52009DC0252

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 27.5.2009

COM(2009) 252 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Supervisão financeira europeia

{SEC(2009) 715}{SEC(2009) 716}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Supervisão financeira europeia

(Texto relevante para efeitos do EEE)

1. INTRODUÇÃO

A experiência da crise financeira veio expor importantes falhas na supervisão financeira, tanto em casos específicos quanto em relação ao sistema financeiro no seu todo. Os actuais mecanismos de supervisão foram incapazes de evitar, gerir ou resolver a crise. Os modelos de supervisão a nível nacional não acompanharam a actual realidade de integração e interligação entre os mercados financeiros europeus, nos quais diversas empresas desenvolvem as suas operações transfronteiras. A crise veio expor sérias falhas na cooperação, coordenação, coerência e confiança entre as autoridades nacionais de supervisão.

A Comissão participou de forma intensiva na coordenação das intervenções de fundo dos Estados-Membros no sentido de repor a confiança nas instituições financeiras através de regimes de garantia, da injecção de capitais adicionais e de medidas para retirar das contas das diferentes instituições os activos desvalorizados na sua posse, garantindo concomitantemente que as instituições beneficiárias adoptassem as medidas necessárias para repor a sua viabilidade. Esse esforço deverá ser complementado por medidas destinadas a colmatar as falhas de supervisão evidenciadas pela crise.

Em Novembro de 2008, a Comissão mandatou um Grupo de peritos de alto nível, presidido por Jacques de Larosière, para lhe apresentar recomendações sobre as formas de reforçar os mecanismos europeus de supervisão de modo a garantir uma melhor protecção dos cidadãos e a repor a confiança no sistema financeiro. Sendo um dos dois maiores mercados financeiros do mundo, a UE tem também claramente responsabilidades na promoção da estabilidade e segurança financeiras a nível mundial – papel que só poderá desempenhar se dispuser de um enquadramento financeiro e regulamentar reforçado.

O relatório final apresentado pelo Grupo de Larosière em 25 de Fevereiro de 2009 definiu uma visão equilibrada e pragmática para um novo sistema europeu de supervisão financeira. O sistema está centrado em propostas de reforço da cooperação e da coordenação entre as autoridades nacionais de supervisão, nomeadamente através da criação de novas Autoridades Europeias de Supervisão e, pela primeira vez, de um organismo a nível europeu encarregado da vigilância dos riscos do sistema financeiro no seu todo.

Na sua comunicação intitulada « Impulsionar a retoma europeia », de 4 de Março de 2009[1], a Comissão acolheu favoravelmente e deu o seu apoio às principais recomendações apresentadas[2]. Com base nas recomendações do Relatório Larosière, a comunicação definia um plano de acção para reformar a regulamentação e a supervisão dos mercados financeiros. A Comissão tinha já adoptado uma série de medidas de aplicação da reforma regulamentar, incluindo importantes iniciativas relacionadas com os fundos de investimento alternativos, incluindo os fundos de retorno absoluto ( hedge funds ), e com a remuneração dos executivos. Em Junho irão ser propostas novas medidas relacionadas com os requisitos de fundos próprios das instituições bancárias.

Dada a necessidade urgente de uma acção paralela em relação à supervisão, a Comissão propôs um calendário acelerado para a conclusão da reforma da supervisão financeira na UE. As discussões conduzidas pelo Conselho Europeu, pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu, bem como uma consulta pública, evidenciaram um consenso alargado em relação à necessidade de reforma e aos objectivos a alcançar, em conformidade com o Relatório Larosière e com as propostas apresentadas pela Comissão para lhe dar seguimento.

A presente comunicação representa um marco nesse contexto e define a arquitectura de base para um novo enquadramento europeu da supervisão financeira. A Comissão convida o Conselho Europeu a dar o seu apoio a essa arquitectura, em conformidade com as conclusões apresentadas. As propostas de alterações legislativas que deverão permitir a criação do enquadramento a nível da UE descrito no presente documento serão apresentadas no próximo Outono, após novas consultas junto das partes interessadas, e deverão ser adoptadas a tempo para que o enquadramento renovado da supervisão entre em funcionamento em 2010.

A Comissão solicita às partes interessadas que apresentem as suas reacções à presente comunicação até 15 de Julho de 2009, o mais tardar.

2. UM NOVO ENQUADRAMENTO DA SUPERVISÃO PARA A UE

Tal como anunciava a sua comunicação de 4 de Março de 2009, a Comissão irá propor que o enquadramento melhorado da supervisão financeira europeia seja composto por dois novos pilares (ver a figura em anexo).

