19.8.2014   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 271/53

Relator

Adam Struzik (PL-PPE), presidente da região da Mazóvia

1.

chama a atenção para o facto de ser este o primeiro parecer que emite sobre a execução do orçamento da UE, destinado a apresentar os pontos de vista dos órgãos de poder local e regional relativamente às atuais perspetivas financeiras e ao próximo período de 2014-2020;

2.

assinala que, para melhorar a qualidade do parecer, foi realizado um inquérito aos órgãos de poder local e regional (1) que recolheu muitas respostas, o que reflete o elevado interesse nesta questão e indica uma vontade de cooperar no sentido de encontrar soluções para os problemas e aproveitar o potencial que a abordagem territorial encerra;

3.

salienta que o orçamento da UE é um instrumento crucial para atingir os objetivos da União Europeia e que a sua função deve ser valorizada, especialmente no atual contexto da crise das finanças públicas que ainda perdura em muitos países, e dada a necessidade de apoiar a competitividade da economia europeia, gerar emprego e promover os valores europeus comuns;

4.

assinala que o orçamento da UE faculta recursos para concretizar os objetivos da União Europeia estabelecidos nos Tratados e acordados pelas mais elevadas esferas políticas (entre o Conselho da UE, o Parlamento Europeu e a Comissão Europeia) mas que também é essencial para ajudar a realizar os objetivos das políticas públicas levadas a cabo nos Estados-Membros, bem como as iniciativas dos órgãos de poder local e regional; neste contexto, considera que uma abordagem mais orientada para os resultados permitirá uma melhor escolha dos objetivos e dos instrumentos de modo a refletir as diferentes situações existentes nos vários territórios da UE conduzindo, assim, a uma maior eficácia e eficiência do orçamento da UE;

5.

considera que os órgãos de poder local e regional participam na execução do orçamento da UE enquanto beneficiários diretos e gestores de fundos europeus, mas que a responsabilidade pela execução orçamental a nível local e regional é partilhada também com os Estados-Membros, a Comissão Europeia e as restantes instituições da UE;

6.

congratula-se com o facto de a dimensão territorial da implementação das políticas da UE ter sido reforçada pelas disposições jurídicas do período de programação de 2014-2020, pelo que os órgãos de poder local e regional passarão a ter um papel mais importante na execução do orçamento da UE;

7.

informa que o presente parecer aborda os fundos da UE mais significativos para os órgãos de poder local e regional, especialmente os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) — nomeadamente o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo de Coesão, o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP); todavia, assinala a importância de outros fundos, como o Horizonte 2020, para a consecução dos objetivos de desenvolvimento identificados a nível europeu, nacional, regional e local;

8.

considera que, tendo em conta a atual conjuntura socioeconómica, a adoção tardia do quadro jurídico em matéria de fundos da UE para o período de 2007-2013, bem como o facto de numerosas políticas da UE privilegiarem a concretização de objetivos estruturais a longo prazo em detrimento da obtenção de efeitos de curto prazo do lado da oferta, há que avaliar satisfatoriamente a velocidade de execução do orçamento da UE;

9.

verifica com apreensão que apesar de, regra geral, o orçamento estar a ser executado a uma rapidez satisfatória, existem variações significativas no ritmo de execução orçamental entre os vários Estados-Membros e fundos;

10.

entende que as disparidades na velocidade da execução orçamental entre Estados-Membros resultam de vários fatores, a maioria dos quais não tem relação direta com a realização das despesas pelos níveis de poder local e regional. Na verdade, os fatores que têm efeitos na rapidez da execução do orçamento da UE são, entre outros,

11.

assinala que, na opinião dos órgãos de poder local e regional, os Estados-Membros são o nível que mais impacto tem no ritmo da execução do orçamento da UE a nível europeu, ao passo que, no caso de projetos cofinanciados pelo orçamento da UE, o fator decisivo é a capacidade administrativa dos órgãos de poder local e regional, seguida da disponibilidade de fundos (públicos e nacionais) para cofinanciamento, e do grau de complexidade das normas que regem cada fundo;

12.

indica, neste contexto, que as críticas que imputam a morosidade da execução dos projetos cofinanciados pelo orçamento da UE às fracas capacidades administrativas dos órgãos de poder local e regional não são completamente justificadas. Os órgãos de poder local e regional estão cientes do nível, em muitos casos insuficiente, das suas capacidades administrativas. No entanto, a rapidez na utilização dos fundos da UE depende igualmente de questões que são da competência dos Estados-Membros e da Comissão Europeia;

13.

