28.4.2015   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 140/32

1.

considera que a democracia, os direitos humanos e o Estado de direito são os três pilares fundamentais nos quais deve assentar qualquer ordenamento jurídico, seja qual for o seu tipo ou formato. A democracia é um «direito coletivo» e os direitos humanos são direitos individuais inalienáveis que devem ser garantidos em todas as circunstâncias, mesmo quando o modelo vigente de democracia não é completo ou perfeito. Os princípios do Estado de direito e as práticas deles decorrentes são essenciais para a concretização da democracia e para a garantia dos direitos humanos. Regozija-se, por isso, com a proposta da Comissão de criar um quadro para a proteção do Estado de direito na UE que, enquanto base para a confiança mútua entre os Estados-Membros e entre estes e os cidadãos da UE, é imprescindível para a integração europeia. Um quadro comum deste tipo é uma mais-valia não só para os Estados-Membros mas também para os órgãos de poder local e regional, visto que, na prática, é sobre eles que recai uma parte substancial da responsabilidade pela aplicação dos direitos e liberdades fundamentais;

2.

assinala que os direitos humanos, enquanto direitos fundamentais associados ao respeito da dignidade humana, primam sobre qualquer construção institucional e, essencialmente, têm precedência sobre ela;

3.

faz notar que, embora não haja uma definição uniforme de Estado de direito, este conceito fundamental inscreve-se numa tradição jurídica europeia, estando-lhe subjacentes três princípios: 1) as obrigações legais de todos os cidadãos e a consequente garantia do seu cumprimento devem basear-se na lei e não podem depender de uma decisão arbitrária ou unilateral do poder executivo ou de uma qualquer competência discricionária; 2) os litígios entre os cidadãos e o poder executivo devem ser resolvidos por um poder judicial imparcial e independente por força do direito comum; 3) os direitos fundamentais dos cidadãos (liberdade do indivíduo, de opinião, de associação, etc.) devem ser respeitados e claramente definidos e assentar numa legislação de base inequívoca e não podem depender de conceitos, declarações ou garantias constitucionais vagos ou de interpretações arbitrárias. O alcance destes princípios é duplo: por um lado, os governos devem exercer as suas funções de acordo com leis e normas claras, escritas e publicadas, baseadas em princípios jurídicos bem fundamentados e executadas de forma equitativa e transparente; por outro lado, estes governos devem conformar-se à Constituição e à lei a que estão subordinados;

4.

entende que o importante princípio da subsidiariedade (artigo 5.o, n.o 3, do TUE) deve ser igualmente tomado como base e linha orientadora para a concretização da abordagem de governação a vários níveis com vista à proteção dos direitos fundamentais;

5.

assinala que a Convenção Europeia dos Direitos do Homem e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que formam atualmente o quadro mais avançado existente neste domínio, constituem, desde a sua adoção, a base vinculativa para a própria União Europeia, todos os Estados-Membros e todos os níveis de governação, sobre a qual devem assentar os princípios do Estado de direito e a sua aplicação;

6.

observa que o conceito da governação a vários níveis, conforme foi desenvolvido na UE, mas também, mais amplamente, para o nível do Conselho da Europa, foi inspirado na evolução necessária, passada e em curso, da «governação» na UE, partindo de um modelo «do topo para a base» para um modelo mais inclusivo onde se cruzam as abordagens «da base para o topo» e «do topo para a base» e que pretende concretizar as duas dimensões da subsidiariedade: a dimensão «vertical», que implica o reforço da participação, da corresponsabilidade e da parceria dos representantes eleitos regionais e locais, e a dimensão «horizontal», em que a corresponsabilidade é atribuída aos outros intervenientes (dos domínios socioeconómico, educativo, da saúde e cultural) na sociedade e por eles assumida em todos os domínios políticos. A governação a vários níveis representa uma governação com múltiplos intervenientes e em múltiplos níveis. Na gestão diária das regiões e administrações locais, há que ter em consideração os acontecimentos, ações e influências a nível nacional e europeu, que em muitos domínios determinam as margens de ação em todo o continente e, em última análise, em todo o mundo. O Estado de direito abrange vários níveis na estrutura da União Europeia, pelo que também cabe protegê-lo no âmbito da interação entre eles. Uma política de igualdade de oportunidades e, em última análise, de integração social, tem em conta a realidade concreta da globalização e os desafios que isto implica em termos de oportunidades de emprego e acesso às prestações do Estado-providência. Cada sistema nacional tem a sua própria história e os seus modelos, mas estamos a evoluir no sentido de uma definição de requisitos de qualidade transnacionais, em última análise, de um espaço europeu dos direitos fundamentais, que abrange também os direitos sociais, assente na multiplicidade de níveis e nas interligações horizontais;

