COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 9.9.2015

COM(2015) 453 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Plano de Ação da UE sobre o regresso

I.Introdução

O regresso aos países de origem dos migrantes irregulares que não tenham direito a permanecer na UE, no pleno respeito do princípio da não-repulsão, constitui uma parte essencial dos esforços globais da UE no sentido de lidar com as migrações e, nomeadamente, reduzir a migração irregular. A Agenda Europeia da Migração 1 , adotada pela Comissão Europeia em 13 de maio de 2015, salientou que um dos incentivos à migração irregular é o conhecimento de que o sistema da UE de repatriação de migrantes irregulares não é suficientemente eficaz.

Em 2014, menos de 40 % dos migrantes irregulares que foram obrigados a abandonar o território da UE partiram efetivamente. Uma das formas mais eficazes de lidar com a migração irregular é o regresso sistemático, voluntário ou forçado, das pessoas que não tenham ou já não tenham o direito de permanecer na Europa. O número de pessoas que, sem necessitarem de proteção internacional, estariam dispostas a arriscar as próprias vidas e a desperdiçar dinheiro para chegar à UE diminuiria, se soubessem que seriam rapidamente repatriadas.

A eficácia do sistema da UE de repatriação de migrantes irregulares deve ser reforçada. Este aspeto é essencial para manter a confiança dos cidadãos no sistema de asilo da UE e para apoiar as pessoas que necessitam de proteção internacional. O aumento da taxa de regresso dos migrantes irregulares tem de ser acompanhado de esforços renovados da UE para proteger os mais necessitados, nomeadamente através da recolocação e da reinstalação.

O Conselho Europeu convidou a Comissão «a criar para o efeito um programa europeu de regresso». O presente Plano de Ação da UE sobre o regresso dá resposta a este convite, definindo as medidas imediatas e a médio prazo que serão tomadas para reforçar a eficácia do sistema de repatriação da UE. O seu objetivo é otimizar o impacto das medidas que já estão a ser tomadas, bem como propor novas iniciativas, a fim de tirar pleno partido e, se necessário, reforçar a legislação da UE. Pretende igualmente conseguir um quadro de ação coerente, assente numa forte cooperação operacional entre os Estados-Membros, as agências da UE e os países de origem dos migrantes. O plano de ação reconhece o papel e a responsabilidade fundamentais dos Estados-Membros na aplicação da política de regresso da UE e desenvolve o conceito de uma interação reforçada em matéria de regresso entre os Estados-Membros e as agências da UE, que proporcionam um apoio significativo.

A implementação de todas as ações previstas na presente comunicação deve ser conforme com as normas internacionais em matéria de direitos humanos, nomeadamente a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, a Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, a Convenção da ONU relativa ao estatuto dos refugiados, de 1951, e o seu Protocolo de 1967, e com o princípio da nãorepulsão, consagrado na legislação aplicável da UE. A Diretiva Regresso da UE 2 define garantias legais específicas para assegurar a proteção eficaz dos direitos dos repatriados em todo o procedimento de regresso. Caso estejam em causa dados pessoais, deve ser prestada especial atenção à aplicação plena das disposições aplicáveis.

De acordo com o apelo do Conselho Europeu de 25-26 de junho de 2015, devem ser afetados recursos adequados ao reforço da eficácia da política da UE em matéria de regresso. Com base no Fundo Europeu de Regresso (2008-2013), o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI) apoiará substancialmente as atividades de regresso dos Estados-Membros que, no período de 2014-2020, tencionam consagrar mais de 800 milhões de euros dos seus programas nacionais ao regresso. A Comissão ponderará atentamente a necessidade de aumentar os recursos atribuídos a ações de regresso a nível da UE, designadamente no que respeita ao financiamento das ações da Frontex neste domínio, e apresentará propostas, se for caso disso, nos anos seguintes.

II.Reforço da eficácia do sistema da UE de repatriação de migrantes irregulares

1.Reforço do regresso voluntário

O regresso voluntário dos migrantes irregulares aos seus países de origem continua a ser, sempre que possível, a opção privilegiada. O regresso voluntário e as medidas de reintegração que o acompanham contribuem para consolidar a posição dos repatriados nos respetivos países de origem e, deste modo, dissuadir novas migrações irregulares. São normalmente considerados economicamente mais eficazes do que o regresso forçado. O regresso voluntário pode igualmente contribuir para superar a relutância de certos países terceiros em cooperar no regresso dos seus nacionais. A percentagem de regressos voluntários no número total de regressos tem vindo a aumentar gradualmente na UE ao longo dos últimos anos. Em 2013, estima-se que cerca de 40 % dos regressos consistiram em partidas voluntárias, contra apenas 14 % em 2009 3 .

Embora os Estados-Membros sejam os principais responsáveis pela conceção e aplicação de programas de regresso voluntário, a UE concede financiamento a estes programas, proporcionando um fórum para o intercâmbio das melhores práticas e o reforço da cooperação operacional em matéria de regresso voluntário. Ao abrigo dos programas nacionais do FAMI para o período de 2014-2020, os Estados-Membros tencionam fazer regressar o dobro dos migrantes irregulares por via dos regressos voluntários e dos regressos forçados. A Comissão incentiva os Estados-Membros a desenvolverem um quadro eficaz que permita aos migrantes irregulares terem acesso fácil aos programas de regresso voluntário. Os programas de regresso voluntário assistido 4 deveriam ser concebidos de molde a evitar a criação de um «fator de atração» – incentivos à entrada de novos migrantes irregulares na Europa para beneficiarem destes programas 5 .

A Comissão controlará e avaliará, através da Rede Europeia das Migrações (REM) 6 , se as disparidades existentes entre os programas de regresso voluntário e reintegração dos EstadosMembros poderiam conduzir ao «comércio dos regressos» – em que os migrantes escolheriam os Estados-Membros que oferecem as condições mais lucrativas 7 . A Comissão incentiva os Estados-Membros a desenvolverem projetos conjuntos de reintegração, que poderão melhorar a qualidade do apoio prestado aos migrantes e a sua relação custo/eficácia – através de economias de escala no respeitante aos custos administrativos.

