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Document 52012SC0351
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the Fund for European Aid to the Most Deprived
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO que acompanha o documento Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO que acompanha o documento Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas
/* SWD/2012/0351 final */
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO que acompanha o documento Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas /* SWD/2012/0351 final */
1. Introdução e questões processuais Na sua estratégia Europa 2020, a União Europeia
fixou o objetivo de reduzir em pelo menos 20 milhões o número de pessoas em
risco de pobreza ou exclusão social. Porém, a pobreza e a exclusão continuam a
aumentar em vários Estados-Membros, suscitando fortes preocupações quanto às
consequências sociais para os indivíduos e para a sociedade. Face a
necessidades cada vez mais prementes, a vontade e a capacidade dos
Estados-Membros para apoiar aqueles que se encontram à margem da sociedade tem,
em muitos casos, decrescido. Frequentemente, as políticas decididas ao nível
europeu são apontadas como (co-)responsáveis por esta situação. O Programa de Distribuição Alimentar às Pessoas
mais Carenciadas foi criado em 1987 com o objetivo de dar um destino útil aos
excedentes agrícolas então existentes. Com a esperada falta de stocks de
intervenção ou, pelo menos, com as grandes incertezas que marcam o período
2011-2020, o programa de distribuição alimentar perdeu aquilo que foi a sua
razão de ser e será abandonado em finais de 2013. No entanto, continua a ser necessário prestar
assistência material às pessoas mais necessitadas, facto que a Comissão
reconheceu já ao reservar para este efeito 2,5 mil milhões de euros na proposta
para o próximo quadro financeiro plurianual. O principal instrumento da União
para apoiar a empregabilidade, combater a pobreza e promover a inclusão é e
continuará a ser o Fundo Social Europeu (FSE). Uma análise do ponto de vista
jurídico mostrou a necessidade de um instrumento separado, uma vez que a base
jurídica do FSE (artigo 162.º do TFUE) requer uma ligação suficientemente
estreita das atividades apoiadas com a área do emprego ou da mobilidade. A
presente avaliação de impacto analisa qual o leque das intervenções que o Fundo
de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas pode apoiar. 2. Consultas As discussões no Conselho, no Parlamento e com a
sociedade civil e as autoridades locais sobre as atuais de medidas de auxílio
aos mais carenciados no âmbito do programa de distribuição alimentar dão uma
ideia e fornecem pistas para o futuro. O proposto corte significativo do apoio prestado
no âmbito do programa de distribuição alimentar em 2012 na sequência do acórdão
do Tribunal Geral de 13 de abril de 2011 provocou um vasto coro de reações
negativas, muitas das quais sublinharam a importância deste apoios e apelaram à
continuação do programa, numa conjuntura em que as necessidades estão a
aumentar. Importantes organizações caritativas e da
sociedade civil representativas de bancos alimentares, assim como organizações
que trabalham com crianças e sem-abrigo expressaram, repetidas vezes, a
necessidade de prosseguir o apoio para além de 2013 e contactaram
representantes dos Estados-Membros, bem como o Presidente do Conselho Europeu.
As autoridades locais defendem igualmente a continuação da assistência. Para discutir estas questões, realizaram-se duas
reuniões com associações representativas não só dos beneficiários, mas também
dos destinatários finais. De uma forma geral, as organizações acolheram com
agrado a possibilidade de alargar o âmbito do dispositivo para além da ajuda
alimentar e o facto de a tónica ser colocada nas pessoas, mas lamentaram o
orçamento reduzido. Os Estados-Membros estão divididos quanto a um
tal dispositivo: sete argumentam que a ajuda alimentar constitui uma ação de
política social e, como tal, é da competência nacional.