- um Conselho Europeu de Risco Sistémico (CERS) , que acompanhará e avaliará as potenciais ameaças para a estabilidade financeira decorrentes da evolução da situação macroeconómica e do sistema financeiro no seu todo («supervisão macro-prudencial»). Para tal, o CERS lançará um sistema de alerta rápido em relação ao surgimento de riscos que afectam a totalidade do sistema e poderá, quando necessário, formular recomendações de medidas para enfrentar esses riscos. A criação do CERS dará resposta a uma das fraquezas fundamentais reveladas pela crise, ou seja, a vulnerabilidade do sistema financeiro a riscos sistémicos interligados e complexos, tanto a nível sectorial quanto trans-sectorial; e ainda

- um Sistema Europeu de Supervisão Financeira (SESF) que consistirá numa rede reforçada de autoridades nacionais de supervisão que trabalharão em conjunto com as novas Autoridades Europeias de Supervisão de modo a salvaguardar a solidez financeira das empresas do sector financeiro e a proteger os consumidores de serviços financeiros («supervisão micro-prudencial»). Essa nova rede europeia será baseada em responsabilidades partilhadas e mutuamente reforçadas, combinando a supervisão das empresas a nível nacional com uma centralização de determinadas tarefas a nível europeu, de modo a encorajar a adopção de regras harmonizadas, bem como a coerência das práticas de supervisão e da sua aplicação. A rede deverá basear-se nos princípios da parceira, da flexibilidade e da subsidiariedade. Deverá visar o aumento da confiança entre as autoridades nacionais de supervisão, garantindo nomeadamente que as autoridades dos países de acolhimento possam ter uma palavra a dizer na definição das políticas que visam a estabilidade financeira e a protecção dos consumidores, garantindo assim um tratamento mais eficaz dos riscos transfronteiras.

É fundamental que ambos os pilares do novo sistema de supervisão sejam desenvolvidos: para obter valiosas sinergias, para reforçar mutuamente o impacto sobre o sistema financeiro e para garantir um enquadramento totalmente interligado da supervisão micro e macro-financeira. O reforço da regulamentação dos serviços financeiros a nível da UE, com a perpetuação de um sistema de supervisão que mostrou inúmeras deficiências durante a crise actual, não seria eficiente. Em paralelo, deverão ser identificadas e eliminadas as diferenças a nível da transposição da legislação comunitária para a legislação nacional, resultantes de excepções, derrogações, aditamentos ou ambiguidades contidas nas actuais directivas, de modo a conseguir definir um núcleo comum harmonizado de normas (um único conjunto de regras) a aplicar em toda a UE por todas as autoridades de supervisão. Esse processo poderia ser reforçado pela introdução de regras de aplicação mais directa a nível da UE, sempre que possível.

O novo enquadramento europeu da supervisão financeira deverá estar totalmente aberto ao escrutínio por parte das autoridades políticas. Deverá passar pelo desenvolvimento de uma cultura comum de supervisão; ser sensível aos interesses de todos os Estados-Membros – bem como à necessidade de um relacionamento entre as autoridades dos países de origem e de destino equilibrado, reforçado e que permita repor a confiança. O sistema deverá basear-se em normas estritas de supervisão, aplicadas de forma equivalente justa e coerente a todos os intervenientes nos mercados, mas respeitando a independência das autoridades de supervisão no exercício das suas funções.

Com esta iniciativa, a UE não só estará a dar resposta aos apelos lançados no quadro do G20 a uma acção internacional que permita criar um sistema de regulamentação e de supervisão reforçado e mais coerente a nível mundial para o sector financeiro do futuro[3], como também a definir um enquadramento regional moderno e abrangente, cujos princípios deverão ser adoptados a nível internacional.

3. CONSELHO EUROPEU DE RISCO SISTÉMICO (CERS)

3.1. Justificação para a reforma da supervisão macro-prudencial

As fraquezas dos actuais mecanismos de supervisão macro-prudencial tiveram consequências dramáticas em todo o sistema financeiro mundial. Muitos dos desequilíbrios acumulados no sistema financeiro mundial antes da crise podem ser atribuídos a uma expansão excessiva do crédito e a uma enorme inflação do preço dos activos, associados a uma subavaliação generalizada do custo dos riscos financeiros durante um período de crescimento económico sustentado e sem tendências inflacionistas. Perante esse quadro, o G20 decidiu reforçar os mecanismos existentes para a salvaguarda da estabilidade financeira a nível mundial, através do recentemente criado Conselho de Estabilidade Financeira (CEF)[4], que deverá colaborar estreitamente com o Fundo Monetário Internacional (FMI) de modo a garantir um alerta rápido em caso de surgimento de riscos macro-prudenciais a nível mundial. Entretanto, o Governo dos EUA tem a intenção de criar um poderoso organismo que será responsável pela supervisão macro-prudencial do seu sistema financeiro interno.