Para aumentar a taxa de regresso voluntário, a Comissão financia programas de regresso voluntário assistido através do FAMI, em cooperação com parceiros governamentais e não governamentais, tais como a Organização Internacional para as Migrações (OIM). Concede apoio à Rede do Instrumento Europeu de Reintegração (ERIN), que presta apoio à reintegração, e apoio social e laboral aos repatriados. Para além das possibilidades financeiras oferecidas pelo FAMI, a concessão de financiamento para o regresso e a reintegração sustentáveis será uma prioridade clara no âmbito dos programas financeiros da UE nos domínios da cooperação para o desenvolvimento e da política de vizinhança. Concretamente, o Fundo Fiduciário que será lançado pela Cimeira UE-África sobre Migração (11-12 de novembro de 2015), a realizar em Valeta, deverá proporcionar um financiamento substancial para o regresso e a reintegração dos migrantes nos respetivos países de origem.

Porém, o êxito dos regimes de regresso voluntário depende igualmente da credibilidade da perspetiva de regresso forçado. Os migrantes, que frequentemente pagaram as economias de toda uma vida aos passadores para os trazerem para a Europa, podem não estar dispostos a assumir o regresso voluntário assistido, a menos que constatem que, de qualquer modo, serão repatriados. Quando os migrantes não regressam voluntariamente, será necessário impor o regresso.

2.Maior rigor no controlo da aplicação das regras da UE

É essencial aplicar, de forma exaustiva e sistemática, as regras da UE em matéria de regresso, a fim de reforçar a eficácia do sistema. A Diretiva Regresso da UE impõe aos EstadosMembros 8 a obrigação legal de adotarem uma decisão de regresso dos nacionais de países terceiros que permanecem, de forma irregular, no seu território e – se necessário – de tomarem as medidas necessárias para garantir o controlo da sua aplicação 9 . Estabelece igualmente garantias de proteção dos direitos dos repatriados e de realização do regresso em condições humanas e de forma proporcionada.

Para cumprir a obrigação que lhes incumbe de garantirem a aplicação da decisão de regresso, os Estados-Membros devem recorrer à detenção, como medida legítima de último recurso, sempre que necessário para evitar que os migrantes irregulares fujam e se transfiram para outros Estados-Membros (movimentos secundários) 10 . Enquanto existir uma probabilidade razoável de afastamento, as perspetivas de tal afastamento não devem ser comprometidas pelo termo antecipado da detenção. O período máximo de detenção previsto pela legislação nacional deveria permitir às autoridades dos Estados-Membros tomar as medidas necessárias para a identificação de migrantes irregulares e a entrega dos documentos de viagem pelo país de origem. Os Estados-Membros deveriam ponderar novas alternativas à detenção e o recurso a medidas menos coercivas, se for caso disso, o que poderia incluir a colocação de migrantes irregulares sob vigilância eletrónica ou a utilização de instalações semifechadas.

A Diretiva Regresso também proporciona flexibilidade aos Estados-Membros para gerirem situações de especial pressão migratória. Ao abrigo da cláusula de emergência 11 , os EstadosMembros confrontados com a súbita e inesperada chegada de um número elevado de migrantes beneficiam de flexibilidade no respeitante às condições de detenção de migrantes em centros fechados. Os Estados-Membros podem igualmente aplicar procedimentos de regresso rápido e simplificado aos migrantes detidos ou intercetados por ocasião de travessias irregulares das fronteiras, nos termos do direito nacional, no respeito de certas garantias básicas 12 .

A Comissão está atualmente a avaliar o estado de aplicação da diretiva e utilizará todos os meios necessários para garantir o controlo da sua correta implementação, tanto no que se refere à proteção dos direitos dos migrantes irregulares como à execução plena e efetiva do procedimento de regresso. Prestará assistência aos Estados-Membros, a fim de lhes permitir cumprir as obrigações que lhes incumbem. Por último, dará início a procedimentos de infração contra os Estados-Membros que não cumprirem integralmente todas as disposições da diretiva, incluindo a obrigação de adotar e executar as decisões de regresso. Acresce que a Comissão apresentará, o mais tardar em 2017, um segundo relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho, que avaliará igualmente a necessidade de rever a Diretiva Regresso.

Os quadros jurídico e administrativo dos Estados-Membros também desempenham um papel fundamental na criação de condições que permitam uma política de regresso eficaz. Deveriam garantir uma ação rápida, começando pela identificação de nacionais de países terceiros em situação irregular, a adoção e a execução das decisões de regresso, e procedimentos legais céleres 13 . Para tal, os Estados-Membros devem mostrar-se suficientemente determinados e consagrar os recursos adequados, incluindo financiamento, pessoal e capacidade de detenção, a fim de assegurar a possibilidade física de regresso de migrantes irregulares, inclusive através da detenção, se necessário.

As práticas divergentes dos Estados-Membros na aplicação da Diretiva Regresso comprometem a eficácia do sistema de repatriação da UE, uma vez que os migrantes irregulares podem evitar o regresso transferindo-se para outro Estado do espaço Schengen. Os dados estatísticos sugerem que certos Estados-Membros não adotam sistematicamente decisões de regresso dos migrantes irregulares detidos no seu território ou das pessoas cujos pedidos de asilo foram indeferidos.

A Comissão identificará e partilhará regularmente as melhores práticas em matéria de regressos que constam da legislação nacional e das práticas administrativas. O «Manual do Regresso», adotado juntamente com o presente Plano de Ação da UE sobre o regresso, prevê orientações, boas práticas e recomendações para que o regresso se realize em condições humanas e eficazes, no pleno respeito dos direitos fundamentais e das garantias previstas na legislação pertinente da UE. Paralelamente, a avaliação sistemática da forma como cada Estado-Membro aplica as regras da UE em matéria de regresso, no âmbito do mecanismo de avaliação de Schengen, facilita a identificação e correção de deficiências. Estes relatórios serão utilizados para a divulgação das melhores práticas destinadas a superar os obstáculos ao regresso. Além disso, a REM continuará a identificar as melhores práticas e os obstáculos ao regresso que constam da legislação e dos sistemas administrativos nacionais, a fim de ajudar os Estados-Membros a melhorar a eficácia dos respetivos sistemas de repatriação.

