COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 6.12.2017

COM(2017) 821 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

NOVOS PASSOS PARA CONCLUIR A
UNIÃO ECONÓMICA E MONETÁRIA: UM ROTEIRO

1.INTRODUÇÃO

Foi há quase dezasseis anos que as primeiras notas e moedas de euro entraram nas nossas vidas quotidianas. Esta moeda é agora utilizada diariamente por 340 milhões de europeus nos 19 Estados-Membros da área do euro. É a segunda moeda mais utilizada em todo o mundo. Outros sessenta países e territórios de todo o mundo, onde vivem 175 milhões de pessoas, optaram por utilizar o euro como sua moeda, ou utilizam-no para indexar o valor da sua moeda.

A crise financeira e económica que assolou a Europa em 2008, cujas consequências ainda hoje se fazem sentir, não teve início na área do euro, mas expôs algumas das suas debilidades institucionais. Como resposta urgente aos desafios imediatos, foram criados vários instrumentos Como resposta urgente aos desafios imediatos, foram criados vários instrumentos que estabeleceram novos mecanismos de proteção financeira, ajudaram os países mais afetados e aumentaram a coordenação das políticas a nível da UE. As regras fiscais e financeiras foram reforçadas, para evitar que a crise se agravasse ainda mais. Ação de política monetária do Banco Central Europeu também se revelou decisiva.

Após anos de crescimento fraco ou inexistente, os esforços determinados a todos os níveis começaram a dar frutos e a Europa está atualmente a atravessar uma fase de recuperação sólida. Todos os Estados-Membros estão a crescer e, em média, o crescimento global da UE cifrou-se em cerca de 2 % durante vários anos consecutivos 1 . O sentimento económico na UE e na área do euro encontra-se no seu nível mais alto desde 2000. A taxa de desemprego é a mais baixa desde finais de 2008. O apoio popular ao euro é o mais elevado desde a introdução das notas e moedas de euro em 2002 2 . No entanto, como a atual Comissão afirmou ao assumir funções, a crise não está terminada enquanto o desemprego se mantiver tão elevado, dado que em outubro de 2017 continuava a haver 14,3 milhões de pessoas sem emprego na área do euro.

Devem retirar-se ensinamentos importantes dos anos de crise. As questões mais relevantes já foram claramente identificadas no Relatório dos Cinco Presidentes, de junho de 2015 3 . Desde então, muito já foi feito para «aprofundar» ativamente a União Económica e Monetária. O Semestre Europeu de coordenação das políticas económicas foi reforçado com orientações mais claras para o conjunto da área do euro e uma maior atenção aos aspetos sociais. A governação económica foi reforçada com a criação de um Conselho Orçamental Europeu e dos conselhos nacionais da produtividade. A assistência técnica aos Estados-Membros foi reforçada com a criação do Serviço de Apoio à Reforma Estrutural. Foram dados passos importantes medidas no sentido da conclusão da União Bancária 4 e da União dos Mercados de Capitais 5 , nomeadamente fazendo avançar paralelamente as medidas de redução e partilha de riscos no setor bancário. A fim de aumentar a apropriação a todos os níveis, também se o intensificou diálogo com os atores políticos nacionais e europeus e os parceiros sociais.

Em consequência, a arquitetura da área do euro está mais forte do que nunca, mas tal não significa que esteja completa. O documento de reflexão sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária 6 , bem como o documento de reflexão sobre o futuro das finanças da UE 7 , apresentados pela Comissão no quadro do seu Livro Branco sobre o futuro da Europa 8 , oferecem uma panorâmica da situação e identificam possíveis vias no horizonte de 2025.

A Europa está agora visivelmente a recuperar o seu vigor. Tanto do ponto de vista económico como do ponto de vista político, há uma janela de oportunidade e desenvolvimentos positivos que são novos incentivos para agir. Não há margem para complacência: deve-se sempre arranjar o telhado enquanto o sol está a brilhar.

No seu discurso sobre o estado da União de 13 de setembro de 2017 9 , o Presidente Juncker definiu os seus pontos de vista relativamente a uma Europa mais unida, mais forte e mais democrática e deixou claro que a realização da União Económica e Monetária da Europa é uma parte essencial do roteiro para a cimeira de Sibiu, convocada pelo Presidente Donald Tusk para 9 de maio de 2019, em que se deverão tomar decisões importantes sobre o futuro da Europa.

Está igualmente refletido na Agenda dos Dirigentes 10 , estando planeada uma cimeira europeia para 15 de dezembro de 2017 para debater um calendário das decisões relativas à União Económica e Monetária e à União Bancária, bem como um encontro específico em 28-29 de junho de 2018 destinado a tomar decisões concretas.

A União Económica e Monetária europeia hoje

Fonte: Comissão Europeia

O apelo à unidade, eficiência e responsabilização democrática do discurso sobre o Estado da União é particularmente relevante para a conclusão da União Económica e Monetária:

·Unidade: O euro é a moeda única da UE e o que for planeado para à área do euro deve sê-lo igualmente com e para os Estados-Membros que deverão no futuro aderir ao euro. Com exceção do Reino Unido e da Dinamarca, todos os Estados-Membros não pertencentes à área do euro se comprometeram juridicamente a adotar o euro no futuro 11 . Acresce que, com a saída do Reino Unido, as economias da área do euro representarão cerca de 85 % do produto interno bruto total da UE. A integração política e económica da UE, de que o mercado único é o ponto fulcral, significa que o futuro do euro e dos Estados-Membros não pertencentes à área do euro já estão interligados, e uma zona euro forte e estável é fundamental tanto para os seus membros como para a UE no seu todo. É por essa razão que as propostas do presente pacote respondem às necessidades e aos interesses dos Estados-Membros não pertencentes à área do euro enquanto parte interdependentes da União Económica e Monetária.