Da mesma forma, a UE precisa de um organismo especificamente responsável pela supervisão macro-prudencial do sistema financeiro europeu, que possa identificar os riscos para a estabilidade financeira e, quando necessário, emitir alertas de risco e/ou recomendações de medidas para enfrentar esses riscos. Os mecanismos actualmente existentes na UE não dão saliência suficiente à vertente macro-prudencial. A análise macro-prudencial é fragmentada, executada por diversas autoridades e a diferentes níveis, sem nenhum mecanismo que garanta o seguimento e/ou a adopção de medidas concretas quando forem emitidos alertas ou recomendações em relação a potenciais riscos macro-prudenciais Durante a evolução da presente crise, os riscos de mercado, complexos e interligados, não foram analisados de forma adequada, não tendo também sido retiradas as devidas ilações a nível das políticas regulamentares e de supervisão. Esses mecanismos fragmentados têm de mudar, já que os custos económicos do falhanço da supervisão macro-prudencial podem, como ficou demonstrado pela actual crise, ser extremamente pesados.

3.2. Papel e responsabilidade do CERS

A Comissão irá propor a criação do CERS na qualidade de novo organismo independente responsável pela salvaguarda da estabilidade financeira através de uma supervisão macro-prudencial a nível europeu. Para a execução dessas funções, o CERS deverá:

Papel do CERS recolher e analisar toda a informação relevante para o seguimento e avaliação de potenciais ameaças à estabilidade financeira decorrentes da evolução da situação macro-económica e do sistema financeiro no seu todo; identificar e definir o grau de prioridade desses riscos; emitir alertas sobre a existência de riscos, sempre que estes se tornem significativos; quando necessário, apresentar recomendações sobre as medidas a adoptar em relação aos riscos identificados; acompanhar o seguimento dado aos seus alertas e recomendações; estabelecer uma coordenação efectiva com o FMI, com o CEF e com as suas contrapartes em países terceiros. |

- A principal tarefa do CERS será a avaliação da estabilidade global do sistema financeiro da UE, no contexto da evolução da situação macro-económica e das tendências globais observadas nos mercados financeiros. Quando previr o surgimento de riscos significativos para a estabilidade desses mercados, o CERS deverá emitir um alerta rápido e, quando necessário, recomendações em termos de acções correctivas da situação constatada. Os alertas e recomendações emitidos pelo CERS poderão revestir um carácter geral ou ser dirigidos a determinados Estados-Membros, devendo incluir um calendário específico para as respostas políticas relevantes. Esses alertas e/ou recomendações serão canalizados através do Conselho ECOFIN e/ou das novas Autoridades Europeias de Supervisão. O CERS será também responsável pelo seguimento do cumprimento das suas recomendações, com base em relatórios a apresentar pelos seus destinatários.

O CERS não disporá de quaisquer poderes legalmente vinculativos, mas o objectivo será que possa exercer uma influência decisiva sobre os destinatários dos alertas/recomendações, por via da elevada qualidade das suas análises e da participação nos seus trabalhos dos Governadores de todos os Bancos Centrais da UE, dos supervisores e da Comissão. Os destinatários dos alertas e recomendações deverão portanto actuar sempre que estes lhes sejam dirigidos, salvo quando a inacção possa ser adequadamente justificada. Em resumo, o seguimento dos alertas e recomendações será garantido por um mecanismo de «actuação ou explicação». O CERS deverá decidir, em cada caso, se as suas recomendações deverão ser mantidas confidenciais ou tornadas públicas, com base na sua própria apreciação do caso. No entanto, tendo em conta que as recomendações do CERS não serão vinculativas, a divulgação pública deverá contribuir para aumentar a sua eficácia.

O CERS responderá perante o Conselho e o Parlamento Europeu sob a forma da apresentação regular (ou, seja, pelo menos semestral) de relatórios a essas instituições. Numa situação de perturbação financeira generalizada, essa apresentação será provavelmente mais frequente, embora deva ser referido que o CERS não terá responsabilidades directas na gestão das crises.

3.3. Composição e funcionamento do CERS

Os Bancos Centrais terão um papel de liderança na supervisão macro-prudencial. As principais responsabilidades dos Bancos Centrais estão relacionadas com a manutenção da estabilidade monetária e financeira. Na realidade, as análises necessárias para a realização das tarefas macro-prudenciais poderão ser parcialmente baseadas nas análises económicas e monetárias efectuadas pelos Bancos Centrais para fins da elaboração das suas políticas monetárias, embora sejam necessárias informações e análises adicionais das vulnerabilidades do sistema financeiro. Acresce ainda que os Bancos Centrais desempenham uma função essencial de rede de segurança para o sistema financeiro, por via do seu papel como fornecedores de crédito de última instância. Na medida em que a salvaguarda da estabilidade financeira constitui uma responsabilidade fundamental dos Bancos Centrais, a Comissão irá propor que o CERS inclua a participação dos Governadores dos Bancos Centrais dos 27 Estados-Membros e do Presidente do BCE. A participação no CERS não porá em causa quaisquer responsabilidades pela estabilidade financeira já existentes.