Uma política de regresso eficaz pressupõe a existência de um sistema de asilo funcional, que garanta que os pedidos de asilo infundados conduzem ao rápido afastamento do território europeu das pessoas em causa. A diretiva relativa aos procedimentos de asilo já prevê o tratamento rápido de certos pedidos. No âmbito do procedimento na fronteira, o requerente pode ser detido na fronteira, aplicando-se-lhe prazos muito curtos para a apreciação do pedido. Os requerentes de asilo necessitam de ser informados sobre a possibilidade de regresso voluntário assistido numa fase precoce e em todas as fases do procedimento de asilo, de modo a oferecer uma alternativa válida aos requerentes de asilo recusados e às pessoas que desejam suspender, com dignidade, o seu pedido de regresso ao país de origem. No caso de o regresso voluntário não ser possível, devem ser tomadas medidas adequadas para impedir a fuga dos requerentes de asilo recusados.

3.Reforço da partilha de informações para fazer cumprir a decisão de regresso

Os sistemas de informação europeus existentes, nomeadamente o Sistema de Informação de Schengen (SIS), o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) e o Eurodac, deveriam ser mais bem utilizados, a fim de reforçar a eficácia do sistema de repatriação da UE.

Atualmente, os Estados-Membros não partilham sistematicamente informações sobre as decisões de regresso ou as proibições de entrada dos migrantes. Um migrante irregular legalmente obrigado a sair pode, por conseguinte, evitar o regresso, transferindo-se simplesmente para outro Estado-Membro do espaço Schengen 14 . Se for detido, deverá ser iniciado um novo procedimento, atrasando ainda mais o seu regresso. É impossível, por conseguinte, garantir, na prática, o reconhecimento mútuo das decisões de regresso adotadas pelo Estado-Membro e o controlo da sua aplicação em toda a UE.

A Comissão proporá alterações do SIS, a fim de aumentar a sua utilização para o regresso de migrantes irregulares. Em primeiro lugar, a Comissão proporá a obrigatoriedade para os Estados-Membros de introduzirem no SIS todas as proibições de entrada 15 , de modo a contribuir para prevenir a reentrada no espaço Schengen de migrantes que foram objeto de proibições de entrada decididas por um Estado-Membro através de outro Estado-Membro. Proporá igualmente que os Estados-Membros introduzam no SIS todas as decisões de regresso que adotem 16 . Desta forma, seria possível seguir a pista dos que tentarem subtrair-se a uma ordem de regresso, transferindo-se para outro Estado-Membro. Além disso, proporá a criação de um Sistema Automático Central de Identificação Dactiloscópica para o SIS, que contribuirá para determinar a identidade de pessoas sem identidade confirmada, incluindo migrantes irregulares.

O regresso é igualmente dificultado pela comunicação e cooperação inadequadas entre os Estados-Membros sobre os titulares de autorização de residência num EstadoMembro que sejam, também, objeto de decisões de regresso noutro EstadoMembro. Os Estados-Membros deveriam criar uma rede de pontos de contacto nacionais para o intercâmbio de informações sobre a retirada de autorizações de residência, em especial no que respeita aos migrantes com registo criminal. Os Estados-Membros têm igualmente a obrigação de inscrever todos os documentos inválidos, designadamente autorizações de residência, no SIS para efeitos de apreensão 17 . A Comissão insta os EstadosMembros a assegurar o cumprimento sistemático desta obrigação.

Além disso, a proposta revista sobre fronteiras inteligentes, que a Comissão apresentará no início de 2016 18 , contribuirá para aumentar as taxas de regresso, através da criação de um registo de todos os movimentos transfronteiras de nacionais de países terceiros. Este registo permitirá localizar pessoas que excedem o período de estada autorizada, bem como facilitar a identificação de todos aqueles que destruíram os seus documentos de identidade.

A Comissão considerará também a possibilidade de alargar o âmbito de aplicação e o objetivo do Regulamento Eurodac 19 , a fim de permitir a utilização de dados para efeitos de regresso. A finalidade seria permitir que as autoridades dos Estados-Membros competentes em matéria de regresso obtenham informações sobre a eventualidade de o migrante irregular detido ter sido anteriormente detido e/ou objeto de identificação dactiloscópica noutro EstadoMembro. Estas informações podem contribuir para identificar os migrantes irregulares e, por conseguinte, facilitar o seu regresso.

O Regulamento VIS, que prevê que os dados biométricos dos nacionais de países terceiros que solicitam vistos sejam armazenados no sistema, facilita a identificação dos titulares de vistos. Permite igualmente, em condições estritas, a transferência e partilha de determinados dados com as autoridades dos países terceiros, para ajudar a confirmar a identidade dos seus nacionais, o que pode facilitar a emissão de documentos de viagem para efeitos de regresso. A Comissão está a avaliar atualmente a aplicação do VIS, incluindo o recurso a esta disposição, e apresentará um relatório sobre os resultados obtidos.

4.Reforço do papel e do mandato da Frontex

A Frontex tem um papel crucial a desempenhar no reforço da cooperação prática em matéria de regresso, papel esse que deve ser intensificado. Atualmente, a Agência tem por missão prestar assistência aos Estados-Membros sobre o regresso de migrantes irregulares (sem entrar nos méritos da decisão de regresso), nomeadamente através da organização de operações conjuntas de regresso e da identificação das melhores práticas em matéria de obtenção de documentos de viagem e de afastamento de migrantes.