7.

entende que a governação a vários níveis permite lidar com eventuais ameaças ao Estado de direito em situações concretas e compensar algumas lacunas, nomeadamente a falta de informação, de capacidade, de recursos financeiros, de possibilidades administrativas e de impacto político, através da inclusão dos órgãos de poder local e regional na fiscalização e aplicação dos princípios do Estado de direito na UE; simultaneamente, este processo leva a uma democracia mais participativa, maior transparência e responsabilização e coloca os cidadãos numa posição mais central. A proteção do Estado de direito permite assim uma aproximação da Europa aos cidadãos e vice-versa. Tudo isto visa, tal como descrito no Livro Branco sobre a governação a vários níveis, «uma ação coordenada da União, dos Estados-Membros e dos órgãos do poder local e regional, assente na parceria e tendo em vista elaborar e aplicar as políticas da União Europeia»;

8.

faz notar que, partindo do Livro Branco sobre a governação a vários níveis de 2009, o conceito foi sendo gradualmente definido, como demonstra o parecer de seguimento adotado pelo Comité das Regiões Europeu em 2012, bem como as sessões de trabalho realizadas, o painel de classificação elaborado e a Carta da Governação a Vários Níveis, publicada muito recentemente. Para além de uma integração cada vez maior deste conceito em diversos domínios políticos e da sua aplicação por diversos parceiros, os primeiros resultados estão à vista no regulamento geral e no subsequente código de conduta relativo aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento;

9.

observa que, na sua comunicação, a Comissão Europeia afirma expressamente que o Estado de direito é a pedra angular de qualquer democracia constitucional moderna e um dos princípios de base que decorrem das tradições constitucionais comuns a todos os Estados-Membros e, como tal, constitui um dos valores mais importantes em que assenta a União enquanto espaço de liberdade, segurança e direito (artigo 2.o do TUE e preâmbulo do Tratado e da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia). O novo quadro proposto pretende eliminar futuras ameaças ao Estado de direito antes de estarem reunidas e entrarem em vigor as condições para a aplicação dos mecanismos estabelecidos no artigo 7.o do TUE, mas mantém intactas as ações por incumprimento nos termos do artigo 258.o do TFUE;

10.

assinala que o novo quadro jurídico introduz, assim, uma abordagem horizontal e transnacional nos casos em que o quadro de valores comuns da UE esteja em risco de ficar comprometido pela atuação de intervenientes estatais e as atuais ações por incumprimento não forneçam uma solução. Por conseguinte, é necessário reforçar o Estado de direito enquanto valor comum essencial da UE para alcançar os objetivos no âmbito da proteção dos valores fundamentais, dos quais a proteção dos direitos fundamentais é uma componente essencial;

11.

considera que o novo quadro, cujo processo decorre em três etapas, deve preencher uma lacuna e criar possibilidades para que as instituições da UE avaliem o Estado de direito e reajam, eventualmente, quando um Estado-Membro corra o risco de criar uma ameaça sistemática ao Estado de direito através da sua própria ação. Por este motivo, o novo mecanismo prevê três fases: 1) uma avaliação objetiva e cuidada da situação no Estado-Membro em causa; 2) recomendações de ações imediatas e concretas com vista a prevenir ameaças ao Estado de direito, exceto se a questão tiver sido entretanto solucionada de forma satisfatória; 3) supervisão das medidas adotadas pelo Estado-Membro em causa no seguimento da recomendação que lhe tenha sido dirigida. Neste processo, que é baseado no diálogo com o Estado-Membro em causa, é extremamente importante envolver os diferentes níveis de governação o mais cedo possível, nomeadamente os níveis local e regional, bem como a sociedade civil;

12.

