17.12.2015   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 423/35

1.

formula recomendações sobre a utilização dos instrumentos financeiros para o desenvolvimento territorial com base numa análise do contexto regulamentar, da questão da utilidade na política de desenvolvimento territorial, da garantia de eficácia e da utilização institucionalizada dos instrumentos financeiros;

2.

sublinha que, no processo de elaboração do parecer, tendo em conta a importância da utilização de instrumentos financeiros para o desenvolvimento territorial, se recolheram as experiências dos membros da Comissão COTER e do Grupo BUDG e se realizaram consultas à Comissão Europeia, ao Banco Europeu de Investimento (BEI), bem como a outras partes interessadas detentoras de conhecimentos e experiência no domínio da utilização dos instrumentos financeiros;

3.

reconhece que os instrumentos financeiros podem constituir ferramentas importantes de desenvolvimento territorial. O financiamento reembolsável pode assegurar um maior efeito de alavancagem do capital investido em domínios em que o financiamento privado pode complementar o financiamento público e quando o retorno financeiro seja suficientemente atrativo;

4.

frisa que o sistema de subvenções desempenha um papel preponderante no fomento do desenvolvimento territorial, designadamente nas regiões em que o mercado falhou e em que os desafios da coesão territorial constituem um verdadeiro problema, e assinala a natureza complementar das subvenções e dos instrumentos financeiros, uma vez que se devem aplicar a situações diferentes. A promoção da utilização dos instrumentos financeiros não pode conduzir a uma redução excessiva do sistema de subvenções nem a um efeito de exclusão no orçamento da UE afetado à política de coesão;

5.

manifesta o seu apoio às conclusões do Conselho sobre os desafios de execução da política de coesão 2014-2020, adotadas em 9 de junho de 2015, em Riga, nas quais insta a Comissão Europeia a prestar orientações sobre a utilização de instrumentos financeiros e as sinergias entre diferentes instrumentos de forma atempada, coerente, consistente e clara, bem como a explorar todas as oportunidades de clarificação, sem nunca exceder o âmbito de aplicação das disposições legais definidas pelos colegisladores com a criação de obrigações adicionais;

6.

toma nota das conclusões do Relatório Especial n.o 5/2015 do Tribunal de Contas sobre a utilização dos instrumentos financeiros nas zonas rurais (1), que pôs em evidência o risco de sobrecapitalização dos fundos de garantia em relação à procura de investidores privados, mas também as consequências ligadas à falta de efeito de alavancagem quando se recorre ao financiamento privado para completar o financiamento público; exorta, por conseguinte, a Comissão Europeia a retirar ensinamentos deste relatório;

7.

a intervenção pública dos fundos estruturais tem por objetivo assegurar a aplicação do artigo 174.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Quando da apresentação da sua posição ou da tomada de decisões sobre os instrumentos financeiros, as autoridades competentes a nível europeu e nacional devem analisar caso a caso o impacto dos referidos instrumentos na consecução deste objetivo;

8.

a regulamentação insuficiente da utilização dos instrumentos financeiros é tão prejudicial quanto a regulamentação excessiva. É importante, em particular no início do novo quadro financeiro para 2014-2020, adotar sem demora todas as medidas jurídicas necessárias para não repetir os erros cometidos no início das perspetivas financeiras para 2007-2013;

9.

uma vez iniciada a aplicação dos instrumentos financeiros dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) pelos Estados-Membros, só em situações excecionais se deverão introduzir novas regulamentações ao nível da UE. Cumpre garantir que as autoridades e as instituições da União Europeia, com destaque para a Comissão Europeia, consultarão representantes das regiões no caso de eventuais alterações regulamentares com impacto na programação, execução e contabilidade dos instrumentos financeiros relevantes para o desenvolvimento territorial;

10.

é necessário criar uma estrutura permanente de diálogo entre os representantes das regiões, a Comissão Europeia, o BEI e as associações representativas das empresas sobre a interpretação das disposições jurídicas em vigor, o impacto da aplicação e os problemas eventualmente emergentes, de modo a maximizar os benefícios da aplicação dos instrumentos financiados pelos FEEI. Por conseguinte, insta a Comissão Europeia a institucionalizar sem demora esta cooperação;

11.