Os Estados-Membros são incentivados a utilizar de forma mais sistemática a possibilidade de regresso de migrantes irregulares através de operações conjuntas de regresso organizadas e coordenadas pela Frontex, que permitem a conjugação de recursos. Devem informar regularmente a Frontex sobre a sua necessidade de assistência ao regresso e de coordenação.

A identificação dos migrantes e a entrega de documentos de viagem para o regresso destes constitui um importante desafio. A Frontex deveria facilitar os contactos e a cooperação entre os Estados-Membros e os países terceiros, em especial dos que não têm representação consular nos Estados-Membros em causa. Por outro lado, deveria continuar a prestar assistência aos Estados-Membros no fretamento de aeronaves para operações de regresso, inclusive fretando-as ela própria. Podem ser disponibilizados agentes de controlo do grupo instituído no âmbito do projeto de controlo dos regressos forçados 20 , a fim de prestar informações neutras sobre as operações de regresso; a Frontex pode financiar os custos de disponibilização de agentes de controlo. Pode igualmente ajudar os Estados-Membros a criar grupos de escoltas que podem ser rapidamente destacados para voos de regresso, oferecendo formação adequada.

Conforme anunciado na Agenda Europeia da Migração, a Comissão apresentará, em 2016, propostas legislativas para reforçar o mandato da Frontex em matéria de regresso. Sem prejuízo dos resultados da avaliação da Agência, que deverá estar concluída em 2015, e da avaliação de impacto que acompanha as propostas, a Comissão examinará formas de conferir à Agência um mandato mais sólido, que abranja tanto a coordenação da cooperação operacional da gestão das fronteiras externas como o regresso dos migrantes irregulares. Proporá a criação de um serviço de regresso da Frontex, que reflita melhor o papel da Agência no regresso.

Concretamente, baseando-se na experiência adquirida com os pontos críticos, ponderará a criação de equipas de intervenção rápida da Frontex para o regresso, que prestam apoio em matéria de identificação e cooperação consular com países terceiros, e organizam as operações de regresso dos Estados-Membros. Ponderará também a possibilidade de autorizar a Agência a lançar operações de regresso – atualmente, só os Estados-Membros podem dar início a tais operações – e a coordenar e organizar as operações de regresso de apenas um Estado-Membro.

A Comissão estudará igualmente formas de alargar o apoio que a Frontex presta aos países vizinhos da UE 21  no regresso de migrantes irregulares através de assistência técnica e do reforço das capacidades.

Para além de reforçar a capacidade da Frontex para prestar apoio operacional, será necessário ampliar as suas capacidades analíticas em matéria de regresso e readmissão. Concretamente, o mandato da Agência no que respeita à análise de riscos deveria ser alargado à recolha e análise de dados sobre movimentos secundários irregulares de nacionais de países terceiros na UE, a fim de contribuir para a execução da decisão de regresso dos nacionais de países terceiros que não podem de forma alguma permanecer na UE. A sua posição de plataforma da UE para o intercâmbio de experiências e conhecimentos operacionais em matéria de regresso, através da rede de pontos de contacto diretos sobre o regresso, deveria ser consolidada.

A Frontex deveria dispor de recursos adequados para desempenhar as funções que lhe incumbem em matéria de regresso. A Comissão propôs um montante suplementar de 5 milhões de euros para a Frontex no orçamento de 2016, especificamente destinado a ações de regresso, o que lhe deveria permitir atribuir um total de 15 milhões de euros em 2016 para este efeito. As propostas legislativas para reforçar o mandato da Frontex serão acompanhadas de disposições de afetação dos recursos financeiros adequados à realização das suas tarefas.

5.Um sistema integrado de gestão do regresso

A Comissão promoverá e orientará o desenvolvimento de um sistema integrado de gestão do regresso mediante a ligação de todas as redes e programas financiados pela UE e direcionados para o regresso e a readmissão. Estabelecerá sinergias entre a abordagem europeia integrada do regresso aplicada aos países terceiros (EURINT), a ERIN e a rede europeia de agentes de ligação para o regresso (EURLO) 22 .

Estas redes deveriam trabalhar de modo a reforçar-se mutuamente, a fim de obterem um sistema coerente e eficaz de gestão do regresso, conjuntamente com a Frontex, que coordenará este sistema integrado de gestão do regresso ao nível operacional. Concretamente, deveriam destacar grupos de trabalho móveis, rapidamente, para prestar assistência na identificação dos migrantes e na emissão de documentos de viagem com vista ao seu repatriamento, testar as melhores práticas e divulgá-las na perspetiva de uma utilização mais generalizada. Esta coordenação deveria reforçar a convergência de práticas de regresso entre os Estados-Membros e desincentivar os movimentos secundários.

A Comissão analisará formas de promover a aceitação pelos países de origem dos laissezpasser da UE para o regresso de migrantes irregulares, nomeadamente reforçando os elementos de segurança do documento.

Os agentes de ligação europeus para a migração 23 (EMLO) que serão destacados nas delegações da UE, nos principais países de origem ou de trânsito, deveriam facilitar a cooperação com as autoridades destes países em matéria de readmissão dos seus nacionais ilegalmente presentes na UE. Os EMLO deveriam cooperar estreitamente com a rede de agentes de ligação da imigração (ALI) presentes nestes países e com as agências da UE – nomeadamente os agentes de ligação da Frontex destacados nestes países – e com as redes direcionadas para o regresso, tais como a EURLO. Na sequência da avaliação da legislação da UE sobre ALI 24 , prevista para 2016, a Comissão irá ponderar a necessidade de proceder à sua revisão, a fim de salientar o valor acrescentado desta rede.

Além disso, a Comissão tenciona tirar pleno partido das possibilidades oferecidas pela REM para promover a análise e a troca de informações sobre o regresso. É fundamental dispor de dados estatísticos fiáveis, comparáveis e coerentes para permitir o desenvolvimento de respostas políticas adequadas. Os Estados-Membros facultam ao Eurostat dados estatísticos sobre os regressos, mas este exercício revelou incoerências. Um grupo de trabalho específico para a qualidade, que inclui a Comissão, o Eurostat e as agências competentes da UE, abordará esta questão.