A participação dos supervisores micro-prudenciais nos trabalhos do CERS será também indispensável. O nível de interligação das instituições e dos mercados financeiros implica claramente que o seguimento e a avaliação dos potenciais riscos sistémicos deva ser baseada num conjunto alargado de dados e indicadores macro e micro-económicos relevantes. Os responsáveis pela supervisão micro-prudencial dispõem de um conhecimento pormenorizado da evolução dos mercados financeiros e das principais empresas envolvidas e disporão de informação crítica para a avaliação dos riscos para a sua estabilidade. Por essas razões, os Presidentes das 3 Autoridades Europeias de Supervisão do SESF, bem como representantes de alto nível das autoridades nacionais de supervisão, deverão ser envolvidos no processo. Para garantir a eficiência do funcionamento do SESF, a qualidade de membro do SESF será limitada, no que respeita às autoridades de supervisão, aos 3 Presidentes das Autoridades Europeias de Supervisão. No entanto, cada Governador de um Banco Central deverá ser acompanhado por um representante de alto nível das autoridades nacionais de supervisão, na qualidade de observador (ou seja, uma fórmula 1+1). Os representantes que acompanharão os Governadores dos Banco Centrais poderão ser diferentes de reunião para reunião, dependendo das questões a discutir pelo CERS, em especial nos Estados-Membros onde existam diversas autoridades de supervisão.

Um Membro da Comissão terá também o estatuto de membro do CERS, tendo em conta nomeadamente as responsabilidades conferidas pelo Tratado à Comissão no que respeita à vigilância da situação macro-económica. A Comissão acompanha e analisa regularmente as políticas e a evolução macro-económica, identificando os riscos nesse domínio. Dispõe dos conhecimentos necessários, tanto a nível de cada Estado-Membro quanto da UE, pelo que se encontra em boa posição para contribuir para os trabalhos do CERS.

A participação dos Ministérios das Finanças no CERS poderia ser entendida como um factor de diluição das suas funções de análise técnica independente dos riscos macro-prudenciais. No entanto, tendo em conta que as políticas orçamentais e/ou tributárias poderão potenciar ou mitigar os riscos para a estabilidade financeira, o Presidente do Comité Económico e Financeiro (CEF) representará esses ministérios, participando nas reuniões do CERS na qualidade de observador. Essa participação reflectirá o papel dos Ministérios das Finanças na gestão e resolução das crises e garantirá a simplificação dos fluxos de informação entre o CERS e as autoridades políticas.

As reuniões do CERS serão pelo menos trimestrais, ou mais frequentes em momentos de pressão nos mercados financeiros. Todos os membros do CERS e observadores terão o direito de participar e de se exprimirem nessas reuniões. A fim de simplificar o processo de decisão, contudo, só os membros do CERS, ou seja, o Presidente do BCE, os Governadores dos Bancos Centrais, os Presidentes das Autoridades Europeias de Supervisão e o Membro da Comissão, terão direito de voto. Os votos não serão sujeitos a qualquer ponderação e as decisões serão tomadas por maioria simples.

De acordo com a recomendação apresentada no Relatório Larosière, o Presidente do CERS deverá ser o Presidente do BCE (nesse caso, e uma vez que o Presidente do CERS será independente, o Vice-Presidente do BCE deverá também ter a qualidade de Membro). Na medida em que a presidência será exercida por um Banco Central do sistema euro, afigura-se apropriado eleger um Vice-Presidente de entre os Estados-Membros exteriores à zona euro.

A fim de preparar e de garantir a eficiência das reuniões do CERS, deverá ser criado um pequeno comité director, composto pelo Presidente e Vice-Presidente do CERS, por mais cinco membros em representação dos Bancos Centrais, pelos Presidentes das novas Autoridades Europeias de Supervisão e pelo Membro da Comissão. Deverá também ser criado um comité técnico consultivo para dar apoio ao CERS, nomeadamente através da preparação de análises técnicas aprofundadas das questões relacionadas com a estabilidade financeira. Para o desempenho das suas funções, é aconselhável que o CERS obtenha também o parecer das partes interessadas do sector privado, incluindo representantes dos consumidores. O BCE exercerá o Secretariado do CERS, prestando também apoio analítico, administrativo e logístico.

O CERS deverá colaborar estreitamente com o FMI, com o CEF e com as suas contrapartes de países terceiros, no contexto de um sistema de alerta rápido a nível mundial, por exemplo através de chamadas de atenção para potenciais riscos no sistema financeiro mundial fora da UE. Dessa forma, o CERS deverá contribuir para aumentar a influência da UE em qualquer sistema mundial de alerta de risco.

