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Document 52011SC0537
COMMISSION STAFF WORKING PAPER EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT COMMISSION STAFF WORKING PAPER EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT
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DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA
COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO Que acompanha o documento Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E
DO CONSELHO
relativo à aplicação de um sistema de preferências pautais generalizadas 1. Definição do problema 1.1 Introdução O Sistema de Preferências Generalizadas (a
seguir denominado «o sistema»), ajuda os países em desenvolvimento e, em
especial, os países menos avançados (PMA), a reduzir a pobreza, na medida em
que lhes oferece preferências de importação, a fim de criar ou aumentar as
receitas provenientes do comércio internacional. Além disso, o sistema prevê a
atribuição de incentivos, sob a forma de preferências pautais suplementares,
aos países que se empenhem na promoção do desenvolvimento sustentável e da boa
governação. Actualmente, o sistema visa realizar os objectivos enunciados na Comunicação
da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social
sobre o papel do sistema de preferências generalizadas (SPG) da Comunidade para
o decénio 2006/2015. O sistema concede um acesso preferencial aos
mercados da UE, numa base generalizada e não discriminatória, a 176 países e
territórios elegíveis. Há três regimes possíveis: · o regime geral (com frequência descrito simplesmente como «SPG»); · o regime especial de incentivo ao desenvolvimento sustentável e à boa
governação (designado por «SPG +»), que prevê a concessão de preferências
adicionais como incentivos para apoiar os países em desenvolvimento vulneráveis
na ratificação e na aplicação de 27 convenções internacionais sobre direitos
humanos e laborais, protecção do ambiente e boa governação; · a iniciativa «tudo menos armas» (TMA), que concede um acesso com
isenção de direitos e de contingentes aos países menos desenvolvidos. O actual sistema SPG é implementado através de
regulamentos sucessivos, cada um aplicado por três anos. O regulamento SPG em
vigor expira em 31 de Dezembro de 2011. Em 26 de Maio de 2010, a Comissão
adoptou uma proposta no sentido de prorrogar a validade do regulamento
actualmente em vigor até 31 de Dezembro de 2013, a fim de prever o tempo
necessário para preparar uma revisão do sistema SPG em virtude do processo
legislativo mais moroso introduzido pelo Tratado de Lisboa. Uma recente análise
intercalar fornece o contexto para o projecto de proposta da Comissão de um
regulamento revisto destinado a substituir o sistema em vigor por ocasião do
seu termo, em 2013. Tanto o regime TMA como as disposições em matéria de regras
de origem se encontram fora do âmbito da presente revisão: o primeiro, porque
não é sujeito a revisões periódicas, e as segundas, por ter entrado em vigor
nova legislação sobre as regras de origem em 2011. 1.2. Consultas e peritagem A presente avaliação de impacto foi elaborada
na sequência de extensas consultas com os Estados-Membros e outras partes
interessadas (incluindo a sociedade civil, a indústria, os países
beneficiários, o Parlamento Europeu e membros da OMC). As opiniões das partes
interessadas foram tomadas em consideração, tal como se sublinha por diversas
ocasiões no relatório principal. Foram preenchidos os padrões mínimos da
Comissão em termos de consultas. Para avaliar em que medida o sistema da UE
satisfaz as necessidades dos países em desenvolvimento, foi realizada uma
avaliação intercalar por um consultor externo, o Centro de Análise da
Integração Regional em Sussex (CARIS). O relatório final foi publicado em 26 de
Maio de 2010 no sítio web da DG Trade[1].
Os resultados deste estudo reflectem-se no principal relatório de avaliação de impacto,
sempre que tal se justifique. 1.3 Pontos fortes e fracos do actual
sistema SPG A avaliação CARIS do actual sistema SPG (2010)
concluiu que: · existem provas claras de que as preferências SPG da UE podem ser
eficazes para o aumento das exportações e do bem-estar dos países em
desenvolvimento; · as taxas de utilização do(s) sistema(s) SPG são elevadas e
positivamente relacionadas com a percentagem da margem pautal e preferencial; · os países exportadores captam cerca de metade das receitas derivadas
das margens preferenciais; · o regime SPG + tem tido um impacto positivo na ratificação das 27
convenções internacionais necessárias para efeitos de elegibilidade, mas os
progressos em termos de aplicação efectiva são muito menos claros. No entanto, o sistema está sujeito a um certo
número de medidas estruturais e outros constrangimentos (descritos em pormenor
tanto no estudo CARIS como no relatório principal). Existe ainda um certo
número de questões específicas que devem ser analisadas ao longo do processo de
revisão, questões essas que são resumidas no diagrama da página seguinte. Deficiências na escolha dos beneficiários Os países menos avançados sofrem grandes
pressões de natureza concorrencial exercidas por outros países beneficiários do
SPG. Vários países de elevado rendimento (HIC) continuam a ser beneficiários,
com base no facto de não serem suficientemente diversificados. Esses países têm
meios para alcançar níveis mais elevados de diversificação sem a ajuda das
preferências da UE. O mesmo também é (sensivelmente) válido para os chamados
países de rendimento médio elevado (UMI). Quanto aos países que beneficiam de
preferências derivadas de outro regime preferencial bilateral com a UE, também
continuam a beneficiar do sistema SPG. A utilização das preferências SPG por
HIC, UMI e por países que já beneficiam de outros regimes bilaterais
preferenciais aumenta a pressão concorrencial sobre as exportações de países
mais pobres e mais vulneráveis, cujas necessidades são muito maiores e que, por
isso, merecem uma atenção crescente. Deficiências do mecanismo de graduação As economias emergentes em desenvolvimento
produziram sectores transformadores com muito êxito, orientados para as
exportações e altamente competitivos a nível mundial. Estes sectores beneficiam
de vantagens ao abrigo do regime, embora seja possível dizer que já não
necessitam de preferências para alcançar uma presença significativa na UE.
Exercem uma pressão concorrencial sobre a indústria da UE e aumentam os
obstáculos à entrada dos países mais pobres, que, consequentemente, necessitam
de envidar ainda maiores esforços no sentido de diversificar a sua base de
exportação. O sistema SPG possui um mecanismo destinado a separar os sectores
competitivos provenientes de países específicos e a retirar as preferências — o
mecanismo de graduação. Contudo, nos termos do actual sistema, quase não tem
sido utilizado. De um total de mais de 2400 sectores de países, apenas 20 foram
graduados — 13 dos quais são sectores chineses. Isto indica que o actual
mecanismo de graduação não tem uma capacidade de resposta suficiente para
garantir a eficácia e a eficiência do sistema. Outra importante lacuna do
mecanismo de graduação é esta última basear-se em secções da pauta aduaneira da
UE que são tão vastas e heterogéneas que os produtos que não são
necessariamente concorrenciais se vêem excluídos apenas porque se inscrevem
numa categoria em que predominam produtos de um sector totalmente diferente,
altamente competitivo. Cobertura insuficiente de produtos O sistema SPG tem uma ampla cobertura de
produtos, mas que não é total. Actualmente, 9 % de todas as posições
pautais encontram-se fora do sistema e estão sujeitas a direitos pautais
positivos. Os países com maiores necessidades não conseguem, por vezes, aceder
ao mercado da UE, porque pretendem exportar alguns destes produtos. Outra
limitação prática da cobertura de produtos resulta da divisão das linhas de
produtos entre as dos produtos sensíveis e as dos produtos não sensíveis: os
produtos não sensíveis beneficiam de um acesso com isenção de direitos, mas os
produtos sensíveis só conseguem obter uma redução pautal de 3,5 pontos
percentuais sobre os direitos ad valorem. Apoio insuficiente à diversificação das
exportações O objectivo original dos sistemas de
preferências generalizadas apoiava a diversificação através da
industrialização. Contudo, a avaliação de 2010 constatou que, quando todos os
beneficiários e produtos são tomados em conjunto, os dados relativos à
diversificação limitam-se, em grande medida, aos produtos com margem
preferenciais reduzidas exportados pelas economias emergentes. A inclusão no
actual sistema de países SPG que dificilmente se qualificam como países com
maiores necessidades (HIC e UMI) e que exercem uma pressão significativa sobre
produtos «tudo menos armas» e SPG + concorrentes no âmbito do sistema — assim
como um mecanismo de graduação relativamente frágil — tornam a diversificação
por países mais pobres e vulneráveis mais difícil, porque os países SPG captam
a maioria das preferências. Incoerência com os objectivos comerciais
globais A existência de benefícios do SPG pode
enfraquecer os incentivos no sentido de os países beneficiários negociarem
acordos comerciais bilaterais ou multilaterais. Em contrapartida, o
objectivo de concentrar os benefícios do SPG nos países com maiores
necessidades pode ter como consequência não planeada que países em
desenvolvimento mais avançados sintam um maior incentivo para iniciar e
celebrar negociações comerciais recíprocas com a UE. Pouca utilização das preferências por parte
de alguns países As pressões concorrenciais exercidas pelos
beneficiários do SPG podem reduzir os países SPG + e os países menos avançados
ao estatuto de fornecedores residuais e irregulares do mercado da UE. Dado o
baixo valor das transacções concluídas em tais condições, os importadores têm
menos incentivo para suportar os custos associados ao pedido de preferências
(por exemplo, para obter ou administrar certificados de origem).
Consequentemente, muitas preferências ficam, simplesmente, por utilizar. Apoio insuficiente à sustentabilidade e à
boa governação Os actuais critérios de vulnerabilidade que
determinam a elegibilidade para efeitos do SPG + são demasiado restritivos.
Isto limita a possibilidade de o SPG + promover o desenvolvimento sustentável e
a boa governação, no sentido de que um requisito de elegibilidade menos
restritivo pode constituir um incentivo para que um maior número de países
ratifique e aplique as regras e normas internacionais e se empenhe em reformas
internas. O critério de acesso ao SPG + (o país tem não só de ter ratificado,
mas também «aplicado efectivamente» as convenções) é desnecessariamente
limitativo, não apoiando a natureza do sistema, que se baseia nos incentivos. A
existência de períodos de acesso específicos ao SPG + (aberto apenas
pontualmente a cada período de 18 meses) impede que os potenciais beneficiários
entrem no sistema logo que tenham cumprido todos os requisitos de admissão. Ao
abrigo do actual sistema, a Comissão deve controlar a evolução do processo de
ratificação e a aplicação efectiva das 27 convenções especificadas, através da
análise das informações disponibilizadas pelos organismos de controlo
pertinentes. Contudo, o mecanismo de controlo para aplicação das convenções
apresenta uma série de insuficiências significativas. Mecanismo de salvaguarda inadequado Foram identificadas diversas deficiências no
actual mecanismo de salvaguarda do SPG, nomeadamente a falta de definição dos
principais conceitos jurídicos, a ausência de definição dos direitos e
obrigações que incumbem às partes no âmbito de um inquérito e o quadro
processual mal definido. 2. Análise da subsidiariedade A base jurídica para a acção comunitária nesta
matéria é o artigo 207.º do Tratado sobre o funcionamento da União Europeia
(a seguir designado «TFUE»). O princípio da subsidiariedade não é aplicável no
presente caso. O princípio da proporcionalidade é satisfeito, na medida em que
o regulamento é o único tipo de medida apropriada que a UE poderá adoptar para
estabelecer, unilateralmente e de forma não recíproca, o acesso preferencial
aos mercados para os países em desenvolvimento. 3. Objectivos 3.1 Objectivos gerais O sistema tem três objectivos gerais: 1. Contribuir para a erradicação
da pobreza, aumentando as exportações provenientes de países mais necessitados
(G-1); 2. Promover o desenvolvimento
sustentável e a boa governação (G-2); 3. Garantir uma melhor
salvaguarda dos interesses financeiros e económicos da UE (G-3). 3.2. Objectivos específicos e operacionais Para o período compreendido entre 2006 e 2015, a comunicação da
Comissão sobre o SPG estabeleceu os seguintes objectivos para o sistema: 1. Manter preferências pautais
«generosas» que continuem a funcionar como verdadeiros incentivos para os
países em desenvolvimento aumentarem as suas exportações de uma forma
sustentável; 2. Orientar as preferências para
os países que mais necessitam, em especial recusando o acesso preferencial aos
países que dele já não precisam, e assegurando que as taxas preferenciais do
SPG são retiradas dos produtos competitivos; 3. Propor um sistema de
preferências simples, previsível e facilmente acessível; 4. Continuar a fomentar o
desenvolvimento sustentável e a boa governação; 5. Prever mecanismos de retirada
e instrumentos de salvaguarda, a fim de assegurar que o desenvolvimento
sustentável e a boa governação do SPG, bem como os interesses financeiros e
económicos da UE, são protegidos. Por forma a assegurar que as opções políticas consideradas são as mais
adequadas para a consecução dos objectivos gerais do sistema num contexto
económico global em mutação, esses objectivos foram traduzidos em objectivos
específicos e operacionais: Os objectivos específicos são os seguintes: 1. Centrar prioritariamente as
preferências nos países que mais necessitam (S-1); 2. Eliminar os desincentivos à
diversificação para os países que mais necessitam (S-2); 3. Melhorar a coerência com os
objectivos comerciais globais (bilaterais e multilaterais, S-3); 4. Reforçar o apoio ao
desenvolvimento sustentável e à boa governação (S-4); 5. Melhorar a eficácia dos
mecanismos de salvaguarda, assegurando que estão protegidos os interesses
financeiros e económicos da UE (S-5); 6. Aumentar a segurança
jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do sistema (S-6). Os objectivos operacionais são os seguintes: 1. Rever a lista dos países
beneficiários, adiando os benefícios aos países que, com base nas suas
necessidades financeiras, comerciais e em termos de desenvolvimento, já não
necessitam de tratamento preferencial; 2. Dirigir a graduação para os
principais beneficiários, assegurando que as taxas preferenciais do SPG são
retiradas aos produtos competitivos; 3. Redefinir secções de
produtos, de maneira a reflectir categorias de produtos mais homogéneas; 4. Simplificar o mecanismo de
entrada no SPG +; 5. Desenvolver um mecanismo mais
eficaz e transparente para a monitorização e avaliação do empenho e dos
progressos dos países do SPG + na aplicação das convenções desse regime; 6. Desenvolver procedimentos
credíveis e eficientes para a suspensão temporária das preferências e
procedimentos para a renovação das preferências; 7. Melhorar os procedimentos
administrativos dos mecanismos de salvaguarda. 4.Opções políticas O quadro de síntese que se segue apresenta um conjunto de opções
políticas de base que foram identificadas como sendo representativas dos
principais eixos que possam ser seleccionados. Opção || Aspectos principais Opção A: Abandono || Preferências suprimidas no âmbito dos beneficiários do SPG e do SPG +. Regime TMA permaneceria. Opção B: Manutenção do status quo BASES DE REFERÊNCIA || A actual política continua sem alterações. Esta opção apresenta dois cenários de referência: B1 (a curto prazo) – a continuação do sistema, tendo em conta a situação actual dos acordos bilaterais e multilaterais. B2 (longo prazo) – a continuação do sistema com base no pressuposto de que todas as negociações multilaterais e bilaterais em curso, embora ainda não concluídas, serão concluídas com êxito. Opção C: Reformulação parcial || Inclui duas subopções. Têm alguns elementos comuns e algumas diferenças — alterações em C1 menos abrangentes do que em C2. Elementos comuns às 2 subopções: 1. Preferências diferidas para alguns países elegíveis: países e territórios ultramarinos; países com um rendimento médio elevado e elevado; países que beneficiam de um acordo comercial preferencial que abranja praticamente todas as preferências. 2. Princípios de graduação revistos: secções de produtos redefinidas; graduação não aplicável aos países do SPG +. 3. Mecanismo de entrada simplificado no SPG + e tornado mais flexível: países devem ratificar, não aplicar integralmente, as convenções, prevendo, no entanto, compromissos vinculativos, a fim de garantir a sua implementação; os países podem solicitar o SPG + em qualquer momento. 4. Mecanismo de controlo do SPG + é alterado, com a finalidade de melhorar a aplicação das convenções. 5. Introdução de procedimentos mais transparentes e eficazes de suspensão temporária das preferências. 6. Os procedimentos administrativos dos mecanismos de salvaguarda são melhorados. Elementos que variam entre as 2 subopções: 1. Limiar de graduação Opção C1 Limiar de graduação mantém-se inalterado. Opção C2 Limiar de graduação é reduzido para 7,5 % e a rede de segurança de 50 % é eliminada. 2. Critérios de vulnerabilidade do SPG + Opção C1 O limiar da parte das importações é flexibilizado (aumentado de 1 % para 2 %). Opção C2 Os critérios de vulnerabilidade são eliminados. 3. Lista das convenções do SPG + Opção C1 A lista das convenções do SPG + mantém-se inalterada. Opção C2 A lista das convenções do SPG + é alargada. Opção D: Reformulação completa || Esta opção inclui e baseia-se nos elementos da opção C. Em particular, os produtos abrangidos por este sistema sofrem uma reformulação, com três subopções: Opção D1 Todos os países beneficiários recebem cobertura completa dos seus produtos e todos os produtos são considerados não sensíveis. Não se realiza a graduação. Opção D2 Um certo número de produtos industriais e agrícolas passa da lista de produtos sensíveis para a lista de produtos não sensíveis. Opção D3 A lista dos produtos abrangidos pelo sistema é ampliada, de forma a incluir um certo número de produtos industriais e agrícolas. 5. Análise dos impactos 5.1 Geral As importações que beneficiam de preferências representam menos de
5 % das importações totais da UE. Isto significa que, embora os impactos
para os beneficiários possam ser grandes, os impactos gerais sobre a UE são
susceptíveis de serem de natureza limitada. Os impactos foram avaliados com
base na análise efectuada pelo CARIS, numa análise complementar feita com um
modelo SMART[2] e
mediante consulta de estatísticas oficiais da UE sobre produção, consumo,
importações e emprego. A principal variável utilizada para analisar os impactos
sociais tem sido o emprego. Os impactos ambientais são invariavelmente pouco
significativos e foram analisados separadamente. 5.2 Observações sobre as bases de referência (B1 e B2) Existe uma redução natural do nível dos direitos de importação (e, por
conseguinte, das preferências), devido à erosão das preferências sob o impacto
de outros acordos comerciais bilaterais e multilaterais. A erosão das
preferências reduz as importações provenientes dos beneficiários do SPG, sendo
esta a realidade que serve de pano de fundo à presente avaliação. A longo
prazo, quando todos os acordos multilaterais e bilaterais estiverem plenamente
implementados, os direitos são susceptíveis de ser tão reduzidos que a ideia de
preferências passará a ser, em grande medida, irrelevante — e,
consequentemente, assim também o próprio sistema de preferências
generalizadas, podendo vir a ter de ser concebidos outros instrumentos
totalmente diferentes. Até lá, a questão é saber o que pode ser feito em prol
dos países que mais necessitam de tratamento preferencial. 5.3. Opção A: abandono A opção A abandona o sistema SPG, mantendo, no entanto, o sistema TMA,
que beneficia os países menos desenvolvidos. O total das importações da UE
decresce, mas trata-se de um valor insignificante (cerca de 6 mil milhões de
euros, ou seja, menos de 1 %). Avaliação geral dos efeitos económicos, sociais e ambientais Em relação à base de referência B1, os efeitos gerais são os seguintes.
Estima-se que os efeitos económicos e sociais para os países que mais
necessitam venham a ser negativos. Os países menos avançados beneficiariam, mas
muitos outros países em desenvolvimento e sectores económicos também muito
necessitados seriam prejudicados por este desaparecimento do acesso
preferencial. Na UE, três elementos terão repercussões a nível económico e
social em geral: os excedentes no produtor, os excedentes para o consumidor e
os rendimentos pautais. Os impactos negativos para os consumidores tendem a ser
compensados por um maior volume de receitas aduaneiras, na mesma ordem de
grandeza. O impacto líquido seria, assim, gerado pelos benefícios para os
produtores. Tal como acima se explicou, esses benefícios não seriam, no seu
todo, significativos, mas não deixariam de ter, ainda assim, efeitos positivos
consideráveis em sectores importantes (açúcar, frutas e produtos hortícolas, no
sector dos produtos têxteis e do vestuário) — e nos Estados-Membros da UE onde
estes sectores são importantes. Por conseguinte, estes impactos seriam
positivos no seu todo. No âmbito da UE, os impactos ambientais seriam (na
melhor das hipóteses) marginalmente positivos, uma vez que a queda das
importações seria marginal. Quanto aos países com mais necessidades, existe a
possibilidade de os países que perdessem o SPG + começarem a afastar-se das
práticas sustentáveis do ponto de vista ambiental. Assim, globalmente, poderia
registar-se um impacto marginalmente negativo. A versus B1 Efeitos: || económicos || sociais || ambientais Países com maiores necessidades || -- || -- || 0/- UE || + || + || 0/+ Em relação à base de referência B2, é de esperar que as alterações
fossem no mesmo sentido, mas seriam significativamente menores — a ponto de não
serem perceptíveis. 5.4. Opção C: reformulação parcial A opção C é composta por muitos elementos. A fim de estudar os seus
diferentes aspectos, foram exploradas duas subopções. As principais diferenças
entre estas últimas dizem respeito à graduação dos sectores concorrenciais e
aos critérios de vulnerabilidade no âmbito do SPG +. Nesta fase, não se
conhecem, de facto, os sectores que serão objecto de graduação – isso dependerá
dos cálculos das importações, com base nos dados disponíveis mais recentes,
antes da entrada em vigor do novo regulamento. Foram utilizados valores actuais
como variáveis de substituição. No que respeita à vulnerabilidade, C1 torna
mais flexível o critério «económico», passando-o de 1 % para 2 %. A
lista concreta dos países que preencherão o critério de flexibilização não é
ainda conhecida nesta fase - também neste caso, os cálculos deverão ser
estabelecidos com base nos dados disponíveis mais recentes, antes da entrada em
vigor do novo regulamento. Os países adicionais que actualmente preencheriam as
condições (Paquistão, Filipinas e Ucrânia) foram considerados como substitutos. C2 elimina os critérios de vulnerabilidade, ao mesmo tempo que
acrescenta requisitos adicionais no que se refere às convenções. Mais uma vez,
a lista concreta de países que satisfazem o critério de convenções relevantes
será determinada o mais próximo possível da data de entrada em vigor do novo
regulamento. Actualmente, segundo as nossas expectativas, seriam três países
C1, acrescidos da Namíbia e da Nigéria (tendo todos já ratificado as convenções
pertinentes), tendo estas sido utilizadas como substitutos para efeitos do
presente exercício. A avaliação começa com uma análise da opção C1 e expõe, em
seguida, as principais diferenças que surgem com a opção C2. 5.4.1 Opção C1 Avaliação geral dos efeitos económicos, sociais e ambientais Quando comparados com a base de referência B1, os efeitos gerais da
opção C1 são os seguintes: as importações totais da UE decrescem cerca de 4 mil
milhões de euros (1 milhar de milhões de euros de aumento nas importações
originárias de países que nunca pertenceram ao sistema, contrabalançado por uma
diminuição de 5 mil milhões de euros nas importações de países que deixaram de
ser membros do sistema. Estima-se que os efeitos sociais e económicos nos
países que mais necessitam venham a ser positivos, à medida que as exportações
aumentam e que os benefícios sociais se acumulam. Tal como sucedia com a opção A, os impactos negativos sobre os
consumidores da UE são susceptíveis de ser compensados através de maiores
receitas aduaneiras, na mesma ordem de grandeza. O impacto líquido seria assim
gerado pelos impactos nos produtores. Tal como acima se explicou, esses
benefícios não seriam, no seu todo, significativos, mas teriam efeitos
negativos consideráveis em sectores importantes (arroz, culturas arvenses,
matérias gordas, açúcar, frutas e produtos hortícolas, têxteis e vestuário,
couro) — e nos Estados-Membros da UE onde estes sectores são importantes. Por
conseguinte, estes impactos seriam, no seu todo, negativos. No âmbito da UE, os
impactos ambientais seriam (na melhor das hipóteses) marginalmente positivos,
uma vez que a queda das importações seria marginal. Quanto aos países com
maiores necessidades, o impacto de uma participação alargada no regime SPG +
implicaria, em geral, um impacto marginalmente positivo. C1 versus B1 Efeitos: || económicos || sociais || ambientais Países com maiores necessidades || ++ || ++ || 0/+ UE || - || - || 0/+ Quando se comparam os efeitos das opções C1 com a base de referência
B2, é de esperar que as alterações progridam no mesmo sentido, mas seriam
significativamente menores — mais uma vez, a ponto de não serem perceptíveis. 5.4.2 Opção C2 Existe uma diferença importante entre as opções C1 e C2. Os limiares de
graduação inferiores aumentam significativamente o nível de graduação para
determinados países e sectores, nomeadamente para a Índia, tendo isto um
determinado número de consequências. A primeira é uma maior diminuição das
exportações por participantes no SPG no seu todo. A segunda é um aumento das
exportações TMA, uma vez que as repercussões negativas sobre o Bangladeche
(previstas em C1) diminuem. O resultado é que, embora os efeitos positivos em
matéria de TMA e de beneficiários do SPG + não possam ser subestimados, as
exportações no âmbito do SPG por parte de um grande número de beneficiários
virão a sofrer. Os efeitos dinâmicos previstos deverão mais do que compensar
esta perda estática, pelo que o impacto, no seu todo, é considerado positivo,
mas seguramente inferior a C1. Dado o facto de os restantes impactos serem, em
grande medida, semelhantes aos de C1, o quadro de avaliação geral de C2 terá,
consequentemente, a seguinte redacção: C2 versus B1 Efeitos: || económicos || sociais || ambientais Países com maiores necessidades || + || + || 0/+ UE || - || - || 0/+ 5.5. Opção D: reformulação completa A maioria dos elementos que compõem o sistema foi redefinida na opção
C. Contudo, alguns inquiridos sugeriram uma ampla expansão das duas outras
pedras basilares que o compõem: a gama de produtos abrangidos e as margens
preferenciais. Analisámos, portanto, igualmente a hipótese de uma remodelação
exaustiva, que inclui as alterações propostas na opção C e, além disso,
alterações a esses dois elementos constitutivos. A fim de simplificar a
análise, foram calculadas subopções D enquanto incrementos apenas para C2.
São avaliadas três subopções. D1 é uma opção de grande alcance. Assegura a
plena cobertura, a expansão e a eliminação de todos os produtos sensíveis (por
exemplo, alargando o tratamento com isenção de direitos e livre de contingentes
dos países TMA aos países que mais necessitam) (quer SPG, quer SPG +). Isto
implica que os restantes beneficiários deixem de ser objecto de graduação. D2 e
D3 são hipóteses menos ambiciosas. Assumem todos os parâmetros de C2 (incluindo
a graduação) e juntam a supressão parcial da lista de produtos sensíveis (D2) e
o alargamento parcial da cobertura de produtos (D3). 5.5.1. Opção D1: cobertura de produtos completa, supressão completa da
lista de produtos sensíveis Avaliação geral dos efeitos económicos, sociais e ambientais Quando comparados com a base de referência B1, os efeitos gerais da
opção D1 são os seguintes: embora se estime que os efeitos sociais e económicos
sobre os países que mais necessitam venham a ser positivo no seu conjunto,
estes ganhos acrescem, principalmente, aos sectores que já são competitivos, em
detrimento dos trabalhadores dos sectores menos avançados. Haveria grandes
efeitos a nível da distribuição, tendo a parte adicional das importações da UE
captada pela China, Índia e outros países anteriormente sujeitos à graduação um
impacto negativo sobre muitos outros países com mais necessidades. Os
beneficiários TMA, em especial, seriam afectados (sendo o Bangladeche o exemplo
principal), assim como os países SPG +, como o Paquistão. A avaliação
globalmente positiva («+») deve, por conseguinte, conter ressalvas. O impacto
positivo para os consumidores da UE será provavelmente compensado pela
diminuição das receitas aduaneiras, na mesma ordem de grandeza. O impacto
líquido seria, assim, gerado pelos impactos nos produtores. Tal como acima se
explicou, estas repercussões no seu conjunto não seriam significativas, mas
teriam efeitos negativos relevantes para sectores importantes — e para os
Estados-Membros da UE onde estes são consideráveis. Em consequência, estes
impactos seriam globalmente negativos. Embora mais vastos do que no âmbito da
opção C, seriam provavelmente da mesma ordem de grandeza. Os impactos
ambientais na UE seriam ligeiramente negativos, dado o aumento global das
importações. O forte aumento das importações, sobretudo provenientes da China
ou da Índia, pode conduzir a impactos negativos também nesses países. O impacto
sobre os países SPG + seria positivo em geral, porque, apesar de as suas
exportações aumentarem, o quadro de protecção ambiental em que funcionam
(todas) as empresas poderia ser melhorado mediante a adesão às convenções em
matéria de ambiente pertinentes. O saldo global destes efeitos seria
marginalmente negativo. D1 versus B1 Efeitos: || económicos || sociais || ambientais Países com maiores necessidades* || + || + || 0/- UE || - || - || 0/- *Efeitos económicos e sociais positivos, os
países com maiores necessidades, como um todo, escondem impactos
negativos significativos nos beneficiários TMA e SPG +. Ao comparar os efeitos da opção D1 com a base de referência B2,
esperar-se-ia que as alterações prosseguissem no mesmo sentido, sendo apenas
mais reduzidas –, mas, ainda assim, significativas. 5.5.2 Opções D2 e D3 Estas opções baseiam-se na opção C. A fim de simplificar a análise,
apenas uma das opções, neste caso a C2, foi utilizada como base para D2
e D3. Não existem razões para crer que existiriam diferenças significativas se
C1 fosse tomada como base. Tendo em conta o facto de D2 e D3 apenas alterarem
um elemento constitutivo relativamente a C, apenas são aqui referidas as
principais inovações. D2 e D3 geram uma erosão das preferências em desfavor dos PMD D2 explora a desclassificação de produtos sensíveis. Como era de
esperar, o impacto imediato é a erosão das preferências dos TMA, nomeadamente
perante os concorrentes SPG, que constituem os vencedores absolutos. Dado que a
avaliação do CARIS deixou claro que era exercida significativa pressão
concorrencial por parte dos países do SPG sobre os seus homólogos TMA, tal
seria de esperar. Índia, Indonésia, Vietname e Tailândia absorvem a quase
totalidade das mais-valias, enquanto os países TMA não captam quase nenhumas.
D3 explora a expansão do produto. Prevê-se um impacto semelhante ao descrito
para D2: vantagens para os beneficiários do SPG, às custas da erosão das
preferências e das perdas nas exportações para os países TMA. Tanto D2 como D3
confirmam assim que a expansão do produto e a desclassificação dos produtos
sensíveis têm um preço, que é pago pelos mais pobres e que agrava a erosão das
preferências de que já sofrem. D2 e D3 podem colocar obstáculos à negociação de acordos bilaterais e
multilaterais Em comparação com a opção C, estas opções poderiam, plausivelmente,
transmitir uma falsa impressão aos nossos parceiros comerciais, ao criar a
expectativa de poderem ser obtidas junto da UE, de pleno direito, em
negociações bilaterais ou multilaterais, concessões relativas aos produtos
introduzidos no sistema SPG, ou que tenham sido desclassificados da lista de
produtos sensíveis. A dimensão das alterações introduzidas por D2 e D3 não é
suficientemente importante para variar a ordem de grandeza do resto dos
resultados da opção C. Contudo, os produtores da UE de novos produtos que são
introduzidos no sistema SPG e dos produtos que recebem maiores margens
preferenciais através da desclassificação sofreriam pressões suplementares. 6. Comparação das opções 6.1 Análise das várias opções por objectivos e impactos O quadro que se segue compara o modo como as diferentes opções
analisadas supra correspondem aos objectivos perseguidos através de uma revisão
do sistema. Esta comparação é feita com base em três critérios: eficácia
(número de objectivos cumpridos, até que ponto); eficiência (utilização dos
recursos necessários para cumprir os objectivos e efeitos colaterais não
previstos); e coerência com os objectivos globais da UE. Opções || A || C1 || C2 || D1 || D2 || D3 Eficácia || - || ++++ || +++ || -- || ++ || ++ Eficiência || -- || +++ || ++ || -- || + || + Coerência || ++++ || ++ || ++ || --- || + || + Segue-se uma análise pormenorizada, com base na eficiência e na
eficácia relativas de cada uma das opções na realização dos objectivos políticos
em geral. 6.2 Eficácia das opções políticas na realização dos objectivos gerais e
específicos Opção A A opção A apenas cumpre o objectivo de carácter geral G-1 (contribuir
para a erradicação da pobreza, aumentando as exportações provenientes de países
mais necessitados) parcialmente. Ao centrar as preferências nos países menos
avançados, deixa muitos outros países com necessidades comerciais, financeiras
e de desenvolvimento semelhantes sem preferências, (objectivo específico S-1) —
tendo por consequência efeitos económicos e sociais negativos. Além disso,
suprimir as preferências de alguns países dos mais necessitados exporá sectores
de exportação desses países à concorrência de países desenvolvidos. A opção A é
directamente contrária ao objectivo específico S-4 e ao objectivo geral G-2
(promover o desenvolvimento sustentável e a boa governação). Além disso, em
nada contribui para garantir uma melhor protecção dos interesses financeiros e
económicos da UE (objectivo geral G-3 e objectivo específico S-5). Em
contrapartida, a opção A pode reforçar a posição da UE em negociações
bilaterais e multilaterais (objectivo específico S-3). Teria efeitos económicos
e sociais positivos em relação a alguns sectores, em determinados
Estados-Membros, numa altura em que tanta tónica é posta na promoção da
competitividade, do crescimento e da criação de empregos. Por último, numa
altura de extrema pressão sobre as finanças públicas, aumenta as receitas
aduaneiras. Opção C1 A opção C1 contribui francamente para o objectivo geral G-1 (contribuir
para a erradicação da pobreza, aumentando as exportações provenientes de países
mais necessitados). Em especial, assegura que sejam orientadas de forma
adequada as preferências para os países que mais necessitam (S-1) e reduz o desincentivo
à diversificação (S-2) que resulta da pressão concorrencial exercida pelos
beneficiários mais avançados do sistema actual. A opção C1 - uma combinação de
um mecanismo de admissão mais flexível para o SPG +, de critérios comerciais
mais flexíveis para haver elegibilidade e sem graduação - fomentaria a
contribuição do sistema para a promoção do desenvolvimento sustentável e da boa
governação (G-2 e S-4). Melhora a eficiência do instrumento de salvaguarda
(S-5) e do mecanismo de retirada, que contribuiriam ambos para o objectivo G-3.
Além disso, também promove as receitas pautais. Teria os efeitos inesperados de
reforçar a influência da UE nas negociações comerciais bilaterais e
multilaterais (mas em relação a um menor número de países do que a opção A).
Haveria, contudo, impactos económicos e sociais negativos para alguns sectores
em determinados Estados-Membros. Opção C2 A principal diferença entre as opções C1 e C2 reside no facto de os
limiares de graduação inferiores de C2 reduzirem o total das exportações de
países com maiores necessidades. Além disso, quanto mais países beneficiários
do SPG + aderem ao sistema, maior é a pressão concorrencial exercida sobre os
países menos avançados — os mais necessitados de todos os países em
desenvolvimento. Estes efeitos tornam C2 uma forma menos eficaz de atingir o
objectivo geral G-1 (contribuir para a erradicação da pobreza). Todavia, tem
melhor pontuação do que C1 em termos da sua provável eficácia para atingir G-2
(promover o desenvolvimento sustentável), na medida em que prevê uma revisão
das convenções exigidas. Opção D (apenas D1 é discutida no relatório de síntese) A opção D1 tem por alvo os países com maiores necessidades, adiando
suficientemente as preferências no caso dos beneficiários suficientemente ricos
e para os que gozam de um acesso preferencial com base em acordos bilaterais.
Contudo, elimina a graduação inteiramente, e alarga o tratamento equivalente
aos TMA a todos os beneficiários (o que iria acelerar a erosão das preferências
para os mais pobres). Globalmente, portanto, não se pode dizer que o objectivo
G-1 esteja a ser cumprido. Da mesma forma, o objectivo G-2 (promover o
desenvolvimento sustentável, através dos incentivos do SPG +) fica
completamente comprometido pela concessão da equivalência de tratamento TMA a
todos os beneficiários. A opção D1 melhora a eficiência do mecanismo de
salvaguarda (S-5) e do mecanismo de retirada (S-6), contribuindo, assim, de
forma positiva para a salvaguarda dos interesses financeiros e económicos da UE
(objectivo geral G-3). Espera-se, no entanto, que D1 baixe as receitas pautais
numa altura de extrema pressão sobre as finanças públicas. Além disso, dá
origem a impactos económicos e sociais negativos em determinados sectores
industriais e Estados-Membros. E poderia enfraquecer muito significativamente a
posição negocial da UE no quadro das suas relações bilaterais e multilaterais
(objectivo específico S-3). 6.3 Opção preferida A opção que satisfaz os objectivos do sistema da forma mais eficaz,
eficiente e coerente é a C e, especialmente, a opção C1, o que não invalida o
facto de a C2 incluir aspectos positivos (revisão da lista de convenções) que
também podem ser considerados. 7. Acompanhamento e avaliação O quadro que se segue inclui propostas de indicadores susceptíveis de
serem utilizados para avaliar os progressos realizados e a eficácia da opção
privilegiada no âmbito da realização dos objectivos de política geral. Objectivos gerais || Indicadores || Fontes de informação Contribuir para a erradicação da pobreza, aumentando as exportações provenientes de países com maiores necessidades || - expansão das exportações dos países em desenvolvimento para a UE - aumento da parte das importações proveniente de países com maiores necessidades - aumento da utilização das preferências - graduação eficaz dos sectores competitivos - aumento da diversificação || -Dados do Eurostat Promover o desenvolvimento sustentável e a boa governação || - aumento do número de países empenhados nos princípios do desenvolvimento sustentável e da boa governação no âmbito do regime SPG + - melhoria global da aplicação das convenções do SPG + por beneficiários do SPG + - número de retiradas || - relatórios de órgãos de fiscalização internacionais -DG COMÉRCIO Garantir uma melhor salvaguarda dos interesses financeiros e económicos da UE || -número de pedidos de salvaguarda -número de medidas de salvaguarda -rendimentos não cobrados devido ao sistema -número de acordos comerciais preferenciais assinados com os beneficiários -número de acordos comerciais preferenciais assinados com não-beneficiários || -Pedidos de salvaguarda -Dados do Eurostat -DG COMÉRCIO A eficácia do sistema SPG deveria ser
objecto de uma avaliação formal e independente prévia a qualquer revisão
posterior. Para ser eficaz, essa avaliação é susceptível de exigir um mínimo de
três anos de dados pós-aplicação, o que implica que a avaliação não pode ter
lugar antes do final de 2017. [1] http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/may/tradoc_146196.pdf [2] Um modelo desenvolvido pelo Banco Mundial em colaboração
com várias organizações internacionais.