Outros defendem com veemência o programa por motivos sociais e
políticos. Em dezembro de 2011, treze
Estados-Membros emitiram uma declaração na qual exigiam a continuação do
programa para além de 2013. Em várias ocasiões e com a anuência de todos os
grupos políticos, o Parlamento Europeu tem manifestado forte apoio a essa
continuação. Em dezembro de 2011, onze associações dirigiram
uma carta ao Comissário Andor e ao Diretor-Geral do Emprego, Assuntos Sociais e
Inclusão, apelando a mais progressos na perspetiva de uma estratégia da UE para
o problema dos sem-abrigo. Nos Planos Nacionais de Reformas para 2012, pelo
menos metade dos Estados-Membros referiu a questão dos sem-abrigo como uma
prioridade das suas políticas sociais e de inclusão. Também o Parlamento
Europeu defendeu idêntica estratégia, primeiro numa declaração escrita (2010) e
depois numa resolução (2011). O Pacto para o Crescimento e o Emprego,
adotado pelo Conselho Europeu em 29 de junho de 2012, refere que «ao
implementarem as recomendações específicas por país, os Estados-Membros darão
especial destaque aos seguintes aspetos: combater o desemprego e dar uma resposta
eficaz às consequências sociais da crise, […] e desenvolver e implementar
políticas eficazes de combate à pobreza e de apoio aos grupos vulneráveis.» 3. Definição do problema Ainda que o dispositivo agora proposto seja
novo, é pertinente analisar o programa de distribuição alimentar vigente, o
qual representa o único instrumento na União Europeia que atualmente chega
diretamente às pessoas mais carenciadas. O programa de distribuição alimentar nunca
procurou resolver o problema da pobreza alimentar. No entanto, em muitos casos,
representa a principal fonte de ajuda alimentar. Durante os debates realizados
com as associações pertinentes, todas insistiram em que a previsibilidade do
apoio europeu através do programa de distribuição alimentar constituía um
elemento essencial das respetivas atividades. Acabar com o programa sem o
substituir equivaleria a ameaçar esta conquista e poderia ser entendido como
uma demonstração de falta de interesse da União Europeia em resolver questões
sociais urgentes. O efeito de alavancagem é considerável, uma
vez que as organizações caritativas envolvidas asseguram o grosso dos meios
para o funcionamento do sistema de distribuição da ajuda alimentar e parte dos
próprios alimentos fornecidos. A relação entre o total dos recursos mobilizados
e o contributo do programa é de 3 para 1. Não há certezas quanto ao alcance e ao impacto
do programa. No entanto, os beneficiários consideram adequada a atual abordagem
aberta assente na definição dos grupos-alvo. Além disso, o estabelecimento de
critérios específicos implicaria encargos administrativos mais pesados e
aumentaria o custo da assistência, uma vez que teria de ser verificado o
cumprimento desses critérios. Oito por cento dos
cidadãos europeus, isto é, cerca de 40 milhões de pessoas, vivem em condições
de grave privação material e não têm meios para satisfazer um conjunto de
necessidades consideradas essenciais na Europa para se viver com dignidade. A pobreza e a exclusão social não estão disseminadas de forma homogénea
na UE. De um modo geral, os problemas são mais graves nos Estados-Membros do
leste e do sul. Para além de acentuar os níveis já existentes
de pobreza e exclusão social, a crise económica reduziu também a capacidade de
os Estados-Membros sustentarem despesas sociais e investimentos a um nível
suficiente para inverter esta tendência negativa. No período 2009‑2012,
as prestações de proteção social em espécie deverão diminuir em relação ao PIB
na maioria dos Estados-Membros. As prestações pecuniárias de proteção social
deverão seguir a mesma tendência em quase metade dos Estados-Membros. A incapacidade de aceder a alimentos em
quantidade e de qualidade suficientes afetava 8,7% da população europeia em
2010. O número de pessoas que vivia em situação de privação de alimentos
diminuiu progressivamente até 2009, altura em que a tendência se inverteu. A
assistência social prestada pelos Estados-Membros e as autoridades regionais e
locais nunca ou raramente se centra especificamente no acesso aos alimentos,
exceto quando se trata de subsídios a cantinas escolares ou refeições entregues
ao domicílio a idosos e pessoas com deficiência. Uma forma particularmente grave de privação
material é a falta de habitação (sem-abrigo). Porém, a extensão do
fenómeno é difícil de quantificar e há que melhorar os dados disponíveis. Não
obstante, as estimativas indicam que, em 2009/2010, havia 4,1 milhões de
sem-abrigo na Europa, e o fenómeno está a ganhar intensidade. Mais preocupante
ainda é o facto de estar a emergir um novo perfil de sem-abrigo que consiste em
famílias com crianças, jovens e migrantes. Apesar das variantes no que toca ao
papel de ONG e do Estado enquanto prestadores de serviços aos sem-abrigo na
Europa, o modelo predominante atribui às autoridades locais a responsabilidade pela
facilitação e orientação desses serviços, sendo as ONG os principais
prestadores de serviços, financiadas em grande parte pelas municipalidades. A evolução nos Estados-Membros da situação da
pobreza e da exclusão social em diferentes grupos etários indica que a crise
tem, muitas vezes, afetado de forma desproporcionada as crianças e os jovens.
5,9% dos agregados familiares na UE não podem pagar vestuário novo para os
filhos e 4,5% não possuem dois pares de sapatos em condições (incluindo um par
de sapatos para todas as estações). Estes números correspondem aproximadamente
a 6 milhões de crianças. As crianças que sofrem de privação material têm menos
possibilidades de sucesso escolar, boa saúde e realização pessoal quando
adultas do que as que vivem em boas condições. As ONG e as organizações da sociedade civil
prestam um amplo leque de apoios às crianças que vão também para além da ajuda
alimentar adaptada às necessidades específicas das crianças e a considerações
de saúde. Estes apoios dizem respeito, por exemplo, a vestuário, atividades
recreativas e de lazer (que continuam a constituir um desafios para muitas
crianças desfavorecidas e são essenciais ao seu desenvolvimento) ou a
assistência aos pais (isto é, ações de sensibilização e aconselhamento, por
vezes conjugadas com atividades lúdicas com a participação das crianças). A ação da UE
justifica-se com base no artigo 174.º do TFUE, que estabelece que a União deve
«promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da União» e no artigo 175.º
do TFUE, que define disposições respeitantes a ações específicas fora do âmbito
dos Fundos Estruturais. A ação à escala da UE é necessária dada a
extensão e a natureza da pobreza e da exclusão social na União, fenómenos que a
crise económica agrava, e atendendo à incerteza sobre a capacidade de os
Estados-Membros sustentarem despesas sociais e investimentos a um nível
suficiente para garantir que a coesão social não se deteriora ainda mais e que
os objetivos e metas da estratégia Europa 2020 são concretizados. 4. Objetivos O objetivo
geral do Fundo Europeu de Auxílio às Pessoas Mais Carenciadas é contribuir
para a concretização da meta para a redução da pobreza definida na estratégia
Europa 2020, reforçando assim a coesão social na União Europeia. Os objetivos específicos são os
seguintes: atenuar as formas mais graves de pobreza na União Europeia e ajudar
a coordenar esforços para desenvolver e introduzir instrumentos de promoção da
inclusão social das pessoas mais carenciadas. Porque o instrumento deverá ser executado em
modo de gestão partilhada, a identificação dos objetivos operacionais deveria
ter em conta as avaliações ex ante dos programas operacionais
individuais, mas estas não foram ainda realizadas. A nível europeu, são os
seguintes os objetivos operacionais, para os quais o sistema de acompanhamento
terá de fornecer dados coerentes à escala europeia: 1. assistir as pessoas
carenciadas com bens de primeira necessidade; 2. produzir um efeito
multiplicador de pelo menos 2. O efeito multiplicador é estimado como o rácio
entre o total de recursos mobilizados e os contributos da UE. 5. Opções estratégicas Comum a todas as opções consideradas é o facto
de a execução ser feita em modo de gestão partilhada através de programas
operacionais. Estes programas são propostos pelos Estados-Membros, decididos
pela Comissão e têm a duração de sete anos. A Comissão desempenha um papel de
intermediação de informação e de supervisão. A execução propriamente dita é
assegurada por autoridades de gestão. Em função dos programas, as autoridades
de gestão organizam a compra centralizada dos bens a distribuir ou deixam esta
tarefa aos próprios beneficiários. As opções consideradas não diferem em termos
da afetação de recursos aos Estados-Membros. A principal questão diz respeito ao âmbito das
ações do novo instrumento. As opções passam por mantê-lo enquanto instrumento
essencialmente sucessor do atual programa, cabendo-lhe dispensar ajuda
alimentar (opção 1) ou repensá-lo inteiramente. No quadro da assistência
alimentar (opção 2), o programa poderia financiar uma série de medidas
ou serviços diretamente relacionados com a prestação de ajuda alimentar. Com um
âmbito alargado (opção 3), a ajuda alimentar deixaria de ser o
único elemento, sendo possíveis outras formas de assistência material e
correspondentes medidas de acompanhamento. Estas seriam relacionadas com a
situação dos sem-abrigo e a pobreza infantil, duas áreas que desempenham um
papel fundamental para a inclusão social e registam uma tendência clara de
agravamento em resultado da crise. Estas áreas ainda não estão cobertas por
outros instrumentos comunitários, como o FSE. As medidas de acompanhamento
diretamente relacionadas com o apoio material prestado reforçariam ainda mais
as abordagens integradas de atenuação da pobreza e o combate à exclusão social,
em linha com a plataforma europeia de luta contra a pobreza e a exclusão
social. O objetivo central do programa de distribuição
alimentar era dar um destino útil aos excedentes agrícolas. A utilização dos
stocks de intervenção foi abandonada por motivos técnicos, na medida em que: i)
a utilização desses stocks reduz a transparência orçamental e
incentiva a uma ação em função de expectativas sobre a evolução futura dos
preços desses produtos agrícolas num programa que visa prestar apoio às pessoas
mais carenciadas na UE; ii) um regulamento que prevê a utilização de stocks de
intervenção é necessariamente mais complexo; e iii) as
previsões apontam para que não surja sequer essa oportunidade devido
à esperada ausência de stocks de intervenção (equilibrados) no futuro. Não
obstante, talvez se justifique prever uma utilização opcional. Os efeitos das diferentes opções são
apresentados e comparados nos quadros infra. O objetivo operacional de assistir
as pessoas carenciadas, distribuindo-lhes bens de primeira necessidade
reflete-se diretamente no número de pessoas apoiadas e no facto de as
necessidades mais urgentes serem efetivamente supridas. O objetivo operacional
de conseguir um efeito multiplicador mínimo de 2 foi traduzido nas perguntas:
«as opções conseguem mobilizar os recursos?» e «as exigências administrativas
gerais são razoáveis?» Os efeitos na inclusão social, no emprego e no
mercado de trabalho remetem para o objetivo geral. No entanto, considera-se
demasiado ambicioso reclamar uma ligação direta ou mesmo mensurável entre o
instrumento e estes impactos. Quadro 1. Impactos esperados
|| Opção 0 – Ausência de financiamento || Opção 1 – Apenas ajuda alimentar (cenário de base) || Opção 2 – Assistência alimentar || Opção 3 – Âmbito alargado Número de pessoas apoiadas || - Sem programa, não há pessoas apoiadas || 0 Efeito direto estimado em 2,1 milhões por ano || - Efeito direto estimado em 1,96 milhões por ano Ligeiramente inferior ao cenário de base porque alguns dos recursos disponíveis seriam gastos em medidas de acompanhamento || 0 Efeito direto estimado em 2,13 milhões por ano Chegar aos mais carenciados (com o máximo valor acrescentado) || - || 0 || 0 || + A maior flexibilidade proporcionada deveria permitir uma especificidade mais bem adequada às necessidades de cada EM/região Efeitos na inclusão social || - || 0 Seria solucionado um problema de privação grave (a falta de alimentos), mas não há garantia de que essa seja a necessidade mais urgente || + Mesmo grupo-alvo, mas oferta mais eficaz || ++ A orientação para as necessidades mais urgentes deveria levar à multiplicação dos efeitos na inclusão social Emprego e mercado de trabalho || ?? Os efeitos da opção 0 no emprego e no mercado de trabalho dependem do uso das verbas. No caso de os fundos previstos para este programa serem afetados ao FSE, sentir-se-ia possivelmente um impacto positivo ou neutro no emprego e no mercado de trabalho || 0 || + A conjugação da ajuda alimentar com outras medidas de ativação que sigam uma cadeia de apoio poderia conduzir ao emprego mais eficazmente || + Comparativamente à opção 2, alguns dos participantes poderiam ser retirados do mercado de trabalho (por exemplo, crianças). No entanto, tal poderia ser compensado por uma maior flexibilidade na abordagem de situações locais Impacto económico geral || ? Depende de como seriam afetados os recursos a outros programas, mas provavelmente o impacto seria negativo em comparação com o cenário de base || 0 || + || ++ Mobilização de recursos || - Com a eliminação do programa, seria mais difícil mobilizar contribuições voluntárias || 0 || + || ++ Complexidade administrativa e transparência || + Sem programa não há administração (sem ter em conta que, sem o programa, estas pessoas podem ainda necessitar de apoios, que serão mais difíceis de organizar) || 0 || - Porque a opção 2 corresponde a um âmbito mais alargado, implica níveis cada vez complexos de gestão. Seriam também possíveis mais sobreposições com outros instrumentos, nomeadamente o FSE || -- Aplica-se a mesma consideração relativa à opção 2, mas com possível complexidade acrescida, uma vez que as ações teriam um âmbito mais alargado, pelo menos se o programa optar por abranger mais do que uma área Impacto económico geral || ? Muito considerável, dependendo da forma como se solucionaria o problema de como ajudar estas pessoas de outra forma || 0 || + || ++ Impactos ambientais || - || 0 || + || + Legenda: cenário
de base 0; - pior do que o cenário de base; + melhor do que o cenário de base;
-- pior do que -; ++ melhor do que + Com base na experiência adquirida com o programa
atual, é de prever que o novo dispositivo possa vir a permitir ajudar
anualmente cerca de 2 milhões de pessoas, dependendo das opções consideradas.
Este número corresponde a aproximadamente 5% da população que vive situações de
privação material grave. Não obstante, a cobertura real poderá atingir pelo
menos o dobro, uma vez que esta estimativa não tem em conta a mobilização de
recursos adicionais de fontes nacionais e privadas. Muitas vezes, estes
recursos adicionais mais do que duplicam os recursos disponíveis. Além disso, o
número de pessoas em situação de privação material corresponde a uma
aproximação grosseira da população-alvo. Este indicador só é utilizado porque
não se dispõe de um melhor. Apenas uma fração é efetivamente elegível para
assistência no âmbito de qualquer uma das opções consideradas para o programa. O impacto social do Fundo Europeu de Auxílio às
Pessoas mais Carenciadas poderá ir para além do esperado. Ao proporcionar uma
plataforma na qual as pessoas que operam nesta área poderão trocar informações
e experiências, trará benefícios significativos para muitas partes interessadas
em termos de processos. A execução do Fundo através de programas operacionais,
a partir de dados concretos e numa perspetiva de médio-longo prazo, incentivará
igualmente um diálogo entre vários grupos de agentes e apoiará uma abordagem
estratégica no futuro. A melhoria dos mecanismos de execução (nomeadamente a
simplificação e a redução dos encargos administrativos) deverá assegurar a
relevância continuada dos processos. O Fundo Europeu de Auxílio às Pessoas mais
Carenciadas será um instrumento para facilitar a articulação entre as
prioridades e as políticas de coesão social a nível europeu. O impacto ambiental do Fundo está
essencialmente ligado à distribuição dos bens e à redução de resíduos. Os
números relativos à redução das emissões de carbono apontam para um efeito na
ordem das 0,5 a 1,0 toneladas de redução de CO2 por tonelada de
alimentos. No conjunto, parece possível concluir que a ajuda alimentar tem um
impacto ambiental positivo comparativamente à opção contrária. As opções 1
(apenas ajuda alimentar) a 3 (âmbito alargado) correspondem a uma diminuição
dos volumes de ajuda alimentar e, como tal, à redução das emissões de carbono
(de 573 mil para 400 mil toneladas). Tornar elegíveis ao abrigo do instrumento
ações de combate ao desperdício de alimentos e o incentivo à reciclagem nas
opções 2 e 3 poderá compensar, em parte ou na totalidade, este efeito. Ainda
que limitada, a redução das emissões de carbono não é negligenciável. É dada preferência à opção 3, na medida em que
permite aos Estados-Membros direcionarem mais eficazmente as suas intervenções
em função de necessidades locais. Do mesmo modo, as medidas de acompanhamento
devem também garantir maior sustentabilidade dos resultados obtidos. 6. Acompanhamento e avaliação O programa será executado no âmbito da gestão
partilhada. O exato direcionamento e a ligação com os instrumentos de apoio
social existentes serão assaz variáveis entre os Estados-Membros. Além disso,
as instituições que recebem os apoios contam, em larga medida, com trabalho e
doações de voluntários. Por conseguinte, deve evitar-se o mais possível a
estipulação de obrigações pesadas a essas organizações no que toca à
apresentação de relatórios. No entanto, estas organizações terão de informar
não apenas a Comissão sobre o seu trabalho, mas também outros doadores e os
voluntários, de forma a manter a sua motivação. Através da identificação de um
número limitado de grandes linhas de ação, deverá ser possível transmitir
informações sobre as mesmas mediante alguns indicadores de input e output, numa
base anual. Um exercício anual deste tipo será acompanhado
de inquéritos estruturados pelo menos duas vezes durante o período de execução.
Estes inquéritos têm por objetivo: 1. fornecer uma visão da
estrutura da população-alvo; 2. avaliar a importância dos
contributos em espécie que não bens; 3. recolher dados sobre os
efeitos imediatos da ajuda prestada sobre as pessoas a quem chegou. Estes inquéritos estarão na base da avaliação
da eficácia, da eficiência e do impacto dos programas operacionais.