Composição do Conselho Europeu de Riscos Sistémicos (CERS) Membros: Presidente: Presidente do BCE; Vice-Presidente (eleito pelos membros do CERS): Governadores dos 27 Bancos Centrais nacionais; Vice-Presidente do BCE; Presidentes das 3 Autoridades Europeias de Supervisão; Membro da Comissão Europeia. Observadores: Um representante das autoridades nacionais de supervisão, que acompanha o Governador do Banco Central numa fórmula 1+1; Presidente do CEF. |

- 3.4. Base jurídica do CERS

Os diferentes intervenientes, nomeadamente instituições financeiras, investidores e consumidores, só poderão ter confiança suficiente para encetar actividades além-fronteiras se forem criados mecanismos que reconheçam de forma adequada a interdependência dos riscos micro e macro-prudenciais. No passado, a supervisão foi frequentemente exercida apenas a nível micro-prudencial, com os supervisores a analisarem as contas de cada instituição financeira sem tomarem devidamente em conta as interacções entre instituições e entre as instituições e o sistema financeiro mais alargado. Essa perspectiva mais alargada é responsabilidade dos supervisores macro-prudenciais, que devem acompanhar e avaliar os potenciais riscos para a estabilidade financeira decorrentes de acontecimentos que possam ter impacto a nível sectorial ou do sistema financeiro no seu todo. Assumindo o tratamento desses riscos, o CERS seria uma peça fundamental na estrutura de supervisão integrada a nível da UE que será necessária para promover respostas políticas adequadas e em tempo útil por parte dos Estados-Membros, evitando assim o surgimento de abordagens divergentes e melhorando o funcionamento do mercado interno. Além disso, como parte integrante do enquadramento jurídico e institucional, o CERS facilitará a transposição e aplicação efectiva, coerente e eficaz das regras comunitárias para os serviços financeiros transfronteiras.

Tendo analisado uma série de opções, a Comissão considera que o CERS deverá ser instituído com base no artigo 95.º do Tratado CE, na qualidade de organismo sem personalidade jurídica. Essa base jurídica permitirá que o CERS revista as características de base acima esboçadas e disponha de um mandato que abrangerá a totalidade do sector financeiro sem qualquer excepção, incluindo o sector dos seguros. Permitirá ainda que o CERS crie, em conjunto com o SESF, um enquadramento comum inovador para a supervisão financeira, mantendo concomitantemente uma clara distinção entre as responsabilidades do CERS e das restantes instituições. Esta escolha de base jurídica não impossibilita que sejam conferidas ao BCE responsabilidades relacionadas com as funções do CERS, através de um acto adoptado com base no n.º 6 do artigo 105.º do Tratado CE.

4. SISTEMA EUROPEU DE SUPERVISÃO FINANCEIRA (SESF)

4.1. Justificação das reformas a nível micro-prudencial

No que respeita à supervisão micro-prudencial, a UE atingiu os limites do que pode ser feito em função do actual estatuto dos Comités de Autoridades de Supervisão[5] (Comités de nível 3) – que continuam a ser órgãos consultivos da Comissão. Apesar da evolução positiva desses comités, a UE não pode continuar numa situação em que não existe qualquer mecanismo para garantir que as autoridades nacionais de supervisão adoptem as melhores decisões no que respeita à supervisão das instituições que desenvolvem operações transfronteiras, em que a cooperação e o intercâmbio de informações entre as autoridades nacionais de supervisão são insuficientes, em que qualquer acção conjunta por parte dessas autoridades tem de ser adaptada de modo a tomar em consideração a manta de retalhos que são as exigências regulamentares e de supervisão, em que as soluções a nível nacional constituem muitas vezes a única opção praticável para dar resposta aos problemas da Europa, e em que abundam diferentes interpretações dos mesmos textos legais. O novo CERS será estruturado de modo que permita ultrapassar essas deficiências e definir um sistema que seja conforme com o objectivo de garantir um mercado de serviços financeiros estável e único para toda a UE, associando as autoridades nacionais de supervisão a uma rede reforçada a nível comunitário.

4.2. Papel e responsabilidade do SESF

O SESF deverá portanto transformar-se numa rede operacional europeia, com responsabilidades partilhadas e mutuamente reforçadas. A nível da UE, os 3 actuais comités de autoridades de supervisão serão substituídos por 3 novas Autoridades Europeias de Supervisão, ou seja, a Autoridade Europeia para o sector da Banca (AEB), a Autoridade Europeia para o sector dos Seguros e Pensões Complementares (AESPC) e a Autoridade Europeia para o sector dos Valores Mobiliários (AEVM), todas com personalidade jurídica. Essas novas Autoridades Europeias de Supervisão adoptarão todas as missões dos actuais comités de autoridades de supervisão[6], mas terão responsabilidades adicionais, poderes legais bem definidos e uma maior autoridade (ver abaixo). Contribuirão também para o desenvolvimento de um único conjunto de regras harmonizadas, melhorarão a supervisão das instituições que operam transfronteiras através do desenvolvimento de requisitos e abordagens de supervisão comuns e ajudarão a resolver as eventuais divergências entre autoridades nacionais de supervisão.