·Eficiência: Uma União Económica e Monetária mais robusta requer uma governação mais forte e uma utilização mais eficiente dos recursos disponíveis. O sistema atual continua a refletir uma manta de retalhos de decisões que foram tomadas para enfrentar uma crise sem precedentes. Em alguns casos, tal conduziu a uma multiplicação de instrumentos e a regras mais sofisticadas, o que é uma fonte de complexidade e cria o risco de duplicações. Criar mais sinergias, racionalizar os procedimentos e integrar as disposições intergovernamentais no âmbito do quadro jurídico da UE, seriam formas de reforçar a governação e a tomada de decisões. É igualmente por motivos de eficiência que todas as alterações propostas pela Comissão no pacote hoje adotado podem ser aplicadas no âmbito dos Tratados da UE em vigor.

·Responsabilização democrática: A conclusão da União Económica e Monetária implica também uma maior responsabilização política e transparência em relação a quem decide o quê nos diferentes níveis.
Tal implica aproximar a dimensão europeia do processo de decisão dos cidadãos e colocá-la mais no centro dos debates nacionais, bem como certificar-se de que os parlamentos nacionais e o Parlamento Europeu têm poderes suficientes de supervisão sobre a governação económica da UE. Tal deve igualmente implicar uma maior apropriação das decisões coletivas e mais abertura na forma como são adotadas e comunicadas.

Nos últimos anos, foram expressas muitas opiniões sobre a conclusão da União Económica e Monetária. As opiniões divergem, mas existe um amplo consenso sobre a necessidade de continuar a realizar progressos. Houve também contributos muito significativos do Parlamento Europeu 12 e debates importantes no âmbito do Eurogrupo 13 .

A presente comunicação apresenta um resumo dos fundamentos e do conteúdo das iniciativas hoje apresentadas pela Comissão. Recorda igualmente que este pacote se insere globalmente no roteiro para concluir a União Económica e Monetária Europeia até 2025 e estabelece um calendário de ação para os 18 meses seguintes.

2.INICIATIVAS HOJE ADOTADAS

Tal como anunciado no discurso sobre o estado da União de 2017 e na carta de intenções que o acompanha, as iniciativas hoje apresentadas estabelecem novas etapas para a conclusão da União Económica e Monetária.

Uma proposta de criação de um Fundo Monetário Europeu.

Esta proposta tem por base a estrutura bem consolidada do Mecanismo Europeu de Estabilidade, criando um Fundo Monetário Europeu integrado no quadro jurídico da UE. Tal já foi anunciado no «Relatório dos Cinco Presidentes», tendo igualmente sido defendido pelo Parlamento Europeu, que salientou a necessidade de o Fundo Monetário Europeu estar dotado das capacidades adequadas de concessão e contração de empréstimos e de um mandato claramente definido 14 .

O Mecanismo Europeu de Estabilidade foi criado em outubro de 2012, no auge da crise. A pressão dos acontecimentos na altura levou a uma solução intergovernamental. No entanto, era já então evidente que este objetivo poderia igualmente ser atingido no âmbito dos Tratados da UE, como referido, por exemplo, no Plano pormenorizado da Comissão para uma União Económica e Monetária efetiva e aprofundada 15 .

Ao longo dos anos, o Mecanismo Europeu de Estabilidade revelou-se decisivo ao contribuir para preservar a estabilidade financeira da área do euro. Tal foi conseguido através da prestação de apoio financeiro adicional aos Estados-Membros da área do euro em dificuldades. A sua transformação num Fundo Monetário Europeu reforçará a sua ancoragem institucional. Ajudará a criar novas sinergias no quadro da UE, nomeadamente em termos de transparência, enquadramento jurisdicional e eficiência dos recursos financeiros da UE, proporcionando assim um melhor apoio aos Estados-Membros. Ajudará igualmente a melhorar a cooperação com a Comissão e para garantir a sua responsabilização perante o Parlamento Europeu. Tal será feito sem afetar a forma como os governos nacionais prestam contas aos respetivos parlamentos nacionais e salvaguardando os compromissos do atual Mecanismo Europeu de Estabilidade.

A iniciativa proposta assume a forma de um Regulamento do Conselho, que está sujeito à aprovação do Parlamento Europeu nos termos do artigo 352.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. O artigo 352.º prevê a integração do Mecanismo Europeu de Estabilidade no quadro da União, dado que tal é necessário para a estabilidade financeira da área do euro 16 e que os Tratados não apresentaram outra base jurídica para a UE atingir este objetivo bem preciso 17 . O n.º 2 do mesmo artigo prevê explicitamente um papel para os parlamentos nacionais. Historicamente, várias decisões importantes que abriram o caminho para o estabelecimento da União Económica e Monetária foram baseadas no equivalente ao artigo 352.º. Por exemplo, as decisões sobre o Fundo Europeu de Cooperação Monetária, a Unidade de Conta Europeia ou os primeiros mecanismos das balanças de pagamentos foram adotadas com base no artigo 235.º do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, o predecessor do artigo 352.º

A presente proposta é completada por um projeto do que poderia tornar-se um acordo intergovernamental para os Estados-Membros da área do euro chegarem a acordo sobre a transferência de fundos do Mecanismo Europeu de Estabilidade para o Fundo Monetário Europeu. O mesmo prevê que o Fundo sucede e substitui o MEE, incluindo a sua posição jurídica, com todos os seus direitos e obrigações.

Nos termos da proposta hoje apresentada, o Fundo Monetário Europeu será criado como uma entidade jurídica única no quadro do direito da União. Vai suceder ao Mecanismo Europeu de Estabilidade, permanecendo no essencial intactas as suas atuais estruturas financeiras e institucionais. Isto significa que o Fundo Monetário Europeu continuará a prestar apoio à estabilidade financeira dos Estados-Membros em dificuldades, a mobilizar fundos através da emissão de instrumentos no mercado de capitais e a participar em transações no mercado monetário. A sua composição não sofre alterações e a participação de novos Estados-Membros continuará a ser possível, depois de aderirem ao euro.

