Relatório de síntese
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Avaliação do impacto do desenvolvimento seguro de operações de drones na UE
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A. Necessidade de medidas
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Qual o problema e porque tem dimensão europeia?
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O problema principal reside no facto de o atual sistema regulamentar dificultar o desenvolvimento do mercado dos drones. As normas que hoje regem a aviação não contemplam devidamente as especificidades dos drones, além de serem desproporcionadas face ao risco operacional ou demasiado pesadas (de difícil execução) ou acarretarem custos tão elevados que tiram viabilidade económica à maior parte dos serviços prestados por estes aparelhos. Acresce que as operações dos drones suscitam questões que não se colocam, pelo menos com a mesma acuidade, na aviação civil «tripulada». Dizem elas respeito à segurança das operações, à segurança pública, à proteção da privacidade e dos dados, à proteção do ambiente e à responsabilidade. Conquanto pareça não haver necessidade de alterar a este respeito o quadro normativo a nível da UE, a aplicação das normas vigentes às operações dos drones levanta algumas dificuldades. As causas principais do problema são 1) a divisão de competências na regulação dos drones, que leva a requisitos divergentes no mercado interno, 2) a onerosidade e o gasto excessivo em tempo e recursos que acarretam as autorizações individuais, 3) o facto de os métodos tradicionais de regulação da aviação civil não contemplarem devidamente as especificidades dos drones e 4) a falta de informação e de instrumentos adequados para as autoridades de supervisão e de polícia. O problema afeta todos os atores do setor da aviação, os construtores e operadores de drones e também, indiretamente, os cidadãos, uma vez que os drones podem voar em todo o lado.
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Que se espera conseguir com a iniciativa?
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O objetivo geral é possibilitar o desenvolvimento dos drones e dos serviços que eles prestam, com segurança, de forma sustentável e no pleno respeito pelos direitos fundamentais dos cidadãos. Com este fim, destina-se a iniciativa a alterar o Regulamento (CE) n.º 216/2008 e vários atos de execução no sentido de alargar a aplicação do quadro normativo da UE a todos os drones. O primeiro objetivo específico é a eliminação dos obstáculos regulamentares que dificultam a construção e exploração de drones, para que os construtores possam comercializar facilmente os seus produtos e os operadores fornecer serviços à economia. Os obstáculos regulamentares injustificados deverão ser removidos, mas convirá conservar a regulamentação que se justifica, como as normas de segurança essenciais, ou, na sua falta, adotá-la. O segundo objetivo específico é a atenuação dos riscos e problemas decorrentes da utilização de drones, nomeadamente no plano da segurança, operacional e pública, da proteção da privacidade e dos dados e da proteção do ambiente. Para que o público aceite os drones e os passe a considerar um elemento comum do quotidiano, será crucial atacar estes problemas.
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Qual o valor acrescentado de medidas a nível da UE?
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O setor do transporte aéreo é transnacional em larga medida, requerendo, pela sua própria natureza, regulamentação ao nível da UE para que tenha um nível de segurança elevado. Considerando que as novas tecnologias possibilitam que mesmo os drones superligeiros interfiram com a «aviação tripulada», para a qual a União é competente, a legislação da UE deverá abranger igualmente todos os tipos de drones, para ser coerente e evitar que as operações de drones tenham incidências adversas na segurança das atividades aeronáuticas atuais. Na perspetiva dos drones enquanto «produtos aeronáuticos», os mercados nacionais não têm escala suficiente para desenvolver estas tecnologias globais. O reconhecimento mútuo no mercado interno não é fácil quando há normas e regras nacionais muito detalhadas. Só o estabelecimento de normas básicas da UE para todos os tipos de drones, qualquer que seja a sua massa, pode proporcionar um quadro regulamentar homogéneo para a construção e a exploração de drones no mercado interno da União.
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B. Soluções
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Que opções legislativas e não-legislativas foram consideradas? Há ou não uma opção preferida? Porquê?
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A iniciativa em apreço é de natureza legislativa. Dado que as operações dos drones têm implicações críticas para a segurança da aviação, uma abordagem puramente assente na ação voluntária não seria eficaz para assegurar um nível elevado de desempenho de segurança, consentâneo com o do restante tráfego aéreo. As opções estudadas têm por base a abordagem de regulamentação (sem contar com o cenário de base) e teriam, em qualquer caso, de ser complementadas com atos de execução:
1. Alargamento da legislação e regulamentação aeronáutica a todos os tipos de drones – integração destes aparelhos no quadro normativo da UE seguindo a abordagem tradicional aplicada à aviação civil.
2. Legislação específica para os drones, assente no risco – as regras e os procedimentos de homologação e supervisão basear-se-iam no risco concreto e deixariam de decorrer de forma quase automática das características do drone.
2.1 Aplicação da legislação da UE relativa aos produtos aos drones de baixo risco – os drones pequenos, construídos em série e de baixo risco, à venda no comércio retalhista e na Internet, seriam autorizados ao abrigo de legislação baseada na «nova abordagem» de harmonização da legislação relativa aos produtos.
A subopção 2.1 é a preferida, por tratar os riscos para a segurança de forma menos burocrática. Poder-se-ia incorporar as disposições da regulamentação de segurança especificamente adaptadas aos produtos de série nas normas para a aviação estabelecidas no quadro da opção 2.
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Quem apoia que opção?