A supervisão corrente continuaria a basear-se numa abordagem nacional, continuando as autoridades nacionais de supervisão a ser responsáveis pelas diferentes instituições do sector financeiro, por exemplo no que respeita aos requisitos de capitais próprios. Isso é reflexo da situação actual, em que os meios financeiros que permitem salvar as instituições financeiras continuam a ser provenientes dos Estados-Membros e dos seus contribuintes, como ficou demonstrado durante a crise actual. No que respeita às instituições que operam transfronteiras, os colégios de autoridades de supervisão que vão ser criados[7] constituirão a pedra basilar do sistema de supervisão e deverão desempenhar um papel importante na garantia de um fluxo de informação equilibrado entre as autoridades dos países de origem e de destino. As Autoridades Europeias de Supervisão deverão participar nas reuniões dos colégios de autoridades de supervisão, na qualidade de observadoras, de modo a contribuir para o surgimento de uma cultura comum e de práticas coerentes de supervisão. Com a forma que irá assumir, o SESF combinará as vantagens de um enquadramento da supervisão financeira válido à escala europeia com as competências dos organismos locais de supervisão, mais próximos das instituições que operam nas suas jurisdições respectivas.

Para que o SESF possa funcionar concretamente, serão necessárias medidas acessórias e alterações da legislação sectorial, de modo a garantir um conjunto mais harmonizado de normas regulamentares para o sector financeiro. O objectivo será uma maior harmonização das regras que terão de ser seguidas pelas autoridades de supervisão, bem como uma maior coerência a nível dos poderes nacionais e das sanções que poderão aplicar. No que respeita a este último ponto, a Comissão apresentará propostas no Outono.

Para a realização desses objectivos, as novas Autoridades Europeias de Supervisão terão de dispor de meios para o desempenho das seguintes funções:

1. Garantir um único conjunto de regras harmonizadas

As autoridades devem:

- desenvolver normas técnicas vinculativas em determinados domínios, com base nos critérios que serão especificados na legislação comunitária (p. ex.: normas de supervisão para os colégios de autoridades de supervisão e normas técnicas para a validação interna dos modelos utilizados). Essas normas serão aplicáveis por um período limitado, desde que a Comissão as apoie por via da não-oposição;

- elaborar orientações interpretativas, que as autoridades nacionais competentes aplicarão nas suas decisões em relação a cada caso concreto, nomeadamente no que respeita ao licenciamento e à supervisão das instituições financeiras.

- Garantir uma aplicação coerente das regras da UE

Mesmo com um único conjunto de regras harmonizadas, a forma como este for aplicado poderá, ocasionalmente, conduzir a opiniões divergentes sobre a aplicação da legislação comunitária. As Autoridades Europeias de Supervisão deverão portanto dispor, em casos claramente especificados na legislação comunitária, de meios para garantir uma aplicação coerente da legislação comunitária.

- Divergências entre autoridades nacionais

Em caso de divergência entre autoridades nacionais de supervisão, as Autoridades Europeias de Supervisão deverão facilitar o diálogo e dar apoio aos supervisores na procura de um acordo conjunto. Se após uma fase de conciliação estes não tiverem chegado a acordo, as Autoridades Europeias de Supervisão deverão resolver a questão através de uma decisão. Essa opção será contudo reservada para última instância, já que na maior parte dos casos as diferentes autoridades nacionais deverão conseguir chegar a acordo durante a fase preliminar de conciliação.

- Infracção manifesta à legislação comunitária

Deverá também ser criado um mecanismo para lidar com qualquer comportamento de uma autoridade nacional de supervisão que seja considerado em manifesto desacordo com a legislação comunitária existente. As Autoridades Europeias de Supervisão, por sua própria iniciativa ou a pedido de um ou mais supervisores nacionais ou da Comissão, investigará a questão e, se necessário, adoptará uma recomendação de acção endereçada ao supervisor nacional relevante.

Em virtude do seu dever geral de cumprimento da legislação comunitária, o supervisor nacional deverá cumprir essa recomendação num determinado prazo. Nas raras ocasiões em que a situação perdure, as Autoridades Europeias de Supervisão informarão a Comissão sobre o caso em concreto. A Comissão poderá, pouco tempo após a adopção da recomendação das Autoridades Europeias de Supervisão, adoptar uma decisão, exigindo à autoridade nacional de supervisão a adopção de medidas específicas ou a ausência de acção, de modo a garantir o total cumprimento do acervo comunitário no domínio dos serviços financeiros.

Se os supervisores nacionais não actuarem para garantir a aplicação da legislação comunitária ou retardarem a sua acção, bem como em caso de urgente necessidade, as Autoridades Europeias de Supervisão deverão dispor de autoridade para adoptar decisões directamente aplicáveis às instituições financeiras no que diga respeito aos requisitos decorrentes dos Regulamentos da UE relativos à supervisão prudencial das instituições e mercados financeiros ou à estabilidade do sistema financeiro. Essas decisões não porão em causa a abertura pela Comissão de processos por infracção contra os Estados-Membros.