Dado que o Fundo Monetário Europeu passaria a ser um organismo da União, são necessárias algumas adaptações específicas à estrutura atual do Mecanismo Europeu de Estabilidade, que são explicadas na exposição de motivos do regulamento. Essas alterações incluem uma aprovação pelo Conselho das decisões discricionárias tomadas pelo Fundo Monetário Europeu 18 .

Além disso, a presente proposta acrescenta um número limitado de elementos novos.

Em primeiro lugar, o Fundo Monetário Europeu estará em condições de constituir o mecanismo de apoio comum para o Fundo Único de Resolução. Trata-se de um elemento essencial do segundo pilar da União Bancária, o Mecanismo Único de Resolução 19 .

Quando o Mecanismo Único de Resolução foi adotado em 2013, os Estados-Membros concordaram igualmente em criar um mecanismo de apoio comum para o Fundo Único de Resolução. Este é concebido como um instrumento de último recurso que só seria ativado caso os recursos imediatamente disponíveis do Fundo Único de Resolução se mostrassem insuficientes para fins de liquidez ou de capital. Os Estados-Membros concordaram ainda que deveria ser neutro do ponto de vista orçamental a médio prazo, sendo um eventual acionamento recuperado junto do setor bancário da área do euro.

As novas regras da UE em matéria de supervisão e resolução bancárias surgiram no rescaldo da crise e reduziram significativamente a probabilidade e o potencial impacto das falências no setor bancário. No entanto, continua a ser necessário um mecanismo comum de apoio orçamental para melhorar a capacidade financeira do Fundo Único de Resolução. Tal mecanismo de apoio viria incutir confiança no sistema bancário e alicerçar a credibilidade das medidas adotadas pelo Conselho Único de Resolução. Por seu turno, tal reduz efetivamente a probabilidade de uma situação em que o mecanismo tenha de ser acionado.

Existe atualmente um amplo consenso quanto ao facto de o Mecanismo Europeu de Estabilidade - o futuro Fundo Monetário Europeu - estar melhor colocado para prestar tal apoio sob a forma de uma linha de crédito ou de garantias ao Fundo Único de Resolução. Isso reflete-se na proposta hoje apresentada, que também estabelece os processos de tomada de decisão adequados para assegurar que, se necessário, o mecanismo de apoio pode ser mobilizado de forma rápida. . São igualmente propostas disposições especiais para ter em conta os legítimos interesses dos Estados-Membros não pertencentes à área do euro que aderiram à União Bancária.

Em segundo lugar, em termos de governação, a proposta prevê a possibilidade de uma tomada de decisão mais rápida em situações de urgência. Propõe-se a manutenção do voto por unanimidade para todas as decisões importantes com impacto financeiro (por exemplo, a mobilização de capital). No entanto, é proposta a maioria qualificada reforçada, em que são necessários 85 % dos votos, para as decisões específicas em matéria de apoio à estabilidade, desembolsos e acionamento do mecanismo de apoio.

Em terceiro lugar, no que diz respeito à gestão dos programas de assistência financeira, a proposta prevê um envolvimento mais direto do FME, a par da Comissão Europeia.

Em quarto lugar, a proposta prevê a possibilidade de o Fundo Monetário Europeu estabelecer novos instrumentos financeiros. Ao longo do tempo, esses instrumentos podem completar ou apoiar outros instrumentos financeiros e programas da UE. Tais sinergias poderão revelar-se particularmente úteis no caso de o Fundo Monetário Europeu vir no futuro a desempenhar um papel de apoio a uma eventual função de estabilização.

Com estas alterações, o Fundo Monetário Europeu será um órgão robusto de gestão das crises no âmbito da União, trabalhando em total sinergia com as outras instituições da UE. O Conselho e a Comissão mantêm as suas competências em termos de supervisão económica e orçamental e de coordenação de políticas, tal como estabelecido nos Tratados da UE.

A cooperação prática pode igualmente ser reforçada para servir melhor os Estados-Membros, colaborar com os participantes no mercado e evitar a duplicação de atividades. Poderá estabelecer-se uma cooperação aprofundada à luz dos novos progressos no sentido do reforço da União Económica e Monetária.

Proposta no sentido de integrar o conteúdo do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação no quadro jurídico da União, tendo em conta a flexibilidade prevista no Pacto de Estabilidade e Crescimento e identificada pela Comissão desde janeiro de 2015

O Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária é um tratado intergovernamental assinado por 25 Estados-Membros da UE 20 . Complementa o quadro orçamental da UE, nomeadamente o Pacto de Estabilidade e Crescimento.

A proposta hoje apresentada dá execução ao artigo 16.º, no qual todas as partes contratantes se comprometem a tomar medidas para incorporar o conteúdo do Tratado no direito da União até 1 de janeiro de 2018 21 . Deve lembrar-se que, no momento em que o Tratado foi negociado, o Parlamento Europeu e a Comissão, nomeadamente, insistiram na sua incorporação no direito da UE num prazo predefinido, que os Estados-Membros aceitaram no artigo 16.º

Tal como acontece com o Mecanismo Europeu de Estabilidade, as decisões que instituem o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária como um tratado intergovernamental assinado em 2012, devem ser vistas no contexto das circunstâncias do momento. No entanto, tanto o compromisso assumido no artigo 16.º como o facto de a legislação subsequente (conhecida como «two-pack») já ter muitos dos seus elementos incorporados no direito da União, demonstram que a vontade de encontrar soluções no âmbito do direito da União tem estado presente desde o início. Também o Parlamento Europeu tem defendido repetidamente a inclusão do conteúdo do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação no direito da UE 22 , alegando que, para ser realmente legítima e democrática, a governação de uma verdadeira União Económica e Monetária deve inscrever-se no quadro institucional da União.