III.Reforçar a cooperação em matéria de readmissão com os países de origem e de trânsito

A promoção da cooperação em matéria de regresso e readmissão com os principais países de origem e de trânsito dos migrantes irregulares é essencial para aumentar as taxas de regresso e dissuadir a migração irregular. Os países africanos, dos quais são originários, na sua maioria, os migrantes que chegam ou permanecem em situação irregular na UE, constituem uma prioridade. As taxas de regresso aos países africanos são inferiores a 30 % – bastante abaixo da taxa geral de regresso da UE, cujos 40 % já são considerados insuficientes. A próxima Cimeira da Migração, a realizar em Valeta, constitui uma importante oportunidade para abordar a readmissão, no âmbito do debate mais vasto sobre a cooperação nesta matéria entre a UE e a África.

A readmissão dos próprios nacionais é uma obrigação decorrente do direito internacional consuetudinário. No respeitante aos países de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP), esta obrigação está igualmente prevista no artigo 13.º do Acordo de Cotonu 25 .

A Agenda Europeia da Migração já salientou a necessidade de uma ação mais decidida, para que os países terceiros cumpram as obrigações que lhes incumbem em matéria de readmissão dos respetivos nacionais. O Conselho Europeu de 25-26 de junho de 2015 exigiu a mobilização de todos os instrumentos para incrementar a cooperação em matéria de readmissão.

A Comissão procurará assegurar, com caráter prioritário, o cumprimento, de forma eficaz e sem demora, dos compromissos de readmissão. Paralelamente, colocará a tónica na rápida conclusão das negociações em curso e, se necessário, na abertura de negociações sobre novos acordos de readmissão com os principais países de origem. A UE deve, além disso, iniciar diálogos políticos de alto nível sobre readmissão com os países pertinentes e reforçar substancialmente a cooperação operacional. Para alcançar estes objetivos, a UE deve exercer pressão adequada sobre os países parceiros.

1.Aplicação efetiva dos compromissos de readmissão

A Comissão envidará esforços para assegurar o cumprimento dos compromissos de readmissão assumidos tanto ao abrigo de acordos de readmissão específicos como do Acordo de Cotonu.

A UE já celebrou 17 acordos de readmissão 26 . Globalmente, o regresso e a readmissão de migrantes irregulares são mais fáceis para os países que celebraram um acordo deste tipo com a UE. A realização de reuniões periódicas no âmbito dos comités mistos de readmissão permite o acompanhamento da aplicação destes acordos e proporciona um canal útil de debate e tratamento de problemas práticos. A Comissão tirará pleno partido destes comités, por forma a reforçar a cooperação prática e aumentar as taxas de regresso aos países parceiros.

Além disso, a Comissão colocará a tónica no rápido cumprimento do compromisso assumido pela UE e pelos países ACP ao abrigo do artigo 13.º do Acordo de Cotonu de readmitir os seus próprios cidadãos, sem mais formalidades. A fim de garantir a aplicação desta disposição do Acordo de Cotonu, a Comissão, juntamente com o SEAE, os EstadosMembros e a Frontex, organizará periodicamente reuniões bilaterais sobre readmissão com os principais países de origem da África Subsariana. O objetivo é reforçar a cooperação prática mediante o estabelecimento de canais de comunicação, a identificação de mecanismos de identificação atempada dos migrantes irregulares e a emissão de documentos de viagem ou a utilização do laissez-passer da UE para o seu regresso.

Os países prioritários com os quais serão organizadas estas reuniões incluem a Nigéria, o Senegal, o Mali, a Etiópia, a República Democrática do Congo, a Guiné, a Costa do Marfim e a Gâmbia, tendo em conta a evolução das tendências migratórias.

2.Celebração dos acordos de readmissão em curso e início de negociações sobre novos acordos de readmissão

Embora o flanco oriental da UE esteja agora devidamente protegido por acordos de readmissão, o mesmo não acontece com o flanco meridional, atualmente sujeito a fortes pressões migratórias, não obstante diversos acordos estarem atualmente em negociação 27 . Um dos principais obstáculos na negociação de acordos de readmissão com os países do Norte de África é a cláusula «nacionais de países terceiros», que obriga os países a readmitir os nacionais de países terceiros que tenham transitado pelo seu território – embora estes países se mostrem, por vezes, relutantes em cooperar mesmo na repatriação dos seus próprios nacionais.

A readmissão por países da África Subsariana dos seus próprios nacionais, conforme previsto no Acordo de Cotonou, deveria atenuar a pressão sobre os países de trânsito, já que os migrantes irregulares regressariam diretamente aos seus países de origem. Tal readmissão deveria, por seu turno, facilitar a celebração de acordos com países do Norte de África.

A Comissão examinará também a necessidade de encetar negociações sobre acordos de readmissão com outros importantes países de origem ou de trânsito de migrantes irregulares. Para os países que são, essencialmente, países de origem, e não de trânsito, a cláusula «nacionais de países terceiros» é menos relevante.

3.Diálogos políticos de alto nível sobre readmissão

Além disso, a UE iniciará diálogos políticos de alto nível com os países de origem e de trânsito de migrantes irregulares, conforme solicitado pelo Conselho Europeu de 25-26 de junho de 2015. Os diálogos de alto nível, que serão lançados pela Alta Representante da UE para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, deveriam incidir nos países em que se revelam necessários um empenhamento político e uma pressão, quer para o cumprimento dos compromissos existentes quer para a celebração ou o lançamento de negociações sobre acordos de readmissão. Estes diálogos assegurarão que a questão do regresso e da readmissão constitui uma prioridade nas relações com estes países. A assistência e as políticas da UE deveriam funcionar como incentivos, para estimular a vontade dos países parceiros de cooperar com a UE.

A Alta Representante deveria ser acompanhada pelos Membros competentes da Comissão Europeia durante estes diálogos. As delegações da UE desempenharão um papel crucial na sua preparação e acompanhamento.