à luz destes factos, insta os Estados-Membros a intensificarem a cooperação e a coordenarem as suas iniciativas com os órgãos de poder local e regional durante a elaboração dos programas operacionais e a definição de soluções de implementação específicas, com vista a garantir o máximo de rapidez e qualidade na execução orçamental e a minimizar os encargos dos beneficiários;

14.

apela à Comissão Europeia e aos Estados-Membros para que adotem uma abordagem mais proativa em relação às novas perspetivas financeiras, introduzindo, em particular, programas de informação e formação para os órgãos de poder local e regional, com vista a melhorar a rapidez e qualidade da execução do orçamento da UE;

15.

assinala que, ao identificar projetos que constituam boas práticas, a Comissão Europeia poderia melhorar a rapidez da execução orçamental, especialmente em domínios onde é necessária uma abordagem integrada que articule diversos fundos, programas e parceiros, incluindo programas implementados ao abrigo de novos instrumentos, como o investimento territorial integrado (ITI) ou o desenvolvimento local dirigido pelas comunidades locais;

16.

além do mais, chama a atenção para outras formas de agilizar a implementação de projetos cofinanciados pela UE a nível local e regional, nomeadamente:

17.

está confiante de que as novas regras relativas aos FEEI terão um impacto positivo na rapidez da execução de projetos cofinanciados pela UE a nível local e regional. Todavia, na atual fase dos preparativos para o lançamento das perspetivas financeiras de 2014-2020, é impossível avaliar o ritmo dessa aceleração ou onde ocorrerá;

18.

acolhe favoravelmente a publicação pela Comissão Europeia do «Painel de avaliação definitivo no âmbito do programa de simplificação com vista ao QFP 2014-2020» (2);

19.

relativamente ao próximo período de programação (pós-2020), insta a que se melhore a qualidade e eficácia do diálogo entre as instituições europeias e os Estados Membros, para que os projetos de regulamento sejam apresentados, as negociações conduzidas e as discussões sobre as propostas legislativas concluídas em tempo útil a fim de permitir o lançamento da execução do orçamento europeu no início de 2021;

20.

assinala a falta de dados estatísticos exaustivos sobre a participação dos órgãos de poder local e regional na execução do orçamento da UE. Assim sendo, exorta a Comissão e os Estados-Membros a publicarem regularmente dados sobre esta questão (incluindo nos seus relatórios anuais sobre a execução orçamental e nos relatórios periódicos sobre a coesão), bem como a realizarem avaliações periódicas sobre esta matéria, que deverá ser objeto de debate com o Comité das Regiões;

21.

afirma que, segundo a informação facultada pela Comissão Europeia e pelo Tribunal de Contas Europeu, as principais causas de erros são as seguintes:

22.

assinala que os encargos relacionados com a auditoria das despesas de coesão se estimam em cerca de 860 milhões de euros, o equivalente a 0,2 % do orçamento total do FSE e FEDER/Fundo de Coesão (3);

23.

congratula-se com o facto de, desde 2009, o Tribunal de Contas considerar que o nível de irregularidades nas despesas relacionadas com a coesão imputadas ao período de programação de 2007-2013 ter estado claramente abaixo do nível observado para o período de 2000-2006 (4);

24.

considera que a taxa de erro nestas áreas não é sinal de abusos na utilização dos recursos (fraude) mas sim da capacidade dos grupos de beneficiários, como os órgãos de poder local e regional, para cumprirem as regras, assim como da qualidade dos sistemas de coordenação, controlo e gestão nacionais e europeus;

25.