2. Garantir uma cultura comum e práticas coerentes de supervisão

As novas Autoridades Europeias de Supervisão criarão uma cultura comum e práticas coerentes de supervisão na Europa, nomeadamente através do desenvolvimento de programas comuns de formação ou da participação em reuniões dos organismos colegiais de autoridades de supervisão, na qualidade de observador. Poderão igualmente promover a delegação de tarefas e responsabilidades entre autoridades nacionais de supervisão.

3. Poderes totais de supervisão em relação a determinadas entidades

As Autoridades Europeias de Supervisão serão responsáveis pela autorização e supervisão de determinadas entidades de alcance pan-europeu, nomeadamente as agências de notação de crédito e as câmaras de compensação que actuem como contraparte central. Essas responsabilidades poderão ser complementadas por poderes de investigação, de inspecção no local ou de adopção de decisões prudenciais. As responsabilidades em causa serão definidas através de legislação sectorial (p. ex.: o Regulamento Agências de Notação de Crédito). Para além de reforçar a eficácia da supervisão, a eficiência seria também aumentada devido à criação de um «balcão único» para as instituições objecto da supervisão. As Autoridades Europeias de Supervisão poderão também ser envolvidas na avaliação prudencial das fusões e aquisições na Europa, considerando a totalidade do sistema financeiro[8].

4. Garantir uma resposta coordenada em situações de crise

As Autoridades Europeias de Supervisão deverão desempenhar um importante papel de coordenação em situações de crise: facilitarão a cooperação e o intercâmbio de informações entre as autoridades competente, actuarão como mediadoras quando necessário, verificarão a fiabilidade da informação que deverá ser disponibilizada a todas as partes e ajudarão as autoridades relevantes a tomar e a aplicar as decisões correctas. Em relação a este último ponto, a introdução de um mandato de alcance europeu até meados de 2009 permitirá que as autoridades nacionais tomem em consideração, no exercício das suas funções, as preocupações de outros Estados-Membros em termos de estabilidade financeira. Nesse contexto, a obtenção de progressos a nível dos mecanismos de partilha dos encargos e de resolução de diferendos será fundamental para reforçar a confiança recíproca das autoridades nacionais e o funcionamento do SESF, pelo que os trabalhos nesse sentido deverão avançar tão cedo quanto possível. Em determinadas situações de crise, as Autoridades Europeias de Supervisão poderão dispor de poderes para adoptar certas decisões de emergência (p. ex. em relação à venda a descoberto) - o âmbito desses procedimentos de emergência deverá ser definido na legislação comunitária.

5. Recolher informação micro-prudencial

As Autoridades Europeias de Supervisão deverão ser responsáveis pela recolha de toda a informação micro-prudencial relevante proveniente dos supervisores nacionais. Para tal, as Autoridades Europeias de Supervisão deverão criar e manter uma base de dados europeia. A informação estará à disposição das autoridades relevantes no quadro dos organismos colegiais de supervisores e poderá ser enviada numa forma agregada e/ou anónima ao CERS (ver o ponto 5). Para esse efeito, poderá ser necessário alterar a legislação sectorial existente.

6. Assumir um papel internacional

Sem prejuízo das competências institucionais das instituições europeias, poderá ser atribuído às Autoridades Europeias de Supervisão um papel nas actividades internacionais, incluindo nomeadamente mecanismos de cooperação técnica com organizações internacionais e com as autoridades de países terceiros ao mesmo nível. As Autoridades Europeias de Supervisão poderão também assistir a Comissão na preparação de decisões de equivalência relativas aos regimes de supervisão de países terceiros.

7. Salvaguardas

O enquadramento para o exercício das competências acima enunciadas será especificado de forma exaustiva e precisa na legislação sectorial relevante. As competências em causa serão conferidas em total conformidade com os artigos 226.º e 228.º do Tratado. Sem prejuízo da aplicação da legislação comunitária, e reconhecendo as potenciais responsabilidades em que os Estados-Membros poderão incorrer, as decisões ao abrigo dos mecanismos acima descritos não terão efeitos directos sobre as responsabilidades económicas dos Estados-Membros. Por outro lado, qualquer decisão das Autoridades Europeias de Supervisão ou da Comissão ficará sujeita ao escrutínio dos Tribunais Comunitários.

4.3. Composição e estrutura operacional do SESF

Em conformidade com o Relatório Larosière, é proposta a abordagem em rede da supervisão acima descrita. com as novas Autoridades Europeias de Supervisão a trabalharem em conjunto com os supervisores financeiros nacionais, em vez de outras soluções que não são consensuais, como a total centralização na UE dos poderes de supervisão. No entanto, dada a urgência em melhorar a qualidade e a coerência da supervisão na Europa, a Comissão considera necessário acelerar os trabalhos preparatórios propostos pelo Grupo Larosière, de modo a que o enquadramento reforçado possa entrar em funcionamento em 2010.