assinala que os órgãos de poder local e regional são os primeiros a serem confrontados diretamente com os desafios e problemas que podem ter um impacto direto nos procedimentos do Estado de direito e, portanto, na exequibilidade de determinados direitos fundamentais e que se colocam diariamente em muitos domínios: dificuldades económicas, desemprego, ambiente e alterações climáticas, para citar alguns exemplos. O papel particular dos órgãos de poder local e regional reside, para além disso, nos conhecimentos específicos que detêm, que lhes permitem reconhecer precocemente os riscos sistémicos que se colocam ao Estado de direito, mas também na sua orientação para os resultados, que a política europeia deve ter sempre presente. Isto é tanto mais importante num mundo globalizado, onde a migração e a mobilidade deram azo a novas relações interculturais e a uma sociedade pluralista, com uma diversidade de valores e religiões, ainda mais visível nas comunidades locais. Só é possível alcançar resultados em matéria de proteção do Estado de direito e dos direitos fundamentais quando todos os níveis de governação, apoiando-se nas competências e responsabilidades de cada um, trabalham em conjunto, estão devidamente interligados, dão o seu contributo e colaboram em sintonia. Em muitos domínios, desenvolveu-se a ideia de que, para alcançar melhores resultados, é necessária uma política baseada nos factos e nas especificidades locais. Tal aplica-se também, indubitavelmente, à proteção dos direitos fundamentais. O reforço destes direitos tem um impacto positivo no desenvolvimento social e económico. As decisões tomadas ao nível mais próximo dos cidadãos reforçam a confiança entre eles e a sua confiança na comunidade onde vivem;

13.

considera notável como, nos últimos anos, o discurso da UE sobre os direitos fundamentais e o reforço do Estado de direito se tem apoiado no paradigma da governação a vários níveis. Mas também os princípios operacionais indicados no parecer de seguimento do CR de 2012, o painel de classificação elaborado e, inquestionavelmente, a Carta da Governação a Vários Níveis são instrumentos essenciais para reproduzir esta visão em termos operacionais;

14.

observa que os valores fundamentais que a «Europa» representa (ou seja, não só a União Europeia e o Conselho da Europa, mas também as principais tradições nacionais) dizem respeito não apenas à ordem jurídica democrática mas também às políticas que são executadas para proporcionar oportunidades reais de concretização desses valores. Se esta perspetiva for plenamente realizada, a posição dos órgãos de poder local e regional assume uma dimensão totalmente diferente: nesse caso, deixam de ser apenas as instâncias que executam as legislações e medidas políticas nacionais (e europeias), ou seja, numa abordagem do topo para a base, e passam a ser intervenientes de pleno direito com responsabilidade política para dar forma a uma política integrada no âmbito de quadros definidos e de acordo com a situação local. Trata-se aqui não só de direitos cívicos e políticos, mas também económicos e sociais (educação, emprego, saúde, bem-estar e habitação);

15.

faz notar que os órgãos de poder local e regional são as autoridades que se deparam em primeiro lugar com os problemas relacionados com os direitos fundamentais no âmbito das políticas nacionais. São eles que estão em contacto com os indivíduos, grupos ou «categorias» afetados em primeiro lugar por violações dos princípios do Estado de direito ou restrições dos direitos fundamentais. Uma questão que merece especial atenção neste contexto é a garantia dos direitos fundamentais universais de todos os cidadãos, independentemente dos direitos e das condições aplicáveis especificamente aos cidadãos da UE;

16.

considera que os direitos fundamentais, como a igualdade de oportunidades no acesso a emprego digno e emancipação social, devem, pois, ser promovidos sistematicamente através de medidas de apoio adequadas. Nesta perspetiva, os órgãos de poder local e regional são, juntamente com os níveis de governação nacionais e europeus e a sociedade civil, parceiros de pleno direito num movimento estratégico para a realização de um Estado de direito social;

17.

entende que a preocupação em relação a uma eventual violação dos direitos fundamentais deve ser transformada numa vontade política sistemática de realizar o Estado de direito, também em termos positivos, na União Europeia e nos seus Estados-Membros. Daí a transição de um conceito do Estado de direito exclusivamente centrado na proteção dos direitos para um conceito dinâmico de Estado de direito, em que os direitos fundamentais devem adquirir igualmente uma dimensão social através de medidas políticas. Este aspeto não tem sido suficientemente salientado pela Comissão Europeia, que assume uma posição (demasiado) reservada no que diz respeito aos «assuntos internos» dos Estados-Membros e que, no seu novo quadro político, procura sobretudo desenvolver uma alternativa mais flexível a verdadeiras «ações por incumprimento», de modo a poder intervir atempadamente. Neste contexto, o conceito de governação a vários níveis pode revelar-se útil. A comunicação da Comissão abre a perspetiva a uma tal abordagem proativa, nomeadamente fazendo referência à Comissão de Veneza, que, para produzir os efeitos desejados, implica a participação dos diferentes níveis de governo e da sociedade civil do respetivo Estado;