A iniciativa hoje proposta assume a forma de uma Diretiva do Conselho, o que exige a consulta do Parlamento Europeu nos termos do artigo 126.º, n.º 14, segundo parágrafo, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Esta é a base jurídica mais adequada existente no Tratado. A Comissão terá em devida conta as opiniões do Parlamento Europeu. A proposta é aplicável a todos os Estados-Membros da área do euro e inclui disposições para a adesão mediante pedido dos Estados-Membros não pertencentes à área do euro.

A diretiva proposta integra o conteúdo essencial do artigo 3.º do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação, que faz parte do chamado Pacto Orçamental. Este artigo requer a aplicação de uma regra de equilíbrio orçamental em termos estruturais, juntamente com um mecanismo de correção em caso de desvios significativos. Tal como indicado pela Comissão no início deste ano 23 , as disposições deste artigo foram já transpostas para as legislações nacionais.

A integração do Pacto Orçamental no direito da União deverá simplificar o quadro jurídico e permitir um melhor acompanhamento contínuo no âmbito do quadro global de governação económica da UE.
Em especial, irá complementar e reforçar os quadros orçamentais existentes, os quais visam assegurar a convergência da dívida pública para níveis prudentes. Ao mesmo tempo, a proposta tem em conta a necessária flexibilidade integrada no Pacto de Estabilidade e Crescimento e identificada pela Comissão desde janeiro de 2015 24 . As disposições estão assim em completa conformidade com as regras existentes na legislação primária e derivada.

Além disso, a proposta salienta o valor, e mantém a prática, das reuniões interparlamentares organizadas anualmente pelo Parlamento Europeu, bem como das regras de votação entre as Partes Contratantes enumeradas no Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação.

Comunicação sobre novos instrumentos orçamentais para a estabilidade da área do euro no quadro da União

No seu discurso sobre o Estado da União, o Presidente Juncker salientou que não havia necessidade de estruturas paralelas: «Não precisamos de um orçamento para a área do euro, mas sim de uma importante rubrica orçamental consagrada à área do euro no orçamento da UE». Os documentos de reflexão sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária e sobre o futuro das finanças da UE descrevem os desafios comuns para a modernização das finanças públicas da UE em geral e para as necessidades específicas da área do euro. A comunicação hoje adotada propõe uma visão da forma como certas funções orçamentais que são essenciais para a área do euro e a UE no seu conjunto podem ser desenvolvidas no âmbito das finanças públicas da UE de hoje e de amanhã.

A comunicação recorda o que pode ser alcançado no âmbito do atual quadro financeiro da UE e apresenta várias ideias e opções, algumas das quais abrem caminho às futuras propostas para o próximo quadro financeiro plurianual pós-2020.

A Comunicação aborda quatro funções específicas que são essenciais para o aprofundamento da União Económica e Monetária. Propõe os próximos passos concretos para cada uma dessas funções:

·Apoio às reformas estruturais através de: 1) Um instrumento de execução das reformas para apoiar os compromissos de reforma dos Estados-Membros e 2) prestação de apoio técnico a pedido de um Estado-Membro;

·Um mecanismo de convergência específico para os Estados-Membros em vias de aderir à área do euro;

·Um mecanismo de apoio comum para a União Bancária, através do Mecanismo Europeu de Estabilidade/Fundo Monetário Europeu, como acima foi explicado;

·Uma função de estabilização, que reunirá diferentes fundos e instrumentos financeiros a nível da UE e da área do euro, destinada a manter os níveis de investimento em caso de grandes choques assimétricos.

Para o período de 2018-2020, a Comissão tenciona desenvolver algumas destas ideias e testá-las na prática para apoiar as reformas estruturais e o reforço das capacidades. Para o efeito, as seguintes iniciativas são apresentadas em conjunto com o presente pacote:

·Uma proposta de alteração do Regulamento «Disposições Comuns», como explicado em seguida, a fim de mobilizar partes da reserva de desempenho integrada nos atuais Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. 

·Uma proposta destinada a reforçar o Programa de Apoio às Reformas Estruturais, como explicado em seguida, para aumentar a assistência técnica disponível para todos os Estados-Membros e criar um fluxo de trabalho específico de apoio aos Estados-Membros não pertencentes à área do euro no seu processo de convergência.

As outras propostas aqui mencionadas vão seguir-se no contexto do quadro financeiro plurianual pós-2020, para o qual serão apresentadas propostas pormenorizadas em maio de 2018. A Comissão vai ter plenamente em conta as observações recebidas até esse momento.

Alterações específicas ao Regulamento «Disposições Comuns»

Com vista a preparar o novo instrumento de execução das reformas acima referido, a Comissão propõe-se testar uma nova ferramenta de apoio orçamental, numa fase-piloto, durante o período 2018-2020. Esta proposta assume a forma de alterações específicas ao Regulamento «Disposições Comuns» 25 . O seu objetivo é oferecer uma maior flexibilidade na utilização, pelos Estados-Membros, da reserva de desempenho dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. Cabe a cada Estado-Membro decidir se pretende afetar partes da sua reserva de desempenho a este novo regime.

O objetivo deste instrumento consiste em apoiar a execução das reformas nacionais, que serão identificadas através do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas e integradas nos programas nacionais de reforma apresentados pelos Estados-Membros. Quando se chega a acordo sobre os compromissos de reforma de um Estado-Membro com objetivos e um calendário claramente definidos, a Comissão acompanha e avalia a sua execução até ao desembolso do apoio.

A proposta não altera o nível global de despesa dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento no âmbito do atual quadro financeiro plurianual. Os ensinamentos retirados da iniciativa serão tidos em conta nas propostas para o período pós-2020.