assinala, neste contexto, que a redução do número de erros nestas duas áreas exige uma ação coordenada por parte dos órgãos de poder local e regional, dos Estados-Membros, da Comissão Europeia e das demais instituições da UE; apela, por conseguinte, a uma cooperação mais estreita não só quando da implementação de programas e projetos cofinanciados pela EU, mas também quando da redação de normas jurídicas e orientações; chama a atenção para a necessidade de os serviços da Comissão verificarem a compatibilidade das regras de elegibilidade e dos sistemas de contratação pública nacionais com a legislação da UE antes de lançarem programas e projetos, e não apenas durante a sua execução;

26.

assinala que as correções financeiras são executadas na sequência de uma irregularidade, o que não só afeta a aplicação célere dos fundos da UE como também reduz a probabilidade de obter os resultados esperados;

27.

acolhe favoravelmente o facto de as regras de elegibilidade das despesas passarem a ser aplicadas de modo mais flexível no novo período de programação. Neste cenário, as propostas no âmbito do FSE, que permitem um recurso mais amplo a pagamentos de montante fixo e a taxa fixa em vez do reembolso dos custos reais, representam uma evolução positiva. Tais medidas são suscetíveis de ter um impacto positivo na redução dos encargos administrativos dos beneficiários, desde que a Comissão acompanhe cuidadosamente a situação para incentivar os Estados-Membros reticentes a utilizar os mecanismos simplificados;

28.

visto que o regime de custos simplificados não é utilizado no caso de projetos realizados no quadro de contratos públicos, insta a Comissão a refletir sobre a possibilidade de introduzir simplificações idênticas em projetos financiados por outros fundos que não o FSE;

29.

reconhece as medidas adotadas no sentido de harmonizar as regras e os procedimentos aplicáveis a todos os FEEI; observa, contudo, que entre os órgãos de poder local e regional há uma grande incerteza quanto ao impacto da nova regulamentação em termos de facilitação da implementação do projeto ou de alargamento da coordenação entre o FEEI e outros fundos externos como o Horizonte 2020. Este facto evidencia a necessidade de a Comissão Europeia o Tribunal de Contas Europeu e os Estados-Membros organizarem um programa de informação e formação, inclusivamente sobre a promoção da utilização de modelos de custos simplificados (5);

30.

observa que o estabelecimento de uma série de regras fundamentais comuns para todos os FEEI e a concessão de autorização aos Estados-Membros para definirem as suas próprias regras nacionais em matéria de elegibilidade das despesas, com base em necessidades locais específicas, deverão contribuir para reduzir o nível de irregularidades;

31.

no que aos sistemas de controlo diz respeito, propõe que seja prestada maior atenção para assegurar a coordenação dos controlos realizados pelos vários organismos de gestão e auditoria, tanto a nível nacional e regional como a nível da Comissão Europeia e do Tribunal de Contas Europeu; considera que os controlos devem cumprir a função a que se destinam, ou seja, melhorar a qualidade da implementação dos projetos; neste contexto, assinala que, na opinião dos órgãos de poder local e regional, as correções financeiras são muitas vezes absolutamente desproporcionadas em relação ao grau da irregularidade;

32.

expressa preocupação pela tendência, devido à falta de capacidade administrativa e de recursos, de os auditores externalizarem cada vez mais o seu trabalho de auditoria, confiando-o a empresas de auditoria privadas (48 %), aumentando, deste modo, o custo público total das auditorias e perdendo o contacto com a programação dos projetos;

33.

constata que, de ano para ano, se torna mais difícil assegurar de modo estável as contribuições dos Estados-Membros para o orçamento da UE. Tal deve-se ao número cada vez maior de dívidas pendentes no final de cada exercício orçamental;

34.

assinala que este problema, por prolongar os prazos para reembolso das despesas, pode ter um impacto significativo nas atividades dos órgãos de poder local e regional, o que é particularmente preocupante nos países mais afetados pela crise;

35.

observa que as causas deste aumento de dívidas pendentes para com o orçamento da UE são:

36.

observa com preocupação que tal poderá levar a um aumento do RAL (6), um problema que se coloca em particular no plano da política de coesão e do desenvolvimento rural. Assumindo que, em princípio, a aplicação da regra de anulação automática não se traduzirá em perdas substanciais nas dotações orçamentais dos Estados-Membros, poderá vir a ser necessário aumentar significativamente o orçamento da UE para 2014 e 2015;