Tendo em conta o número de migrantes irregulares não repatriados e a situação geral das relações com a UE, os possíveis países prioritários para diálogos de alto nível sobre readmissão incluem Marrocos, Argélia, Egito, Nigéria, Senegal, Guiné, Mali, República Democrática do Congo, Costa do Marfim, Etiópia, Gâmbia, Afeganistão, Bangladeche, Paquistão e Sri Lanca.

Paralelamente, a UE tirará pleno partido dos fóruns instituídos no âmbito da abordagem global para a migração e a mobilidade – designadamente os processos de Rabat e Cartum, a parceria da rota da seda, os diálogos e as parcerias para a mobilidade –, a fim de reforçar a cooperação em matéria de readmissão.

4.Apoio à reintegração e reforço das capacidades

A fim de melhorar a cooperação prática e a sustentabilidade dos regressos, a Comissão e os Estados-Membros deveriam envidar esforços adicionais de apoio à reintegração dos repatriados e reforçar a capacidade de readmissão dos seus países de origem.

O apoio à reintegração deve ser prestado a nível individual e a nível nacional – a fim de dotar tanto o repatriado como o país de origem de meios de reintegração. Deveria igualmente ser concedido apoio específico aos países de trânsito para facilitar o regresso, tanto voluntário como forçado, de nacionais de países terceiros que transitam pelo seu território ou para lhes prestar assistência na celebração de acordos de readmissão com outros países terceiros, sempre que necessário e viável.

O reforço das capacidades de readmissão deveria incidir na melhoria da capacidade das autoridades competentes para darem uma resposta atempada aos pedidos de readmissão e na facilitação e aceleração da identificação pelos países de origem dos seus próprios nacionais. As prioridades incluem a criação de registos civis automatizados centralizados e de sistemas para a emissão de passaportes biométricos e documentos de identidade, o lançamento de meios automatizados de transmissão e tratamento de pedidos de readmissão (como máquinas para a recolha de impressões digitais) ou a oferta dos recursos materiais necessários para o tratamento de pedidos de readmissão e o acolhimento de repatriados, nomeadamente meios de transporte ou alojamento temporário. Além disso, poderia ser prestada assistência técnica aos países terceiros, para apoiar os seus esforços de criação de mecanismos de readmissão ou de celebração de acordos com outros países terceiros.

Para facilitar estas medidas, a Comissão criou, ao abrigo do FAMI, um mecanismo de reforço das capacidades de readmissão (RCBF) específico no valor de 5 milhões de euros 28 . Este será alargado através de financiamento adicional nos anos seguintes. Através do RCBF, será concedido financiamento a países terceiros que tenham ou devam celebrar um acordo de readmissão com a UE, bem como aos países com os quais a UE está a tentar melhorar a cooperação em matéria de readmissão. O RCBF incidirá no reforço das capacidades, nomeadamente na reintegração dos repatriados, e permitirá à UE fazer face a necessidades urgentes em tempo útil.

A UE apoiará igualmente os programas de regresso voluntário dos principais países de trânsito, na medida em que é mais provável que os migrantes aproveitem a possibilidade de regressar de forma voluntária aos seus países de origem a partir dos países de trânsito, numa fase da viagem em que ainda não pagaram aos passadores a totalidade do montante exigido e podem evitar grandes riscos – por exemplo, a travessia do mar Mediterrâneo ou do Sara. Os programas de regresso voluntário dos países de trânsito para os países de origem, no pleno respeito do princípio da não-repulsão, devem ser apoiados no âmbito dos programas regionais de desenvolvimento e proteção para o Norte de África e o Corno de África, bem como das parcerias para a mobilidade e das agendas comuns para a migração e a mobilidade. Estes programas devem igualmente ser desenvolvidos para os nacionais de países terceiros em trânsito nos países dos Balcãs Ocidentais.

Devem ser consagrados financiamentos suficientes de todas as fontes relevantes, nomeadamente dos instrumentos de ajuda ao desenvolvimento, ao apoio à reintegração dos repatriados nos respetivos países de origem. O apoio à reintegração deve ser incorporado nos regimes existentes nos países de origem – designadamente programas de formação profissional e de ensino e apoio ao microfinanciamento e ao empreendedorismo –, que devem ser alargados. O Fundo Fiduciário da UE, que será um dos principais resultados da Cimeira da Migração, a realizar em Valeta, deveria contribuir de forma significativa para a reintegração e o reforço das capacidades nos países terceiros.

5.Reforço da pressão da UE em matéria de regresso e readmissão

A UE tem de aumentar a sua pressão na readmissão a nível dos países parceiros, assegurar o cumprimento dos compromissos assumidos e dos acordos celebrados e facilitar a negociação e celebração de novos acordos. O Conselho Europeu de 25-26 de junho de 2015 convidou a Comissão e o Conselho a elaborar «um pacote global para apoiar as negociações».

Deveriam ser criados pacotes de apoio adaptados às necessidades por forma a ajudar certos países parceiros a cumprir, na prática, as obrigações que lhes incumbem em matéria de readmissão e a apoiar as negociações. Estes pacotes deveriam basear-se nos ensinamentos retirados do projeto-piloto em matéria de regresso 29 , que procura incentivar países terceiros selecionados a cooperar na readmissão dos seus próprios nacionais. O regresso e a readmissão deveriam fazer parte de um pacote equilibrado e consolidado da UE para os países terceiros, baseando-se em todas as políticas aplicáveis – designadamente assuntos internos, política externa, ajuda ao desenvolvimento, comércio, segurança – para alcançar os objetivos da política de migração da UE. A condicionalidade deveria, sempre que possível, ser aplicada.

A experiência dos Estados-Membros ilustra a necessidade de um equilíbrio subtil entre pressão e incentivos para reforçar a cooperação em matéria de readmissão. No capítulo dos assuntos internos, as parcerias para a mobilidade e a política de vistos exercem, em geral, uma pressão útil na cooperação em matéria de readmissão. A negociação de um acordo de facilitação de vistos, paralelamente à celebração de um acordo de readmissão, oferece aos países terceiros incentivos tangíveis à cooperação em matéria de readmissão.

