Relatório de síntese

Avaliação do impacto de uma iniciativa política no domínio da segurança aeronáutica e da revisão eventual do Regulamento (CE) n.º 216/2008 relativo a regras comuns no domínio da aviação civil e que cria a Agência Europeia para a Segurança da Aviação

A. Necessidade de medidas

Porquê? Que problema se quer resolver?

A iniciativa em apreço consiste no reexame geral do sistema europeu de segurança aeronáutica e do Regulamento (CE) n.º 216/2008, que é o regulamento-quadro da UE que rege a segurança operacional da aviação. O problema tem quatro vertentes: (1) segurança – o sistema atual, embora se tenha mostrado eficaz para assegurar um nível elevado de segurança operacional, poderá não o ser para assegurar que a taxa de acidentes continue a diminuir mesmo que o tráfego cresça (crescimento de 50 % nos 20 próximos anos); (2) excesso de regulação – o sistema de regulação é pesado e gera custos excessivos; (3) evolução do mercado – o quadro normativo não acompanhou a evolução do mercado e das tecnologias aeronáuticas (novos modelos de negócio, novas tecnologias) na última década; (4) supervisão – a capacidade dos EstadosMembros para aplicarem efetivamente a legislação de segurança aeronáutica varia consideravelmente. As causas do problema são: escassez de recursos e utilização ineficiente dos disponíveis, lacunas e incongruências no sistema normativo e uma regulamentação predominantemente prescritiva e de «tamanho único». O problema afeta todos os atores do sistema de segurança aeronáutica e indiretamente o público viajante.

Que se espera conseguir com a iniciativa?

A iniciativa em apreço visa o melhoramento do sistema aeronáutico europeu do ponto de vista da segurança, em todas as suas vertentes, da competitividade e da proteção do ambiente. Enquadra-se igualmente na nova estratégia da Comissão para o setor da aviação e nas prioridades do presidente Juncker, nomeadamente reduzir a burocracia, simplificar os procedimentos e estimular o crescimento económico e a inovação por via de abordagens modernas de regulamentação, nomeadamente assente nos riscos e no desempenho. São objetivos específicos da iniciativa: (1) a eliminação de requisitos desnecessários e a proporcionalidade da regulamentação à luz dos riscos identificados; (2) a integração eficiente e a supervisão eficaz das novas tecnologias e dos avanços do mercado; (3) a instituição de um processo cooperativo de gestão da segurança, que associe a União e os Estados-Membros na identificação e redução dos riscos; (4) a colmatação das lacunas e a coerência do sistema de regulamentação; (5) a criação de um sistema de congregação e partilha de recursos entre os EstadosMembros e a AESA.

Qual o valor acrescentado de medidas a nível da UE? 

O setor do transporte aéreo é transnacional em larga medida, requerendo, pela sua própria natureza, regulamentação ao nível da UE. É entendimento geral dos Estados-Membros serem necessárias regras comuns em matéria de segurança aeronáutica para se conseguir um nível de segurança elevado. Haver legislação comum elimina a necessidade de coordenação dos sistemas de regulamentação dos vários Estados-Membros, contribuindo para o aumento da segurança. Só ao nível da UE se pode promover com maior eficácia um sistema europeu comum de segurança, encabeçado pela AESA na qualidade de organismo de regulação e execução. Do mesmo modo, um único sistema europeu de segurança aeronáutica gerará ganhos de eficiência, evitando fragmentações dispendiosas.

B. Soluções

Que opções legislativas e não-legislativas foram consideradas? Há ou não uma opção preferida? Porquê?

A iniciativa em apreço compreende a revisão do Regulamento (CE) n.º 216/2008, sendo portanto de natureza legislativa. Estudaram-se opções em três domínios (sem contar com o cenário de base; opções preferidas em itálico):

1. Gestão e recursos:

1.2 Cooperação reforçada, mantendo o sistema atual

1.3(a) Sistema de supervisão conjunta, com transferência voluntária de competências

1.3(b) Sistema de supervisão conjunta, com transferência voluntária de competências + mecanismo de supervisão de emergência

1.4 Autoridade única de segurança aeronáutica na UE

2. Proporcionalidade e desempenho de segurança:

2.2 Elementos facilitadores de um sistema de segurança proporcional e assente no desempenho

2.3 Sistema de regulação a dois níveis, prescritivo um, assente no desempenho outro

2.4 Transição para um sistema de regulação inteiramente assente no desempenho

3.1. Lacunas e incongruências – assistência em escala

3.1(B) Normas setoriais / sem certificação

3.1(C) Normas de execução / certificação

3.2. Lacunas e incongruências – segurança da aviação contra interferências ilícitas:

3.2(B) Quadro normativo unicamente para os aspetos do projeto na componente segurança

3.2(C) Abordagem coordenada dos aspetos de segurança em todas as suas vertentes

3.3. Lacunas e incongruências – ambiente

3.3(B) Requisitos essenciais da UE para os produtos aeronáuticos, em matéria de proteção do ambiente

O cenário preferido combina opções de intervenção limitada da UE e compreende medidas de aplicação voluntária.

Quem apoia que opção?

Gestão e qualidade dos recursos: Apoio dos Estados-Membros e do setor à partilha voluntária de recursos (Op. 1.2 e 1.3(a)). Op. 1.3(b) e 1.4: possível oposição dos Estados-Membros devido aos elementos obrigatórios.

Proporcionalidade e desempenho de segurança: Op. 2.2: apoio dos Estados-Membros e do setor. Op. 2.3: apoio do setor mas oposição provável dos Estados-Membros devido às complexidades administrativas. Op. 2.4: a que os Estados-Membros e o setor menos apoiam.