Proposta destinada a reforçar o programa de apoio às reformas estruturais

Na sequência do Relatório do Cinco Presidentes, em finais de 2015 a Comissão criou o Serviço de Apoio às Reformas Estruturais. O objetivo deste serviço é fornecer assistência técnica aos Estados-Membros para apoiar a conceção e execução de reformas específicas ou para reforçar a sua capacidade global de promover reformas. O programa revelou-se particularmente eficaz para ajudar os Estados-Membros a conceberem as reformas de modernização da administração pública e do ambiente empresarial. Tornou-se agora claro que a procura deste tipo de assistência técnica excede grandemente o financiamento inicialmente disponibilizado através do Programa de Apoio às Reformas Estruturais 26 .

Ao mesmo tempo, como afirmou o Presidente Juncker no seu discurso sobre o Estado da União, existe uma clara necessidade de pensar no futuro e de apoiar os Estados-Membros não pertencentes à área do euro na preparação da sua adesão, se o desejarem. Uma das lições retiradas da crise é que a convergência e a construção de estruturas económicas sólidas são cruciais para a prosperidade da União e, em particular, para o bom funcionamento da moeda única.

A assistência técnica específica para os Estados-Membros não pertencentes à área do euro pode revelar-se útil para contribuir para o processo de convergência real. Tal é especialmente notório em domínios como a gestão das finanças públicas, a administração pública, o setor financeiro e os mercados de trabalho e de produtos.

Por estas duas razões, a Comissão apresenta hoje uma proposta de alteração ao Regulamento do Programa de Apoio às Reformas Estruturais 27 . O seu objetivo é duplicar o financiamento disponível para atividades de assistência técnica até 2020, elevando para 300 milhões de EUR o seu orçamento no período 2017-2020. As propostas para o período pós-2020 terão em conta os ensinamentos retirados.

Comunicação sobre um Ministro Europeu da Economia e das Finanças;

No seu discurso sobre o estado da União, o Presidente Juncker apoiou a ideia de um Ministro Europeu da Economia e das Finanças. Mantendo a lógica de que «a função dita a forma», o Ministro vai desempenhar um papel essencial no reforço da coerência, eficiência, transparência e responsabilização democrática da governação económica da UE. Neste contexto, é importante notar que os atuais Tratados já preveem a possibilidade de fundir o cargo de Comissário responsável, eventualmente um dos Vice-Presidentes da Comissão, com a de Presidente do Eurogrupo 28 .

A atual arquitetura da União Económica e Monetária é intrinsecamente complexa. As competências, funções e instrumentos são exercidos por diferentes organismos, sob quadros jurídicos diferentes e, por vezes, sobrepostos. Esta situação é insatisfatória para os cidadãos da UE e para os decisores, porque limita a capacidade para articular e defender os interesses económicos comuns da UE e da área do euro em particular. Esta necessidade foi cada vez mais sentida ao longo dos anos, à medida que o euro se tornou uma moeda internacional de referência e que várias dimensões da União Económica e Monetária estão a ser reforçadas. Este é também um dos motivos por que a Comissão reforçou a sua capacidade de coordenação interna atribuindo novas funções horizontais aos seus vice-presidentes, como a coordenação de várias pastas nos domínios económico, financeiro e social.

A comunicação hoje apresentada olha para o futuro e define a forma como certas funções existentes poderiam ser combinadas sob a responsabilidade de um Ministro Europeu para prosseguir o interesse geral da economia da UE e da área do euro, para reforçar a coordenação das políticas e criar uma melhor articulação entre as políticas a todos os níveis.
O Ministro Europeu poderia igualmente supervisionar a utilização de instrumentos orçamentais da UE e da área do euro e procurar maximizar o impacto em prol de prioridades partilhadas.

A comunicação também esboça um potencial quadro institucional em que o Ministro poderia atuar. O Ministro reforçaria a dimensão europeia das políticas económicas e asseguraria um maior controlo parlamentar a nível da UE, sem por em causa as competências nacionais. Combinando as funções existentes e as competências disponíveis a nível da UE, o Ministro poderá contribuir para um quadro de governação mais eficaz, que deverá complementar e facilitar o exercício das competências nacionais, também na sua interação a nível da UE.

A criação de tal posição poderia ser proposta em seguida. O papel do Ministro enquanto Vice-Presidente da Comissão pode ser definido no contexto da nomeação da próxima Comissão a partir de novembro de 2019. Para que possa presidir ao Eurogrupo, este último poderia acordar informalmente em eleger o Ministro como seu Presidente para dois mandatos consecutivos, permitindo assim alinhar esse mandato com o mandato da Comissão.

3.ROTEIRO PARA O APROFUNDAMENTO DA UNIÃO ECONÓMICA E MONETÁRIA

Passar dos princípios gerais para a aplicação prática exige um determinado rumo e uma sequenciação adequada. Na sequência do Relatório dos Cinco Presidentes, o documento de reflexão sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária estabelece um roteiro para a conclusão da União Económica e Monetária Europeia até 2025, que continua a ser relevante.

O pacote hoje apresentado faz parte desta agenda mais vasta: acrescenta novos passos às medidas já tomadas ou ainda a tomar. Em geral, são necessários progressos em quatro áreas complementares: 1) União Financeira 2) União Orçamental
3) União Económica e 4) Responsabilização democrática e reforço da governação.

Para tomar as primeiras medidas, é importante saber a direção e o caminho a seguir. De forma a estruturar os trabalhos futuros, a presente comunicação identifica as iniciativas que deverão ser debatidas e aprovadas pelos colegisladores europeus durante os próximos dezoito meses. Este roteiro é igualmente apresentado no apêndice e os seus principais elementos são descritos em seguida. Também define o eventual rumo a seguir até 2025.

União Financeira

A criação da União Bancária e da União dos Mercados de Capitais reduziu consideravelmente os riscos remanescentes no setor financeiro da UE, mudou aspetos fundamentais e contribuiu para a sua solidez e resiliência. No entanto, as partes restantes deste trabalho devem ser concluídas rapidamente.