37.

observa que o prolongamento, no novo período de programação, da regra de anulação automática para o ano n+3 poderá resultar num aumento ainda maior dos níveis do RAL. Todavia, tal não deve ser interpretado como um incentivo à Comissão para anular ainda mais dotações, mas antes como um sinal da necessidade de melhorar a qualidade do planeamento financeiro a todos os níveis — local, nacional e europeu;

38.

considera que um modo eficaz de melhorar a qualidade do planeamento financeiro a nível local e regional seria uma maior clarificação do recurso dos beneficiários aos pagamentos antecipados disponibilizados aos Estados-Membros pela Comissão, bem como a introdução, nos novos regulamentos relativos à política de coesão, de um prazo-limite de noventa dias para a afetação dos pagamentos aos beneficiários;

39.

considera que os resultados das despesas dos fundos da UE são sempre muito mais visíveis num contexto local e regional do que a nível macroeconómico. No entanto, muitas vezes é impossível mostrar exatamente o impacto do orçamento da UE no desenvolvimento da Europa e em cada país ou região devido a análises deficientes e ao facto de se prestar mais atenção à rapidez com que são efetuadas as despesas do que à realização dos objetivos planeados;

40.

posto isto, acolhe favoravelmente o facto de todos os fundos da UE, em particular o FEEI, passarem a estar mais orientados para os resultados nas perspetivas financeiras para 2014-2020. De acordo com os resultados do inquérito, tal permitirá uma utilização mais eficaz dos fundos da UE e aumentará as probabilidades de realização dos objetivos da UE através de intervenções centradas em temas e regiões precisos;

41.

assinala que para haver uma maior focalização nos resultados dever-se-á assegurar uma interligação lógica entre os objetivos definidos, os indicadores e respetivos valores, o quadro de desempenho e o sistema de monitorização e avaliação;

42.

todavia, observa que só será possível utilizar adequadamente uma abordagem mais centrada nos resultados se o processo de definição de objetivos, indicadores e respetivos valores ao nível da programação operacional for de alta qualidade e refletir tanto objetivos europeus como objetivos específicos, adaptados às especificidades regionais;

43.

dado que esta maior focalização nos resultados orçamentais da UE constitui um elemento importante e novo, insta a Comissão Europeia a lançar uma série de programas de informação e formação sobre definição de metas, identificação de indicadores e respetivos valores e estabelecimento de quadros de desempenho; assinala que os sistemas de monitorização e avaliação nos Estados-Membros devem ser melhorados tendo em conta o papel e as necessidades dos órgãos de poder local e regional;

44.

observa que a qualidade das negociações sobre os programas operacionais, que devem ser tratadas pela Comissão Europeia e pelos Estados-Membros como um processo de aprendizagem mútua, se reveste da máxima importância para o êxito de uma abordagem mais centrada nos resultados;

45.

reitera a sua preocupação de a reserva de desempenho, que perfaz 6 % do orçamento da coesão ao abrigo do objetivo de Investimento no Crescimento e no Emprego e do mesmo para o desenvolvimento rural, não ser a ferramenta adequada para cumprir estes requisitos;

46.

observa que uma maior eficiência e eficácia dos fundos da UE só poderá ser alcançada com a participação ativa de todas as partes interessadas — em particular as que arcam com a maior parte das despesas e que, por isso, mais contribuem para alcançar os objetivos das políticas europeias –, incluindo em particular os órgãos de poder local e regional;

47.

de acordo com os resultados do inquérito, manifesta a sua disponibilidade para participar ativamente nos principais debates realizados a nível europeu, assumindo-se como um parceiro em que os Estados-Membros e as instituições da UE podem confiar durante a preparação e a execução do orçamento da UE. Em particular, tal implica que se envolverá mais no trabalho das outras instituições da UE, incluindo a elaboração de pareceres (como o presente parecer), análises e relatórios sobre estes assuntos da maior importância para os cidadãos da UE.