é necessário ter em atenção que todas as informações sobre esta matéria devem ser transparentes, tão pormenorizadas quanto possível e comunicadas de forma simplificada, para que todas as partes potencialmente interessadas, quer sejam pessoas singulares ou coletivas, tenham ao seu dispor todas as informações de fundo necessárias para tomar uma decisão de investimento ou de desenvolvimento. Assim, reduzem-se os riscos ocultos, as diligências administrativas podem ser avaliadas e planeadas e, no seu conjunto, o interesse dos investidores aumenta;

12.

cabe garantir que os problemas atualmente enfrentados pelos órgãos de poder local e regional que decidiram aplicar e utilizar os instrumentos reembolsáveis no período de 2007-2013 não os dissuadem de optarem por esta mesma forma de financiamento no período de programação de 2014-2020. Além disso, cumpre tomar medidas para assegurar que o risco colocado pela insuficiência de regulamentação dos instrumentos financeiros no período de 2007-2013 não constitui um ónus para as autoridades de gestão, os intermediários financeiros nem, em particular, para os destinatários finais;

13.

na aplicação de eventuais correções às perspetivas financeiras para 2007-2013, convém ter em conta, em conformidade com o artigo 98.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, a natureza e a gravidade das irregularidades, bem como os prejuízos financeiros daí resultantes para o fundo. A Comissão Europeia deve adotar as medidas necessárias para assegurar o cumprimento desta disposição tanto a nível da União como de cada Estado-Membro;

14.

o ponto 20 das Orientações relativas aos auxílios estatais que visam promover os investimentos de financiamento de risco (2) estipula que «as medidas de auxílio ao financiamento de risco devem ser aplicadas através de intermediários financeiros ou de plataformas comerciais alternativas, com exceção dos incentivos fiscais aplicáveis aos investimentos diretos em empresas elegíveis. Assim, uma medida no âmbito da qual o Estado-Membro ou uma entidade pública realiza investimentos diretos em empresas sem a participação desses veículos intermediários não é abrangida pelo âmbito de aplicação das regras em matéria de auxílio estatal ao financiamento de risco do Regulamento Geral de Isenção por Categoria e das presentes Orientações». Consequentemente, quando uma autoridade de gestão, no âmbito de um pacote financeiro, efetuar o pagamento direto de um auxílio a uma PME, o auxílio em questão só pode ser considerado um auxílio estatal compatível com o Tratado se o seu valor for inferior aos montantes do Regulamento de minimis ou se for concedido no quadro de outras disposições horizontais que regem os auxílios (em prol, por exemplo, das PME, da coesão regional, da investigação e do desenvolvimento, etc.). Por conseguinte, solicita à Comissão que verifique se este dispositivo não promove uma fragmentação dos projetos apoiados por instrumentos financeiros e se estas orientações não são incompatíveis com o artigo 38.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 que estabelece disposições comuns relativas aos fundos estruturais, artigo esse que diz respeito à execução dos instrumentos financeiros;

15.

há que tomar medidas a todos os níveis da aplicação para eliminar as restrições regulamentares supérfluas, que fazem aumentar os custos e diminuir a procura de instrumentos financeiros;

16.

em caso de irregularidades na execução dos fundos estruturais no quadro das perspetivas financeiras para 2007-2013, importa velar por que as despesas em causa não sejam apresentadas à Comissão para liquidação. Assinale-se, porém, que no caso de deteção de irregularidades a eliminação dos financiamentos de um intermediário ou de um fundo de fundos só deverá ocorrer se não for possível continuar a garantir a sua utilização eficaz, como decorre dos termos do artigo 78.o, n.o 6, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que dispõe que as despesas elegíveis são estabelecidas no momento do encerramento total ou parcial do programa operacional. O Comité das Regiões convida a Comissão Europeia a garanti-lo e, se necessário, a alterar a regulamentação em conformidade;

17.

cumpre assegurar que no processo de apuramento das despesas os beneficiários apresentam documentos fiáveis. O Comité das Regiões salienta, todavia, que a maioria dos instrumentos financeiros utilizados foi desenvolvida no mercado comercial, pelo que também importa ter em conta a sua natureza e estrutura de execução ao nível do apuramento;

18.

os comprovativos exigidos para a confirmação da elegibilidade das despesas devem ser indispensáveis para alcançar o objetivo visado. Sempre que possível, são de admitir comprovativos — por exemplo, declarações — que comportem encargos menores para os beneficiários e os destinatários finais, sem prejuízo algum da necessidade de realizar controlos para verificação dos documentos apresentados. Há que elaborar uma proposta relativa à utilização dos registos públicos dos Estados-Membros; O Comité propõe ainda que, desde a fase de programação, este sistema de comprovativos e de controlos seja concebido de modo a não influenciar negativamente a decisão dos beneficiários ou dos destinatários finais sobre o pedido de fundos;