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A adoção de legislação ao nível da UE é apoiada pelas partes interessadas e pelos Estados-Membros (conclusões da Cimeira Europeia de 19 de dezembro de 2013). Na consulta pública, a grande maioria das partes interessadas indicou ser obsoleta a divisão de competências segundo o critério dos 150 kg e a manutenção do status quo recebe pouco apoio. Há amplo consenso quanto à necessidade de descartar o fator massa e passar a ter em conta um conjunto de outros fatores, como o tipo de operações, a qualidade do operador do drone, o local da operação e a fiabilidade do sistema (96%). Os construtores e operadores de drones ligeiros e de menor complexidade, em particular, advogam a proporcionalidade das normas com o nível de risco das operações. A opção 2 e a subopção 2.1 propõem essa abordagem, preconizando o ajustamento dos requisitos em função dos riscos das operações.
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C. Impacto da opção preferida
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Quais os benefícios da opção preferida (se a houver, caso contrário quais as principais)?
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A subopção 2.1 estimulará o desenvolvimento do mercado interno dos drones e dos serviços que eles prestam, ao prever normas e regras comuns e a utilização dos instrumentos genéricos de vigilância do mercado para os drones utilizados em operações de baixo risco. Ao mesmo tempo, aplicando as regras proporcionalmente aos riscos evita-se que o segmento de mercado dos pequenos drones (em que operam muitas PME) seja sufocado por excesso de regulamentação. A flexibilidade desta subopção no lidar com um grande leque de riscos operacionais e de tecnologias em constante evolução permitirá a implantação mais rápida de tecnologias novas e, consequentemente, a preservação da vantagem competitiva das empresas da UE. Esta é também a opção com mais potencial para manter baixos os custos para as empresas e minimizar a carga administrativa, ao proporcionar um quadro flexível para um conjunto de procedimentos, designadamente de declaração pelo próprio, simples validação ou certificação parcial. Será também eficaz no tratamento dos riscos para a segurança das operações, em particular facilitando a conformidade e também a fiscalização do cumprimento das disposições de segurança pública, proteção da privacidade e proteção do ambiente.
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Quais os custos da opção preferida (se a houver, caso contrário quais as principais)?
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Os custos da opção preferida deverão ser mantidos num nível baixo. A harmonização das regras e a aprovação técnica ou reconhecimento únicos das licenças de pilotos e operadores baixará os custos das operações transnacionais. O objetivo da opção é manter baixos e proporcionais aos riscos os custos de autorização, mas o impacto global nos custos dependerá das regras de execução e dos requisitos atualmente vigentes nos Estados-Membros. No que respeita aos custos para as autoridades nacionais e europeias, ou seja, os custos associados à regulação, espera-se que possam ser suportados com os recursos existentes. Os custos da supervisão do mercado e da autorização dos drones serão repartidos no âmbito do sistema da AESA considerando a utilização ótima dos recursos, sendo algumas responsabilidades transferidas para as autoridades de polícia e de vigilância do mercado. Em qualquer caso, os custos desta opção serão inferiores aos que resultariam de a UE não tomar qualquer iniciativa.
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Quais as incidências nas PME e na competitividade?
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As incidências positivas para as pequenas empresas decorrem de a regulamentação ser mais proporcionada e determinada em função do risco, da maior flexibilidade dos meios de dar cumprimento aos requisitos, da maior utilização de normas setoriais, dos procedimentos de certificação simplificados para os drones ligeiros e, portanto, da redução dos custos decorrentes da conformidade com a regulamentação. O objetivo da proporcionalidade dos requisitos com os riscos visa exatamente manter baixos esses custos e evitar uma carga administrativa desnecessária, em especial para as PME pouco familiarizadas com o sistema tradicional de segurança aeronáutica. Por isso se propõe a utilização do bem conhecido mecanismo de marcação CE. Dispensar a autorização oficial para os drones de baixo risco reduziria os custos decorrentes da conformidade com a regulamentação para muitas empresas e operadores de pequena dimensão com atividade neste segmento de mercado, tornando-os mais competitivos. A única incidência negativa poderá advir da necessidade de ajustamento em resultado da transição do sistema nacional de segurança aeronáutica dos drones das várias categorias de risco (se o houver) para o novo sistema europeu.
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Haverá incidências importantes nos orçamentos e nas administrações nacionais?
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No tocante aos custos de execução, os Estados-Membros que ainda não introduziram normas específicas para os drones de massa inferior a 150 kg terão de o fazer. A necessidade de formação suplementar vai também ocasionar custos. Os órgãos de vigilância do mercado (organismos notificados) terão de adquirir competências no que respeita aos drones e tecnologias conexas, muito embora este fosse também o caso em alguma medida no cenário de base. As autoridades nacionais da aviação terão de suportar os custos do ajustamento às novas normas e da supervisão de um número crescente de drones e de operações de drones.
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Haverá outras incidências importantes?
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A iniciativa em apreço reforçará significativamente a segurança do espaço aéreo europeu e poderá contribuir para uma melhor perceção dos drones ao debruçar-se sobre as preocupações principais que eles suscitam. A maior aceitação pública das operações de drones é condição indispensável para a expansão do mercado dos drones.
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Proporcionalidade?
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A opção preferida deverá contrabalançar a necessidade de haver normas comuns de segurança na Europa e de não onerar desnecessariamente as empresas. Deverá também repartir adequadamente as responsabilidades pelos vários atores no quadro do sistema colaborativo revisto da AESA, deixando grande parte dessas responsabilidades ao nível nacional ou local.
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D. Seguimento
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Quando será reexaminada a política traçada?
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A execução do Regulamento (CE) n.º 216/2008 é objeto de avaliação obrigatória a cada cinco anos, conforme estabelece o artigo 62.º do próprio regulamento. Parte específica do exercício será consagrada à regulação do mercado dos drones.
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