No entanto, a possibilidade de recurso a este instrumento é limitada, na medida em que é pouco provável que a UE ofereça a facilitação de vistos a certos países terceiros de onde provêm muitos migrantes irregulares, constituindo, assim, um risco migratório. Acresce que, ainda que a UE ofereça a negociação paralela de um acordo de facilitação de vistos, esta pode não ser suficiente, se a facilitação concedida não for suficientemente atrativa em comparação com a facilitação horizontal prevista no regulamento da UE em matéria de vistos. No entanto, a política de vistos – mediante a reformulação do Código de Vistos, a celebração de acordos de facilitação de vistos ou a emissão efetiva de vistos na prática – tem um impacto na cooperação em matéria de readmissão. O potencial de utilização desta política como pressão deveria continuar a ser examinado.

A oferta de oportunidades de migração legal, para trabalhadores altamente qualificados, mas também para fins de estudo e investigação, deveria servir de pressão para assegurar a cooperação em matéria de readmissão. Não obstante a determinação do volume de migrantes económicos admitidos ser uma competência dos Estados-Membros, a abordagem poderia ser coordenada a nível da UE, de modo a ter um efeito de pressão mais eficaz na negociação de acordos e mecanismos de readmissão com os países terceiros em causa.

Importa, no entanto, identificar igualmente uma pressão substancial fora do domínio dos assuntos internos, a fim de reforçar a cooperação em matéria de readmissão de países terceiros, em consonância com o apelo do Conselho Europeu de 25-26 de junho de 2015, segundo o qual, «com base no princípio "mais por mais", a assistência e as políticas da UE serão usadas para criar incentivos à execução dos acordos de readmissão em vigor e à celebração de novos acordos». 

Os elementos adicionais de pressão que deveriam ser utilizados incluem a ajuda ao desenvolvimento, a política de vizinhança, os acordos de comércio e as preferências comerciais (com a possibilidade de estabelecer uma ligação entre a celebração de acordos de comércio livre ou a concessão de tratamento preferencial a certos países terceiros e a celebração paralela de um acordo de readmissão), o ensino (Erasmus +) e a cultura. Os Estados-Membros são fortemente incentivados a identificar a pressão nos domínios da sua competência nacional, designadamente o acesso de nacionais de países terceiros aos seus mercados do trabalho.

A UE e os seus Estados-Membros têm de aprovar e adotar uma mensagem clara a transmitir aos países de origem e de trânsito de migrantes irregulares sobre a necessidade de cooperar em matéria de readmissão. A questão da readmissão tem de ser prioritária e abordada em todos os contactos pertinentes a nível político entre a UE e os países terceiros com baixas taxas de regresso, bem como nos contactos entre os Estados-Membros e estes países. Deve, nomeadamente, ser suscitada em todos os encontros da Alta Representante ou dos Membros da Comissão com representantes dos países em causa, nomeadamente em eventos internacionais e multilaterais.

IV.Conclusão

O aumento da eficácia do sistema da UE de repatriação de migrantes irregulares exige vontade política e a definição de prioridades, a plena aplicação da legislação europeia, bem como sistemas e recursos administrativos adequados ao nível nacional. A Comissão, com o apoio das agências competentes da UE, tomará todas as medidas necessárias para reforçar o sistema de repatriação da UE, no pleno respeito dos direitos fundamentais e da garantia de um regresso digno.

Embora a Diretiva Regresso da UE permita uma ação eficaz em matéria de regresso, a sua aplicação pelos Estados-Membros deixa margem para melhoramentos. A Comissão colocará a tónica na garantia da sua plena aplicação, recorrendo inclusive a procedimentos de infração. Paralelamente, servir-se-á da avaliação dos sistemas nacionais de regresso ao abrigo do mecanismo de avaliação de Schengen para detetar e ajudar a corrigir as deficiências.

A Comissão intensificará o apoio à Frontex e apresentará propostas legislativas para alargar substancialmente o seu papel no regresso. A criação de um serviço de regresso da Frontex deveria permitir à Agência aumentar significativamente a sua assistência ao regresso. A Comissão apresentará igualmente propostas legislativas destinadas a reforçar os sistemas de informação da UE, permitir uma troca de informações mais rápida sobre as decisões de regresso e facilitar o controlo da sua aplicação em todo o espaço Schengen.

Um sistema eficaz de regresso exige a definição de prioridades de readmissão de migrantes irregulares nas relações com os países terceiros. A Comissão, juntamente com o SEAE, intensificará esforços no sentido de permitir que os países de origem cumpram os compromissos que lhes incumbem de readmissão dos seus nacionais, através de diálogos políticos, do reforço das capacidades e do apoio à reintegração e, se necessário, mediante a negociação de novos acordos de readmissão.

(1)

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: Agenda Europeia da Migração, Bruxelas, 13.5.2015, COM(2015) 240 final.

(2)

Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, JO L 348 de 24.12.2008, p. 98.

(3)

 EMN inform, Overview: Incentives to return to a third country and support provided to migrants for their reintegration, janeiro de 2015.

(4)

Regresso voluntário ou partida voluntária com o apoio de assistência logística, financeira e/ou outro tipo de assistência material.

(5)

Por exemplo, em relação aos países dos Balcãs Ocidentais, muitos Estados-Membros interromperam a assistência aos regressos voluntários, excetuando a cobertura dos custos de transporte para o regresso, a fim de evitar atrair mais migrantes.

(6)

A REM tem por missão prestar informações atualizadas, objetivas, fiáveis e comparáveis sobre a migração e o asilo.

(7)

Idem 2.