19.

tal como nos outros mercados, também no dos instrumentos financeiros o equilíbrio é determinado pela oferta e a procura. O fator que influencia o volume da oferta e da procura é o preço. O Comité das Regiões destaca que, no caso de instrumentos financeiros públicos, também convém recorrer tanto quanto possível aos mecanismos naturais do mercado;

20.

neste contexto, sublinhe-se que a redução no volume das despesas elegíveis financiadas no quadro financeiro de 2007-2013, em caso de cobrança de taxas e comissões por parte de intermediários a PME, pode funcionar como um desincentivo a uma boa gestão dos recursos públicos e redundar numa interferência excessiva nos mecanismos naturais do mercado. O Comité das Regiões convida a Comissão Europeia, em conjunto com as regiões, a diligenciar no sentido de identificar os domínios ineficazes e a adotar sem demora as medidas corretivas apropriadas;

21.

é de realçar que a utilização destes instrumentos financeiros deve assentar sempre numa análise aprofundada e numa maximização da utilidade social. O Comité das Regiões frisa, pois, que os instrumentos financeiros têm de resolver problemas sociais económicos ou ambientais concretos e devem visar um crescimento inteligente, inclusivo e sustentável;

22.

a decisão de mobilizar os instrumentos financeiros deve apoiar-se sempre numa análise do impacto de tal instrumento nas outras formas de apoio disponíveis, incluindo também a possibilidade de gerar sinergias através da combinação de diferentes formas de auxílio, bem como da eventual sobreposição de instrumentos. As autoridades competentes devem velar pela coerência entre os instrumentos aplicados a nível da UE (como os programas COSME e Horizonte 2020) e outras fontes de apoio provenientes, nomeadamente, do BEI e dos FEEI, e financiadas por bancos de desenvolvimento nacionais ou locais ou por bancos de fomento. Atendendo às vantagens das sinergias, o Comité das Regiões exorta a Comissão Europeia e o Banco Europeu de Investimento a assegurarem uma consulta permanente dos parceiros locais e regionais neste domínio;

23.

é de salientar a necessidade de introduzir soluções que permitam combinar de modo mais flexível as diferentes formas de financiamento provenientes de diferentes fontes. No que diz respeito aos FEEI, convém autorizar a sobreposição das despesas elegíveis visando a combinação de subvenções e de instrumentos financeiros. Este aspeto é particularmente importante para os atores económicos excluídos do setor bancário. Por conseguinte, o Comité das Regiões convida a Comissão Europeia a elaborar, em conjunto com representantes das regiões, propostas de modificações regulamentares que levem em conta os interesses dos atores economicamente mais fracos;

24.

no caso dos instrumentos destinados ao desenvolvimento regional, convém evitar utilizá-los para estabilizar o sistema financeiro e para medidas anticíclicas, cujo financiamento deverá provir de outras fontes. O Comité das Regiões exorta as autoridades e as instituições da União Europeia a velarem por que as medidas de desenvolvimento sejam utilizadas de acordo com o fim a que se destinam;

25.

a Comissão Europeia e o Banco Europeu de Investimento devem garantir uma participação adequada das regiões no que diz respeito à utilização dos instrumentos financeiros no âmbito do Plano de Investimento para a Europa. Neste contexto, congratula-se com o facto de o considerando 56 do Regulamento que institui o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) estabelecer que os órgãos de poder local e regional devem poder contribuir para a criação e gestão de uma reserva europeia de projetos de investimento;

26.

é positivo que os instrumentos financeiros atraiam capitais privados, e a Comissão Europeia deve assegurar um nível ótimo de alavancagem dos instrumentos financiados pelos fundos europeus que seja coerente com o objetivo social a atingir;

27.

preconiza a simplificação dos instrumentos financeiros da UE e sublinha que os instrumentos têm de ser simples e de fácil utilização, com as salvaguardas adequadas;

28.

salienta a necessidade de promover os instrumentos financeiros junto dos seus potenciais utilizadores, a fim de aumentar os conhecimentos sobre o seu valor acrescentado específico e sobre a melhor forma de os utilizar;

29.