Assistência em escala: apoio geral dos Estados-Membros e do setor, excetuando as companhias aéreas.

Segurança da aviação contra interferências ilícitas: Op. 3.2(C): Estados-Membros e setor poderão opor-se à expansão do mandato da AESA.

Ambiente: Op. 3.3(B): incontroversa, já que as alterações são apenas ao nível da execução, não do âmbito.

C. Impacto da opção preferida

Quais os benefícios da opção preferida (se a houver, caso contrário quais as principais)? 

No tocante ao mercado interno haverá incidências positivas nas condições de concorrência, graças a uma supervisão mais uniforme e ao maior leque de possibilidades de demonstração da conformidade, inclusive pela utilização acrescida de normas setoriais. Os custos decorrentes da conformidade com a regulamentação reduzir-se-ão para as empresas, graças à supervisão baseada no risco e à maior proporcionalidade da regulamentação e dos procedimentos (e.g. simplificação dos contratos de locação de aeronaves, simplificação dos procedimentos de certificação de aeronaves ligeiras). A inovação será estimulada graças à regulamentação mais proporcionada e mais assente no desempenho. Do ponto de vista do impacto social, o estímulo à inovação poderá traduzir-se em novos postos de trabalho. A segurança operacional da aviação melhorará, graças a uma melhor supervisão à escala da UE, a um processo cooperativo europeu de gestão da segurança e à colmatação de lacunas na segurança da assistência em escala e na segurança contra interferências ilícitas.

As possibilidades de quantificação do impacto são limitadas, visto que as opções consideram a criação de um quadro normativo e o impacto deste só poderá ser quantificado depois de materializado em medidas concretas (e.g. regras de execução) ou medidas de aplicação voluntária cujo impacto dependerá da sua aceitação.

Quais os custos da opção preferida (se a houver, caso contrário quais as principais)?

No tocante aos custos para as empresas e as administrações nacionais, vide as duas secções seguintes. Ao nível da UE, a criação da academia virtual, do repositório central de certificados e da bolsa de peritos e o apoio à elaboração de regulamentação e à realização de inspeções nos domínios da assistência em escala, da proteção do ambiente e da segurança contra interferências ilícitas implicarão um esforço adicional da AESA, cujo custo os recursos existentes ou a cobrança de taxas poderão absorver. A transferência de uma parcela das taxas de rota do Eurocontrol para a AESA libertaria recursos que poderiam ser utilizados noutras medidas. Não há incidências sociais ou ambientais negativas. 

Como serão afetadas as empresas, inclusive as PME e as microempresas?

As incidências positivas para estas empresas decorrem da regulamentação mais proporcionada e mais assente no desempenho, da maior flexibilidade dos meios de dar cumprimento aos requisitos, da maior utilização de normas setoriais, dos procedimentos de certificação simplificados para as aeronaves ligeiras e, portanto, da redução dos custos decorrentes da conformidade com a regulamentação. Poderão introduzir-se mais facilmente novas tecnologias. As PME poderão não beneficiar tanto como as grandes empresas da regulamentação assente no desempenho, mas em contrapartida beneficiarão mais da supervisão baseada no risco, que elimina controlos desnecessários. As companhias aéreas serão afetadas positivamente pela simplificação da aprovação dos contratos de locação e a possível consolidação dos certificados de que uma companhia é titular em vários Estados-Membros. O financiamento das medidas de congregação e partilha de recursos será assegurado pelo setor, com base no princípio do utilizador-pagador, o que poderá afetar as empresas nos Estados-Membros em que a supervisão é financiada pelas receitas fiscais gerais.

Haverá incidências importantes nos orçamentos e nas administrações nacionais? 

No tocante aos custos de execução, os Estados-Membros que ainda não introduziram o programa nacional de segurança operacional da aviação terão de o fazer. A necessidade de formação suplementar vai também ocasionar custos. Alguns Estados-Membros terão de adquirir competências nos domínios da cibersegurança e da assistência em escala. No entanto, as medidas propostas serão facultativas, na sua maior parte, e os EstadosMembros decidirão da sua aplicação predominantemente em função de a análise custos-benefícios dar resultados positivos. Suportados os custos iniciais de arranque e de formação, são de esperar reflexos positivos a médio e longo prazo nos recursos das administrações aeronáuticas nacionais, graças aos ganhos de eficiência decorrentes da congregação e partilha de recursos e da supervisão baseada no risco, logo mais direcionada. A agregação e a partilha de recursos serão financiadas pela cobrança de taxas com base no princípio do utilizador-pagador. Como as opções preferidas nos domínios da assistência em escala e da segurança contra interferências ilícitas não implicam novos requisitos de certificação, os custos de supervisão a suportar pelos EstadosMembros não deverão ser significativos.

Haverá outras incidências importantes? 

A criação de um sistema de regulamentação que favorece a introdução de novas tecnologias e liberta recursos graças a procedimentos administrativos mais proporcionados terá impacto positivo na competitividade dos fabricantes e das companhias aéreas e em última análise no emprego e no crescimento. Do mesmo modo, a conservação ou mesmo o melhoramento do historial europeu de segurança aeronáutica, graças a processos cooperativos de gestão da segurança, à supervisão baseada no risco e à colmatação de lacunas de segurança na regulamentação, contribuirá para a proteção do público viajante e também para a competitividade (internacional).

D. Seguimento

Quando será reexaminada a política traçada?

A execução do Regulamento (CE) n.º 216/2008 é objeto de avaliação obrigatória a cada cinco anos, conforme estabelece o artigo 62.º do próprio regulamento.