(8)

A expressão «Estados-Membros» refere-se a 30 Estados: os 28 Estados-Membros da UE, exceto o Reino Unido e a Irlanda, mas a Islândia, o Listenstaine, a Noruega e a Suíça. A diretiva faz parte do acervo de Schengen e é vinculativa para os Estados associados a Schengen. O Reino Unido e a Irlanda não estão vinculados, embora possam optar por aplicar a diretiva.

(9)

Nos termos do artigo 8.º, n.º 1, os Estados-Membros devem tomar todas as medidas necessárias para executar a decisão de regresso se não tiver sido concedido nenhum prazo para a partida voluntária, nos termos do artigo 7.º, n.º 4, ou se a obrigação de regresso não tiver sido cumprida dentro do prazo para a partida voluntária fixado nos termos do artigo 7.º.

(10)

A Diretiva Regresso permite manter os repatriados em detenção por um período máximo de seis meses, ou de 18 meses se, independentemente de todos os esforços razoáveis que tenham sido envidados, se preveja que a operação de afastamento dure mais tempo.

(11)

Artigo 18.º, n.os 1 e 2, da Diretiva Regresso.

(12)

O respeito do princípio da não-repulsão no contexto das operações de regresso imediato que têm lugar na fronteira externa pode ser suficientemente garantido, se aqueles que são objeto do regresso tiverem – tanto a nível legislativo como prático – a possibilidade de apresentar um pedido de proteção internacional num ponto de travessia da fronteira facilmente acessível.

(13)

A título de exemplo, diversos Estados-Membros concedem efeito suspensivo automático, sem distinção, e em todos os casos de recurso judicial contra uma decisão de regresso. Tais práticas podem ocasionar atrasos nos procedimentos de regresso. O efeito suspensivo automático apenas deveria ser concedido nos casos em que é aplicável o princípio da não-repulsão.

(14)

Nestas situações, o Estado-Membro de estada do migrante irregular pode devolvê-lo ao EstadoMembro que tomou a decisão de regresso com base no acordo bilateral ou tomar as medidas necessárias para executar a decisão de regresso original nos termos da Diretiva 2001/40/CE do Conselho, de 28 de maio de 2001, relativa ao reconhecimento mútuo de decisões de afastamento de nacionais de países terceiros, JO L 149 de 2.6.2001, p. 34.

(15)

Atualmente, os Estados-Membros introduzem, sistematicamente, apenas certas proibições de entrada, mas não as que são decididas ao abrigo da Diretiva Regresso.

(16)

Conforme anunciado no Plano de Ação da UE contra o tráfico de migrantes e na sequência do convite do Conselho Europeu de 25-26 de junho de 2015.

(17)

Artigo 38.º da Decisão 2007/533/JAI do Conselho, de 12 de junho de 2007.

(18)

Conforme anunciado na Agenda Europeia da Migração.

(19)

Regulamento (UE) n.º 603/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo à criação do sistema «Eurodac» de comparação de impressões digitais para efeitos da aplicação efetiva do Regulamento (UE) n.º 604/2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro ou um apátrida, e de pedidos de comparação com os dados Eurodac apresentados pelas autoridades responsáveis dos Estados-Membros e pela Europol para fins de aplicação da lei e que altera o Regulamento (UE) n.º 1077/2011 que cria uma Agência europeia para a gestão operacional de sistemas informáticos de grande escala no espaço de liberdade, segurança e justiça – JO L 180 de 29.6.2013.

(20)

O projeto FReM, gerido pelo Centro Internacional para o Desenvolvimento das Políticas Migratórias (CIDPM) com financiamento do Fundo de Regresso da UE, visa a criação de um grupo europeu de agentes de controlo dos regressos forçados, disponível nos países que necessitam de aplicar um sistema de controlo dos regressos forçados.

(21)

Nos termos do artigo 15.º do Regulamento Frontex, a Agência e os Estados-Membros devem respeitar normas pelo menos equivalentes às fixadas na legislação da União, mesmo quando a cooperação com os países terceiros se estabelece no território destes países.

(22)

A EURINT visa o desenvolvimento e a partilha das melhores práticas em matéria de regresso e a elaboração de uma estratégia comum de cooperação operacional com os países terceiros. A EURLO visa estimular a cooperação operacional direcionada para o país de origem, nomeadamente através de agentes de ligação para o regresso nos principais países.

(23)

O Conselho Europeu de 23 de abril de 2015 solicitou o destacamento de agentes de ligação europeus para a migração, facto que foi confirmado na Agenda Europeia da Migração e no Plano de Ação da UE contra o tráfico de migrantes, adotado em 27 de maio de 2015.

(24)

Regulamento (CE) n.º 377/2004 do Conselho, de 19 de fevereiro de 2004, relativo à criação de uma rede de agentes de ligação da imigração – JO L 64 de 2.3.2004, p.1.

(25)

Nos termos do artigo 13.º do Acordo de Cotonu, os países ACP comprometeram-se a aceitar o regresso e a readmissão dos respetivos nacionais que se encontrem ilegalmente no território de um Estado-Membro da UE, a pedido deste Estado e sem outras formalidades.

(26)

A UE celebrou acordos de readmissão com a Rússia, Ucrânia, Moldávia, Geórgia, Arménia, Azerbaijão, Turquia e países dos Balcãs Ocidentais, bem como com Hong Kong, Macau, Sri Lanca, Paquistão e Cabo Verde.

(27)

A UE não celebrou acordos de readmissão com os países do Norte de África. Está envolvida em longas negociações sobre um acordo de readmissão com Marrocos, com base num mandato que remonta a 2000. No caso da Argélia, relativamente à qual o Conselho adotou um mandato de negociação em 2002, as negociações ainda nem sequer foram formalmente iniciadas. No caso da Tunísia, foi adotado um mandato em dezembro de 2014 e as negociações ainda estão para começar.

(28)

Ver o programa de trabalho anual para 2015 no que diz respeito ao apoio às ações da União no âmbito do Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração.

(29)

Conclusões do Conselho sobre a política da UE em matéria de regresso adotada na reunião do Conselho JAI de 5-6 de junho de 2014.