação sobre a aplicação da legislação aduaneira da UE.

4.   Observações na generalidade

4.1.   Implementação do Programa Alfândega

4.1.1.

Em 24 de março de 2018, o Parlamento Europeu recomendou aumentar em 219 mil milhões de euros o orçamento total da UE. A Comissão pretende colocar a ênfase no valor acrescentado europeu face às despesas públicas nacionais. No entanto, o aumento global é de apenas 1,11 % da riqueza produzida (10) na UE (em comparação com 1,13 % no período anterior). Entre 1993 e 1999, a média foi de 1,25 %. O CESE, que há anos pugna por um aumento dos recursos próprios da UE (11), espera que a vontade política de realizar o mercado interno se manifeste a favor da política aduaneira e que as ajudas necessárias à sua execução cheguem às autoridades aduaneiras nacionais.

4.1.2.

O CESE interroga-se sobre a forma como foi determinado o montante de 950 milhões de euros para o período de 2021-2027 (artigo 4.o, n.o 1, da proposta): 137,7 milhões de euros por ano, ou seja, 5,02 milhões de euros por ano por país (na UE27), tendo os Estados-Membros níveis de desenvolvimento diferentes, parece ser pouco.

4.2.

A proposta prevê uma atuação mediante a atribuição de contratos públicos e de subvenções, na modalidade de gestão direta. A flexibilidade do novo modelo de QFP permitiria criar sinergias entre os diferentes programas e entre as diferentes atribuições das alfândegas, as relações destas com outras administrações, os demais domínios de intervenção da UE, como, por exemplo, o Programa Europa Digital (12), o Programa Fiscalis e o Programa Justiça, e as respetivas componentes orçamentais. O CESE considera que este é um bom princípio, mas interroga-se sobre quais serão os critérios de elegibilidade para a atribuição das ajudas solicitadas entre as componentes permeáveis de cada um dos programas. Receia que possa verificar-se um fosso entre a teoria e a prática dessas combinações de financiamento nos casos em que se pretenda posicionar simultaneamente diferentes ações num mesmo fundo que não possa ser então desmultiplicado.

4.3.

A Comissão parece considerar que se perspetiva uma boa conjuntura para as receitas dos Estados-Membros e da UE, mas tal é apenas uma hipótese cuja viabilidade é difícil de verificar em sete anos.

4.4.

A proposta deixa boa parte da responsabilidade orçamental aos Estados-Membros, que deverão desenvolver componentes a nível interno, tendo em conta as limitações nacionais. Todavia, estes continuam ainda a confrontar-se com as políticas de austeridade impostas pelo Semestre Europeu e com um crescimento que tarda a consolidar-se, particularmente na área do euro. No entanto, a proposta, através do instrumento da cooperação estruturada, permitirá aos Estados-Membros trabalhar em conjunto, nomeadamente no que respeita ao desenvolvimento de componentes dos sistemas informáticos.

5.   Observações na especialidade

5.1.   Tecnologias de informação (TI)

5.1.1.

As TI são consideradas como o maior valor acrescentado do programa (13). A informatização das alfândegas foi provavelmente o primeiro passo dado pela União para a administração pública em linha. A arborescência dos instrumentos de controlo e de declaração exige cada vez mais interconectividade e interoperabilidade. Tal pressupõe, em primeiro lugar, que todas as administrações aduaneiras dos Estados-Membros estejam dotadas de infraestruturas informáticas eficazes, com ligações de débito muito elevado em todo o território. O CESE preconiza que as autoridades aduaneiras dos 27 Estados-Membros sejam, aliás, reconhecidas como «autoridades habilitadas» a utilizar a futura arquitetura de sistemas interoperáveis de controlo nas fronteiras (14).

5.1.2.

Os artigos 7.o, n.o 5, e 8.o da proposta preveem a possibilidade de a taxa de financiamento pela Comissão dos projetos ir até 100 % caso se trate de ações de cooperação. Sempre que uma ação diga respeito ao desenvolvimento e à exploração de um sistema eletrónico europeu, apenas serão assumidos os custos relacionados com os componentes comuns e a coordenação, devendo os Estados-Membros suportar os custos relacionados com as responsabilidades que lhes são confiadas nos termos do texto.

5.1.3.   Inovação informática

5.1.3.1.

As redes digitais de capacidade muito elevada sustentam todos os serviços digitais inovadores. Para que o valor acrescentado da informática aduaneira proporcione os resultados esperados, todos os operadores privados (empresas) e públicos (autoridades de países terceiros) que estejam relacionados com as alfândegas devem ter acesso a equipamentos e serviços do mais alto nível.

5.1.3.2.

Se o plano estratégico plurianual para os sistemas eletrónicos aduaneiros [alfândegas eletrónicas, Plano Estratégico Plurianual para as Alfândegas (MASP-C)] (15) integra o Programa Alfândega, qualquer inovação digital passará sempre por este. O CESE apreciaria que qualquer inovação validada pelas autoridades fosse divulgada, em condições de segurança, em toda a rede aduaneira interconectada na União, de modo a evitar perdas de tempo após a validação pelas autoridades e desvios de tráfego.

5.1.3.3.

O CESE chama a atenção para a necessidade de cibersegurança em todos os domínios para os dados e para as redes. Quanto maior for a interconexão, maior será o número de riscos. O CESE considera que a cibersegurança é suficientemente importante para ser referida no programa e dotada de fundos, sobretudo na medida em que as atividades das alfândegas abrangem aspetos estratégicos.

5.2.   Indicadores

5.2.1.

A Comissão coloca a tónica no apoio que o programa pode dar na aplicação uniforme da legislação e da política aduaneiras e propõe, para a sua avaliação, indicadores originais de ordem qualitativa.

5.2.2.

O Comité recomenda que os Estados participantes sejam preparados, através das formações previstas no programa, para esta interessante recolha de dados, tanto ao nível da coleta como do tratamento. Num período de redução dos orçamentos públicos, as alfândegas poderão não ter tempo e/ou não dispor de agentes suficientes para realizar esses inquéritos, cuja fiabilidade poderia, portanto, ser duvidosa. Já existem instrumentos de medição e o software poderia fornecer diretamente informações sobre indicadores como a «Disponibilidade dos sistemas eletrónicos europeus».

5.3.   Governação

5.3.1.

A fim de evitar desvios de tráfego e distorções da concorrência, o objetivo da Comissão é coordenar as ações no sentido da uniformização da aplicação das regras. A Comissão pretende rodear-se, como em outras vezes no passado, de comités e grupos de peritos e insiste na participação da sociedade civil.

5.3.2.

Essa coordenação deve ser assegurada com as autoridades aduaneiras nacionais e representantes especializados, a nível operacional e a longo prazo. O CESE é favorável a um diálogo aberto com os intervenientes, como os peritos externos e os representantes de administrações públicas, incluindo de países terceiros, e os representantes de organizações internacionais, de operadores económicos e da sociedade civil. O Comité veria com bons olhos: 1) que, até à conclusão do Programa Alfândega, o Conselho Europeu o promova e manifeste interesse pela sua plena realização; e 2) que o programa forneça pormenores sobre os participantes da sociedade civil e sobre as vias à disposição dos cidadãos para a defesa dos seus direitos.

5.3.3.

O Comité considera que, para concretizar essa uniformização, é necessário que todos os Estados e as instituições da UE trabalhem no mesmo sentido num contexto de transparência. O CESE teria apreciado que, após as decisões políticas sobre as prioridades, tivesse sido possível distinguir entre ações ligadas ao controlo de mercadorias lícitas, ações ligadas ao controlo de mercadorias não lícitas e ações ligadas ao controlo de pessoas nas fronteiras (no respeito pela política aduaneira e pela política de migração).

5.3.4.

Importa referir os elementos de ordem geral que contribuiriam para o êxito do Programa Alfândega, como a harmonização fiscal entre os Estados-Membros, o empenho de todos os países participantes nas ações de formação e a sua vontade de investir na cooperação, lutar contra a fraude e praticar um comércio leal.

5.4.   Reforço das capacidades humanas

5.4.1.

As alfândegas não partem do zero; já dispõem de recursos humanos, de equipamentos e de conhecimentos técnicos. Este ponto muito importante é referido no programa, mas não é desenvolvido. Cada administração nacional deve ser elegível para o programa nas vertentes de infraestruturas e desenvolvimento dos conhecimentos.

5.4.2.