importa assegurar que os instrumentos financeiros são distribuídos em função das necessidades económicas e sociais, com uma orientação claramente territorial e a partir da consideração de que as condições nos meios urbanos e rurais são frequentemente diferentes, apoiando, por exemplo, projetos de escala reduzida e o acesso das regiões de pequena dimensão às possibilidades de financiamento. É importante estar atento aos eventuais efeitos adversos suscetíveis de comprometer uma distribuição ótima dos instrumentos financeiros;

30.

chama a atenção para o facto de muitos órgãos de poder local e regional terem dificuldade em aceder aos fundos da UE, dada a incapacidade de cofinanciamento pelo seu lado, e salienta que é necessário desenvolver instrumentos financeiros para ajudar a resolver esta questão;

31.

face à redução do financiamento externo, em particular para as microempresas e as pequenas empresas na União Europeia, importa tornar as condições de financiamento do capital de exploração mais flexíveis; Tendo em conta os estrangulamentos em matéria de pagamentos e a sazonalidade da produção, cabe financiar este capital sem restrições desnecessárias. A Comissão Europeia, em conjunto com os representantes das regiões, deve adotar as medidas adequadas para o efeito;

32.

em resposta à crise económica, há que prever a possibilidade de financiamento do capital de exploração no âmbito das perspetivas financeiras para 2007-2013, visto que essa medida serve os interesses da economia europeia;

33.

convém frisar que a boa cooperação entre a Comissão Europeia, o BEI e os órgãos de poder local e regional é um fator-chave para garantir o sucesso da utilização dos instrumentos financeiros no âmbito do desenvolvimento territorial e da política de coesão na sua globalidade;

34.

tendo em conta a experiência da crise, importa recordar que os instrumentos públicos de financiamento não podem gerar um aumento excessivo do risco no sistema financeiro nem, em particular, no sistema bancário;

35.

antes de se tomar uma decisão sobre a aplicação dos instrumentos, é preciso examinar se o financiamento de investimentos através, por exemplo, de um instrumento de dívida, não imporá aos consumidores uma carga excessiva relacionada com os custos de administração dessa dívida. Além disso, importa recordar que os intermediários financeiros não podem reclamar para si nem limitar os benefícios resultantes da mobilização de instrumentos financeiros financiados por fundos públicos (por exemplo, o mecanismo de garantia deveria conduzir a uma diminuição dos custos de mobilização de capitais). É igualmente necessário garantir que os instrumentos financeiros não constituem uma fonte de lucro injustificado para os intermediários através, por exemplo, da banca-seguros ou da venda cruzada. A Comissão Europeia e as autoridades nacionais devem adotar a legislação adequada para o efeito;

36.

há que reforçar o intercâmbio de experiências e conhecimentos entre a Comissão Europeia, o Banco Europeu de Investimento e os órgãos de poder local e regional. É igualmente necessário um diagnóstico partilhado entre os órgãos de poder local e regional e as instâncias responsáveis pelos instrumentos financeiros já criados, a fim de otimizar a sua eficácia. O Comité das Regiões reconhece o empenho da Comissão Europeia e do Banco Europeu de Investimento neste domínio, mas gostaria de sublinhar que, tendo em conta o caráter essencial do período inicial de aplicação, é necessário intensificar o trabalho com vista à plena aplicação de soluções como, por exemplo, a plataforma Fi-Compass;

37.

a fim de promover a utilização dos instrumentos financeiros — e não só no respeitante à execução dos FEEI —, a Comissão Europeia e o Banco Europeu de Investimento devem garantir às regiões a possibilidade de um apoio adequado e substantivo, que permita uma abordagem individualizada para cada região. Contudo, este apoio exige igualmente uma orientação abrangente e adequada sobre a forma como os órgãos de poder local e regional podem candidatar-se aos instrumentos financeiros, às linhas de crédito do BEI e aos empréstimos do FEIE, para garantir que possam tomar decisões fundamentadas sobre qual o instrumento financeiro mais pertinente para si em termos de dimensão, tipo de investimento e nível de risco;

38.

salienta que os instrumentos financeiros devem estar acessíveis a potenciais utilizadores em condições mais vantajosas comparativamente com os empréstimos comerciais normais;

39.