A Comunicação da Comissão sobre a conclusão da União Bancária, publicada em outubro de 2017 29 , inclui uma via pragmática para chegar rapidamente a um acordo sobre as questões pendentes. Este roteiro específico é igualmente reproduzido no apêndice. Tal inclui, em primeiro lugar, a realização da agenda de redução de riscos para continuar a reforçar a resiliência dos bancos da UE. Várias iniciativas que se encontram atualmente em negociação no Parlamento Europeu e no Conselho, nomeadamente o pacote bancário proposto pela Comissão em novembro de 2016 30 e a proposta relativa à insolvência e reestruturação de empresas, têm ser objeto de acordo em 2018. É igualmente necessário realizar progressos determinados no contexto dos trabalhos em curso a nível nacional e europeu em matéria de crédito malparado, que continua a ser um desafio em certas partes do sector bancário 31 . Paralelamente, as propostas relativas a um Sistema Europeu de Seguro de Depósitos 32 devem ser objeto de acordo entre os colegisladores até ao final de 2018. A proposta relativa um mecanismo de apoio comum para o Fundo Único de Resolução deve ser objeto de acordo político até meados de 2018, tendo em vista a sua rápida entrada em funcionamento até 2019.

Ao mesmo tempo, todos os intervenientes - instituições da UE, Estados-Membros, autoridades de supervisão e operadores de mercado em toda a Europa - devem intensificar os seus trabalhos para que a União dos Mercados de Capitais se torne uma realidade, de forma a que os mercados de capitais bem integrados e aprofundados possam desempenhar o seu papel de amortecedores e de canais eficazes de partilha de riscos do setor privado, melhorando simultaneamente o acesso ao financiamento, em especial para as empresas em fase de arranque e sociedades por quotas.

A Comissão apoia os trabalhos em curso no Comité Europeu do Risco Sistémico em matéria de títulos europeus garantidos por obrigações soberanas e apresentará um quadro viável para esses títulos na primavera de 2018.

União Orçamental

No âmbito do Semestre Europeu de coordenação das políticas económicas, a Comissão irá continuar a trabalhar no sentido de políticas orçamentais responsáveis a nível nacional, apoiando a criação de quadros orçamentais sólidos e prestando a devida atenção aos níveis da dívida.

As orientações políticas continuarão a ter em conta os elementos que fazem sentido económico e orçamental, tanto para os países em causa como para o conjunto da área do euro, em determinado momento do ciclo económico. A Comissão continuará a aplicar as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, fazendo uso da flexibilidade incorporada em apoio das reformas e do investimento. Também continuará a colocar a tónica nas prioridades da área do euro como um todo, nomeadamente em termos de orientações orçamentais globais, em consonância com a recomendação anual sobre a política económica da área do euro 33 .

Para além destes aspetos, como explicado acima, o quadro financeiro plurianual pós-2020 será uma oportunidade-chave para modernizar as finanças públicas da União e encontrar novas sinergias para apoiar os esforços nacionais de reforma e de investimento, bem como para amortecer os grandes choques assimétricos. A Comissão tenciona apresentar uma proposta de criação de uma função de estabilização, em maio de 2018, a ser plenamente desenvolvida ao longo do tempo, como parte das propostas para o quadro financeiro plurianual pós-2020.

Por último, a necessidade de captar a diversidade das circunstâncias económicas, que foi particularmente pronunciada durante os anos de crise, implicou que fossem sendo criadas ao nível da UE regras orçamentais mais sofisticados, mas também de maior complexidade. Por vezes, tal pode ter efeitos na apropriação nacional das reformas e na sua aplicação efetiva. Uma maior integração económica, orçamental e financeira, juntamente com a disciplina do mercado, deve preparar o caminho para uma revisão das regras orçamentais da UE a longo prazo, com o objetivo de uma simplificação substancial até 2025.

União Económica

As noções de convergência e integração estão no cerne da União Económica. Para alcançar uma prosperidade sustentável, os Estados-Membros devem continuar a centrar-se nas reformas necessárias para modernizar as suas economias e torná-las mais resilientes face a eventuais choques e melhorar as suas perspetivas de crescimento. As prioridades de reforma são debatidas e analisadas anualmente, no contexto do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas.

No futuro, o quadro da União deverá continuar a apoiar o processo de reformas para a convergência real em toda a UE, incluindo tanto a área do euro como os países em vias de adesão ao euro. Tal como explicado anteriormente, em maio de 2018 a Comissão vai lançar ações-piloto para o período 2018-2020 e apresentará propostas destinadas a apoiar as reformas acordadas, tendo em vista o quadro financeiro plurianual pós-2020. Este deverá ser aprovado em meados de 2019, antes das próximas eleições para o Parlamento Europeu.

Além disso, a proposta que visa reforçar o orçamento do Programa de Apoio às Reformas Estruturais nos próximos dois anos terá de ser aprovada pelo Parlamento Europeu e o Conselho em 2018. Entre outras tarefas, será criado um fluxo de trabalho dedicado para fornecer assistência específica aos países que planeiam aderir ao euro num determinado horizonte temporal. Olhando para além de 2020, a Comissão tenciona propor a prorrogação do Programa de Apoio às Reformas Estruturais. Tal incluirá também um mecanismo de convergência específico para os Estados-Membros não pertencentes à área do euro.

Por último, o reforço da coordenação das políticas económicas nacionais tem importância a nível da convergência. O processo anual de coordenação política continuará a estar ligado a uma abordagem mais plurianual das reformas iniciadas pelos governos nacionais. Ao fazê-lo, será também importante manter uma forte dimensão social em todas as atividades. Os princípios e direitos do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, que foi proclamado em Gotemburgo em 17 de novembro de 2017, constituirá uma nova orientação para a convergência no sentido de melhores condições de trabalho e de vida 34 . Acresce que os trabalhos em curso no Conselho e no Eurogrupo sobre a avaliação comparativa de políticas e a identificação de normas de convergência devem ser reforçados durante os próximos 18 meses.