18.

considera que os órgãos de poder local e regional são os parceiros cruciais das autoridades europeias e nacionais para, juntamente com a sociedade civil, não só proteger o Estado de direito moderno mas também moldá-lo ativamente e através de políticas por sua própria iniciativa. Esta é a função central de cada nível de governação. Os intervenientes que se esquivam sistematicamente a esta função violam a Carta dos Direitos Fundamentais e colocam-se à margem da principal tendência europeia;

19.

nota que o papel essencial dos órgãos de poder local e regional na garantia dos direitos fundamentais para que estes produzam resultados mais eficazes deve, por isso, ser respeitado, mas sempre em conformidade com o direito consuetudinário ou a Constituição de cada país;

20.

é de opinião que estes órgãos devem ter a possibilidade de se dirigirem diretamente à Comissão Europeia sempre que constatem uma ameaça potencial ao Estado de direito. A Comissão Europeia deveria criar os mecanismos necessários para o efeito;

21.

entende que a proteção dos direitos fundamentais não é uma responsabilidade unicamente da Comissão Europeia; o Parlamento Europeu deve também contribuir ativamente para esta questão. Estando em causa a salvaguarda do Estado de direito, torna-se necessário criar a transparência adequada a nível da UE, com a participação dos órgãos de poder local e regional, que contribua para analisar a situação;

22.

observa, não obstante, que também a nível regional ou local é possível distinguir uma dimensão vertical e uma dimensão horizontal. Esta última remete para a colaboração entre o setor público e a iniciativa privada, por exemplo, no desenvolvimento socioeconómico e nos domínios da educação, da saúde e da prestação de cuidados;

23.

assinala que os órgãos de poder local e regional, sobretudo os detentores de competências legislativas, são diretamente responsáveis pela concretização de uma série de direitos fundamentais e, para o efeito, definiram algumas orientações de política gerais. Isto diz também respeito, concretamente, a direitos cívicos específicos que envolvem a garantia da liberdade de expressão e da liberdade de associação e ação, a participação em eleições livres e justas e, num sentido mais lato, a luta contra todas as formas de discriminação na sua comunidade local ou regional. Neste sentido, os órgãos de poder local e regional não servem apenas de interface em caso de violações manifestas dos direitos fundamentais mas devem, eles próprios, elaborar e aplicar orientações para a realização desses direitos;

24.

nota que a abordagem clássica da UE parte do princípio de que a população das nossas regiões, cidades e municípios é composta por cidadãos da UE e, por conseguinte, a luta contra a discriminação centra-se nos direitos dos cidadãos de outros Estados-Membros, mas a realidade sociológica, sobretudo nas grandes cidades, é obviamente muito mais complexa. A integração social só pode ser alcançada através de formas de democracia representativa e participativa, como base para a convivência comum, e salvaguardando o património histórico-cultural do território. Assim, se queremos envolver todos os cidadãos, há que alargar igualmente a definição de «cidadania» (ver o Livro Branco sobre o Diálogo Intercultural do Conselho da Europa, de 2008): «A cidadania, no seu sentido mais lato, designa o direito e a responsabilidade de participar, com os outros, na vida social e económica e nos assuntos públicos da comunidade». Na mesma linha de pensamento, Antonio Papisca fala de «Nova Civitas»;

25.

entende que o quadro estratégico da UE para os direitos fundamentais, proposto pela Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (FRA), proporciona a concretização da referida ligação entre as dimensões horizontal e vertical, de modo a obter uma participação, cooperação e coordenação efetivas. Nesse sentido, a Agência dos Direitos Fundamentais deveria também ter capacidade para verificar se o Estado de direito e os direitos fundamentais são respeitados nos Estados-Membros da UE e, se necessário, lançar o alarme;

26.

considera que tanto a FRA como o Conselho da Europa devem velar por um contributo constante de conhecimento especializado, em especial também para os órgãos de poder local e regional;

27.

estima que a proteção dos direitos fundamentais deve ter explicitamente como ponto de partida o conceito da governação a vários níveis;

28.

considera que os órgãos de poder local e/ou regional devem ser incentivados a:

29.

poderia examinar se as seguintes propostas poderão contribuir para a proteção do Estado de direito na União Europeia: