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Bruxelas, 12.1.2011

COM(2011) 11 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Análise Anual do Crescimento: uma resposta global da UE à crise 

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Análise Anual do Crescimento: uma resposta global da UE à crise 

Contexto

A primeira Análise Anual do Crescimento marca o início de um novo ciclo de governação económica na UE e o primeiro Semestre Europeu de coordenação das políticas económicas. A UE tomou medidas decisivas para dar resposta à crise: como consequência, a deterioração das finanças públicas e o aumento do desemprego foram menos acentuados do que noutras partes do mundo. Os elevados níveis de protecção social da UE permitiram amortecer os piores efeitos da crise, mas, devido ao fraco crescimento da sua produtividade, a recuperação é mais lenta na Europa.

Segundo as últimas previsões, verificamse indícios de recuperação económica, apesar de serem ainda heterogéneos. Embora os mercados financeiros permaneçam voláteis, a economia real deu sinais de melhoria em alguns sectores, tendo sido impulsionada pelas exportações, na sequência da retoma do comércio mundial. Não obstante, as incertezas mantêmse. Os períodos de confiança renovada no retorno ao crescimento têm alternado com reveses, nomeadamente devido aos riscos associados ao mercado das dívidas soberanas. As economias europeias confrontam-se com a necessidade de proceder a importantes ajustamentos. O sector financeiro ainda não regressou às condições normais e há que sublinhar as situações de vulnerabilidade e dependência do apoio estatal. As condições de crédito ainda não voltaram à normalidade e em alguns EstadosMembros as dívidas das famílias e das empresas continuam a ser excessivas.

Impacto da crise

Apesar da resposta rápida dada pela UE, as consequências da crise têm um impacto grave, tendo dado origem a perdas consideráveis na actividade económica, a um aumento substancial da taxa de desemprego, a uma acentuada quebra da produtividade e a finanças públicas claramente enfraquecidas. Espera-se que, no final de 2012, os níveis de produção de onze Estados-Membros permaneçam abaixo dos registados antes da crise. Em 2010, a dívida pública bruta da UE aumentou, em termos agregados, para cerca de 85 % do PIB na área do euro e para 80 % a nível da UE. O impacto orçamental da crise agravará o efeito das alterações demográficas, que virão agravar a carga fiscal em cerca de 4,5 % do PIB a longo prazo. As fragilidades estruturais que não foram confrontadas antes da crise tornaram-se mais evidentes e prementes.

A crise teve consequências pesadas para as sociedades europeias, apesar da protecção proporcionada pelos sistemas de segurança social. O aumento do desemprego constitui um problema fundamental. No total, estão desempregados 9,6 % da população activa. Afigurase que, em alguns países, o desemprego a nível dos jovens atinge 40 %. Estima-se que cerca de 80 milhões de pessoas vivem abaixo do limiar de pobreza na Europa.

A crise económica foi uma crise global, mas o seu impacto é muito diferente nas diversas regiões do mundo. Embora o desemprego e os défices públicos tenham aumentado mais acentuadamente nos EUA do que na UE, a crise agravou o diferencial da produtividade do trabalho existente entre a UE e os EUA. A competitividade em termos de preços e de custos continua a ser problemática. As economias emergentes voltam a crescer a um ritmo mais rápido, embora algumas delas tenham igualmente de fazer face a importantes desafios a nível económico. Por conseguinte, a UE deve aproveitar esta crise para abordar de forma decisiva a questão da sua competitividade global.

Perspectivas

A crise poderá ter um efeito duradouro sobre o crescimento potencial. Prevê-se que o crescimento potencial a médio prazo para a Europa permaneça reduzido, estimandose em cerca de 1,5 % até 2020, caso não sejam tomadas quaisquer medidas estruturais, nomeadamente para resolver o diferencial da produtividade do trabalho face aos nossos principais concorrentes. Dada a sua natureza cíclica, a recuperação, por si só, não pode proporcionar o impulso para conduzir de novo a Europa à situação económica anterior à crise e absorver o défice acumulado.

Para evitar a estagnação, uma evolução insustentável da dívida, a acumulação de desequilíbrios e garantir a sua competitividade, a Europa tem de acelerar a consolidação das suas finanças públicas, a reforma do seu sector financeiro e lançar desde já as reformas estruturais que se impõem.

É por esta razão que o Conselho Europeu adoptou a estratégia Europa 2020 com objectivos ambiciosos para uma nova via de crescimento 1 . As indicações preliminares dos EstadosMembros sobre os seus objectivos nacionais nos cinco domínios acordados no quadro da estratégia Europa 2020 mostram claramente o rumo que a UE deve seguir para realizar as suas próprias ambições.

Esta estratégia, se for aplicada na íntegra, contribuirá para que a UE saia mais forte da crise e para transformar a sua economia numa economia inteligente, sustentável e inclusiva geradora de elevados níveis de emprego, produtividade, competitividade e coesão social. Desta forma, nascerá uma economia de mercado social competitiva do século XXI, aumentando a confiança dos intervenientes no mercado, das empresas e dos cidadãos.

A Análise Anual do Crescimento lança o Semestre Europeu

Neste contexto, a UE decidiu igualmente alterar a sua governação económica. Em Janeiro de 2011 foi lançado o primeiro Semestre Europeu de coordenação política ex ante, começando com a presente Análise Anual do Crescimento, que se baseia na estratégia Europa 2020.

Esta Análise Anual do Crescimento reúne as diferentes acções que são essenciais para reforçar a recuperação a curto prazo, evitar que nos distanciemos dos nossos principais concorrentes e preparar a UE para avançar para os seus objectivos da Europa 2020.

Dada a urgência, a Comissão optou por apresentar 10 acções prioritárias. Não obstante, continuará o seu trabalho sobre uma vasta gama de outros domínios de política, nomeadamente o comércio e uma série de políticas internas, que não será aqui desenvolvida. Na presente comunicação, a Comissão põe o acento tónico numa abordagem integrada para a recuperação, privilegiando as principais medidas que se inscrevem no contexto da Europa 2020 e abrangendo três áreas fundamentais:

–a necessidade de uma consolidação orçamental rigorosa para promover a estabilidade macroeconómica;

–reformas do mercado laboral para alcançar taxas de emprego mais elevadas;

–medidas de promoção de crescimento.

Muito embora esta primeira Análise Anual do Crescimento tenha sido concebida para ser aplicável à UE no seu conjunto, deverá, no entanto, ser adaptada à situação específica de cada Estado-Membro. A estratégia proposta a seguir é particularmente relevante para a área do euro, que está actualmente a ser afectada pela crise das dívidas soberanas. A consolidação orçamental, as reformas estruturais e as medidas de promoção do crescimento são ingredientes necessários da resposta abrangente que a área do Europa deve dar à crise.

No entanto, essa resposta abrangente terá de incluir outros elementos, como por exemplo a revisão do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF). No que diz respeito a este último, a Comissão considera que a capacidade efectiva de financiamento do FEEF deve ser reforçada e alargado o âmbito das suas actividades. Esta Análise Anual do Crescimento constitui igualmente um contributo para a resposta global da área do euro à crise das dívidas soberanas.

Além disso, é necessário realizar progressos na criação de um mecanismo permanente de resolução das crises da dívida soberana, a fim de dar segurança e estabilidade aos mercados. O novo Mecanismo Europeu de Estabilidade complementará, em 2013, o novo quadro para uma governação económica reforçada, que visa a instituição de uma supervisão económica eficaz e rigorosa e, nomeadamente, uma análise da eficácia dos actuais mecanismos financeiros.

A presente comunicação é acompanhada de 3 relatórios que contêm uma análise mais pormenorizada em apoio à avaliação da Comissão e inclui uma avaliação da aplicação inicial da estratégia Europa 2020 a nível dos Estados-Membros.

I.REQUISITOS MACROECONÓMICOS PARA O CRESCIMENTO

1.Realizar uma consolidação orçamental rigorosa

A tarefa mais urgente para a UE consiste em restaurar um clima de confiança, impedindo um círculo vicioso de dívida insustentável, perturbações dos mercados financeiros e um reduzido crescimento económico. A despesa pública deve ser colocada numa via sustentável, enquanto condição prévia para um crescimento futuro. Ajustamentos anuais do saldo estrutural orçamental da ordem dos 0,5 % serão insuficientes para aproximar os rácios da dívida do requisito de 60 %, pelo que é necessário um esforço de consolidação mais consequente, baseado nas regras orçamentais reforçadas propostas pela Comissão.

Todos os Estados-Membros, especialmente os que são objecto do procedimento relativo aos défices excessivos, devem manter o crescimento da despesa pública firmemente abaixo da taxa de crescimento tendencial do PIB a médio prazo, conferindo simultaneamente prioridade à despesa favorável ao crescimento sustentável em domínios como a investigação e a inovação, a educação e a energia. Todos os Estados-Membros devem demonstrar que os seus programas de estabilidade ou de convergência se baseiam em previsões prudentes em matéria de crescimento e de receitas públicas.

Os Estados-Membros que são objecto do procedimento relativo aos défices excessivos devem definir a trajectória para as despesas e as medidas gerais que tencionam tomar a fim de eliminar os seus défices excessivos.

Os Estados-Membros que se confrontam com importantes défices orçamentais estruturais, níveis muito elevados de dívida pública ou com dificuldades financeiras graves devem acelerar os seus esforços em 2011. Nos casos em que o crescimento económico ou as receitas públicas se venham a revelar superiores ao esperado, a consolidação orçamental deve ser acelerada.

Alguns Estados-Membros podem ter de aumentar os impostos. Os impostos indirectos são mais propícias ao crescimento do que os impostos directos, sendo preferível o alargamento das bases tributáveis face ao aumento das taxas do imposto. Devem ser eliminadas as subvenções injustificadas, como, por exemplo, as subvenções prejudiciais do ponto de vista ambiental.

2.Corrigir os desequilíbrios macroeconómicos

Desequilíbrios macroeconómicos graves e persistentes constituem uma importante fonte de vulnerabilidade, especialmente na área do euro. Muitos Estados-Membros devem abordar com grande urgência o problema da sua falta de competitividade.

Os Estados-Membros com grandes défices da balança de transacções correntes e elevados níveis de endividamento devem apresentar medidas correctivas concretas (que podem incluir uma moderação salarial rigorosa e sustentada, nomeadamente a revisão das cláusulas de indexação nos sistemas de negociação salarial).

Os Estados-Membros com importantes excedentes da balança corrente devem identificar e dar resposta às causas da falta de dinamismo da sua procura interna (nomeadamente uma maior liberalização do sector dos serviços e uma melhoria das condições de investimento). Todavia, se a procura interna continuar a manter-se pouco dinâmica devido a uma falha política ou do mercado, devem ser desenvolvidas políticas adequadas.

3.Garantir a estabilidade do sector financeiro

A nível da UE, o quadro regulamentar deve ser reforçado e a qualidade da supervisão por parte do Painel Europeu para os Riscos Sistémicos (ESRB) e das autoridades europeias de supervisão, que começaram a funcionar no início de 2011 deve ser intensificada. A reestruturação bancária deve ser acelerada, a fim de salvaguardar a estabilidade financeira e impulsionar o fornecimento de crédito à economia real.

A reestruturação dos bancos e, especialmente, dos que beneficiaram de montantes significativos de auxílios estatais é essencial para restabelecer a sua viabilidade a longo prazo e assegurar um funcionamento adequado dos canais de concessão de crédito. O apoio financeiro público ao sector bancário no seu conjunto deve ser gradualmente suprimido, tomando em consideração a necessidade de salvaguardar a estabilidade financeira.

Em conformidade com o quadro Basileia III recentemente acordado, os bancos devem reforçar progressivamente a sua base de capitais próprios, por forma a melhorar a sua capacidade para resistir a choques adversos. A Comissão está igualmente a trabalhar num quadro global de resolução de crises bancárias. Além disso, será realizado em 2011 um novo teste de esforço mais ambicioso e rigoroso a nível da UE.

II.MOBILIZAR OS MERCADOS DE TRABALHO E CRIAR OPORTUNIDADES DE EMPREGO

Correse o risco de regressar ao crescimento sem uma criação de emprego suficientemente dinâmica. Afigura-se essencial resolver o problema do desemprego e impedir a exclusão a longo prazo do mercado laboral. Um dos cinco objectivos da UE incluídos na estratégia Europa 2020 consiste em aumentar a taxa de emprego para 75 % até 2020. Os dados actualmente disponíveis indicam que a UE ficará aquém deste objectivo em 22,4 % - diferença que pode ser colmatada através da adopção de medidas destinadas a criar postos de trabalho e a aumentar a participação no mercado de trabalho. Dado o envelhecimento da população da UE e a utilização relativamente baixa do factor trabalho em relação a outras partes do mundo, são necessárias reformas para promover competências e criar incentivos para trabalhar.

4.Valorizar o trabalho

A combinação de elevadas taxas de desemprego, uma baixa participação no mercado de trabalho e menos horas de trabalho em comparação com outras partes do mundo comprometem o desempenho económico da UE. A reduzida taxa de participação das pessoas com baixos rendimentos, dos jovens e das segundas fontes de rendimento dos agregados familiares é preocupante. Os mais vulneráveis confrontam-se com o risco de exclusão do emprego a longo prazo. Para dar resposta a esta situação, as prestações sociais devem estar mais estreitamente associadas à formação e à procura de emprego.

Todos os Estados-Membros devem reorientar prioritariamente a tributação que incide sobre o trabalho para outras fontes a fim de estimular a procura de mãodeobra e o crescimento.

Os regimes de incentivos fiscais, os mecanismos de flexibilização do trabalho e as estruturas de acolhimento de crianças devem ser orientados para facilitar a participação das segundas fontes de rendimento dos agregados familiares na vida activa. É necessário envidar esforços para reduzir o trabalho não declarado, reforçando a aplicação das regras existentes e procedendo a uma revisão dos regimes de incentivos fiscais.

5.Reformar os regimes de pensões

A consolidação orçamental deve ser apoiada por uma reforma dos regimes de pensões, tornandoos mais sustentáveis.

Os Estados-Membros que ainda não o fizeram, devem aumentar a idade da reforma e associála à esperança de vida.

Os Estados-Membros devem reduzir prioritariamente os regimes de reforma antecipada e utilizar incentivos orientados de forma específica para a contratação de trabalhadores mais velhos e a promoção da aprendizagem ao longo da vida.

Os Estados-Membros devem apoiar o desenvolvimento de poupanças privadas complementares, a fim de reforçar os rendimentos da reforma.

Tendo em conta as alterações demográficas, os Estados-Membros devem evitar a adopção de medidas relacionadas com os seus regimes de pensões que comprometam a sustentabilidade a longo prazo e a adequação das suas finanças públicas.

A Comissão procederá à revisão da Directiva relativa aos fundos de pensões 2 e apresentará novas medidas, na sequência do Livro Verde sobre Pensões lançado em 2010.

6.Reinserir os desempregados no mercado de trabalho

Os sistemas europeus de segurança social mostraram que estavam em condições de proteger as pessoas durante a crise. Contudo, quando a recuperação ganhar terreno, as prestações do desemprego devem ser revistas, a fim de garantir que proporcionam incentivos para trabalhar, evitar a dependência das prestações e apoiar a adaptabilidade à conjuntura económica.

Os EstadosMembros devem conceber prestações que premeiem o regresso dos desempregados ao trabalho ou que os incentivem ao autoemprego, através de um apoio limitado no tempo e de condições que associem mais estreitamente as prestações à formação e à procura de emprego.

Os Estados-Membros devem assegurar que o trabalho seja remunerador através de uma maior coerência entre o nível dos impostos sobre o rendimento (especialmente no que se refere aos rendimentos mais baixos) e os subsídios de desemprego.

Os Estados-Membros devem adaptar os seus sistemas de fundo do desemprego ao ciclo económico, por forma a que a protecção seja reforçada em períodos de abrandamento económico.

7.Conciliar segurança e flexibilidade

Em alguns Estados-Membros, a legislação relativa à protecção do emprego constitui um factor de rigidez para o mercado de trabalho e impede uma maior participação nesse mesmo mercado. Esse tipo de legislação deve ser reformulada, a fim de reduzir uma protecção excessiva dos trabalhadores com contratos permanentes e proporcionar protecção aos que foram excluídos ou estão nas margens do mercado laboral. Simultaneamente, importa reduzir o abandono escolar precoce e melhorar os resultados do ensino, a fim de ajudar os jovens no acesso ao mercado de trabalho.

Os Estados-Membros poderão introduzir mais contratos de duração indeterminada 3 para os novos recrutamentos a fim de substituir os actuais contratos temporários ou precários e melhorar as perspectivas de emprego para os novos contratados.

Os Estados-Membros devem simplificar os seus regimes de reconhecimento de qualificações profissionais, a fim de facilitar a livre circulação dos cidadãos, dos trabalhadores e dos investigadores.

III.ACELERAR AS MEDIDAS QUE PROMOVEM O CRESCIMENTO

A UE só poderá cumprir os ambiciosos objectivos da estratégia Europa 2020, no que diz respeito a um crescimento sustentável e inclusivo, se realizar reformas estruturais urgentes nos mercados dos serviços e dos produtos, a fim de melhorar o contexto empresarial. Para se manterem competitivos numa economia globalizada, os Estados-Membros devem proceder com urgência às profundas reformas estruturais necessárias para promover a excelência da nossa investigação e a nossa capacidade para inovar, transformando ideias em produtos e serviços que dêem resposta à procura dos mercados de forte crescimento, tirando proveito das capacidades tecnológicas da nossa indústria e ajudando as PME a crescerem e a internacionalizaremse. O programa de reformas da UE terá igualmente de explorar novas fontes de crescimento, transformando os limites do desenvolvimento tradicional baseado nos recursos em novas oportunidades económicas, através de uma maior eficiência na sua utilização. Deve igualmente explorar a vantagem da UE «de precursor no mercado» em matéria de bens e serviços ambientais competitivos.

O mercado único pode constituir uma fonte importante de crescimento - tal como já sublinhado na Comunicação «Um Acto para o Mercado Único» - desde que sejam tomadas decisões rápidas para suprimir os obstáculos remanescentes. A fim de reforçar o mercado único, a Comissão dará, por conseguinte, prioridade em 20112012, no referido Acto, às medidas de promoção do crescimento, tal como ilustrado seguidamente.

8.Explorar o potencial do mercado único

As barreiras à entrada no mercado e os obstáculos ao empreendedorismo continuam a ser consideráveis no mercado único. Os serviços transfronteiras representam apenas 5 % do PIB, menos de um terço do comércio de bens, e apenas 7 % de consumidores compram em linha, dadas as numerosas restrições que impedem o desenvolvimento das vendas transfronteiras em linha.

Todos os Estados-Membros devem aplicar na íntegra a Directiva Serviços. A Comissão está a avaliar a sua aplicação e a possibilidade de recorrer a novas medidas de promoção do crescimento através de uma maior abertura do sector dos serviços.

Os Estados-Membros devem identificar e suprimir restrições injustificadas que pesam sobre os serviços profissionais, tais como as quotas e os círculos fechados («closed shops»), juntamente com as restrições que pesam no sector retalhista, como as limitações desproporcionadas relativas às horas de abertura e à delimitação por zonas.

A Comissão irá propor em 2011 medidas para excluir a diferenciação numa base geográfica a nível do comércio electrónico no âmbito do mercado único. Irá igualmente propor um quadro europeu para a propriedade intelectual, uma vez que se trata de um factor essencial para o desenvolvimento dos sectores do comércio electrónico e das tecnologias digitais.

Além de continuar a pressionar no sentido da conclusão da Ronda de Doha, a Comissão irá avançar nas negociações sobre acordos de comércio livre com parceiros como a Índia, o Canadá e o Mercosul e acelerar os trabalhos de convergência regulamentar com os principais parceiros. Por outro lado, irá reforçar a simetria no acesso aos mercados dos contratos públicos em países desenvolvidos e em grandes economias de mercado emergentes.

Será proposta em 2011 legislação destinada a permitir o estabelecimento rápido e interoperável de normas, nomeadamente a nível das TIC.

Apesar de se tratar de uma tarefa sensível, é necessário fazer progredir os trabalhos em matéria de fiscalidade, visto que progressos nesta área terão um impacto económico importante em termos de estímulo do crescimento e criação de emprego, de redução da carga administrativa e de supressão dos obstáculos no mercado único. O tratamento fiscal penalizador para o comércio ou o investimento transfronteiras deve ser eliminado. A Comissão irá propor, nomeadamente em 2011, medidas destinadas a modernizar o regime do IVA, introduzir uma matéria colectável consolidada comum do imposto sobre as sociedades e desenvolver uma abordagem europeia coordenada em matéria de fiscalidade do sector financeiro. Realizar progressos em matéria de fiscalidade implica igualmente reduzir os impostos sobre o rendimento do trabalho para o mínimo estritamente necessário e adaptar o quadro europeu no domínio da fiscalidade energética em conformidade com os objectivos da UE em matéria de energia e de clima.

9.Atrair capitais privados para financiar o crescimento

São necessárias soluções inovadoras para mobilizar urgentemente uma proporção maior da poupança privada e estrangeira e da UE.

A Comissão irá apresentar propostas de criação de obrigações para o financiamento de projectos UE, a fim de ajudar a reunir financiamentos públicos e privados para investimentos prioritários, nomeadamente nos sectores da energia, transportes e TIC e incluirá também estes instrumentos inovadores de financiamento nas suas futuras propostas para o próximo Quadro Financeiro Plurianual.

A fim de facilitar o acesso das PME e das empresas inovadoras em fase de arranque ao financiamento, a Comissão irá apresentar propostas que permitam aos fundos de capital de risco estabelecidos num Estado-Membro exercerem livremente as suas actividades em qualquer ponto da UE e que eliminem os obstáculos fiscais remanescentes às actividades transfronteiras. 

10.Assegurar o acesso à energia a um custo abordável

A energia é uma variável essencial para o crescimento. Para as empresas, os preços da energia constituem um elemento essencial dos custos. Para os consumidores, as facturas de energia representam um elemento importante do orçamento familiar e um desafio especial para as famílias com baixos rendimentos. Com base nos actuais planos dos Estados-Membros, o objectivo global de redução de 20 % em termos de eficiência energética, estabelecido na estratégia Europa 2020 poderá estar seriamente comprometido, o que conduziria a oportunidades perdidas para o crescimento em muitos sectores e regiões e a uma perda de possibilidades de criação de emprego.

Os Estados-Membros devem implementar rapidamente e na íntegra o terceiro pacote sobre o mercado interno da energia.

Os Estados-Membros devem acelerar as suas políticas em matéria de eficiência energética, o que permitirá poupanças significativas e a criação de emprego nos sectores da construção e dos serviços.

Em 2011, a Comissão irá propor iniciativas para avançar com as infra-estruturas de transportes, energia e telecomunicações necessárias para um mercado único verdadeiramente integrado.

A Comissão está a desenvolver normas a nível da UE para produtos eficientes do ponto de vista energético, a fim de apoiar a expansão dos mercados dos produtos e das tecnologias inovadores.

Garantir resultados concretos

A tarefa mais urgente em 2011/2012 consiste em impedir um círculo vicioso de dívida insustentável, perturbações dos mercados financeiros e crescimento económico reduzido. A primeira prioridade da presente Análise Anual do Crescimento consiste em colocar as políticas orçamentais numa base sólida, através de uma rigorosa consolidação orçamental, e restabelecer o funcionamento normal do sector financeiro. A segunda prioridade consiste numa redução rápida do desemprego através de reformas do mercado de trabalho. No entanto, uma resposta a estas duas prioridades só será eficaz se for acompanhada de um esforço significativo para acelerar o crescimento.

Tais políticas terão igualmente um impacto positivo na consolidação orçamental, uma vez que darão origem a receitas fiscais mais elevadas e a uma diminuição das despesas públicas consagradas às transferências sociais, contribuindo no futuro para reduzir o risco de outros desequilíbrios macroeconómicos. As reformas estruturais irão gerar benefícios importantes já a curto prazo. As reformas dos mercados dos produtos e do trabalho irão produzir ganhos a nível da produção, bem como do emprego.

O comércio é um forte motor do crescimento. Se bem que exista um vasto potencial por explorar no que diz respeito às exportações de bens e serviços da UE, as exportações da Europa não deixaram de ser fortemente afectadas pelo colapso do comércio mundial. Os resultados positivos em termos de exportações de alguns Estados-Membros revelam que o êxito nos mercados mundiais assenta não apenas na competitividade a nível dos preços, mas igualmente em factores mais latos, como a especialização sectorial, a inovação e níveis de competência que promovam uma verdadeira competitividade.

Na sua primeira Análise Anual do Crescimento, a Comissão definiu 10 acções para a UE realizar em 2011/2012, baseadas na estratégia Europa 2020. Assim, propõe que estas acções constituam a base de um acordo a concluir pelo Conselho Europeu, que os Estados-Membros se devem comprometer a cumprir. Dadas as interdependências entre os EstadosMembros, em especial na área do euro, uma coordenação ex ante no Conselho constitui um elemento essencial do Semestre Europeu.

Com base nas orientações do Conselho Europeu, os Estados-Membros devem apresentar, até meados de Abril, os seus compromissos nacionais, no quadro das suas estratégias orçamentais de médio prazo contidas nos programas de estabilidade ou de convergência e definir nos seus Programas Nacionais de Reforma as medidas necessárias para concretizar esta resposta global à crise, inscrita na estratégia Europa 2020. Com base nas recomendações da Comissão, o Conselho irá formular orientações estratégicas específicas para cada país, antes do Verão, que os EstadosMembros devem tomar em consideração aquando da elaboração dos seus orçamentos para 2012 e na implementação das suas políticas em matéria de crescimento. Fiel a uma abordagem integrada para a coordenação estratégica, o Conselho irá apreciar em conjunto as estratégias nos domínios orçamental e do crescimento, analisando as suas ambições, coerência e implicações a nível da UE, nomeadamente as interdependências na área do euro.

A Comissão propõe que nas próximas reuniões do Conselho Europeu seja analisada regularmente a sua aplicação, a fim de identificar lacunas a nível dos Estados-Membros e da UE, e se chegue rapidamente a um acordo sobre as medidas correctivas. As propostas constantes da presente Comunicação permitiriam que, já na próxima reunião do Conselho Europeu, fossem tomadas medidas concretas para manter e acelerar os esforços que visam acelerar e aumentar o crescimento e fosse acordado o calendário para a implementação da resposta global à crise. Quanto a este último aspecto, o Conselho Europeu acordou já dois marcos de referência: finalizar os trabalhos sobre o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) permanente até Março e o pacote legislativo destinado a promover a governação económica na UE até Junho. Entretanto, a publicação dos resultados de um novo teste de esforço fornecerá orientações sobre a estratégia a seguir para concluir o processo de restabelecimento da saúde do sistema bancário.

Esta primeira Análise Anual do Crescimento é igualmente transmitida ao Parlamento Europeu e às restantes instituições e aos parlamentos nacionais.

(1) Aumentar a taxa de emprego, aumentar os níveis de investimento em I&D, cumprir os nossos objectivos em matéria de alterações climáticas e energia, melhorar os níveis do ensino superior ou equivalente e reduzir o abandono escolar precoce e promover a inclusão social através da redução da pobreza.

(2) Directiva 2003/41/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de Junho de 2003, relativa às actividades e à supervisão das instituições de realização de planos de pensões profissionais, JO L 235 de 23.9.2003, p. 10.

(3) Tal como proposto pela Comissão na sua iniciativa Europa 2020 «Agenda para novas qualificações e novos empregos» - COM(2010) 682 final/2 de 26.11.2010.

PT

Bruxelas, 12.1.2011

COM(2011) 11 final

ANÁLISE ANUAL DO CRESCIMENTO

ANEXO 1

RELATÓRIO SOBRE OS PROGRESSOS ALCANÇADOS NA APLICAÇÃO DA ESTRATÉGIA EUROPA 2020

ANÁLISE ANUAL DO CRESCIMENTO

ANEXO 1

RELATÓRIO SOBRE OS PROGRESSOS ALCANÇADOS NA APLICAÇÃO DA ESTRATÉGIA EUROPA 2020

A presente Análise Anual do Crescimento, que marca o início do primeiro «Semestre Europeu», é apresentada num momento em que a União Europeia se encontra num ponto de viragem. Com efeito, a Europa emerge lentamente da recessão em que estava mergulhada há dois anos. A recuperação está a consolidarse e a acelerar, não obstante subsistirem incertezas nos mercados da dívida soberana e a reparação e reforma do sector financeiro ainda não estarem concluídas.

Uma vez que as perspectivas começam a melhorar, chegou a altura de tomar medidas decisivas. Tirar a Europa da crise nunca significou um simples retorno à situação anterior. A crise expôs as fragilidades fundamentais da economia europeia e revelou desequilíbrios internos crescentes. Uma recuperação baseada num crescimento sustentável e gerador de emprego só será possível se as lacunas estruturais subjacentes forem colmatadas e a Europa pode tirar partido da crise para desencadear uma transformação profunda da sua estrutura económica.

No entanto, embora a Europa tenha contido e absorvido o impacto da crise mundial relativamente melhor do que outras partes do mundo, o ritmo da sua saída da crise global ameaça ser mais lento. A crise voltou a agravar a diferença em relação aos Estados Unidos em matéria de produtividade do trabalho. A competitividade em termos de preços e de custos continua a ser problemática. As economias emergentes estão a voltar a crescer a um ritmo mais rápido do que a UE, embora algumas delas devam igualmente fazer face a importantes desafios a nível económico.

A «Europa 2020» é a estratégia que a UE e os seus Estados-Membros acordaram para «ajudar a Europa a recuperar da crise e a dela sair reforçada, tanto internamente como a nível internacional» 1 . Fazer sair a Europa da crise exige um programa de reformas coordenado e global, que vise o saneamento orçamental, o regresso a condições macroeconómicas sólidas e a aceleração da aplicação de medidas que promovam o crescimento.

A UE e os seus Estados-Membros têm a responsabilidade colectiva de realizar reformas estruturais, necessárias mas difíceis e voltadas para o futuro, ao mesmo tempo que põem em ordem as suas finanças públicas e restabelecem condições macroeconómicas sólidas.

A Europa deve reforçar a coordenação das reformas e das políticas económicas para garantir a interligação entre o ajustamento macroeconómico, a consolidação orçamental e as reformas das políticas. Embora a consolidação orçamental constitua uma condição prévia essencial para o crescimento, não é suficiente. Na ausência de políticas próactivas, o crescimento potencial permanecerá provavelmente fraco durante a próxima década. O crescimento dependerá de forma crucial do contexto para a indústria e empresas, em especial para as PME. Sem crescimento, a consolidação orçamental será ainda mais difícil.

O Conselho Europeu de Junho de 2010 introduziu o conceito de «Semestre Europeu» para agrupar as políticas macroeconómicas e as reformas estruturais no quadro da estratégia Europa 2020. O «Semestre Europeu» é um período, na primeira metade de cada ano, durante o qual os EstadosMembros apresentam simultaneamente os seus programas previstos no Pacto de Estabilidade e Crescimento e os previstos na estratégia Europa 2020, recebendo orientações e recomendações antes da finalização dos seus orçamentos nacionais. Esta forma de proceder reforçará a vertente a montante da coordenação das políticas económicas e da supervisão económica na UE e permitirá combinar os benefícios de uma agenda comum a nível da UE com uma acção adaptada ao nível nacional. Desta forma, a UE pode retirar ensinamentos das evoluções nacionais em tempo útil, enquanto os Estados-Membros podem inserir as perspectivas e orientações europeias nas suas políticas nacionais para o ano seguinte.

Neste novo ciclo de coordenação das políticas, a Comissão procederá à avaliação, numa análise anual do crescimento, dos principais desafios económicos com que a UE se confronta e recomendará acções prioritárias para lhes dar resposta. Nesta base, o Conselho Europeu da Primavera fornecerá orientações relativamente aos principais desafios futuros. Tomando estas orientações em consideração, os Estados-Membros elaborarão então a sua estratégia orçamental de médio prazo no quadro dos seus programas de estabilidade ou de convergência e apresentarão, nos seus programas nacionais de reforma, as medidas necessárias para a realização dos objectivos da estratégia Europa 2020 e para suprimir os obstáculos ao crescimento. Esses dois documentos serão apresentados simultaneamente até meados de Abril. Na fase final do «Semestre», com base nas recomendações da Comissão, o Conselho emitirá, antes do Verão, orientações políticas relativamente a cada país. Os Estados-Membros poderão, por conseguinte, ter em conta esses contributos aquando da elaboração do seu orçamento para o ano seguinte.

Neste primeiro «Semestre Europeu», a análise anual do crescimento centrarseá principalmente em mensagens essenciais relativamente às acções a realizar prioritariamente pelos EstadosMembros. As análises subjacentes às mensagens serão apresentadas nos três relatórios em anexo.

1.Acelerar as iniciativas destinadas a promover o crescimento

É crucial uma acção a nível dos Estados-Membros para evitar uma «década perdida»…

A análise da situação macroeconómica e do mercado de trabalho da UE mostra que os Estados-Membros terão de agir em 2011 e 2012, a fim de evitar a instalação de um crescimento lento e pouco gerador de emprego (o chamado cenário «década perdida»). A tarefa mais urgente consiste em quebrar o círculo vicioso constituído por uma dívida insustentável, perturbações nos mercados financeiros e fraco crescimento económico, que se instalou em alguns Estados-Membros. A primeira prioridade consiste em repor as políticas orçamentais no bom caminho, protegendo simultaneamente as políticas que favorecem o crescimento, e sanear o sector financeiro, para que possa entrar rapidamente na via da recuperação. A segunda prioridade consiste em reduzir o desemprego sem demora e realizar reformas eficazes do mercado laboral, para criar mais emprego e de melhor qualidade. Estas prioridades só poderão ser realizadas se forem acompanhadas por um importante esforço para relançar o crescimento.

Para serem eficazes, as reformas deverão melhorar o funcionamento dos mercados do trabalho e dos produtos, incentivar a inovação e melhorar as condiçõesquadro para a actividade empresarial na Europa, o que irá atrair mais investimento do sector privado que, por seu turno, contribuirá para promover a qualidade das finanças públicas. No que diz respeito ao mercado de trabalho, os esforços de reforma devem ter em vista, principalmente, obviar à baixa participação de certos grupos no mercado de trabalho e ao funcionamento deficiente deste mercado. Tais políticas teriam igualmente um impacto positivo na consolidação orçamental, uma vez que dariam origem a receitas fiscais mais elevadas e a uma diminuição das despesas públicas consagradas às transferências sociais, contribuindo para reduzir no futuro o risco de desequilíbrios macroeconómicos. As reformas estruturais podem gerar ganhos importantes, mesmo a curto prazo. As reformas dos mercados dos produtos e do trabalho e a melhoria das condiçõesquadro promovem a subida da produção e do emprego.

As iniciativas emblemáticas e os instrumentos da UE devem ser mobilizados para apoiar os esforços nacionais

As acções realizadas a nível da UE contribuirão igualmente para fazer aumentar o crescimento de forma inteligente, sustentável e inclusiva. A Comissão concebeu um programa ambicioso, a realizar através de sete iniciativas emblemáticas e, paralelamente, de acções em domínios transversais que contribuem para a realização da estratégia.

A Comissão apresentou as sete iniciativas emblemáticas previstas na estratégia Europa 2020 2 . Cada uma destas iniciativas aborda questões específicas e contém medidas destinadas a domínios de intervenção precisos. O seu verdadeiro significado reside no facto de estarem estreitamente associadas e de se apoiarem mutuamente. Por conseguinte, algumas medidas essenciais (como por exemplo, a necessidade de um novo sistema de protecção dos direitos de propriedade intelectual, que surge nas iniciativas «União da Inovação», «Política Industrial» e «Agenda Digital», dizem respeito a várias iniciativas emblemáticas.

A realização da estratégia Europa 2020 baseia-se igualmente na mobilização eficaz e na reorientação de todos os instrumentos e ferramentas da UE, a fim de apoiar as reformas. Para o efeito, a estratégia preconiza acções destinadas a reforçar o mercado interno, o orçamento da UE e os instrumentos para a acção económica externa, a fim de os adaptar aos objectivos da Europa 2020:

–em consonância com esse empenhamento, a Comissão lançou um debate sobre um futuro «Acto para o mercado único» destinado a revitalizar o mercado único e a explorar novas fontes de crescimento 3 ;

–a comunicação sobre a «Reapreciação do orçamento da UE» estabelece as orientações gerais e as eventuais opções relativamente à forma como o orçamento da UE pode contribuir para a realização dos objectivos da estratégia Europa 2020, tomando em consideração de forma mais adequada as prioridades da estratégia nas políticas de despesa da União 4 ;

–por último, a Comunicação intitulada «Comércio, crescimento e questões internacionais: a política comercial como um elemento central da estratégia da UE para 2020», indica a forma como a política em matéria de comércio e de investimento pode constituir um poderoso motor de crescimento 5 .

Prioridades para o crescimento a nível da UE

A estratégia Europa 2020 apresenta uma vasta gama de reformas políticas integradas a aplicar nos próximos anos. Acelerar a recuperação económica e a criação de emprego representa um desafio considerável e urgente, razão pela qual os esforços da UE em 2011 e 2012 se deverão centrar na adopção de medidas que permitam apoiar mais directamente as reformas dos Estados-Membros que não necessitem de grandes investimentos públicos e que tenham um impacto mais acentuado no crescimento e na criação de emprego. A Comissão centrar-se-á, por conseguinte, num certo número de medidas prioritárias a nível da UE para favorecer o crescimento. Estas medidas, seleccionadas entre as que estão associadas às iniciativas emblemáticas, devem apresentar vantagens económicas evidentes a curto ou médio prazo e prestaremse para ser adoptadas de forma relativamente rápida. Por exemplo, seria conveniente atribuir prioridade à passagem para uma nova fase do mercado único, explorando todo o potencial do sector dos serviços, atraindo capitais privados para financiar empresas inovadoras de rápido crescimento, modernizando os regimes de normalização e de propriedade intelectual e assegurando um acesso à energia com uma boa relação custo-eficácia. A Comissão irá igualmente propor medidas no domínio do IVA, do estabelecimento de uma matéria colectável consolidada comum do imposto sobre as sociedades e da tributação da energia, a fim de melhorar o contexto fiscal das empresas, promover a luta contra a dupla tributação e cumprir a agenda da UE em matéria de alterações climáticas e energia.

Dada a importância dos sectores dos serviços, enquanto tais e enquanto prestadores aos restantes sectores, a consolidação do mercado interno dos serviços constitui um poderoso vector de crescimento e de criação de emprego para as economias da UE. A aplicação integral da Directiva «Serviços» aumentará a concorrência, modernizará o quadro regulamentar e fará progredir as reformas estruturais importantes. Devem ser tomadas medidas suplementares para aprofundar o mercado interno dos serviços.

Medidas destinadas a tornar os contratos públicos mais abertos e mais eficazes podem reduzir substancialmente os custos incorridos pelo sector público e incentivar a concorrência nos mercados em causa. A utilização eficaz das poupanças que resultariam de tais medidas poderá ter vantagens importantes a nível macroeconómico. Um melhor acesso aos contratos públicos dos países terceiros poderia igualmente originar ganhos suplementares na Europa.

A melhoria das infra-estruturas nos domínios da energia sustentável, dos transportes e das tecnologias da informação (em especial as tecnologias de banda larga) pode contribuir para promover o crescimento e o emprego, em conformidade com os objectivos de descarbonização a longo prazo. Nesta perspectiva, o recurso a mecanismos de financiamento inovadores, incluindo obrigações da UE para o financiamento de projectos, pode aumentar a capacidade de ajustamento da economia.

A nível microeconómico, o reforço da concorrência nos sectores dos transportes e da energia poderá conduzir a um aumento da eficácia económica, graças à entrada de novos fornecedores e a preços mais baixos, bem como a uma utilização mais racional do trabalho e do capital, graças à inovação. A nível macroeconómico, estas medidas podem conduzir a um aumento da actividade económica, uma vez que os ganhos realizados nos sectores dos transportes e da energia poderão repercutir-se no resto economia, tendo em conta a importância destes serviços nos custos de produção dos outros sectores de actividade.

O sector industrial constitui uma fonte importante de inovação e desenvolvimento tecnológico do sector privado, contribuindo para a maior parte das exportações da UE. A sua recuperação é essencial para o crescimento económico. Simultaneamente, um mercado único a funcionar bem no que diz respeito aos bens e serviços no domínio ambiental proporciona oportunidades importantes de crescimento, inovação e emprego.

Em matéria de normalização, afigura-se essencial que a UE desempenhe um papel de precursor a nível mundial. Por conseguinte, a Comissão irá propor medidas para acelerar e modernizar a normalização na Europa, nomeadamente em matéria de TIC. Com efeito, tratase de um desafio particularmente importante para este sector interligado e em rápida evolução. A Comissão elaborará igualmente normas europeias específicas, a fim de contribuir para a emergência de um mercado de tecnologias e de produtos inovadores, eficiente em termos de recursos e hipocarbónico.

Para facilitar as transacções transfronteiras no mercado único, a Comissão irá além disso apresentar, em 2011, um instrumento jurídico convivial no domínio do direito europeu dos contratos, que as empresas e os consumidores podem adoptar para as suas transacções no mercado único, bem como um regulamento que irá simplificar a cobrança transfronteiriça de dívidas, nomeadamente através da penhora de contas bancárias. Tal deverá contribuir para ultrapassar a presente situação em que apenas se consegue recuperar 37 % dos créditos transfronteiras na UE.

A fim de desbloquear a actual situação, em que nem sempre é possível aceder licitamente a conteúdos colocados em linha num outro país da União, a Comissão irá propor um quadro europeu de protecção da propriedade intelectual, que irá reforçar o comércio electrónico e, nomeadamente, as indústrias digitais.

No que diz respeito ao acesso ao financiamento, em especial no que diz respeito às PME e às empresas inovadoras em fase de arranque, um pacote de medidas, nomeadamente um passaporte do capital de risco, destinadas a suprimir os obstáculos transfronteiras, incluindo os obstáculos fiscais, que decorrem de divergências entre regulamentações nacionais e que podem contribuir para reduzir os custos de financiamento para jovens empresas, graças a prémios de risco mais reduzidos, incentivando deste modo a inovação. A Comissão irá igualmente abordar o carácter atractivo da UE para os investidores estrangeiros a longo prazo.

2.Primeiros passos para a realização dos objectivos da estratégia Europa 2020

O Conselho Europeu de Junho de 2010, que adoptou a estratégia Europa 2020 e os seus cinco grandes objectivos para a UE, apelou os Estados-Membros para que agissem desde já no sentido de «implementar estas prioridades políticas a nível nacional. Deverão, em estreito diálogo com a Comissão, ultimar rapidamente os seus objectivos nacionais, tendo em conta os pontos de partida relativos e a conjuntura de cada um deles, e de acordo com os respectivos processos de decisão internos. Devem também identificar os principais estrangulamentos que impedem o crescimento e indicar, nos respectivos programas nacionais de reforma, como tencionam superá-los».

No Outono de 2010, os Estados-Membros trabalharam em estreita cooperação com a Comissão no estabelecimento de objectivos nacionais e na elaboração de estratégias destinadas à sua aplicação. Foram convidados a apresentar até meados de Novembro os seus projectos de programa nacional de reforma (PNR), indicando os objectivos nacionais previstos, bem como as reformas necessárias para os atingir e suprimir os obstáculos ao crescimento que perduram desde há longa data. O facto de cada Estado-Membro estabelecer o seu próprio nível de ambição em relação aos objectivos gerais da Europa 2020 constitui um elemento importante desta estratégia, garantindo que os EstadosMembros se apropriam dos objectivos nacionais, ou seja, que estes são objecto de um debate político interno.

Todos os Estados-Membros, à excepção de dois, estabeleceram objectivos nacionais. Em alguns casos, só foram apresentados objectivos provisórios ou qualitativos. Além disso, dado o carácter preliminar da reflexão, alguns objectivos foram apresentados sob a forma de intervalo de variação ou de «objectivos mínimos», com base nas políticas actuais.

Apesar de não se poderem tirar conclusões definitivas dos dados preliminares fornecidos nos projectos de PNR, podem ser identificadas certas tendências gerais. Existe um risco de que os objectivos nacionais sejam estabelecidos de forma relativamente pouco ambiciosa e demasiado centrada no curto prazo e de a definição das trajectórias de reforma até 2020 não ser objecto de uma atenção suficiente. A meta da fixação de objectivos não é simplesmente numérica: trata-se de gerar uma dinâmica em que cada Estado-Membro se compromete a fazer esforços para realizar progressos quantificáveis em domínios essenciais, que se resumem nos cinco grandes objectivos. Na maior parte dos casos, a agregação dos objectivos nacionais provisórios mostra que a UE tem ainda algum caminho a percorrer para atingir os grandes objectivos acordados no Conselho Europeu. É compreensível que alguns Estados-Membros tenham dificuldade em assumir compromissos ambiciosos numa conjuntura de incerteza económica. No entanto, para a lógica dos programas nacionais de reforma a longo prazo, o importante é definir uma trajectória que tome em consideração as circunstâncias actuais, mas que vise atingir o resultado pretendido no final do período. A Comissão, reconhecendo por um lado que esta nova abordagem é aplicada este ano pela primeira vez e, por outro, que tomar medidas ambiciosas num período de consolidação orçamental constitui um desafio importante para muitos Estados-Membros, propõe a realização de uma avaliação intercalar em 2014. Tal permitirá à UE analisar se o nível de progressos desejado pode ser atingido e tomar medidas suplementares, se necessário.

A secção que se segue fornece uma primeira visão de conjunto dos actuais projectos de objectivos nacionais, apresentados no quadro em anexo. Até Abril de 2011, todos os EstadosMembros devem estabelecer objectivos nacionais precisos em relação a cada um dos cinco grandes objectivos da UE. A partir do próximo ano, a «Análise Anual do Crescimento» analisará mais de perto os progressos realizados rumo aos grandes objectivos, com base nos objectivos nacionais finalizados.

2.1.Emprego

O grande objectivo da UE é atingir em 2020 uma taxa de emprego de 75 % para as mulheres e os homens da faixa etária entre os 20 e os 64 anos, a realizar nomeadamente graças a uma maior participação dos jovens, dos trabalhadores mais velhos e dos trabalhadores pouco qualificados, bem como a uma melhor integração dos migrantes legais. A baixa participação no mercado de trabalho constitui desde há muito uma das principais fragilidades estruturais da Europa. Antes da crise, as taxas de emprego na Europa eram inferiores em vários pontos percentuais às dos Estados Unidos e do Japão. A crise provocou um forte agravamento do desemprego, enquanto a evolução demográfica ameaça continuar a diminuir a mão-de-obra disponível. O aumento da participação no mercado do trabalho terá um impacto importante no futuro crescimento da Europa.

A análise dos projectos de PNR revela que os Estados-Membros se apropriaram deste objectivo e estão determinados, em grande medida, a solucionar os estrangulamentos no mercado de trabalho. A maior parte dos Estados-Membros optou por um objectivo fixo, mas vários países como a Áustria, a Bélgica, Chipre, a Itália e a Eslováquia, propuseram um intervalo de variação. Os Países Baixos e o Reino Unido não estabeleceram ainda um objectivo nacional oficial. Os objectivos propostos variam entre 62,9 % (Malta) e 80 % (Suécia).

Se todos os Estados-Membros atingirem, em 2020, o seu objectivo nacional ou o valor inferior da sua gama de objectivos, a taxa de emprego médio para o conjunto dos EstadosMembros que estabeleceram um objectivo nacional seria de 72,6 %. Se todos os Estados-Membros atingirem o valor superior do intervalo indicado, esta taxa de emprego médio na UE subiria para 72,8 %. Por outras palavras, com base nos objectivos nacionais actuais em matéria de taxa de emprego, a UE ficaria 2,22,6 pontos percentuais aquém do seu objectivo de 75 %.

2.2.Investigação e desenvolvimento

Tanto no que diz respeito aos recursos investidos, em especial os do sector privado, como à eficácia das despesas, a Europa regista um atraso claro em relação aos Estados Unidos e às outras economias avançadas. Esta divergência tem um impacto negativo nas perspectivas de crescimento, nomeadamente em relação aos sectores que têm maior potencial. O objectivo previsto na estratégia Europa 2020 consiste em melhorar as condições dos investimentos em I&D, a fim de aumentar o nível dos investimentos privados e públicos para pelo menos 3 % do PIB.

O nível agregado calculado a partir do conjunto dos objectivos nacionais provisórios é de 2,7 ou 2,8 % do PIB, valor inferior ao objectivo de um investimento de 3 % do PIB na I&D, mas que representam um esforço importante, principalmente no actual contexto orçamental. Alguns Estados-Membros tomaram medidas para aumentar significativamente os seus investimentos públicos em investigação, inovação e ensino, conscientes de que estes investimentos irão alimentar no futuro o crescimento. Alguns Estados-Membros comunicaram objectivos ambiciosos mas realistas, ainda que seja difícil assumir um compromisso no que diz respeito à contribuição do sector privado para este objectivo.

Um outro aspecto estreitamente associado ao desempenho da UE em matéria de inovação é o peso das empresas inovadoras de crescimento rápido na economia 6 . Os Estados-Membros devem começar a adaptar as suas reformas para suprimir obstáculos ao crescimento das empresas inovadoras, melhorando nomeadamente o seu enquadramento e o acesso ao financiamento.

2.3.Acções no domínio do clima e política energética

Alcançar um crescimento sustentável significa transformar a Europa numa economia e numa sociedade competitivas, eficientes e com poucas emissões de carbono. Esta visão apoia o triplo objectivo estabelecido na estratégia Europa 2020: reduzir as emissões de gases com efeito de estufa em pelo menos 20 % relativamente aos níveis de 1990, ou em 30 %, se estiverem reunidas as condições necessárias; aumentar a proporção das fontes de energia renováveis no consumo final de energia da UE para 20%; e aumentar em 20 % a eficiência energética.

Existem já objectivos nacionais no que diz respeito às fontes de energia renovável e à redução das emissões de gases com efeitos de estufa.

A análise dos projectos de PNR mostra que, até agora, os Estados-Membros se apropriaram pouco do objectivo de eficiência energética. Alguns Estados-Membros não forneceram quaisquer indicações quanto a este objectivo, enquanto outros utilizaram métodos diferentes para exprimir o seu objectivo nacional. Tendo em conta estas diferenças e o carácter incompleto das informações, impõe-se com urgência a clarificação dos objectivos a atingir por cada Estado-Membro.

Será ainda de referir que a avaliação preliminar mostra que os esforços cumulados estariam longe de permitir atingir o objectivo global da UE, que consiste em reduzir o consumo de energia em 20 % até 2020 (o valor atingido seria inferior a 10%). Este facto é preocupante, uma vez que a melhoria da eficiência energética constitui a solução que apresenta a melhor relação custo/eficácia para reduzir as emissões, melhorar a segurança energética e a competitividade e tornar o consumo de energia mais abordável, gerando simultaneamente emprego. A situação é semelhante no que diz respeito à atenuação das alterações climáticas: as medidas existentes e as previstas não são ainda suficientes para atingir os grandes objectivos para 2020.

2.4.Ensino e formação

Incentivar a inovação e o crescimento exigem igualmente a oferta adequada de mão-de-obra qualificada e formada. É igualmente essencial um nível elevado de qualificação da população para dar resposta aos desafios da evolução demográfica e da inclusão social na Europa. Investir em serviços de boa qualidade nos domínios do ensino, da formação e da aprendizagem ao longo da vida constitui, por conseguinte, um elemento fundamental de um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.

O objectivo em matéria de ensino estabelecido na estratégia Europa 2020 é duplo: em 2020, a percentagem da população com idade compreendida entre 18 e 24 anos que abandonou prematuramente a escola deve ser inferior a 10 % e pelo menos 40 % dos jovens adultos da UE (3034 anos) devem ter concluído estudos superiores ou de um nível equivalente. A análise dos projectos de PNR revela que, em média, é dada uma maior atenção à análise dos desafios actuais e das eventuais respostas do que à definição de planos e medidas de reforma concretos. Na maior parte dos projectos de PNR não é claro se as medidas descritas são lançadas em resposta às prioridades da Europa 2020 ou pelo menos ajustadas a essas prioridades.

Todos os projectos de PNR estabelecem objectivos nacionais em matéria de redução da percentagem dos jovens que abandonam a escola prematuramente e de aumento do número de licenciados do ensino superior, à excepção do Reino unido (que não fixa quaisquer objectivos) e dos Países Baixos (que fixam um objectivo para o abandono escolar precoce, mas não para o ensino superior).

No que diz respeito ao abandono precoce da escola, certos Estados-Membros estabeleceram objectivos muito ambiciosos, mas, em termos globais, os esforços previstos não permitirão provavelmente atingir o objectivo europeu de 10 % em 2020. Com base nos objectivos inscritos nos projectos de PNR e excluindo os países que não definiram ainda os seus objectivos (o Reino Unido em relação aos dois objectivos e os Países Baixos em relação ao ensino superior), estima-se para 2020 uma taxa de 10,5 % para os jovens que abandonam prematuramente o sistema de ensino, ficando aquém do objectivo europeu comum de 10 %. Em valores absolutos, tal significa que em 2020, um número suplementar de cerca de 200 000 jovens europeus abandonará precocemente o ensino e a formação.

Do mesmo modo, os objectivos nacionais actuais para o ensino superior não serão suficientes para atingir o objectivo global em 2020. Com uma taxa de 37,3 % de licenciados do ensino superior em 2020, o objectivo europeu comum de 40 % não será atingido. Em valores absolutos, tal significa que em 2020 haverá cerca de 800 000 licenciados do ensino superior com idades entre 30 e 34 anos a menos do que se a taxa de 40 % fosse atingida.

2.5.Inclusão social / luta contra a pobreza

O crescimento só pode ser sustentável se as suas vantagens beneficiarem todas as componentes da sociedade. Ora, nos últimos dez anos, as desigualdades aumentaram na Europa e um número cada vez maior de pessoas vive na pobreza e em situação de exclusão social. A crise económica aumentou de forma dramática o número de pessoas que vivem ou que correm o risco de viver abaixo do nível de pobreza. Inverter esta tendência e garantir que o crescimento e a coesão social caminham a par constitui um objectivo essencial da estratégia Europa 2020. O grande objectivo da UE consiste em reduzir em 25 % o número de europeus que vivem abaixo do limiar de pobreza, o que permitirá tirar da situação de pobreza 20 milhões de pessoas. O objectivo é definido em função de três indicadores 7 que reflectem as múltiplas facetas da pobreza e da exclusão na Europa. Alarga o anterior conceito de pobreza baseado no rendimento relativo por forma a ter em conta a dimensão não monetária da pobreza e as situações de exclusão do mercado de trabalho. Revela igualmente a diversidade das situações e das prioridades nos Estados-Membros.

A análise preliminar mostra que a pobreza relativa continua a ser um desafio importante na maior parte dos países da UE. A melhoria do nível de vida global constitui um factor importante para a redução da pobreza e da exclusão nos países com um PIB por habitante mais reduzido e taxas de privação material elevadas. A luta contra a exclusão do mercado de trabalho constitui uma prioridade para todos os países, nomeadamente os dotados de sistemas avançados de segurança social que protegem relativamente bem a população da pobreza monetária, mas incentivam ou ajudam pouco as pessoas mais afastadas do mercado de trabalho a nele se reinserirem.

Nos seus projectos de PNR, a maior parte dos países estabeleceram objectivos neste domínio, apesar de não atingirem ainda o nível de ambição acordado pelo Conselho Europeu. A maior parte Estados-Membros utilizou os três indicadores para definir o objectivo da UE, reconhecendo deste modo a necessidade de estratégias alargadas para lutar contra a pobreza em todos os seus aspectos. Contudo, seria conveniente aumentar o nível de ambição, a fim de ter em conta a interacção entre os objectivos, nomeadamente a ligação entre participação no mercado de trabalho e pobreza. Vários países não estabeleceram ainda o seu objectivo, sendo urgente que finalizem rapidamente o processo.

3.Programas nacionais de reformas

3.1.Projectos de programas nacionais de reforma

Os objectivos da estratégia Europa 2020 constituem um elemento essencial dos programas nacionais de reforma, que devem representar uma agenda de reformas muito mais vasta e abrangente. Os Estados-Membros foram convidados a transmitir os seus projectos de programas nacionais de reforma até 12 de Novembro de 2010 e a incluir as quatro componentes seguintes:

–um cenário macroeconómico a médio prazo: todos os projectos de programas nacionais de reforma incluem um cenário macroeconómico e dão uma atenção especial aos obstáculos macroestruturais ao crescimento, nomeadamente no domínio orçamental;

–os objectivos nacionais que traduzem os grandes objectivos da Europa 2020: a maior parte dos projectos de programas nacionais de reforma incluíram-nos (ver supra);

–uma enumeração dos principais obstáculos ao crescimento e ao emprego. Os projectos de programas nacionais de reforma confirmaram na maior parte dos casos a existência dos obstáculos ao crescimento identificados em Junho de 2010 pelo Comité de Política Económica e em Outubro de 2010 pelo Comité do Emprego. Em certos casos, foram acrescentados alguns desafios suplementares;

–as principais medidas previstas para concentrar no início do processo as iniciativas que promovem o crescimento. A maior parte dos projectos não referia a concentração das reformas estruturais no início do processo, tendo em vista dinamizar o crescimento sustentável a médio e longo prazos.

Os projectos de PNR variam quanto ao seu grau de pormenorização e de preparação, sendo alguns mais completos e mais avançados do que outros. De forma geral, as pressões exercidas sobre o crescimento e o emprego potencial não são plenamente reconhecidas nos PNR. Os cenários macroeconómicos apresentados pelos Estados-Membros têm tendência para ser demasiado optimistas em comparação com a avaliação feita pela Comissão. Ao mesmo tempo, os cenários em matéria de emprego são demasiado pessimistas, sendo influenciados por factores negativos a curto prazo. Uma análise preliminar dos projectos de PNR revela os pontos principais seguintes:

–a grande maioria dos Estados-Membros confronta-se com desafios orçamentais importantes, empenhandose em reduzir os seus défices estruturais e o seu rácio de endividamento frequentemente importantes e em conter os custos induzidos pelo envelhecimento da população. Em muitos países, o reforço da qualidade das finanças públicas e do quadro institucional, através de um melhor controlo orçamental, poderá ser benéfico em termos de sustentabilidade;

–a maior parte dos Estados-Membros sublinhou a necessidade de garantir um sector financeiro estável e operacional, capaz de assegurar uma intermediação financeira sem apoio do Estado. Entre os desafios neste domínio contam-se o endividamento excessivo dos agregados familiares, a necessidade de assegurar uma supervisão regulamentar eficaz e o bom funcionamento do sector bancário;

–abordar a competitividade e os desequilíbrios das contas correntes é relevante para todos os Estados-Membros, mas particularmente para o bom funcionamento da UEM. Na área do euro, serão empreendidas acções para reduzir os desequilíbrios internos, reforçando, por exemplo, as condições da procura interna, procedendo a ajustamentos dos preços e dos salários relativos, aumentando a flexibilidade salarial e reafectando recursos do sector dos bens transaccionáveis para o dos bens não transaccionáveis;

–todos os Estados-Membros identificaram igualmente a necessidade de melhorar a participação no mercado de trabalho e/ou as condições de emprego e de ultrapassar o mau funcionamento e a segmentação dos mercados de trabalho, a insuficiente mobilidade profissional e geográfica dos trabalhadores, a falta de incentivos ao trabalho e a exclusão de diferentes grupos etários;

–a maior parte Estados-Membros reconheceu igualmente que se confrontava com desafios relacionados com a necessidade de assegurar uma melhoria da produtividade e de facilitar a transição para uma produção e exportações com maior valor acrescentado; estes desafios dizem respeito ao aumento dos investimentos em capital, à necessidade de se dotar de um quadro normativo para as empresas e de uma administração mais eficazes, e à promoção de uma maior concorrência;

–por último, os Estados-Membros reconhecem a necessidade de promover as suas capacidades de inovação e de reforçar o investimento em capital humano, a fim de aumentar o seu crescimento potencial e reduzir os desequilíbrios do mercado do trabalho.

Contudo, na presente fase, as políticas apresentadas nos projectos de PNR estão longe de dar uma resposta clara aos importantes desafios macroeconómicos e aos estrangulamentos que afectam o crescimento. Com frequência, as acções estratégicas referem-se frequentemente mais aos instrumentos susceptíveis de serem utilizados para abordar estes desafios do que a medidas concretas. Embora as medidas de consolidação orçamental tenham sido apresentadas em pormenor, foi dada pouca atenção às reformas estruturais susceptíveis de estimular o crescimento a médio e longo prazos. Muitos projectos de PNR apresentam uma visão global das medidas planeadas que devem permitir aos Estados-Membros atingir os seus objectivos nacionais. No entanto, a lista das medidas inclui frequentemente medidas já aplicadas ou que se encontram numa fase já avançada. As acções estratégicas previstas foram muitas vezes apresentadas em termos relativamente vagos, com poucos pormenores quanto à natureza exacta das medidas, ao calendário da sua execução, ao impacto esperado, ao risco de execução parcial ou mal sucedida, ao custo orçamental e à utilização dos fundos estruturais da UE. Verificase uma excepção a esta tendência geral no que diz respeito aos programas apresentados pelos Estados-Membros que beneficiam de assistência financeira, cujas medidas são expostas mais pormenorizadamente.

3.2.Cooperação na perspectiva dos programas nacionais de reforma definitivos

O lapso de tempo entre a apresentação dos projectos de PNR e dos PNR definitivos será utilizado para proceder a um intercâmbio entre a Comissão e os Estados-Membros, bem como a uma avaliação pelos pares, no âmbito do Conselho. Em Novembro de 2010, os aspectos dos PNR relacionados com o emprego foram objecto de uma avaliação pelos pares no âmbito do Comité do Emprego (COEM) e, em Dezembro, os seus aspectos macroeconómicos foram objecto de uma reapreciação horizontal pelo Comité de Política Económica (CPE).

Após a adopção da presente Análise Anual do Crescimento, que fornece aos EstadosMembros uma orientação geral para que estes concluam os seus projectos de PNR, a Comissão voltará a contactar os Estados-Membros a nível bilateral, a fim de debater a finalização dos seus programas à luz desta orientação e das circunstâncias que lhes são próprias.

Paralelamente, devem ser concluídas as consultas nacionais, a fim de garantir uma forte apropriação dos PNR. Devem ser chamados a participar nestas consultas tanto os intervenientes políticos (parlamentos nacionais, autoridades regionais e locais), como os parceiros sociais e outras partes interessadas. Apenas num número limitado de casos, os projectos de PNR foram já objecto de consultas a diferentes níveis. Embora alguns Estados-Membros tenham referido que realizariam consultas antes de finalizar os seus PNR, a maior parte deles não forneceu qualquer indicação quanto ao seu processo de consulta.

A falta de atenção dada às reformas estruturais susceptíveis de estimularem o crescimento a médio e longo prazos é preocupante. Na ausência de tais políticas que favoreçam o crescimento, as estratégias de consolidação poderão afigurar-se contraproducentes.

O objectivo consiste em que os PNR correspondam a um programa de reformas orientado para metas específicas, de que os Estados-Membros e os diferentes intervenientes no âmbito dos Estados-Membros se tenham apropriado politicamente, mas que se pautem simultaneamente por determinados critérios comuns que permitam sinergias e um melhor acompanhamento. Os PNR definitivos devem contemplar, nomeadamente:

–estimativas de crescimento potencial e efectivo da produção a médio prazo que se reportem a um horizonte de (pelo menos) quatro anos. Os cenários macroeconómicos apresentados nos programas de 2011 devem, por conseguinte, cobrir o período até 2014;

–objectivos ambiciosos e realistas que abranjam o conjunto dos cinco grandes objectivos da UE, acompanhados de trajectórias a percorrer até 2020 com vista à sua realização, bem como uma análise intercalar em 2014;

–medidas de longo prazo mais pormenorizadas, que vão mais longe do que as que se encontram já em preparação, nomeadamente um plano coerente de reforma dos sistemas de investigação e inovação, com base numa análise dos pontos fortes e fracos de cada EstadoMembro 8 ;

–as implicações orçamentais das reformas - nomeadamente, se necessário, indicações mais claras sobre os planos destinados a utilizar os fundos estruturais, por forma a apoiar um investimento propício ao crescimento, e sobre os progressos realizados relativamente a este aspecto a nível nacional;

–medidas destinadas a suprimir os entraves ao crescimento, nomeadamente especificação sobre o prazo, os efeitos esperados e as consequências orçamentais. Estas medidas dirão respeito aos motores de crescimento e às condiçõesquadro para favorecer o crescimento e podem nomeadamente, incluir medidas de apoio ao mercado interno, ambiente das empresas, crescimento e internacionalização das PME, reformas estruturais nos mercados dos serviços (a Directiva Serviços, por exemplo), passagem para uma sociedade e uma economia digitais, melhores condições para os consumidores, etc. Os benefícios, nomeadamente em termos de produtividade, de um recurso mais generalizado às tecnologias da informação e da comunicação são bem conhecidos e exigem, por conseguinte, em inúmeros casos, medidas bem direccionadas;

–informações sobre a participação e os contributos dos diferentes intervenientes. É conveniente igualmente mencionar, relativamente a este aspecto, os esforços desenvolvidos em termos de comunicação, destinados a aproximar os programas de reforma dos intervenientes e dos cidadãos, bem como os mecanismos criados nos EstadosMembros para acompanhar a execução das reformas.

4.Conclusões

Em relação a esta primeira Análise Anual do Crescimento, o acompanhamento e a avaliação dos progressos realizados coloca um desafio específico, dado que a estratégia Europa 2020 só foi lançada muito recentemente. Nos meses que se seguiram à adopção da estratégia e à sua aprovação pelo Conselho Europeu em Junho de 2010, as medidas tomadas a nível da UE consistiram naturalmente em estabelecer o quadro e em lançar as sete iniciativas emblemáticas. Os Estados-Membros começaram, por seu lado, a tomar as primeiras medidas destinadas a pôr em marcha os seus próprios programas de reforma. Tomando em consideração o carácter inovador do primeiro ciclo de aplicação da estratégia Europa 2020, os Estados-Membros apresentaram os projectos dos Programas Nacionais de Reforma, dando uma ideia dos documentos definitivos a apresentar até Abril de 2011.

A revisão temática mostra que, embora exista uma consciencialização generalizada para a urgência de proceder a uma consolidação orçamental e para a necessidade de pôr ordem nos sectores bancário e financeiro, foi consagrada muito menos energia à definição das reformas necessárias para corrigir os desequilíbrios e relançar o crescimento e a criação de emprego. É igualmente o que acontece em relação aos objectivos nacionais preliminares, que mostram que a UE corre um forte risco de não atingir os grandes objectivos definidos ao seu nível. No entanto, os dados preliminares revelam que as lacunas não são tão grandes ao ponto de não poderem ser colmatadas por uma acção determinada durante os próximos anos. O que é mais importante nos primeiros anos é gerar uma dinâmica a favor de objectivos que mobilizem os recursos dos Estados-Membros, independentemente do seu ponto de partida. Nos próximos meses, deve ser dada prioridade à realização de progressos nas reformas estruturais, tomando medidas a nível nacional e acelerando as medidas que promovem o crescimento no quadro das iniciativas emblemáticas, em conformidade com as mensagens essenciais da presente Análise Anual do Crescimento.

Os principais temas do «Semestre Europeu» consistirão em gerir o regresso à disciplina orçamental e à estabilidade macroeconómica, executando simultaneamente reformas estruturais. Com base nas conclusões do Conselho Europeu de Março, a Comissão apreciará os PNR e os programas de estabilidade e/ou de convergência até Junho de 2011 e apresentará recomendações integradas específicas para cada Estado-Membro, baseando-se nas directrizes integradas «Europa 2020», fornecendo simultaneamente orientações em matéria de política orçamental no quadro do Pacto de Estabilidade e de Crescimento 9 . As recomendações e os pareceres do Conselho sobre os programas de estabilidade e de convergência serão adoptados pelo Conselho em Julho de 2011. Caberá então à UE e aos Estados-Membros converter essas recomendações e pareceres em decisões concretas, no momento de estabelecer os seus orçamentos nacionais para 2012 durante o segundo semestre do ano.

Anexo:
Objectivos provisórios para a estratégia Europa 2020 10

(1) Conclusões do Conselho Europeu de 17 de Junho de 2010.

(2) «Agenda Digital para a Europa» (COM(2010) 245 final/2 de 19.5.2010), «Juventude em Acção» (COM(2010) 477 de 15.9.2010), «União da Inovação» (COM(2010) 546 de 6.10.2010), «Uma política industrial para a era da globalização» (COM(2010) 614 de 28.10.2010), «Agenda para novas qualificações e novos empregos». «Um contributo europeu para o pleno emprego» (COM(2010) 682 de 23.11.2010; «Plataforma europeia contra a pobreza: Um quadro europeu para a coesão social e territorial» (COM (2010) 758 de 16.12.2010). A iniciativa emblemática «Uma Europa eficiente em termos de recursos» será apresentada no final de Janeiro de 2011.

(3) «Um Acto para o Mercado Único» (COM(2010) 608 de 27.10.2010).

(4) «Reapreciação do Orçamento da UE», COM (2010) 700 de 19.10.2010.

(5) «Comércio, crescimento e questões internacionais: A política comercial como um elemento central da estratégia da UE para 2020, (COM(2010) 612 de 9.11.2010).

(6) A Comissão está a desenvolver um indicador na matéria a pedido do Conselho Europeu - COM(2010) 546, de 6.10.2010, p. 29.

(7) A taxa de risco de pobreza, a privação material grave e as pessoas que vivem em lares com uma reduzida intensidade de trabalho.

(8) Em apoio à realização desta análise, os Estados-Membros são incentivados a utilizar o «instrumento de autoavaliação» apresentado como parte da iniciativa emblemática «União da Inovação», COM(2010) 546 (final).

(9) Recomendação 2010/410/UE do Conselho, de 13 de Julho de 2010, relativa às orientações gerais para as políticas económicas dos Estados-Membros e da União e Decisão 2010/707/UE do Conselho, de 21 de Outubro de 2010, relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros, que constituem em conjunto as Orientações Integradas «Europa 2020».

(10) Os objectivos nacionais definitivos serão fixados nos Programas Nacionais de Reforma em Abril de 2011.

(11) Os objectivos nacionais de redução de emissões definidos na Decisão 2009/406/CE (ou «Decisão da Partilha de Esforços») dizem respeito às emissões não abrangidas pelo Regime do Comércio de Emissões. As emissões abrangidas pelo Regime do Comércio de Emissões serão reduzidas em 21 %, em comparação com os níveis de 2005. A correspondente redução global das emissões será de -20 % em comparação com os níveis de 1990.

(12) É de notar que as projecções nacionais variam igualmente quanto ao ano (ou aos anos) de referência em relação aos quais são apresentadas estimativa das economias.

(13) Contribuição estimada para o objectivo da UE.

PT

Bruxelas, 12.1.2011

COM(2011) 11 final

ANÁLISE ANUAL DO CRESCIMENTO

ANEXO 3

PROJECTO DE RELATÓRIO CONJUNTO SOBRE O EMPREGO

ANÁLISE ANUAL DO CRESCIMENTO

ANEXO 3

PROJECTO DE RELATÓRIO CONJUNTO SOBRE O EMPREGO

A edição deste ano do Relatório Conjunto sobre o Emprego, previsto pelo artigo 148.º do TFUE, integra o pacote da Comissão que lança o Semestre Europeu. Enquanto contributo essencial para reforçar a orientação das políticas económicas, o relatório consubstancia sobretudo uma visão prospectiva, que desenvolve as principais mensagens para a esfera do emprego veiculadas pela Análise Anual do Crescimento. A visão e as mensagens nele contidas têm por ponto de partida a situação do emprego na Europa e a concretização das orientações para as políticas de emprego 1 , bem como os resultados da análise feita pelo Comité do Emprego dos projectos de programas nacionais de reformas 2 .

1.Os desempenhos em matéria de emprego afectam a conjuntura macroeconómica

A situação do mercado de trabalho registou melhorias, mas continua a ser frágil…

A situação do mercado de trabalho na UE continuou a estabilizar-se, havendo agora sinais de retoma em alguns Estados-Membros. Com efeito, o agravamento da situação do emprego na UE parece ter chegado ao seu termo no segundo trimestre de 2010, tendo-se registado um crescimento de 0,2% pela primeira vez em quase dois anos. Não obstante, com 221,3 milhões de pessoas em actividade 3 , representando menos 5,6 milhões em relação ao pico registado no segundo trimestre de 2008, os números do emprego continuavam a reflectir acentuados declínios na indústria transformadora e na construção. Na faixa etária dos 20-64 anos, havia 208,4 milhões de pessoas empregadas, o que correspondia a uma taxa de emprego de 68,8% 4 .

A taxa de desemprego, actualmente nos 9,6%, permanece inalterada desde Fevereiro de 2010, apontando para uma estabilização geral. O desemprego atinge agora 23,1 milhões de pessoas. O desemprego de longa duração está a aumentar em todos os grupos populacionais, ainda que com intensidades diferentes. Quase cinco milhões estiveram sem emprego por um período compreendido entre 6 a 11 meses. A crise veio agravar os riscos a que estão expostos os trabalhadores pouco qualificados e os migrantes provenientes de países terceiros. O desemprego juvenil atingiu 5,2 milhões de pessoas, o que corresponde a quase 1,2 milhões acima do nível mais baixo verificado na Primavera de 2008 (um aumento de quase 30%). Não obstante, a conjuntura laboral para os jovens na UE tem vindo a melhorar desde o Outono, com o desemprego a diminuir, de um modo geral, desde Setembro de 2009. A taxa de desemprego juvenil atinge agora 20,4% na UE, ou seja, 0,1 pontos percentuais abaixo do registado há um ano.

Com o aumento do desemprego, o número de beneficiários de prestações de desemprego continuou a subir entre Junho de 2009 e Junho de 2010, na maior parte dos Estados-Membros. O número de beneficiários de regimes previdenciais (não contributivos) aumentou também significativamente na maioria dos Estados-Membros e em alguns países estes regimes amorteceram grande parte do impacto social da crise. Não se observou uma pressão significativa sobre os regimes de invalidez, ainda que em alguns países tenha aumentado o número de beneficiários de regimes de reforma antecipada.

… com desfasamentos de curto prazo, …

Recentemente, a procura de mão-de-obra continuou a registar uma melhoria relativa, com o número de ofertas de emprego, a procura de mão-de-obra em linha e as colocações através das agências de trabalho temporário a registarem níveis superiores aos observados há um ano.

Colocam-se, contudo, algumas questões preocupantes em relação aos desfasamentos entre a oferta e a procura. No último ano, registou-se uma subida quer das taxas de desemprego, quer das ofertas de emprego, o que parece evidenciar um desfasamento entre as competências dos candidatos e as que são exigidas para as ofertas disponíveis. Esta situação tem de ser cuidadosamente acompanhada nos próximos trimestres, para verificar se a tendência ascendente observada no último ano é meramente temporária ou se há riscos de vir a tornar-se estrutural. Com efeito, os sectores que estão a recuperar mais depressa não são aqueles que perderam mais postos de trabalho quando a crise se fez sentir, o que provavelmente reflecte mudanças nas competências exigidas e nas necessidades dos vários sectores durante crise.

… preocupações de competitividade…

Em resposta à crise económica, a maior parte dos Estados-Membros recorreu a reduções do tempo de trabalho, de modo a permitir às empresas absorver as quedas de produção sem ter de imediatamente despedir pessoal. O inconveniente da redução do tempo de trabalho está na acumulação da mão-de-obra e subsequente queda da produtividade individual. Em anteriores períodos de recessão, em que se verificaram situações de acumulação de mão-de-obra, a tendência foi para a ocorrência sucessiva de uma subida do desemprego, já que o aumento da produção foi conseguido por meio de uma recuperação da produtividade e do tempo de trabalho, e não pela criação de mais empregos. O crescimento da produtividade foi negativo entre o segundo semestre de 2008 e o primeiro trimestre de 2009, mas a partir daí tem sido positivo, a um ritmo de aproximadamente 2% ao ano.

Com a crise económica, tornou-se mais importante para os Estados-Membros manter a competitividade e apoiar a procura de mão-de-obra através da diminuição dos custos laborais. Os dados disponíveis sugerem que os salários se ajustaram bem à conjuntura de baixa procura em toda a zona do euro, ainda que com discrepâncias resultantes da duração mais alargada dos acordos colectivos, uma vez que os aumentos salariais negociados passaram de 3,5% ao ano no terceiro trimestre de 2008 para apenas 2,1% no segundo trimestre de 2010 (zona do euro).

O crescimento dos custos unitários reais na UE disparou entre o terceiro trimestre de 2008 e meados de 2009, mas caiu rapidamente logo após e, no segundo trimestre de 2010, cifrava-se em -2% ao ano, o que sugere não vir a constituir uma ameaça à competitividade do conjunto da UE. Não obstante, em alguns países, podem ser necessárias reduções adicionais dos custos laborais por trabalhador, por forma a repor os níveis da competitividade externa da UE registados antes da crise.

… e necessidade de acção na área da tributação do trabalho e das contribuições para a segurança social

Os Estados-Membros têm também trabalhado para reduzir os custos laborais não salariais, esforço que se traduz na carga fiscal 5 . As reduções nas contribuições para a segurança social operadas para impulsionar a procura de mão-de-obra foram condicionadas à criação líquida de emprego - ou seja, fortemente limitadas a novas contratações - em vários Estados-Membros durante a crise. Alguns países decidiram também cortes gerais nas contribuições dos empregadores para a segurança social, a maioria das vezes com carácter permanente. As reduções dos custos laborais indirectos tiveram como alvo preferencial as pessoas mais difíceis de empregar, como os trabalhadores pouco qualificados, os jovens desempregados, os desempregados de longa duração e os trabalhadores mais velhos.

2.Identificar áreas prioritárias para a concretização de reformas geradoras de crescimento

A concretização dos grandes objectivos acordados para as áreas do emprego, educação e inclusão social pressupõe a implementação de um amplo leque de acções integradas, com vista à criação de mercados de trabalho mais flexíveis, seguros e inclusivos. As políticas de flexigurança são o melhor instrumento para atingir este fim. Não obstante, as quatro componentes da flexigurança (disposições contratuais flexíveis e fiáveis, políticas activas do mercado de trabalho, aprendizagem ao longo da vida e sistemas modernos de segurança social) devem ser reforçadas para privilegiar as reformas mais eficazes em termos económicos e garantir melhor flexibilidade e segurança 6 .

Tal significa, em primeiro lugar, eliminar obstáculos institucionais que impeçam o correcto funcionamento dos mercados de trabalho dos Estados-Membros. Estes estrangulamentos podem ter efeitos assaz negativos no crescimento do emprego e nos desempenhos do mercado de trabalho e, de algum modo, obstar à inclusão social e à redução da pobreza. A análise que se segue assenta nas áreas políticas que o Comité do Emprego e o Comité da Protecção Social reputaram de essenciais para acompanhar a concretização das orientações.

2.1.Atingir o pleno emprego

A concretização da meta do pleno emprego passa pela aplicação de acções integradas, tal como disposto na orientação para as políticas de emprego n.º 7. 

Participação no mercado de trabalho

A baixa taxa de emprego dos trabalhadores mais velhos (faixa etária 55-64) fica-se por uns modestos 46,7%. Tal decorre de práticas de gestão da idade nos mercados e locais de trabalho, mas também, em parte, de várias fórmulas de reforma antecipada e/ou por invalidez. O incorrecto funcionamento dos mercados de trabalho no caso das pessoas mais velhas (reduzida procura por parte dos empregadores, baixos níveis de actualização de competências, falta de assistência na procura de emprego, a orientação para esquemas de reforma antecipada e reinserção e reconversão profissional insuficientes após o despedimento) pode motivar uma saída precoce do mercado de trabalho. Do mesmo modo, em alguns países, as ligações entre contribuições, duração do emprego e valor dos direitos de pensão são limitadas ou não são suficientemente visíveis.

Há uma necessidade clara de fomentar um maior envolvimento das mulheres no mercado de trabalho. A taxa global de emprego das mulheres na Europa é de apenas 62,4% (faixa etária 20-64). O tratamento fiscal inadequado do segundo rendimento do agregado familiar (impostos mais elevados para as mulheres casadas do que para os contribuintes individuais) é visto, em alguns países, como um obstáculo que impede a participação contínua das mulheres no mercado de trabalho ou o seu regresso à vida activa. As elevadas taxas marginais de imposto efectivas resultantes dos elementos da tributação associados à família, a eliminação progressiva das prestações sujeitas a prova de recursos ou calculadas com base no rendimento (como é o caso de abonos de família ou auxílios à habitação) e o não recurso a subsídios condicionados ao exercício de um emprego são obstáculos potenciais à reentrada das mulheres no mercado de trabalho em alguns Estados-Membros.

São demasiados poucos os jovens a entrar no mercado de trabalho. A falta de percursos personalizados que conjuguem serviços de orientação de carreira, oportunidades de actualização de competências, estágios e colocações em regimes de aprendizagem pré-emprego está a obstar a uma transição positiva dos jovens para o mundo do trabalho 7 . A ausência de informações claras sobre as pessoas que entram de novo no mercado de trabalho conduz, pois, a hesitações por parte dos empregadores em preencher as vagas que têm disponíveis, na medida em que, à partida, não têm certezas quanto aos níveis de competências e produtividade dessas pessoas, nem se estarão em condições de satisfazer os requisitos dos empregos. Em muitos Estados-Membros, muito há ainda a fazer para garantir que os jovens estão devidamente dotados das competências correspondentes às necessidades do mercado de trabalho.

Funcionamento e segmentação do mercado de trabalho

Em muitos mercados de trabalho, as acentuadas diferenças existentes nas legislações no que respeita aos níveis relativos de protecção no emprego resultam numa divisão entre trabalhadores bem protegidos, com contratos permanentes, e outros menos protegidos, vinculados a contratos atípicos, na maioria das vezes temporários. O impacto da crise veio evidenciar este problema. As perdas de emprego para os trabalhadores temporários foram quase quatro vezes superiores às registadas pelas pessoas em empregos permanentes. Ainda que o trabalho temporário não constitua, por si só, um fenómeno negativo, a sua função limitada de trampolim para relações mais permanentes de emprego prejudica a produtividade e obsta a melhores perspectivas de carreira e rendimento, em especial para os jovens.

Ao mesmo tempo, muitos Estados-Membros deparam-se com insuficiências ou fragilidades nas transições dentro do mercado de trabalho, sendo este caracterizado por uma rigidez e uma rotação relativamente baixa para dar resposta às mudanças nos padrões da procura. Para além das inadequações das legislações de protecção no emprego, essa situação é também causada pela rigidez dos modelos de (tempo de) trabalho, ou seja, por uma flexibilidade interna que se revela insuficiente. Estes factores têm um impacto negativo directo na actividade económica, na medida que prejudicam a eficácia da afectação dos recursos de mão-de-obra.

Os obstáculos à mobilidade geográfica dos trabalhadores podem também impedir o correcto funcionamento do mercado de trabalho. As limitadas possibilidades de transferência de direitos de pensões e outros direitos de segurança social reduzem a capacidade de (re)afectação da mão-de-obra, enquanto os obstáculos em termos de habitação e transportes impedem as pessoas de se mudarem ou deslocarem diariamente para regiões onde existem empregos disponíveis.

Vários Estados-Membros apresentam igualmente níveis significativos de trabalho não declarado, com uma importante parte da mão-de-obra não registada, em virtude da não aplicação das regras existentes e de sistemas fiscais e de prestações pouco encorajadores. Tal resulta em taxas de emprego oficiais ou de horas trabalhadas artificialmente baixas e num mercado de trabalho dual ou paralelo, com uma parte dos trabalhadores sujeita a normas e condições deficientes, o que reduz a produtividade e as receitas fiscais e aumenta os riscos de exclusão.

Relações laborais de qualidade, assentes no diálogo e na confiança entre os parceiros sociais, contribuem para encontrar soluções que ajudem a reduzir a segmentação do mercado de laboral e assegurar o seu correcto funcionamento. O diálogo social comprovou a sua eficácia durante a crise. A criação de consensos é importante quando é necessário decidir medidas de austeridade, na medida em que só uma repartição de esforços considerada justa pode garantir reformas socialmente aceitáveis e bem sucedidas. Contudo, a capacidade operacional das organizações dos parceiros sociais e a qualidade das relações laborais são diferentes, pelo que todas as potencialidades de soluções autónomas e negociadas, assentes em análises conjuntas e negociações entre os parceiros sociais, devem ainda ser desenvolvidas em vários Estados-Membros.

Criação de emprego

Vários Estados-Membros diminuíram temporariamente os custos laborais indirectos em resposta à crise. A operação de cortes adicionais com natureza permanente promoverá mais emprego, em especial quando incida nos trabalhadores pouco qualificados e nos países onde estes representam um elevado potencial de mão-de-obra. A neutralidade em termos orçamentais pode conseguir-se através de uma transferência dos impostos sobre o trabalho para a energia e/ou a propriedade. Em muitos Estados-Membros, está já em curso o debate sobre a actual tributação da mão-de-obra e de outros recursos.

Os mercados de trabalho que estão a emergir da crise caracterizam-se pela mudança e muitos Estados-Membros estão a considerar formas de criar economias mais verdes, sustentáveis e de elevado valor acrescentado. Estes são aspectos essenciais para a criação de mais emprego e para a concretização das metas em matéria de ambiente e energia. Ao mesmo tempo, é necessário favorecer a adaptabilidade da mão-de-obra. Não estão ainda plenamente criadas sinergias entre as políticas que garantam o seu reforço mútuo e soluções simultaneamente vantajosas para a economia, o ambiente e o emprego. Os sectores que mais estão a ser afectados por perdas de postos de trabalho são fortemente dominados pelos homens (gás, electricidade, carvão, petróleo). Ainda que alguns empregos nestes sectores venham a tornar-se obsoletos, outros suscitarão a procura de novas competências, resultando numa redistribuição de postos de trabalho no mesmo sector ou para outros sectores. Novas competências são também necessárias nos sectores dos chamados «empregos brancos» como os cuidados de saúde, nos quais se regista um aumento da procura acompanhado de importantes lacunas que se acentuam, na perspectiva de uma sociedade em envelhecimento.

A opção pelo auto-emprego e o empreendedorismo continua a ser modesta nos Estados-Membros, com menos de metade dessas iniciativas a sobreviverem mais de três anos. As vantagens líquidas do auto-emprego não são consideradas suficientemente melhores do que as apresentadas por outras alternativas, não fazendo dele uma opção de carreira aliciante para os indivíduos mais capazes e inteligentes. As medidas em vigor continuam a desincentivar o auto-emprego e as iniciativas políticas conjugadas nos domínios da economia e do mercado de trabalho, destinadas a gerar ambientes propícios ao empreendedorismo, são ainda demasiado limitadas.

Políticas activas do mercado de trabalho

Um conjunto de Estados-Membros carece de políticas activas do mercado de trabalho bem direccionadas que visem os desempregados de longa duração e os grupos vulneráveis e desfavorecidos. Em alguns Estados-Membros, os resultados destas políticas são modestos, dado que um número relativamente elevado de vagas co-existe ainda com importantes níveis de desemprego de longa duração. Tal deve-se, em parte, a uma cooperação deficiente entre os diferentes poderes públicos envolvidos na gestão dessas políticas, com as responsabilidades divididas por vários níveis regionais. Para outros, a razão prende-se com à ineficácia dos Serviços Públicos de Emprego, motivada por uma maior carga de trabalho resultante de vários factores como o influxo de clientes, os cortes orçamentais e a redução de efectivos, os défices de pessoal especializado, a falta de formação, tipos inadequados de despesas pagas no âmbito das políticas activas do mercado de trabalho ou a tónica insuficiente em medidas mais eficazes do ponto de vista dos custos. A modernização do modelo empresarial e de serviço dos SPE, de modo a garantir a disponibilização de um apoio individualizado a todos quantos dele necessitam, não é ainda suficiente.

Igualdade entre homens e mulheres e equilíbrio entre vida profissional e privada

O trabalho a tempo parcial involuntário das mulheres é ainda uma questão preocupante em alguns Estados-Membros, em resultado de inadequadas estruturas de acolhimento de crianças durante os horários laborais e pós-lectivos e também da falta de serviços de cuidados destinados às crianças e a outras pessoas dependentes. Além disso, os cuidados aos idosos e às pessoas deficientes estão a tornar-se um desafio significativo em virtude do envelhecimento da população, tanto para a sociedade como para as mulheres. Em alguns Estados-Membros, a reinserção das mulheres na vida activa é também prejudicada pelo facto de os mercados de trabalho não serem favoráveis a pausas de carreira e de as responsabilidades parentais não serem assumidas de forma equilibrada por homens e mulheres. Em alguns países, a longa duração das licenças parentais (financiadas) corre o risco de ser um impedimento ao desenvolvimento profissional e impõe sérios encargos aos orçamentos públicos e à produtividade, devido à desvalorização das competências.

Sistemas de segurança social

No período pós-crise, o desemprego estrutural e de longa duração emerge agora como um problema urgente para muitos Estados-Membros. Os subsídios de desemprego e outros regimes previdenciais devem dar os devidos incentivos ao trabalho por forma a evitar a dependência de prestações, assegurando, ao mesmo tempo, o apoio indispensável ao rendimento e a capacidade de adaptação ao ciclo conjuntural. Em muitos Estados-Membros, não estão ainda definidos critérios adequados de conformidade, acompanhados de sanções temporárias e parciais em caso de não cumprimento por parte dos beneficiários de prestações aptos para o trabalho. Do mesmo modo, em alguns Estados-Membros, faltam práticas que permitam identificar as pessoas que não estão prontas para trabalhar, bem como medidas adequadas que se lhes destinem.

Fixação de salários e custos laborais

É necessário ajustar os salários de forma a equilibrar oferta e procura de trabalho, assegurar a afectação eficiente da mão-de-obra e proporcionar compensações consentâneas com o que seu contributo para o valor acrescentado. Neste contexto, é fundamental que, a médio prazo, os salários reais cresçam em sintonia com a produtividade em todas as profissões e actividades económicas.

Numa perspectiva macroeconómica, a dinâmica dos salários é também importante para a correcção de desequilíbrios internos e externos. Designadamente, em alguns países da zona do euro, uma correcção duradoura dos graves défices da balança de transacções correntes acumulados e a absorção de grandes focos de desemprego exigem uma dinâmica dos custos laborais nominais que, a médio prazo, induza um adequado ajustamento da competitividade dos preços. Assim sendo, a dinâmica dos custos laborais nominais nos países da zona do euro constitui uma referência importante.

Neste contexto, vários Estados-Membros deparam-se com dificuldades em encontrar, nas convenções salariais colectivas, o justo equilíbrio entre a flexibilidade indispensável para ajustar os mercados de trabalho às novas condições e os contratos que especificam níveis salariais para salvaguardar e estimular os investimentos necessários para aumentar o valor dos empregos.

2.2.Uma mão-de-obra altamente qualificada e instruída

Um sólido capital humano é fundamental para assegurar o crescimento sustentável, o emprego e a competitividade internacional. Até 2020, 85% dos postos de trabalho exigirão competências de nível elevado ou médio, passando para 15% a proporção dos empregos pouco qualificados. É, por conseguinte, essencial que os Estados-Membros continuem, em linha com as orientações integradas 8 e 9 e com o quadro estratégico para a cooperação europeia no domínio da educação e da formação 8 , a reformar os respectivos sistemas de educação e formação e a dotar as pessoas de competências fundamentais mais elevadas e mais relevantes.

A insuficiente qualidade da educação e da formação ministradas está a prejudicar as transições no interior do mercado de trabalho, na medida em que são muitas as pessoas de todas as idades e níveis de habilitações que não possuem o conjunto certo de competências e aptidões. A capacidade de resposta dos sistemas de formação continua a ser insuficiente para abordar o desafio de dotar os trabalhadores e os candidatos a emprego de competências básicas e de aptidões transversais fundamentais. Este facto sugere uma cooperação limitada no desenvolvimento de programas de estudo que envolva os parceiros sociais e os Serviços Públicos de Emprego.

Há possibilidades de desenvolver novas medidas e ferramentas para antecipar e elaborar projecções de lacunas e necessidades futuras de competências aos níveis nacional, regional e sectorial (previsões de competências, inquéritos aos empregadores, estudos sectoriais, dados estatísticos de qualidade). Tal diz respeito tanto à forma como estes esforços são empreendidos, como ao modo como os seus resultados são disseminados entre os principais agentes interessados - serviços de orientação de carreira, institutos de estatística, ONG e órgãos sectoriais - e usados na concepção dos programas de estudo.

Também a participação dos adultos em acções de aprendizagem ao longo da vida é, muitas vezes, demasiado baixa. Isto fica a dever-se essencialmente à falta de incentivos para que as empresas formem os trabalhadores, a apoios insuficientes aos trabalhadores para que sigam acções de formação e a uma oferta inadequada para dar resposta às necessidades de grupos específicos.

Acresce que a estrutura complexa de financiamento e um vasto conjunto de prestadores tornam difícil implementar estratégicas coerentes para definir e coordenar actividades de formação promovidas por poderes públicos, empresas e indivíduos. Múltiplos níveis de responsabilidade, financiamentos que se sobrepõem e a ausência de uma verdadeira liderança enfraquecem a gestão do sistema. A desigualdade no acesso à formação ao longo da vida, em especial, continua a ser uma questão fundamental. Dado que uma grande parte da formação contínua é ministrada pelos empregadores, os trabalhadores com contratos permanentes gozam de um melhor acesso às possibilidades de aprendizagem ao longo da vida do que as pessoas vinculadas a contratos temporários ou os desempregados. As pessoas pouco qualificadas participam cinco vezes menos em acções de educação de adultos do que as que possuem qualificações elevadas. Os percursos de aprendizagem não são suficientemente flexíveis e desenvolvidos para atrair formandos. Estes percursos devem passar pela validação de aprendizagens não formais e informais e por medidas específicas, nomeadamente a formação no local de trabalho e parcerias com empresas e organizações do sector social, destinadas às pessoas pouco qualificadas, aos adultos desempregados, aos migrantes, às minorias étnicas e às pessoas com deficiência. Igualmente úteis seriam medidas de acompanhamento específicas para os trabalhadores de sectores em declínio.

Melhorar o nível de competências básicas e aptidões fundamentais, contrariando o abandono escolar precoce

O abandono escolar precoce é um fenómeno complexo causado por múltiplos factores de ordem socioeconómica, educativa e individual. Vários Estados-Membros tentam contrariar este problema, colocando a tónica na melhoria da qualidade da educação e formação ministradas, designadamente através de métodos inovadores de aprendizagem e ensino, e num apoio mais direccionado para os alunos em risco. Alguns países estão também a planear mudanças estruturais para reforçar a flexibilidade dos percursos de aprendizagem e proporcionar programas que conjuguem formação e trabalho. Não obstante, o impacto destas medidas é, muitas vezes, pouco significativo, na medida em que nem sempre são complementadas com políticas de intervenção rápida, em especial um melhor acesso à educação pré-escolar, e medidas compensatórias que facilitem a reinserção dos alunos que abandonaram o ensino. Faltam muitas vezes abordagens globais, coordenadas com outras áreas políticas relevantes, para dar resposta a todos estes factores.

É necessário mais pessoas com habilitações académicas superiores

Em muitos Estados-Membros, o investimento no ensino superior é demasiado baixo ou sofreu cortes consideráveis em virtude da crise económica. Em economias intensivas em crescimento, para garantir um sistema universitário moderno e com bons resultados, é necessário um investimento mínimo correspondente a 2% do PIB (numa conjugação de fundos públicos e privados). Há que acelerar a modernização dos sistemas de ensino superior e prever programas de estudo específicos, formas de aprendizagem assentes na prática e nos resultados, melhor gestão e financiamentos reforçados. Continua a ser difícil assegurar incentivos para que as instituições de ensino superior estabeleçam esquemas de cooperação com as empresas e o mundo em geral e se abram às necessidades da sociedade, em especial os grupos sub-representados.

Do mesmo modo, a qualidade e o carácter aliciante da educação e formação profissionais a todos os níveis apresentam importantes lacunas.

2.3.Crescimento inclusivo: combater a pobreza e a exclusão

A exclusão do mercado de trabalho, deficientes condições laborais e a falta de oportunidades de permanência e progressão num mercado de trabalho segmentado são os principais aspectos que determinam a pobreza. De seguida apresentam-se prioridades, tal como definidas na orientação para as políticas de emprego n.º 10. 

Prevenir e combater a pobreza através de mercados de trabalho inclusivos

Um emprego é a melhor defesa contra a pobreza. Os desempregados e os inactivos (adultos não reformados) representam, respectivamente, 10% e 21% da população em risco de pobreza ou exclusão, sendo que os desempregados são os que correm o maior risco: 58% contra os 13,5% registados para as pessoas com emprego. Não obstante, os trabalhadores pobres representam 24% das pessoas em risco de pobreza ou exclusão na UE. É, pois, importante que as políticas do mercado de trabalho visem garantir a todos os trabalhadores salários que permitam viver condignamente, tentando, para tal, acabar com a segmentação do mercado laboral e resolver os problemas de baixas competências, baixos salários e subemprego (designadamente o trabalho a tempo parcial involuntário), e facilitar o acesso ao mercado de trabalho dos adultos em famílias monoparentais e das pessoas que auferem o segundo rendimento do agregado familiar.

Prevenir a pobreza através de sistemas de protecção social adequados e sustentáveis e do acesso a serviços de qualidade

A maioria dos Estados-Membros dá conta de medidas de consolidação orçamental com impacto nos sistemas de protecção social. Um maior rigor nas condições de acesso aos regimes de prestações, o encurtamento da sua duração, a redução do seu nível ou ainda a alteração das suas regras de indexação são medidas susceptíveis de afectar a adequação desses regimes. No que respeita ao seu financiamento, as isenções de encargos sociais e de outras contribuições podem enfraquecer a sustentabilidade dos regimes, ao passo que medidas para aumentar os recursos da segurança social poderiam ser úteis. Nestas condições, a eficácia das despesas sociais pode ser reforçada graças a uma implementação mais eficiente (por exemplo, simplificação das regras, redução dos custos administrativos, indicadores de desempenho ou combate à fraude e ao erro), mas são necessárias estratégias mais globais para melhorar a eficiência em todas as áreas da protecção social, designadamente através de uma tónica acrescida na prevenção, na prestação integrada de serviços e no reforço da qualidade das intervenções.

Investir em estratégias de inclusão activa

Condições económicas desfavoráveis e desemprego elevado geram riscos de exclusão prolongada, afectando a empregabilidade e as competências da mão-de-obra e prejudicando a saúde mental e física das populações. Fracas redes de segurança e a falta de medidas de activação destinadas aos mais vulneráveis podem vir a agravar as situações persistentes de exclusão social e do mercado de trabalho. Há, pois, que reforçar estas medidas onde elas são necessárias, melhorando a sua cobertura e adequação.

São precisas estratégias de inclusão activa que conjuguem um apoio adequado ao rendimento, o acesso ao mercado de trabalho e serviços sociais para prevenir situações de exclusão prolongada e reforçar a eficácia das despesas sociais. Para tal, a assistência social pode, por exemplo, ser associada a medidas de activação e ao acesso a serviços de apoio personalizados.

A consolidação orçamental e a falta de fundos públicos podem vir a afectar o financiamento e a qualidade dos serviços sociais que são necessários para apoiar a empregabilidade da mão-de-obra e a reinserção sustentável dos mais excluídos na sociedade e nos mercados de trabalho. Em muitos Estados-Membros, continua a ser problemático assegurar um financiamento viável dos serviços sociais e a qualidade das intervenções.

Em vários Estados-Membros, são necessários esforços mais direccionados para apoiar grupos específicos (jovens, pessoas com deficiência, migrantes) ou prevenir e atacar fenómenos como o sobreendividamento, os sem-abrigo e a exclusão habitacional. Vários países tencionam promover a inovação social e fomentar a criação de parcerias público-privadas, explorando as potencialidades da economia social.

Melhorar as perspectivas do mercado de trabalho para as pessoas com filhos, o que contribuirá para interromper a transmissão intergeracional da pobreza

25 milhões de crianças vivem em risco de pobreza ou exclusão. As políticas de combate à pobreza infantil encontram-se ainda em fases muito diferentes de aplicação e continuam a pautar-se por resultados consideravelmente distintos. A vivência de situações de pobreza e privação na infância afecta o bem-estar das crianças e pode causar efeitos negativos a longo prazo nos seus desempenhos educativos e perspectivas futuras.

Favorecer a participação no mercado de trabalho dos pais, designadamente os pais isolados e os que auferem o segundo rendimento na família, é crucial para combater a pobreza infantil. Não obstante, estes esforços têm de integrar estratégias mais vastas de apoio às crianças e famílias, que incluam investimentos na qualidade das estruturas de acolhimento de crianças (normas de qualidade, profissionalização do pessoal, etc.), intervenção precoce em áreas como a saúde e a educação e a manutenção ou melhoria dos apoios ao rendimento dos agregados familiares, através de uma concepção melhor e mais direccionada e de uma conjugação de prestações específicas e universais. Contudo, alguns países afirmam que as medidas de consolidação orçamental terão também um impacto negativo nos abonos de família, nas prestações ligadas à família e noutras que são importantes para os agregados familiares (habitação).

Para avançar na concretização da meta de tirar 20 milhões de pessoas de situações de pobreza numa conjuntura de consolidação orçamental, os sistemas de previdência social têm de definir prioridades que conjuguem eficácia e justiça. Com as perspectivas de retoma, a implementação de estratégias de inclusão activa poderá contribuir para assegurar uma partilha mais ampla dos benefícios do crescimento e do emprego. Prioridades neste contexto são a interrupção da transmissão intergeracional de pobreza, a começar pelas crianças, e a garantia de equidade nas oportunidades disponibilizadas a todos.

3.O caminho a seguir: criar mais emprego

A maioria dos Estados-Membros passa de uma situação de gestão da crise para reformas estruturais

Segundo as previsões económicas do Outono da Comissão, a economia da UE, apesar de continuar frágil, está a recuperar a um ritmo mais rápido do que se previa, havendo sinais de que o mercado de trabalho poderá registar este ano desempenhos melhores do que o anteriormente antecipado. Neste cenário, é provável que a maioria dos Estados-Membros comece a transferir as suas atenções, passando de uma gestão cíclica da procura para a realização de reformas estruturais.

Tal como se evidencia na Análise Anual sobre o Crescimento, no domínio das reformas estruturais dos mercados de trabalho, impõem-se as seguintes prioridades imediatas:

Reduções específicas e temporárias das contribuições dos empregadores para a segurança social    (em especial nos casos de jovens recém-contratados, mulheres ou pais que regressam ao trabalho, trabalhadores mais velhos desempregados ou pessoas com baixos rendimentos) podem facilitar as transições para o emprego com custos financeiros mais baixos do que os associados às prestações sociais e de desemprego que estas pessoas receberiam se não estivessem empregadas.

Ao mesmo tempo que se asseguram salários condignos, uma maior flexibilidade em termos de adaptação salarial e contratação, incluindo a fixação de salários diferenciados em função da experiência profissional acompanhada de prestações secundárias e do acesso aos serviços de emprego e à formação, poderá ajudar a combater os actuais níveis elevados de desemprego juvenil. É igualmente necessário melhorar, em conjunção com os parceiros sociais, a capacidade de resposta dos processos de fixação dos salários à evolução do mercado, de modo a que estes reflictam adequada e prontamente a produtividade laboral e se garanta a competitividade interna e externa da UE e a dos Estados-Membros.

Reformas fiscais combinadas com um maior acesso a serviços e um recurso mais alargado a prestações condicionadas ao exercício de um emprego podem ter um importante impacto na redução dos ciclos viciosos de desemprego e inactividade. Em especial, uma maior eficácia das prestações condicionadas a um emprego e dos créditos de imposto, combinada com a reorientação mais rápida dos jovens desempregados para programas adequados de formação ou regimes de aprendizagem, pode tornar o trabalho uma opção mais aliciante. É também possível fomentar o emprego das mulheres, fornecendo-lhes uma assistência em espécie, em paralelo com a redução da taxa marginal de imposto efectiva das pessoas que auferem o segundo rendimento das famílias, através de uma diminuição dos elementos de tributação associados à família e das prestações de desemprego ou sujeitas a provas de recursos. De um modo mais geral, o facto de interligar impostos e prestações, de modo a que as pessoas elegíveis para subsídios de desemprego possam beneficiar de um crédito de imposto sobre os rendimentos provenientes do seu trabalho, pode atrair os inactivos para o emprego.

Incentivar uma maior flexibilidade interna, designadamente através da adaptação da organização ou do tempo de trabalho por via, por exemplo, de reduções do tempo de trabalho (tal como foi feito ao longo dos últimos 18 meses). A flexibilidade interna pode ser favorecida pelas autoridades públicas, salvaguardando assim empregos e protegendo capital humano valioso, mas tal implica despesas públicas consideráveis.

O favorecimento de modelos de trabalho flexíveis (flexitime, teletrabalho) para os que regressam de períodos de licença parental pode também facilitar a conciliação da vida profissional e familiar e contribuir, em especial, para o emprego das mulheres. A multiplicação da oferta de estruturas de acolhimento a tempo inteiro, em especial para crianças menores de três anos, é essencial para reduzir fortemente o impacto negativo da parentalidade no emprego, que afecta principalmente as mulheres. Além disso, é necessário fomentar uma adesão mais equilibrada à licença parental por parte de ambos os progenitores para compensar a necessidade de encurtar estes regimes nos países onde o período autorizado excede os 12 meses.

São necessários esforços adicionais para eliminar os regimes de reforma antecipada e aumentar a idade legal de reforma, de modo a incrementar a participação dos trabalhadores mais velhos no emprego. É também possível incentivar o prolongamento das carreiras profissionais, através de uma ligação mais directa entre uma passagem à reforma mais tardia e a aquisição de mais direitos de pensão, bem como da promoção de medidas que propiciem um envelhecimento activo e saudável. 

O prosseguimento das reformas dos sistemas de prestações de desemprego e outros regimes de prestações deve ter por objectivo a conjugação de ganhos de eficácia e equidade. Em especial, as reformas devem visar ajustar estes sistemas ao ciclo conjuntural; ao aumentar a sua duração e cobertura em períodos de recessão e o contrário em conjunturas favoráveis, estas redes de segurança são reforçadas em momentos em que são mais necessárias.

As prestações de desemprego devem ser revistas de forma a incentivarem o trabalho. As prestações devem ser concebidas para recompensar o regresso dos desempregados ao mundo do trabalho, através de um auxílio limitado no tempo e de condições que associem mais estreitamente a formação e a procura de emprego às prestações. A norma deverá ser a das responsabilidades mútuas, que consiste em facilitar o acesso a prestações de desemprego, aumentando a frequência dos contactos, reforçando o acompanhamento, controlando os esforços de procura de emprego e recorrendo a sanções em caso de incumprimento.

Concentrar esforços na redução da segmentação do mercado de trabalho, que pode ser facilitada por uma alteração à legislação de protecção no emprego, intensificando o recurso a disposições contratuais de duração indeterminada com um aumento gradual dos direitos de protecção, para diminuir as divisões existentes entre as pessoas com contratos atípicos e as que estão vinculadas a contratos permanentes.

Pese embora o presente quadro de rigor orçamental, há que prestar atenção imediata à manutenção e, sempre que possível, ao aumento do nível dos investimentos e reformas no sector da educação e formação. É importante evitar que um grande número de jovens e pessoas pouco qualificadas passem ao lado de oportunidades de emprego num mercado laboral reestruturado após a crise, com novos requisitos para os postos de trabalho.

…. A margem de manobra orçamental determinará a prioridade concedida às medidas

O reforço das medidas de reforma em tempos de consolidação orçamental ambiciosa requer uma selecção cuidadosa das reformas a empreender. O ritmo da retoma, bem como a margem de manobra orçamental disponível para financiar as medidas tomadas pelos poderes públicos diferem muito consoante os Estados-Membros.

As despesas sociais deverão atingir 30,7% do PIB em 2011, contra os 27,5% registados em 2007. Este número global esconde importantes diferenças entre os Estados-Membros e uma grande diversidade na sua capacidade de dar resposta à procura crescente dos sistemas de protecção social, com alguns países a ter de colmatar acentuadas lacunas nas redes de segurança, as quais terão de ser reforçadas. A consolidação orçamental implicará também uma orientação mais eficaz das despesas sociais.

Acresce que é provável que a criação de emprego na UE continue a ser modesta no futuro mais próximo. Tal reflecte, designadamente, o lapso de tempo habitual para que os mercados reajam a mudanças na actividade económica e também o facto de, durante a crise, ter havido uma acumulação excessiva de mão-de-obra, em paralelo com reduções do tempo de trabalho.

Ao seleccionar as prioridades de reforma, o mais provável é que os Estados-Membros definam as suas escolhas em função da margem de manobra orçamental disponível e da fase do ciclo conjuntural em que se encontram nesse momento. Para tal, o quadro que se segue poderá ser útil, na medida em que agrupa as prioridades políticas segundo o montante de investimento público que exigem (mais ou menos significativo) e da relevância que assumem a mais ou menos longo prazo.

Por exemplo, a redução dos regimes de reforma antecipada (primeiro travessão na coluna da esquerda) exigiria menos investimentos públicos e poderá essencialmente produzir efeitos no emprego a mais longo prazo. Por outro lado, a diminuição dos custos laborais indirectos (último travessão da coluna do meio) implicará investimentos públicos consideravelmente mais importantes, tendo um impacto mais imediato na redução do desemprego. A análise do quadro poderá ajudar a perceber quais as prioridades políticas mais pertinentes para cada Estado-Membro, em virtude das respectivas restrições das finanças públicas e situação do mercado de trabalho.

O Relatório Conjunto sobre o Emprego alimentará, numa primeira fase, os debates do Conselho Europeu da Primavera. Servirá também de orientação aos Estados-Membros para a elaboração dos respectivos programas nacionais de reformas, nos quais os Estados-Membros terão de indicar, na íntegra, as escolhas que fazem. Se considerar necessário, a Comissão proporá e o Conselho adoptará recomendações em matéria de emprego nas áreas que não foram suficientemente visadas.

A criação de emprego é fundamental. A estratégia «Europa 2020» promove a interacção das políticas em matéria de emprego, inovação, I&D, indústria e ambiente, a fim de estimular o crescimento do emprego e reduzir a exclusão social. As iniciativas emblemáticas circunstanciam as acções para atingir este propósito. Os responsáveis pela concepção das políticas de emprego têm de fazer as escolhas acertadas. O primeiro imperativo é reduzir rapidamente o desemprego e implementar reformas eficazes do mercado de trabalho para melhorar a quantidade e a qualidade do emprego.

(1) JO L 308 de 24.11.2010, p. 46, Decisão do Conselho, de 21 de Outubro de 2010, relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros (2010/707/UE).

(2) Bruxelas, 23 e 24 de Novembro de 2010.

(3) Dados das Contas Nacionais.

(4) Dados do Inquérito às Forças de Trabalho.

(5) Carga fiscal = (contribuições do empregador para a segurança social + contribuições do trabalhador para a segurança social + impostos sobre os salários + imposto sobre o rendimento) / Custo do Trabalho Total

(6) COM (2010) 682, «Agenda para novas competências e empregos».

(7) COM(2010) 477, «Juventude em Movimento».

(8) Conclusões do Conselho de 12 de Maio de 2009 (2009/C 119/02).

PT

Bruxelas, 12.1.2011

COM(2011) 11 final

ANÁLISE ANUAL DO CRESCIMENTO

ANEXO 2

RELATÓRIO MACROECONÓMICO

ANÁLISE ANUAL DO CRESCIMENTO

ANEXO 2

RELATÓRIO MACROECONÓMICO

As acções dos Estados-Membros em 2011-2012 serão fundamentais para evitar um cenário de «década perdida». As prioridades políticas, o seu calendário e o tipo de intervenção terão de ser decididos em função do contexto nacional e ter em conta, nomeadamente, os riscos para a sustentabilidade orçamental e a necessidade de corrigir os desequilíbrios excessivos. A tarefa mais urgente é quebrar o círculo vicioso de endividamento insustentável, perturbações nos mercados financeiros e fraco crescimento económico em que se encerraram alguns Estados-Membros. Embora os projectos relativos aos programas nacionais de reforma (PNR), apresentados em Novembro salientem a urgência de abordar os desafios macroeconómicos de forma integrada, nem sempre propõem respostas políticas adequadas para lhes fazer face.

Por conseguinte, o presente documento pretende identificar as medidas com maior potencial para despoletar efeitos macroeconómicos positivos e que poderiam ser aplicadas pelos Estados-Membros nos próximos dois anos. A primeira secção define o contexto à luz dos desequilíbrios e fragilidades surgidos antes da crise e tendo em conta o impacto da pior crise económica desde a grande depressão dos anos 30 no século passado. A segunda secção incide na necessidade de reconduzir as finanças públicas para uma trajectória de sustentabilidade. A terceira secção aborda a forma de resolver rapidamente os problemas do sector financeiro. A última secção realça a urgência de reformas estruturais, a fim de corrigir os desequilíbrios macroeconómicos e relançar os motores do crescimento.

1.A Europa atravessa um período especialmente difícil

A economia Europeia está a sair lentamente da pior recessão das últimas décadas. A crise económica traduziu-se numa forte quebra da actividade económica na UE, juntamente com a perda de milhões de postos de trabalho e elevados custos humanos. As deficiências estruturais anteriores à crise, que não foram devidamente corrigidas, tornaram-se ainda mais presentes.

A União já era afectada por deficiências estruturais antes da crise.

Embora a União Europeia seja uma zona rica, nos últimos dez anos, o seu crescimento económico foi fraco comparativamente aos padrões internacionais (ver gráfico 1). O PIB da UE-27 per capita, é muito superior à média do G20, mas bastante inferior ao de muitos países da OCDE não pertencentes à EU e ao da OCDE no seu conjunto. Ao mesmo tempo, desde 2000 que o seu crescimento tem sido muito decepcionante, inferior a todas as economias desenvolvidas, com a exclusão do Japão, e claramente abaixo da maior parte das economias emergentes. Isso significa que tem vindo a aumentar o fosso em relação às outras economias desenvolvidas. Dado que a recuperação não pode explicar a diferença, o fraco desempenho da UE em termos de crescimento tem a ver com deficiências estruturais. Se olharmos para além dos indicadores do tipo PIB pouco animadores, esta panorâmica é atenuada por outros elementos mais positivos em termos de níveis de vida, tais como diferenças de rendimentos relativamente reduzidas, esperança de vida elevada e níveis relativamente altos de desempenho ambiental (por exemplo, aferidos pelas emissões de CO2 por unidade de produção).

Vários «estrangulamentos» travaram o crescimento na UE ao longo da última década. Os padrões de crescimento revelam que, antes da crise (2001-2007), a produtividade do trabalho foi o principal motor do crescimento, enquanto a utilização da mão-de-obra e o aumento da população em idade activa só representaram cerca de um quarto do crescimento total. Em particular, a diminuição da taxa de participação no mercado de trabalho dos jovens e dos indivíduos na faixa etária mais produtiva, assim como uma redução do número de horas trabalhadas por pessoa travaram o crescimento da UE-27 (ver gráfico 2). A crise veio agravar este cenário, dando origem a uma contracção do PIB, com um forte aumento da taxa de desemprego e uma queda acentuada da produtividade total dos factores (PTF), devido sobretudo à forte diminuição da taxa de utilização das capacidades. A UE e a área do euro estão claramente atrás dos EUA e do Japão no que se refere tanto aos níveis da PTF como da taxa de utilização da mão-de-obra. Por último, a diferença faz-se especialmente sentir em ambos os extremos do espectro etário, tal como patente na diferença das taxas de emprego (ver gráfico 3).

Gráfico 4: Despesas primárias/ crescimento do PIB real

Taxas médias de crescimento 2003-2007

Nota: Os Estados-Membros estão ordenados em função da diferença entre o crescimento das despesas primárias e o crescimento médio do PIB real.

Nos anos que antecederam a crise, vários Estados-Membros da UE afastaram-se dos princípios de base de uma política orçamental prudente. O elevado volume de receitas suplementares gerado pela expansão económica em 2003-2007 só foi parcialmente utilizado para acelerar o ajustamento orçamental. Uma parte não negligenciável destas receitas serviu para aumentar as despesas. A taxa de crescimento da despesa primária foi superior à taxa média do crescimento económico em doze Estados-Membros da UE durante o período favorável que antecedeu a crise (2003-2007), com uma ampla margem em alguns casos (ver gráfico 4). A insustentabilidade destas políticas tornou-se visível com o eclodir da crise, quando o colapso das receitas públicas revelou subitamente situações orçamentais subjacentes vulneráveis, registando-se, em numerosos casos, pouca ou nenhuma margem de manobra para dar resposta à contracção económica.

Durante os dez anos que antecederam a crise, os desequilíbrios macroeconómicos na UE também aumentaram substancialmente. Alguns Estados-Membros acumularam consideráveis desequilíbrios internos. Este aspecto reflectiu-se na forte divergência entre as contas correntes e na evolução da competitividade, ilustrado no gráfico 5 para a área do euro. Além disso, alguns Estados-Membros da área do euro registaram uma perda preocupante das quotas de mercado no sector da exportação. Os desequilíbrios externos foram agravados por medidas salariais desajustadas face à evolução da produtividade, pelo crescimento excessivo do crédito no sector privado, pelas bolhas especulativas no sector imobiliário, assim como por fragilidades estruturais da procura interna 1 .

Gráfico 5: Evolução da competitividade dos preços em relação ao resto da área do euro 

(índices; 1998 = 100, os aumentos representam uma perda de competitividade)

Impacto da crise na economia real e no emprego

Gráfico 6: PIB e emprego 

(primeiro trimestre de 2008=100)

Fontes: Eurostat; ECFIN, previsões do Outono

Nota: as previsões relativas ao emprego – só disponíveis anualmente – foram interpoladas linearmente para obter um perfil trimestral.

A profunda contracção do PIB anulou em média quatro anos de crescimento. A perda de produção, em 2008 e 2009, fez recuar o PIB da UE para o nível de 2006. De acordo com as previsões do Outono de 2010 dos serviços da Comissão (gráfico 6), só no segundo trimestre de 2012 é que a UE deverá recuperar o nível de produção registado no primeiro trimestre de 2008 – altura em que a crise começou a atingir a economia real. Até ao final de 2011, prevê-se que apenas 10 Estados-Membros recuperem ou ultrapassem os níveis de produção de 2008. Até ao final de 2012, onze Estados-Membros deverão ainda apresentar níveis de produção inferiores aos de antes da crise. Até ao final de 2012, o emprego deverá ainda manter-se aquém do nível anterior à crise (em mais de 1%).

A crise teve elevados custos sociais na Europa com um aumento drástico do desemprego. Em 2008, os desempregados representavam 7% da mão-de-obra na UE-27. Em 2010, representavam quase 10%, com a perspectiva de a taxa de desemprego continuar acima dos 9%, em 2012, tal como se pode observar no gráfico 7. A taxa de desemprego é particularmente elevada, superior a 12%, na Estónia, Irlanda, Grécia, Letónia, Lituânia, Eslováquia e Espanha. O desemprego de longa duração – desempregados há mais de um ano - aumentou fortemente e representa actualmente cerca de 40% do desemprego total na UE, o que vem aumentar o risco de exclusão prolongada do mercado de trabalho. A taxa de desemprego é particularmente elevada nos trabalhadores pouco qualificadas, migrantes e jovens. Em mais de metade dos Estados-Membros, o desemprego nos jovens é superior a 20%, chegando mesmo aos 42% em Espanha.

Gráfico 7: Taxas de desemprego real e estrutural na UE27 

(primeiro trimestre de 2008=100)

A crise provocou uma nova descida do crescimento potencial devido à forte subida do desemprego estrutural e à acentuada queda da taxa de investimento. Espera-se que o crescimento do produto potencial na UE-27 seja especialmente baixo (1,1%) durante o período em análise (2010-2012), quer devido ao reduzido crescimento de produtividade quer devido à fraca taxa de utilização da mão-de-obra. Esta situação faz-se sentir ainda mais no área do euro, com padrões globalmente semelhantes, mas mais acentuados. A menor taxa de utilização de mão-de-obra está relacionada com o aumento significativo da NAWRU (non-accelerating-wage rate of unemployment = taxa de desemprego compatível com uma subida constante dos salários), (ver gráfico 7), mas também com uma nova redução do número médio de horas de trabalho anuais por trabalhador e a contracção da população activa. O crescimento potencial será igualmente afectado pelo abrandamento na acumulação de capitais, resultante de taxas de investimento historicamente baixas na sequência da crise, e pela lentidão do crescimento da produtividade total dos factores que recupera gradualmente, mas apenas para regressar à trajectória já pouco dinâmica do período prévio à crise.

Agravamento dos desequilíbrios orçamentais e lenta redução dos desequilíbrios macroeconómicos

Gráfico 8: Dívida pública em 2008 e crescimento previsto da dívida em 2008-2012 

(% do PIB)

 Fontes: ECFIN, previsões do Outono

A crise teve graves repercussões nas finanças públicas da área do euro e na UE em geral. Num curto período de tempo, os rácios da dívida pública/PIB aumentaram exponencialmente, na quase totalidade dos Estados-Membros, anulando os ligeiros progressos alcançados nos anos anteriores à crise (ver gráfico 8). No final de 2010, a dívida pública bruta deverá ter aumentado para cerca de 84% do PIB na área do euro e cerca de 79% do PIB na UE, cerca de 20 pontos percentuais acima dos níveis de 2007. Sem alteração das políticas, a tendência ascendente deverá prosseguir.

Esta acentuada deterioração das finanças públicas resulta de uma diminuição das receitas e do aumento da pressão sobre as despesas, assim como de medidas de relançamento discricionárias. As finanças públicas em alguns Estados-Membros tinham-se tornado dependentes de fontes de receita extremamente cíclicas ou conjunturais, o que contribuiu para uma forte quebra das receitas públicas, num contexto de acentuada contracção da actividade económica, muito embora as despesas das administrações públicas se tenham mantido, em geral, nos níveis previamente definidos. Os Estados-Membros permitiram que os seus estabilizadores automáticos funcionassem plenamente, o que ajudou a atenuar o impacto da crise mundial na economia real. No entanto, como esta estratégia não foi suficiente para travar a quebra da procura e evitar o risco de colapso dos sistemas financeiros, a maioria dos governos da UE também aplicou medidas orçamentais discricionárias no âmbito do Plano de Relançamento da Economia Europeia, lançado pela Comissão Europeia em Dezembro de 2008. 

Estas novas pressões vêm juntar-se aos efeitos negativos do envelhecimento da população sobre as finanças públicas. Estes efeitos eram esperados há muito e, caso não sejam adoptadas reformas em breve, irão gerar importantes encargos orçamentais, a longo prazo, que agravarão ainda mais a já frágil situação orçamental. Num cenário de políticas inalteradas, o apoio público aos idosos em termos de pensões e outras prestações relacionadas com o envelhecimento (cuidados de saúde e cuidados prolongados) deverá aumentar cerca de 4 ½ pontos percentuais do PIB da UE nos próximos 50 anos. Em cerca de um terço dos Estados-Membros, o aumento das despesas públicas relacionadas com o envelhecimento irá provavelmente exceder 7 pontos percentuais do PIB.

A crise só corrigiu parcial e temporariamente os importantes desequilíbrios macroeconómicos já existentes em muitos Estados-Membros. Dado que a actual recessão reduziu o excesso de procura e eliminou ou limitou alguns factores de divergência (ou seja, bolhas especulativas no mercado imobiliário e expansão do crédito), os défices da balança corrente diminuiram. No entanto, os desequilíbrios dessas balanças continuam significativos, em especial na área do euro e não se prevê uma inversão rápida da situação, como se pode observar no gráfico 9. O gráfico 10 mostra que o Estados-Membros cuja balança de bens e serviços era largamente deficitária ou excedentária no início da crise continuavam, de um modo geral, na mesma situação dois anos mais tarde, aquando da retoma económica, o que reflecte, em parte, fragilidades estruturais, tais como deficiências na procura interna, nos países excedentários, e a fraca competitividade pelos preços e custos, frequentemente associada a elevados níveis de endividamento, nos países deficitários.

Necessidade de respostas políticas diferentes consoante os Estados-Membros

Gráfico 11: Situações de partida diferentes em 2010

Défice público/ importações líquidas de bens e serviços * *

Dívida pública/défice externo *

Fonte: ECFIN, previsões do Outono

*O défice externo traduz-se pela necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (balanças correntes + movimentos de capital). Este conceito mostra a variação anual do endividamento externo.

* *As importações líquidas de bens e serviços, também conhecidas por «défice da balança de bens e serviços», são directamente influenciadas pela competitividade em termos de preços. Para o Luxemburgo, este valor é superior a 30% do PIB, fora dos limites do gráfico. 

Observa-se uma grande disparidade entre os Estados-Membros no que respeita às suas situações orçamentais e externas, o que exige medidas diferenciadas. No gráfico 11, pode observar-se a título meramente ilustrativo, e utilizando diferentes indicadores, que alguns Estados-Membros enfrentam desafios prementes, especialmente em termos de ajustamento da situação insustentável das suas finanças públicas e de correcção dos desequilíbrios externos. Por conseguinte, uma abordagem uniforme seria ineficaz e as prioridades dos Estados-Membros em 2011-2012 terão de ser definidas em função dos riscos que pesam sobre a sustentabilidade orçamental e a necessidade de corrigir os desequilíbrios. Os Estados-Membros com grandes desequilíbrios orçamentais e/ou macroeconómicos estão mais limitados nas suas opções e deverão, prioritariamente, corrigir os desequilíbrios existentes. Os Estados-Membros sem grandes problemas macroeconómicos nem riscos eminentes deverão visar o reforço dos motores de crescimento a longo prazo, prevenindo simultaneamente o aparecimento de futuros desequilíbrios.

2.Controlo da dívida pública, através de uma consolidação orçamental rigorosa e duradoura

A necessidade de consolidação é urgente

Gráfico 12: Défices estruturais e OMP

(% do PIB)

Embora a crise tenha afectado os orçamentos de todos os Estados-Membros, a situação efectiva das finanças públicas varia significativamente consoante os países. Tal como se pode observar no gráfico 12, em doze Estados-Membros, a disparidade entre o défice estrutural (corrigido de variações cíclicas e líquido de medidas extraordinárias) e o objectivo orçamental de médio prazo é notória (mais de 5 pontos percentuais de PIB). Os Estados-Membros que seguiram uma política orçamental mais prudente, antes desta recessão económica sem precedentes, encontram-se numa situação relativamente melhor, possuindo uma maior margem de manobra orçamental para combater os efeitos da recessão e, por conseguinte, registaram menores desequilíbrios orçamentais durante a crise.

O abandono progressivo das medidas discricionárias de relançamento orçamental adoptadas durante a crise não será suficiente para restabelecer a viabilidade a longo prazo das finanças públicas. O rácio dívida/PIB não só será agravado pela acumulação de défices públicos, mas também pelos passivos implícitos decorrentes do envelhecimento da população e pela lentidão do crescimento a médio prazo da área do euro e da UE em geral. Além disso, os rácios da dívida pública na UE atingiram níveis a partir dos quais a contracção de novos empréstimos pelo Estado funciona como travão ao crescimento económico em vez de o incentivar. O serviço da dívida, especialmente se for elevada, conduz a um agravamento dos impostos passível de provocar distorções, exclui as despesas públicas produtivas, devido ao crescimento das despesas com juros ou produz mesmo ambos os efeitos. O aumento suplementar da dívida é igualmente susceptível de aumentar os prémios de risco das obrigações do Estado, agravando os encargos com o serviço da dívida, dando origem a uma dinâmica insustentável e, em última análise, lançando dúvidas nos mercados financeiros sobre a solvência dos países. 

Os esforços de ajustamento para recolocar as finanças públicas numa trajectória sustentável são muito importantes e devem ser complementados por políticas de incentivo ao crescimento. Basta uma simples simulação para perceber que a melhoria anual do saldo orçamental estrutural de 0,5% do PIB – o padrão de referência tradicional no quadro das disposições do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) - seria claramente insuficiente em muitos Estados-Membros para, num futuro previsível, reconduzir o rácio da dívida/ PIB para perto do limiar de referência de 60% do PIB, consagrado no Tratado, (ver gráfico 13). Só com correcções orçamentais anuais iguais ou superiores a 1% do PIB se colocariam os níveis da dívida pública, em percentagem do PIB, numa trajectória descendente firme nas duas próximas décadas. Contudo, embora a consolidação orçamental seja absolutamente indispensável, poderá não ser suficiente para inverter a espiral da dívida de forma rápida e duradoura. É fundamental um crescimento do produto mais robusto para aumentar as receitas fiscais e reduzir as despesas relacionadas com o desemprego, diminuindo automaticamente o nível da dívida, expressa em percentagem do PIB.

Gráfico 13: Projecções da dívida pública na UE

Percentagem do PIB 

Nota: As projecções pressupõem um dado ritmo de consolidação para cada Estado-Membro até cumprir o seu objectivo orçamental de médio prazo (OMP). 

Neste contexto, os responsáveis pela política orçamental da UE enfrentam um duplo desafio enorme: restabelecer a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, protegendo ou apoiando simultaneamente a curto prazo o crescimento económico e o emprego. Nas actuais circunstâncias, há razões para crer que o saneamento das finanças públicas terá um impacto positivo no crescimento económico a médio prazo. Atrasar o processo de ajustamento orçamental só iria prolongar e agravar o problema, comprometendo seriamente a nossa capacidade de decidir o nosso futuro, e hipotecar fortemente as próximas gerações.

Embora o grau de urgência não seja o mesmo em todos os Estados-Membros, a consolidação continua a ser uma das principais prioridades políticas para todos. Em 2010, a política orçamental continuou a apoiar a procura agregada na UE e na área do euro. Atendendo às previsões de uma aceleração gradual da recuperação económica nos próximos anos, é chegado o momento de reorientar as políticas. Os Estados-Membros com importantes défices orçamentais estruturais ou rácios dívida pública/PIB muito elevados devem concentrar os seus esforços de ajustamento em 2011-12. Deverá ser este o caso nos Estados-Membros com sérias dificuldades financeiras: alguns Estados-Membros, como a Grécia e a Irlanda, terão de intensificar os seus esforços de ajustamento em ambos os anos, enquanto Espanha e Portugal apenas o farão em 2012.

Principais ingredientes para uma consolidação duradoura e promotora de crescimento

A história é rica em exemplos de consolidações orçamentais com efeitos positivos duradouro sobre as finanças públicas e impacto favorável no crescimento económico. As lições do passado põem em destaque cinco factores inter-relacionados relativos à definição das políticas orçamentais: a composição do ajustamento orçamental, a credibilidade da estratégia adoptada, o contexto institucional, as iniciativas políticas complementares e a partilha das responsabilidades por toda a sociedade.

(1)Composição do ajustamento orçamental: o factor mais importante que determina o êxito ou o fracasso da consolidação orçamental é a composição do ajustamento. As correcções do lado das despesas, em especial das despesas correntes primárias, são mais susceptíveis de gerar uma melhoria duradoura das finanças públicas de ter um menor impacto a curto prazo, por vezes mesmo positivo, sobre o crescimento económico do que as correcções com base nas receitas. A contenção do aumento das despesas provoca menos distorções no crescimento do que o aumento da carga fiscal, já elevada na UE, embora com grandes variações entre os Estados-Membros. Em termos de credibilidade, os cortes na despesa demonstram um empenhamento mais firme dos governos em prosseguir os esforços de consolidação. Embora o aumento das receitas e os cortes das despesas de investimento possam ser mais fáceis de aplicar do ponto de vista político, têm contudo repercussões nas perspectivas de crescimento a médio e longo prazo, sendo muitas vezes abandonados ao longo do tempo. Em muitos Estados-Membros, o controlo das despesas terá de ser apoiado por medidas de aumento das receitas. Importa também dar especial atenção à qualidade da fiscalidade, praticando uma cobrança eficaz e minimizando o impacto negativo no crescimento económico, tendo simultaneamente em conta as premissas de equidade. É preferível alargar as bases tributárias, por exemplo através da supressão de isenções fiscais ou créditos fiscais prejudiciais, do que aumentar as taxas de imposto. Algumas das actuais despesas fiscais poderão não ter uma fundamentação económica sólida ou proporcionar incentivos que não respeitam os seus objectivos iniciais. Os impostos sobre o imobiliário são os que provocam menos distorções, seguidos dos impostos sobre o consumo, incluindo os relacionados com o ambiente, enquanto os impostos sobre os rendimentos das pessoas singulares e os impostos sobre as sociedades poderão ser mais prejudiciais para o crescimento.

(2)Credibilidade da estratégia: a execução de planos convincentes e credíveis poderá antecipar uma diminuição das taxas de juro reais e da carga fiscal para as famílias e as empresas, o que favorece as despesas de consumo e de investimento respectivamente. Na prática, a credibilidade de um plano de ajustamento plurianual pode ser reforçada pela instauração prévia de legislação que estabeleça um roteiro de medidas sucessivas, juridicamente vinculativas, que contribuam para o ajustamento plurianual previsto

(3)Instituições orçamentais: o êxito do processo de consolidação orçamental depende também da capacidade das autoridades para aplicar eficazmente as medidas acordadas, através dos quadros orçamentais nacionais adequados. A qualidade das disposições institucionais e processuais que regem as políticas orçamentais, tais como as regras orçamentais e os quadros orçamentais plurianuais, influenciam a capacidade dos governos para elaborar e aplicar eficazmente programas de consolidação orçamental, sem levantar demasiadas fricções políticas e económicas.

(4)Medidas de acompanhamento: as políticas orçamentais estão normalmente interligadas com outros instrumentos de política económica. É também este o caso da consolidação orçamental. A execução complementar de reformas estruturais aumentará as probabilidades de uma correcção orçamental duradoura, protegendo igualmente o crescimento económico a curto prazo. As reformas estruturais facilitam a consolidação orçamental quer directamente, graças a um nivelamento ou limitação das tendências em matéria de despesas, quer indirectamente, ao melhorar o funcionamento dos mercados, o que, em última análise, apoia a actividade económica. Na realidade, são as reformas estruturais que conferem e asseguram o carácter duradouro do ajustamento orçamental. Algumas reformas estruturais, nomeadamente as reformas dos sistemas de pensões, podem ter efeitos positivos nas finanças públicas, já a médio prazo, através da redução das despesas e do aumento da oferta de mão-de-obra.

(5)Um ajustamento orçamental socialmente equilibrado: garantir orçamentos públicos sólidos é uma condição necessária para evitar o crescimento descontrolado da dívida pública, o que poderia comprometer o futuro dos nossos sistemas de segurança social. A fim de obter a indispensável aceitação política, o ónus do ajustamento deve ser repartido equitativamente por toda a sociedade. Os ajustamentos que favorecem determinado sector da sociedade são susceptíveis de ser abandonados à mínima alteração da classe dirigente, pondo em perigo a sustentabilidade do ajustamento orçamental.

Prioridades políticas

Para fazer face aos desafios supra, há que empreender em 2011-2012 acções nos seguintes domínios :

A nível da UE, as propostas legislativas para reforçar a governação económica devem ser adoptadas pelos co-legisladores segundo o procedimento legislativo acelerado.

A consolidação em todos os Estados-Membros da União Europeia deve imperativamente iniciar-se – ou continuar - em 2011. O ritmo previsto para a consolidação orçamental deve ser ambicioso e ir muito além do valor de referência de 0,5% do PIB por ano, em termos estruturais, na maior parte dos Estados-Membros. Os Estados-Membros com grandes défices orçamentais estruturais e níveis muito elevados de dívida pública ou que se confrontam com uma situação financeira muito difícil devem concentrar os seus esforços em 2011. Se o crescimento económico ou as receitas forem superiores ao previsto, há que acelerar a consolidação orçamental.

Os Estados-Membros objecto de procedimento relativo aos défices excessivos devem definir a trajectória das despesas e as medidas gerais que tencionam adoptar para pôr termo à sua situação de défice excessivo.

Todos os Estados-Membros devem, em primeiro lugar, ajustar as despesas públicas, preservando, simultaneamente, as despesas promotoras do crescimento, por exemplo, no domínio das infra-estruturas públicas, educação, investigação e inovação. Todos os Estados-Membros, em especial os que são objecto do procedimento relativo aos défices excessivos, devem prosseguir políticas orçamentais prudentes, mantendo o crescimento das despesas públicas claramente abaixo do ritmo de crescimento a médio prazo do seu PIB. Estas medidas devem ser complementadas por esforços para melhorar a relação custo-eficácia das despesas públicas. No caso de necessidades urgentes de ajustamento, há que reduzir a despesa. Todos os Estados-Membros têm de demonstrar que os seus programas de estabilidade ou de convergência assentam em previsões prudentes de crescimento e de receitas.

Se for necessário recorrer a um aumento de impostos, há que reduzir ao mínimo as distorções económicas. Independentemente do nível da carga fiscal global, os sistemas fiscais devem ser revistos, a fim de os tornar mais favoráveis ao crescimento, ao emprego e ao ambiente, por exemplo através de «reformas fiscais ecológicas» que consistem em aumentar os impostos ambientais, reduzindo, ao mesmo tempo, outros impostos com efeitos de distorção. É preferível alargar a base tributável a aumentar os impostos.

As reformas dos sistemas de pensões destinadas, nomeadamente, a aumentar a idade efectiva da reforma, deverão ser adoptadas e aplicadas no mais breve prazo. Isto assegurará a sustentabilidade das finanças públicas e conduzirá a um aumento da população activa. Os sistemas de saúde têm de ser rigorosamente controlados e, se necessário, objecto de reforma, a fim de assegurar uma maior eficiência dos custos e reforçar a sua sustentabilidade, tendo especialmente em conta o envelhecimento das populações. 

Os Estados-Membros são incentivados a melhorar os seus quadros orçamentais, no que respeita aos sistemas nacionais de contabilidade pública e estatísticas, previsões macroeconómicas e orçamentais, regras orçamentais numéricas, quadros orçamentais de médio prazo, transparência das finanças públicas e carácter exaustivo dos quadros orçamentais.

3.Sanar rapidamente o sector financeiro recolocando-o na via da retoma

Gráfico 14: Empréstimos bancários na UE

Fonte: BCE

Observa-se uma forte correlação entre uma expansão saudável do crédito e o desenvolvimento económico sustentado. Desde o eclodir da crise financeira, o crescimento do crédito tem sido pouco dinâmico, nomeadamente em matéria de concessão de empréstimos às empresas, dado que os bancos endureceram as condições de acesso ao crédito e a procura de financiamento pelas empresas diminuiu, face às reduzidas perspectivas económicas. Desde o início de 2010, regista-se uma certa retoma na actividade de concessão de empréstimos, paralelamente a uma tímida recuperação (ver gráfico 14). O inquérito do BCE sobre o crédito bancário, de Outubro de 2010, mostra que os bancos deixaram de endurecer o acesso ao crédito por parte das empresas, prevendo-se uma flexibilização das regras para as famílias. Todavia, as condições de empréstimo não são compatíveis com uma forte retoma económica, nomeadamente, no que se refere aos empréstimos a sociedades não financeiras (ver quadro em anexo).

A recuperação dos balanços dos bancos é essencial para melhorar a relação custo/eficiência, restaurar a competitividade e regressar às condições normais de concessão de empréstimo. No entanto, num contexto marcado por uma retoma lenta, uma elevada exposição ao sector imobiliário e tensões no mercado da dívida soberana, as perspectivas de rentabilidade para os bancos são incertas. O efeito de retorno negativo da economia real para o sector financeiro foi acentuado em alguns Estados-Membros pelo elevado endividamento das famílias e das sociedades não financeiras. Por conseguinte, o crédito mal parado aumentou consideravelmente e poderá agravar-se num futuro próximo (gráfico 15). Recentemente, a situação global do sector bancário registou algumas melhorias, com lucros mais elevados e um reforço das reservas de fundos próprios, embora, em alguns casos, tal se deva a injecções de capital por parte dos governos.

O rápido abandono dos apoios públicos aos bancos evitará possíveis distorções da concorrência no sector financeiro. Em mais de metade dos Estados-Membros, o apoio dos governos excedeu 5% do PIB e incluiu injecções de capital, intervenções a nível da liquidez, resgate de activos depreciados e garantias (ver gráfico 16). Já foi iniciada a estratégia de abandono do apoio público aos bancos, embora mantendo uma margem de flexibilidade para responder a eventuais problemas de estabilidade macrofinanceira. Há que ter em conta os efeitos transfronteiras das intervenções públicas, em virtude do elevado nível de integração financeira na União Europeia, patente na percentagem dos activos estrangeiros do sector bancário, superior a 50% do PIB em muitos Estados-Membros (ver gráfico 14).

A confiança no sector bancário é condição indispensável para a manutenção da estabilidade financeira. Uma das formas de manter a confiança na rapidez das estratégias para a saída da crise é o teste de resistência. O objectivo consiste em avaliar a capacidade de resistência do sector bancário a situações pouco prováveis, mas de grande impacto. Trata-se de avaliar a sensibilidade da reserva de fundos próprios a condições económicas e financeiras adversas. Com base em pressupostos rigorosos, o próximo exercício de testes de resistência dos bancos, a realizar à escala da UE, terá lugar em 2011. Os resultados do próximo exercício estarão disponíveis a partir de Junho de 2011. Neste contexto, é crucial a cooperação entre os supervisores nacionais e as autoridades da UE, bem como uma comunicação clara e transparente dos resultados e suas implicações.

A recente crise veio expor uma clara lacuna no enquadramento regulamentar comunitário para o sector bancário e reforçar a necessidade de acção a nível da UE. O grau de interligação das instituições bancárias e financeiras em todos os Estados-Membros da UE – e com países terceiros – sublinha a importância de acompanhar a evolução do sector financeiro num contexto internacional. A dimensão dos activos do sector bancário, em percentagem do PIB, revela a especial vulnerabilidade de alguns Estados-Membros no caso de crise sistémica e as insuficiências manifestas dos meios orçamentais para enfrentar graves perturbações financeiras (gráfico 18). Por conseguinte, o quadro regulamentar e de supervisão a nível da UE foi reforçado e deverá ser rapidamente concluído. Em Outubro de 2010, a Comissão expôs os objectivos do quadro jurídico para a gestão de crises no sector financeiro, que serão propostos na Primavera de 2011. O principal objectivo consiste em permitir que um banco entre em situação de falência– independentemente da sua dimensão – assegurando simultaneamente a continuidade dos serviços bancários essenciais, minimizando o impacto dessa falência no sistema financeiro e evitando custos para os contribuintes. Esta abordagem é indispensável para evitar os «riscos morais» resultantes da percepção de que alguns bancos são demasiado importantes para «desaparecerem». Tratar-se-à aliás, não só de dotar as autoridades de instrumentos comuns e eficazes e competências que lhes permitam combater uma crise bancária, como também de assegurar uma cooperação harmoniosa entre os Estados-Membros e as instituições da União Europeia, antes e durante uma crise.

Será estabelecido pelos Estados-Membros da área do euro, um «mecanismo europeu de estabilidade» permanente, a fim de salvaguardar a estabilidade financeira desta área no seu conjunto. O mecanismo substituirá o actual Mecanismo de Estabilização Europeu, que consiste no Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF) e no Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF), em vigor até Junho de 2013. 

As regras de Basileia III impõem critérios mais rigorosos aos bancos, o que irá melhorar a estabilidade macrofinanceira. Em Setembro de 2010, o Comité de Basileia de supervisão bancária anunciou regras mais estritas para os fundos próprios. Em geral, segundo a nova definição, os actuais capitais próprios dos bancos passarão a ser mais baixos, o que aumenta o fosso em relação aos requisitos regulamentares. Para além destas definições mais rigorosas os requisitos relativos aos fundos próprios serão cada vez maiores.

Prioridades políticas

Para fazer face aos desafios supra, há que empreender acções em 2011-2012, nomeadamente nos domínios indicados seguidamente. Neste contexto, a coordenação a nível da UE é de importância primordial.

A reestruturação dos bancos, e em especial dos que receberam montantes significativos de auxílios estatais, é essencial para restaurar a sua viabilidade a longo prazo e assegurar um bom funcionamento da oferta de crédito. A reestruturação bancária assegurará, assim, a estabilidade financeira e a concessão de crédito à economia real. O apoio público ao sector bancário em geral deve ser progressivamente retirado, atendendo à necessidade de salvaguardar a estabilidade financeira.

Há que realizar progressos no estabelecimento de um mecanismo permanente para resolver as crises da dívida soberana, a fim de instaurar um clima de certeza e estabilidade dos mercados financeiros. O novo Mecanismo Europeu de Estabilidade, que entrará em vigor em 2013, estabilizará os mercados e complementará o novo quadro para o reforço da governação económica, tendo em vista uma supervisão económica eficaz e rigorosa, incluindo a avaliação da eficácia dos actuais mecanismos financeiros.

Deve prosseguir a execução das reformas financeiras, incluindo o reforço do quadro de regulamentação e supervisão e a resolução das deficiências do mercado reveladas pela crise. A nível da UE, há que proceder ao reforço do quadro regulamentar, promovendo simultaneamente a qualidade da supervisão pelo ESRB e as autoridades europeias de supervisão, operacionais a partir do início de 2011.

Será exigido aos bancos que aumentem progressivamente os seus fundos próprios, para melhorar a sua capacidade de resistir aos choques, em conformidade com as regras de Basileia III recentemente acordadas. Além disso, em 2011, realizar-se-á uma nova série de testes de resistência a nível da UE, mais ambiciosos e rigorosos, com vista a avaliar a capacidade de resistência do sector bancário.

4.Reformas estruturais para apoiar o crescimento e corrigir os desequilíbrios macroeconómicos

As reformas estruturais podem servir dois objectivos: restaurar os principais factores de crescimento e prevenir ou corrigir os desequilíbrios, a fim de criar condições propícias ao crescimento. Estas reformas podem estimular a utilização e a produtividade do trabalho, principal fonte de crescimento a médio prazo. Podem igualmente contribuir para o restabelecimento da competitividade e limitar os desequilíbrios externos a curto prazo, reduzindo a rigidez de preços e dos salários e facilitando a reafectação necessária da mão-de-obra e dos capitais entre os sectores e as empresas. Embora muitas das medidas estruturais possam apoiar tanto o crescimento como o ajustamento macroeconómico, algumas delas, tais como as políticas educativas, exigem mais tempo para darem os seus frutos e são mais adequadas para desbloquear os factores de crescimento a longo prazo. Contudo isso não significa que as medidas neste sector devam ser proteladas.

Acelerar as reformas para aumentar o crescimento e o emprego

Na ausência de políticas firmes, o crescimento potencial continuará a ser fraco na próxima década 2 . Como se pode ver no gráfico 19, se, entre 2011 e 2020, não se alterarem as políticas, o crescimento potencial médio previsto será de 1 ½% na UE-27, o que é bastante inferior aos valores observados na UE nas últimas duas décadas que, por seu turno, eram muito inferiores aos registados nos EUA. Isto explica-se pela acentuada subutilização da mão-de-obra no rescaldo da crise, aliada à contracção da população activa resultante do envelhecimento da população no final do período e um crescimento da produtividade bastante lento na UE-27. A maioria dos Estados-Membros foi fortemente afectada pela crise, quer a nível da acumulação de capital como da utilização do trabalho, e deverá registar uma redução dos seus recursos laborais no final da década, devido ao envelhecimento da população.

Gráfico 19: Crescimento do produto potencial até 2020 na UE-27 

Cenário macroeconómico com base na abordagem da função de produção

Fonte: ECFIN, previsões do Outono

Confirmando as tendências do passado, as perspectivas de crescimento são ainda piores na área do euro. Durante o período 2001-2010, o crescimento potencial médio foi de 1,6 % na área do euro, em comparação com o valor de 1,8 % na UE-27 (20), (gráfico 20). O cenário de crescimento do produto e da produtividade será pouco animador para a área do euro na próxima década, pois ambos deverão manter-se a um nível médio de 1 ¼%, aproximadamente. Contudo, as previsões de utilização da mão-de-obra são muito semelhantes às da UE no seu conjunto.

Gráfico 20: Crescimento do produto potencial até 2020 na área do euro 

Cenário macroeconómico com base na abordagem da função de produção

Fonte: ECFIN, previsões do Outono

A experiência de anteriores crises económicas e financeiras indica que as respostas políticas são muito importantes. Por exemplo, as profundas recessões com início em 1991 na Suécia e na Finlândia foram de duração relativamente curta e não provocaram uma redução do crescimento do produto potencial, o que se deveu, nomeadamente, a uma profunda reestruturação das suas economias. Por outro lado, a insuficiente reacção política à crise financeira, aliada às crescentes pressões concorrenciais das economias emergentes contribuíram, na década de noventa, para o abrandamento do potencial de crescimento a longo prazo no Japão.

São necessárias acções urgentes tanto a nível nacional como da UE. As políticas a nível da UE contribuirão para aumentar o crescimento, por exemplo consolidando o mercado interno e facilitando as condições de investimento. Em todos os Estados-Membros, para que seja possível suprimir os principais obstáculos ao crescimento a médio prazo, será necessário pôr, desde já, em prática reformas estruturais (para mais pormenores, ver o relatório sobre os progressos alcançados na aplicação da estratégia Europa 2020, em anexo à Análise Anual do Crescimento).

Corrigir os desequilíbrios macroeconómicos e restabelecer as condições de base para o crescimento

A correcção dos desequilíbrios externos assume especial relevância para a área do euro e exigirá vastas reformas estruturais com vista a acelerar e melhorar o ajustamento. A correcção dos desequilíbrios é crucial para a UE e mais ainda para a área do euro que constitui uma união monetária. Os desequilíbrios em alguns Estados-Membros da área do euro podem também prejudicar a credibilidade da moeda única. Serão necessárias acções de política económica em numerosas áreas distintas, incluindo os mercados do trabalho, dos produtos e dos serviços. As medidas adoptadas serão diferentes em função da realidade de cada Estado-Membro e deverão ser cuidadosamente delineadas, a fim de abordar as vulnerabilidades e necessidades específicas do país em causa, tendo simultaneamente em conta as eventuais repercussões no conjunto da UE. De um modo geral, as políticas estruturais deveriam visar uma maior flexibilidade das economias, a fim de ter em conta as necessidades de ajustamento na UE.

Nota: Não há dados disponíveis para Chipre, Reino Unido, Malta e Luxemburgo

Os Estados-Membros que apresentam elevados défices da balança corrente, fraca competitividade e reduzida capacidade de ajustamento, terão de proceder a consideráveis ajustamentos de preços e custos, a fim de restaurar a competitividade interna e externa. A situação em matéria de activos externos líquidos, que mede o nível da dívida externa (gráficos 21 e 22) constitui um importante instrumento para avaliar a sustentabilidade dos défices da balança corrente. Apesar da diminuição do nível dos défices da balança corrente na sequência da crise, os Estados-Membros com elevados défices continuaram a ver a sua dívida crescer em relação ao resto do mundo. Embora os mecanismos de mercado pudessem induzir este ajustamento graças a uma forte contracção da procura interna e a um grande aumento do desemprego, poderia ser conseguido um ajustamento mais rápido e menos doloroso através de políticas salariais apropriadas. Estas abordagens poderiam incluir alterações às regras de indexação salarial no sector público, sinais adequados provenientes de acordos salariais no sector público e mecanismos mais eficientes de determinação de salários. As reformas nos mercados dos produtos serão igualmente necessárias para combater os factores de rigidez nominal e reduzir o preço final do produto, graças à redução da renda integrada (ou seja, uma redução da diferença entre custo e preço de venda). Assim, a plena aplicação da Directiva relativa aos serviços, que irá aumentar a concorrência nos serviços regulamentados, constitui um passo político especialmente importante. Neste capítulo, são igualmente relevantes as políticas destinadas a promover a competitividade não baseada nos preços.

As medidas para suprimir os factores de rigidez nominal têm de ser corroboradas por medidas estruturais que apoiem a reafectação da mão-de-obra entre as empresas e sectores. Colocar a economia numa trajectória mais sustentável exigirá que se ponha termo a todos os excessos do passado e não se limitar a melhorar a competitividade pelos preços do sector da exportação e a reduzir os preços relativos dos bens não transaccionáveis. O reequilíbrio dos preços será associada à reorientação dos recursos de capital e de mão-de-obra, do sector de serviços e bens não transaccionáveis para o sector de bens comercializáveis directamente expostos à concorrência estrangeira. No que respeita à mão-de-obra, esta reafectação incluirá uma adaptação da legislação relativa à protecção do emprego e mais incentivos financeiros com vista à passagem do desemprego para o emprego. Essa reafectação será apoiada por um ajustamento relativo dos salários entre o sector dos bens e serviços transaccionáveis e o dos bens não transaccionáveis. As políticas activas para o mercado de trabalho terão um papel de apoio: reforço das agências de emprego, oferta de formação e melhor orientação das políticas activas do mercado de trabalho para os grupos mais vulneráveis. A melhoria do ambiente empresarial, o que implica o reforço da concorrência nos serviços regulamentados e nova redução dos encargos administrativos, pode apoiar a reorientação de capital para os sectores mais produtivos.

Nos Estados-Membros com elevados excedentes da balança corrente, importa identificar as causas da persistência de uma procura interna pouco dinâmica. Os dados recentes são encorajadores e apontam para um ajustamento em curso, uma subida da procura interna e o final do processo de ajustamento dos balanços. No entanto, há que instaurar políticas adequadas nos casos em que a procura interna continua relativamente fraca devido a determinadas medidas ou insuficiências do mercado. Essas políticas poderão incluir uma maior liberalização do sector dos serviços e a melhoria das condições para o investimento.

Há que instaurar medidas para evitar futuros desequilíbrios. As condições que levaram ao crescimento excessivo do crédito e a bolhas especulativas dos preços têm de ser analisadas. Por conseguinte, um dos principais desafios para os responsáveis políticos será a concepção e aplicação de reformas estruturais que limitem o aumento excessivo do crédito e dos preços dos activos, mas também a definição de instrumentos específicos que, se necessário, desacelerem a procura. As medidas regulamentares que reduzem o carácter pró-cíclico da oferta de crédito e afiguram-se particularmente relevantes neste contexto, sendo necessário intensificar os esforços. Sem prejuízo do mercado interno, tal poderia significar que os requisitos de fundos próprios no sector bancário reflectissem devidamente as diferenças regionais da sobreavaliação do preço dos activos. Por seu turno, importa analisar as características estruturais do mercado imobiliário que aumentam as probabilidades de bolha especulativas, incluindo os incentivos fiscais à contracção de hipotecas. Além disso, uma melhoria da flexibilidade e das capacidades de ajustamento das economias pelos mercados de produtos torna-las-á mais resistentes e facilitará os ajustamentos necessários no caso de choques importantes.

Prioridades políticas

Para fazer face aos desafios supra, há que empreender, em 2011-2012, acções nos seguintes domínios :

Mobilizar os motores do crescimento a nível da UE. Obter acordos sobre propostas legislativas-chave no contexto do Acto para o mercado único (para mais pormenores, ver o relatório sobre os progressos alcançados com a aplicação da estratégia Europa 2020).

Nos Estados-Membros com grandes défices da balança corrente ou elevados níveis de endividamento, as reformas relativas à determinação dos salários e aos mercados de serviços são importantes para melhorar a capacidade de reacção dos preços e dos salários. As melhorarias do ambiente empresarial através do reforço da concorrência (isto é, através da Directiva relativa aos serviços) e da redução dos encargos administrativos também serão úteis neste contexto. 

As medidas de apoio à reafectação de recursos entre empresas e sectores são indispensáveis. Incluem uma legislação relativa à protecção do trabalho que não prejudique a reafectação de recursos entre os sectores, melhores incentivos financeiros para o regresso ao trabalho e políticas activas do mercado de trabalho que visem de forma mais precisa os grupos mais vulneráveis. Será igualmente importante eliminar os obstáculos à entrada e saída (condições de arranque) e ao investimento (tais como a harmonização das bases tributáveis sobre as sociedades), a fim de facilitar a reafectação sectorial, visando actividades de maior valor acrescentado e de crescimento mais rápido.

Os Estados-Membros com elevados excedentes da balança corrente têm de identificar e combater as causas da falta de dinamismo da procura interna. Essas políticas poderão incluir uma maior liberalização do sector dos serviços e a melhoria das condições para o investimento.

Todos os Estados-Membros devem concentrar os seus esforços nas reformas estruturais, suprimindo os principais obstáculos ao crescimento a médio prazo. Com base nos projectos de programas nacionais de reforma (PNR) apresentados pelos Estados-Membros, afigura-se que as medidas previstas não são suficientemente ambiciosas, não sendo por conseguinte susceptíveis de ter impacto real sobre o crescimento e o emprego a médio prazo. Nos seus PNR finais, os Estados-Membros terão de apresentar planos de reforma muito mais precisos, mais ambiciosos e que prevejam a rápida adopção de medidas essenciais.

Anexo: Quadro 1 Alguns indicadores específicos por país, sobre o crescimento e o emprego, situação orçamental, condições do mercado financeiro e desequilíbrios macroeconómicos

(1) Ver relatório da Comissão Europeia intitulado Surveillance of intra-euro-area competitiveness and imbalances, Economia Europeia 1/2010.

(2) O conceito de crescimento potencial corresponde a um crescimento tendencial sustentável compatível com as condições da oferta, corrigido das variações cíclicas de curto prazo no crescimento efectivo do PIB.