Responsabilização democrática e reforço da governação

Tal como explicado anteriormente, a integração do Mecanismo Europeu de Estabilidade e do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação no quadro da União até meados de 2019 serão medidas úteis para reforçar a eficiência, a transparência e a responsabilização institucionais.

O Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais devem ser dotados de poderes de supervisão suficientes. Ao longo dos últimos anos, a Comissão tem levado a cabo um diálogo regular com o Parlamento Europeu sobre a política económica da área do euro e da UE. Tendo em conta as propostas hoje apresentadas, estas práticas podem ser instituídas formalmente pelas duas instituições até ao final de 2018.

Além disso, a criação de um Ministro Europeu da Economia e das Finanças poderia ser enquadrada na nomeação da próxima Comissão, a partir de novembro de 2019, com a eleição pelo Eurogrupo do Ministro como seu Presidente por dois mandatos consecutivos. Paralelamente, a maior coordenação interna nas questões da União Económica e Monetária deve ser refletida numa representação externa mais unificada da área do euro, tal como proposto pela Comissão em 2015 35 .

4.CONCLUSÕES

O pacote de medidas hoje apresentado constitui mais um passo importante para o aprofundamento da União Económica e Monetária europeia, que é fundamental para uma União mais forte, mais unida e mais democrática. Em consonância com a Agenda dos Dirigentes, são esperadas decisões concretas nos próximos meses. Na opinião da Comissão, deve ser acordado um roteiro, que deverá incluir as seguintes etapas, ao longo dos próximos 18 meses:

Até meados de 2018:

·adoção dos atos jurídicos necessários para concluir a União Bancária, incluindo o pacote de redução de riscos de novembro de 2016 destinado a reforçar a resiliência dos bancos da UE. Paralelamente, devem prosseguir os trabalhos sobre as propostas relativas à União dos Mercados de Capitais.

·alcançar um acordo sobre um mecanismo de apoio comum para o Fundo Único de Resolução, tendo em vista a sua rápida entrada em funcionamento até 2019.

·adotar a proposta de alteração para duplicar as atividades do Programa de Apoio às Reformas Estruturais até 2020.

·adotar as alterações específicas ao Regulamento «Disposições Comuns», a fim de apoiar a execução das reformas nacionais.

Até ao final de 2018:

·adotar a proposta relativa ao Sistema Europeu de Seguro de Depósitos.

·formalizar as práticas de diálogo entre o Parlamento Europeu e a Comissão.

Até meados de 2019:

·adotar as propostas de (1) criação de um Fundo Monetário Europeu,
(2) incorporar o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação no quadro da União e (3) definir a representação unificada da área do euro no Fundo Monetário Internacional.

·alcançar um entendimento comum sobre o papel do Ministro Europeu da Economia e das Finanças, no contexto da próxima Comissão, devendo o Eurogrupo concordar em eleger o Ministro como seu Presidente para dois mandatos consecutivos.

·concluir os debates sobre as propostas pendentes destinadas a melhorar o funcionamento da área do euro e adotar, no contexto do próximo quadro financeiro plurianual: (1) as propostas de apoio às reformas estruturais, (2) um mecanismo de convergência específico para os Estados-Membros não pertencentes à área do euro, (3) e uma função de estabilização.

·finalizar todas as iniciativas legislativas pendentes para concluir a União dos Mercados de Capitais, nomeadamente a revisão das Autoridades Europeias de Supervisão, todas as alterações ao Regulamento «Infraestruturas dos Mercados Europeus» e o Produto Individual de Reforma Pan-Europeu.

Enquanto se avança em todas estas frentes, será importante ter uma noção clara do rumo a seguir no período de 2019-2024, com vista a aprofundar a União Económica e Monetária europeia até 2025. O roteiro constante do apêndice 1 identifica os principais passos necessários após 2019, tal como foram apresentados no documento de reflexão sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária. Estas medidas devem fazer parte integrante do acordo comum a alcançar até meados de 2018.

Apêndice 1: Roteiro para o aprofundamento da União Económica e Monetária

  * Para mais informações, ver o documento de reflexão sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária, de 31 de maio de 2017.

Fonte: Comissão Europeia

Apêndice 2: Roteiro para a conclusão da União Bancária até 2018 — resumo da Comunicação da Comissão de 11 de outubro de 2017

Fonte: Comissão Europeia

(1)

     Previsões Económicas Europeias, outono de 2017, documento institucional 63.

(2)

     Eurobarómetro Flash 458, de 4 de dezembro de 2017.

(3)

     «Concluir a União Económica e Monetária Europeia», relatório apresentado por Jean-Claude Juncker, em estreita cooperação com Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi, e Martin Schulz, de 22 de junho de 2015.

(4)

     Ver, em especial, o COM(2017) 592 final, de 11 de outubro de 2017.

(5)

     COM(2017) 292 final, de 8 de junho de 2017.

(6)

     COM(2017) 291, de 31 de maio de 2017.

(7)

     COM(2017) 358, de 28 de junho de 2017.

(8)

     COM(2017) 2025, de 1 de março de 2017.

(9)

     Discurso sobre o Estado da União de 2017 do Presidente Jean-Claude Juncker, de 13 de setembro de 2017.

(10)

   Agenda dos Dirigentes: «Construir juntos o nosso futuro», aprovada pelo Conselho Europeu em 20 de outubro de 2017.

(11)

Entre os Estados-Membros não pertencentes ao euro, a Dinamarca e a Bulgária indexaram as suas moedas ao euro desde a sua introdução em 1999. Ao contrário da Dinamarca, a Bulgária não participa no mecanismo de taxas de câmbio II, estando o lev indexado ao euro no quadro de um regime de comité monetário.

(12)

     Ver, em especial, as resoluções do Parlamento Europeu de 16 de fevereiro de 2017 sobre i) A capacidade orçamental da área do euro (2015/2344(INI)), ii) Possíveis desenvolvimentos e ajustamentos do atual quadro institucional da União Europeia (2014/2248(INI)) e iii) Melhorar o funcionamento da União Europeia com base no potencial do Tratado de Lisboa (2014/2249(INI)).