embora reconheça os esforços já realizados, apela à Comissão Europeia e ao Banco Europeu de Investimento para que velem por uma rápida aplicação de programas de sensibilização, incluindo cursos e formações (a diferentes níveis e na língua regional respetiva) destinados às administrações responsáveis pela programação, execução e contabilidade dos instrumentos financeiros, bem como a outras entidades financeiras regionais, nomeadamente as organizações sem fins lucrativos, que têm um acesso limitado a este tipo de informações. Do mesmo modo, uma vez que algumas regiões e grupos de municípios utilizaram com êxito instrumentos de empréstimo financiados pela UE no passado, há que promover a transferibilidade dos seus modelos e dos ensinamentos colhidos para outros países e regiões. O Comité das Regiões destaca a necessidade de recorrer à aprendizagem em linha para o efeito;

40.

os organismos de execução dos instrumentos financeiros devem fomentar uma gestão eficiente dos recursos disponibilizados;

41.

o exame da necessidade de normalização dos instrumentos financeiros (ao nível das regiões, dos Estados-Membros e da União Europeia) deverá orientar-se essencialmente para a eficácia na consecução dos objetivos estabelecidos e ter em conta a diversidade das regiões. É de evitar uma normalização única e exclusivamente assente no desejo de reduzir os custos de gestão incorridos pelos intermediários;

42.

embora o processo de programação dos instrumentos financeiros se possa revelar mais longo do que no caso das subvenções, a velocidade de distribuição dos instrumentos financeiros (empréstimos e garantias) deverá constituir a sua principal mais-valia em relação às subvenções no novo quadro financeiro; Para uma maior eficácia e eficiência na utilização dos instrumentos financeiros, é importante reduzir ao mínimo o tempo necessário para os procedimentos administrativos, sem prejuízo do rigor e da qualidade da análise ex ante que o processo de planeamento exige;

43.

os atores responsáveis não devem escamotear a possibilidade de ocorrerem efeitos indesejáveis na implementação dos instrumentos financeiros, nomeadamente o risco de os fundos privados serem excluídos do mercado mercê da intervenção pública. É, por conseguinte, necessário adotar medidas adequadas para prevenir a ocorrência de tais fenómenos. É indispensável uma cooperação adequada neste domínio entre a Comissão Europeia, o Banco Europeu de Investimento e as regiões, que inclua uma orientação oficial abrangente sobre os diferentes instrumentos financeiros disponíveis para os órgãos de poder local e regional;

44.

é de notar que a utilização de instrumentos financeiros, em particular no caso dos operadores excluídos do sistema bancário, deve, em última análise, servir à sua integração no circuito bancário e dar-lhes a possibilidade de se financiarem a longo prazo no mercado comercial;

45.

a aplicação dos instrumentos financeiros provenientes dos FEEI não deverá incidir no cálculo do apoio concedido, mas na obtenção de efeitos positivos a longo prazo para a economia europeia;

46.

os instrumentos financeiros devem ser implementados tanto por grandes instituições financeiras (em particular no caso de produtos complexos e de grande dimensão) como por intermediários de menor dimensão, no caso de instrumentos mais simples, que aplicam produtos no domínio do microfinanciamento;

47.

tendo em conta a necessidade de garantir uma estrutura de financiamento externo eficaz após a intervenção pública, a Comissão Europeia, em conjunto com representantes das regiões, deverá desenvolver soluções adequadas para assegurar o reforço das instituições de apoio às empresas na sequência das intervenções correspondentes ao período de 2014-2020;

48.

salienta que os controlos realizados a vários níveis devem ser objeto de melhor coordenação, a fim de eliminar encargos desnecessários para os órgãos de poder local e regional; em contrapartida, é importante garantir que os governos dos diferentes Estados-Membros colaboram com os órgãos de poder local e regional;

49.

desde que tal não interfira com outros objetivos, os instrumentos financeiros também podem servir para o desenvolvimento de produtos financeiros a utilizar, por exemplo, na promoção de parcerias público-privadas e de empresas de serviços energéticos (ESCO). Para o efeito, a Comissão Europeia e o Banco Europeu de Investimento devem garantir às regiões a possibilidade de apoio;

50.

convém velar por que as alterações à regulamentação, os encargos adicionais ou o risco associado à distribuição dos instrumentos não redundem num enfraquecimento dos intermediários financeiros, expondo-os a dificuldades financeiras ou reduzindo a sua credibilidade no mercado;

51.

cumpre apoiar os esforços em prol da internacionalização dos instrumentos financeiros (iniciativas das instituições, fluxo dos capitais privados, etc.). Tal permitirá reforçar a sua eficácia e eficiência e, deste modo, contribuir para aumentar a competitividade da economia europeia.