O Comité preconiza a generalização de formações europeias comuns, seguindo o exemplo da Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol). Essas formações poderiam ser temáticas, incidindo, por exemplo, na interoperabilidade, nas auditorias OEA (16), na luta contra a fraude, na cibersegurança e na segurança interna. Para além dos módulos de formação comuns, cujo conteúdo a Comissão Europeia já passou para formato digital, as formações atrás referidas poderiam ser completadas por um programa Erasmus no domínio aduaneiro, consagrado à formação contínua, que permitisse intercâmbios temporários de agentes aduaneiros de todos os graus e fosse financiado no âmbito do Programa Alfândega.

5.4.3.

O Comité está convicto de que, para concretizar a cooperação entre administrações nacionais com culturas diferentes e identificar e partilhar as boas práticas, são necessários agentes que tenham aprendido a conhecer-se e a exercer a sua profissão de forma semelhante (17), utilizando os recursos digitais, mas não só (competências administrativas). O CESE considera que seria uma boa política, tanto para os Estados como para a União, manter a presença no terreno das administrações aduaneiras, apesar do aumento constante da tecnicidade do trabalho que realizam. Espera que a austeridade, conjugada com a ambição expressa no programa, não conduza a reduções no número de funcionários públicos e que todos tenham acesso ao enriquecimento dos seus conhecimentos para poderem cooperar com os seus homólogos europeus.

5.5.   Proteção dos direitos fundamentais

5.5.1.

O Comité salienta que o Programa Alfândega, para além de ser um instrumento de execução da política aduaneira, pode constituir um catalisador do respeito pelos direitos fundamentais através de formações harmonizadas orientadas para os agentes e representantes dos países terceiros participantes, pelo que é importante agarrar esta oportunidade.

5.5.2.

O Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados (RGPD (18)) é aplicável em toda a União. Os utilizadores comerciais, as empresas e os agentes devem respeitá-lo, do mesmo modo que os seus dados devem ser respeitados nos termos do RGPD. A proteção dos dados, quer pessoais quer industriais e comerciais, pode ser vital e deve ser garantida pelos sistemas nacionais e comuns, tanto nos processos regulares como nos processos contenciosos, bem como no comércio eletrónico e nas estatísticas relacionadas com os indicadores de progresso do programa.

5.5.2.1.

A gestão das fronteiras externas da União, em cooperação com a Frontex, pode suscitar casos em que os direitos humanos sejam ameaçados. As administrações aduaneiras em causa devem respeitar os direitos humanos, tanto dos presumíveis infratores como dos seus agentes.

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(1)  COM(2018) 178 final: Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 11 de abril de 2018.

(2)  SWD(2017) 34 final.

(3)  COM(2017) 793 e 794 final — 2017/0351 e 352 (COD).

(4)  Regulamento (UE) 2016/1624.

(5)  COM(2018) 322 final.

(6)  O Código Aduaneiro da União (CAU), estabelecido pelo Regulamento (UE) n.o 952/2013, em vigor desde 1 de maio de 2016, prevê a possibilidade de um operador entregar as suas declarações a uma estância aduaneira única na União (centralização), mesmo que as mercadorias transitem por vários locais; estabelece como objetivo a desmaterialização total das formalidades aduaneiras até 31 de dezembro de 2020.

(7)  Decisão n.o 70/2008/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2008, relativa a um ambiente sem papel para as alfândegas e o comércio.

(8)  JO C 434 de 15.12.2017, p. 43.

(9)  O Programa Hercule III (Regulamento (UE) n.o 250/2014), dotado de 104,9 milhões de euros, tem por objetivo proteger os interesses financeiros da UE, apoiando ações destinadas a combater a fraude, a corrupção e outras irregularidades lesivas do orçamento da UE. É gerido pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF).

(10)  Rendimento nacional bruto.

(11)  JO C 74 de 23.3.2005, p. 32, ponto 4.5.15.

(12)  COM(2018) 434 final.

(13)  SWD(2018) 322 final, avaliação de impacto.

(14)  COM(2017) 793 final.

(15)  Plano estratégico plurianual para os sistemas eletrónicos aduaneiros [alfândegas eletrónicas, Plano Estratégico Plurianual para as Alfândegas (MASP-C)], taxud.a.3(2017) 6498377.

(16)  OEA: operador económico autorizado.

(17)  Ver o antigo Programa Matthaeus.

(18)  RGPD: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.119.01.0001.01.POR&toc=OJ:L:2016:119:TOC