(13)

     Ver, em especial, as reuniões do Eurogrupo de 6 de novembro de 2017 sobre a «Capacidade orçamental e regras orçamentais para a União Económica e Monetária», de 9 de outubro de 2017 sobre o «Aprofundamento da União Económica e Monetária - O papel do Mecanismo Europeu de Estabilidade», e de 10 de julho de 2017 sobre «Sequência do aprofundamento da União Económica e Monetária».

(14)

Resolução do Parlamento Europeu, de 16 de fevereiro de 2017, sobre a capacidade orçamental da área do euro (2015/2344(INI)).

(15)

     COM(2012) 777, «Plano pormenorizado para uma União Económica e Monetária efetiva e aprofundada», de 28 de novembro de 2012.

(16)

A necessidade de dispor de um organismo como o Mecanismo Europeu de Estabilidade para salvaguardar a estabilidade da área do euro baseia-se em elementos factuais e é confirmada pelo artigo 136.º, n.º 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, bem como pelo segundo considerando do Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade, que se referem ao atual MEE como «um mecanismo de estabilidade a acionar caso seja indispensável para salvaguardar a estabilidade da área do euro no seu todo».

(17)

O Tribunal de Justiça Europeu já considerou que é possível que o artigo 352.º seja utilizado para criar um organismo da União destinado a fornecer apoio financeiro para assegurar a estabilidade da área do euro.
Ver o processo «Pringle» - acórdão de 27 de novembro de 2012 no processo C-370/12, EU:C:2012:756, n.º 67.
Como indicado na note n.º 15, o Plano pormenorizado da Comissão de 2012 também mencionava a possibilidade de utilizar o artigo 352.º.

(18)

Tal assegurará a conformidade com a «doutrina Meroni». A «doutrina Meroni», resultante dos processos H-9/56 e H-10/56 (Meroni / Alta Autoridade - Col. 133 [1957/1958]), refere-se à medida em que as instituições da UE podem delegar as suas funções nas agências de regulação. No contexto da atual proposta, deve recordar-se que a aprovação pelo Conselho das decisões discricionárias tomadas pelos órgãos do Fundo Monetário Europeu será simplificada pelo facto de a composição do seu Conselho de Governadores ser a mesma que a do Eurogrupo.

(19)

Regulamento (UE) n.º 806/2014. O Conselho Único de Resolução (CUR) é a autoridade de resolução dos bancos de maior dimensão e de importância sistémica na área do euro e está operacional desde janeiro de 2016. O Fundo Único de Resolução (FUR) é financiado através de contribuições do setor bancário da área do euro. Pode ser utilizado para financiar custos de resolução desde que se verifiquem todas as condições previstas no quadro regulamentar, incluindo a recapitalização interna de 8 % do total do passivo do banco em causa.

(20)

     Áustria, Bélgica, Bulgária, Chipre, Alemanha, Dinamarca, Estónia, Espanha, França, Grécia, Hungria, Itália, Irlanda, Lituânia, Luxemburgo, Letónia, Malta, Países Baixos, Portugal, Polónia, Roménia, Suécia, Finlândia, Eslovénia e Eslováquia.

(21)

     O artigo 16.º do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária determina que «o mais tardar cinco anos após a data de entrada em vigor do presente Tratado e com base numa avaliação da experiência adquirida com a sua aplicação, são adotadas as medidas necessárias, em conformidade com o Tratado da União Europeia e com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, com o objetivo de incorporar o teor do presente Tratado no quadro jurídico da União Europeia».

(22)

     Resolução do Parlamento Europeu sobre problemas constitucionais de uma governação multinível na União Europeia, de 12 de dezembro de 2013 (P7_TA(2013)0598) e Resolução sobre a revisão do quadro de governação económica: avaliação e desafios, de 24 de junho de 2015 (P8_TA(2015)0238).

(23)

     COM(2017) 1201 final, de 22 de fevereiro de 2017.

(24)

     COM(2015) 12, de 13 de janeiro de 2015.

(25)

     Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

(26)

     Este programa foi criado em maio de 2017 para apoiar financeiramente as atividades do Serviço de Apoio às Reformas Estruturais.

(27)

     Regulamento (UE) 2017/825 relativo à criação do Programa de Apoio às Reformas Estruturais para o período 2017-2020 e que altera os Regulamentos (UE) n.º 1303/2013 e (UE) n.º 1305/2013 (JO L de 19.5.2017, p. 129).

(28)

   O artigo 2.º do Protocolo n.º 14 relativo ao Eurogrupo, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, estabelece as regras de eleição do Presidente do Eurogrupo. Não existe qualquer incompatibilidade entre este papel e o de membro da Comissão.

(29)

     COM(2017) 592 final, de 11 de outubro de 2017.

(30)

     Propostas da Comissão, de 23 de novembro de 2016, que alteram os seguintes diplomas legislativos: Regulamento n.º 575/2013 do Conselho, Diretiva 2013/36/UE, Diretiva 2014/59/UE e Regulamento de Execução 2015/81 do Conselho, de 19 de dezembro de 2014.

(31)

     Ver, por exemplo, as conclusões do Conselho ECOFIN sobre o crédito malparado no setor bancário (doc. 9854/17).

(32)

     COM(2015) 586 final, de 24 de novembro de 2015.

(33)

     Ver, por exemplo, COM(2016) 726 final, de 16 de novembro de 2016, e COM(2017) 770 final, de 22 de novembro de 2017.

(34)

     A adoção do Pilar foi complementada com a criação de um Painel de Indicadores Sociais, que será integrado no Semestre Europeu de 2018 e servirá de quadro de referência para a monitorização do desempenho em matéria social e de emprego.

(35)

     COM(2015) 603 final, de 21 de outubro de 2015.