A Comissão reconhece a existência de um debate intenso – até aqui inconclusivo – em diversos países sobre a estrutura de supervisão mais apropriada, com opções que incluem: i) um único supervisor para todos os sectores, ii) supervisores diferentes para a supervisão prudencial e para a supervisão da conduta de todas as instituições financeiras (o chamado modelo twin peaks ) e iii) uma abordagem sectorial (ou seja, supervisores diferentes para as actividades dos sectores bancário, segurador e dos valores mobiliários). Na opinião da Comissão, contudo, é preferível neste momento manter a última das referidas abordagens a nível europeu, com base nas estruturas existentes, na medida em que não existem provas conclusivas de que outras estruturas sejam mais eficazes para as competências específicas que se propõe sejam atribuídas às Autoridades Europeias de Supervisão. O domínio principal dessas competências não é a supervisão directa, pelo que os argumentos e os elementos de prova deduzidos em debates a nível nacional sobre a estrutura de supervisão não serão necessariamente aplicáveis a essas autoridades. Por esses motivos, a Comissão irá propor que seja utilizada como base a estrutura existente e, quando necessário, se permita a sua evolução gradual, mediante uma revisão após um determinado número de anos.

No quadro da estrutura proposta, contudo, a cooperação trans-sectorial será fundamental para reflectir as tendências e realidades dos mercados relevantes. Na medida em que o grau de convergência intersectorial se mantenha, as 3 Autoridades Europeias de Supervisão e um representante da Comissão terão uma cada vez maior necessidade de avaliar os respectivos regimes sectoriais, de modo a identificar princípios comuns e a abarcar as eventuais diferenças. A estrutura deverá portanto incluir formalmente um comité director com competências alargadas, para garantir a compreensão mútua, a cooperação e uma abordagem coerente da supervisão por parte das 3 Autoridades Europeias de Supervisão na resolução dos desafios trans-sectoriais, incluindo os conglomerados financeiros, e na garantia da igualdade de condições. Por outro lado, cada Autoridade Europeia de Supervisão deverá dispor da possibilidade de participar nas reuniões das outras Autoridades Europeias, na qualidade de observador.

Cada uma das novas Autoridades terá um Conselho de Supervisores, composto por representantes ao mais alto nível das autoridades nacionais de supervisão relevantes e presidido pelo Presidente da Autoridade Europeia respectiva. Os representantes da Comissão, do CERS e das autoridades de supervisão relevantes dos países da EFTA/EEE deverão participar nesse Conselho de Supervisores na qualidade de observadores. Não poderão, contudo, assistir a quaisquer debates relacionadas com uma instituição em concreto. De acordo com as práticas actuais, será igualmente criado um Conselho de Administração, que lidará com as questões operacionais em termos gerais (orçamento, etc.) e contará com a participação da Comissão. Os Presidentes e os Secretários-Gerais das Autoridades Europeias de Supervisão serão profissionais independentes, a tempo inteiro. O Presidente será nomeado no seguimento de um concurso aberto. A nomeação será confirmada pelo Parlamento Europeu e deverá ser válida por um período de cinco anos.

Composição do Sistema Europeu de Supervisores Financeiros

I. Comité Director:

- Representantes das 3 Autoridades Europeias de Supervisão e da Comissão.

II. Três Autoridades Europeias de Supervisão [a Autoridade Europeia para a Banca (AEB), a Autoridade Europeia para os Seguros e Pensões Complementares (AESPC) e a Autoridade Europeia para os Valores Mobiliários (AEVM)]:

Conselho de Supervisores de cada Autoridade Europeia de Supervisão:

- Presidentes da Autoridade Europeia de Supervisão;

- Presidentes das autoridades nacionais de supervisão apropriadas.

Observadores:

- Um representante da Comissão;

- Um representante do CERS;

- Um representante das autoridades nacionais de supervisão apropriadas de cada país da EFTA/EEE.

Conselho de Administração de cada Autoridade Europeia de Supervisão:

- Representantes das autoridades nacionais de supervisão apropriadas e da Comissão.

III. Autoridades nacionais de supervisão

O Conselho de Supervisores deverá reunir regularmente e de forma mais frequente em momentos de pressão. As decisões das Autoridades Europeias de Supervisão em relação às regras técnicas deverão ser adoptadas, no quadro da estrutura administrativa, por maioria qualificada, com base na ponderação definida no Tratado para os Estados-Membros. Poderão ser previstos outros mecanismos para o tratamento de outras funções das Autoridades Europeias de Supervisão. Assim, por exemplo, as decisões relacionadas com a aplicação de legislação existente deverão ser adoptadas por maioria simples, com base no princípio de «uma pessoa, um voto».

As Autoridades Europeias de Supervisão deverão dispor de um orçamento próprio, sujeito a quitação por parte do Parlamento Europeu. Os seus recursos poderão ser provenientes do orçamento da UE e de outras fontes, como contribuições por parte das autoridades nacionais. Qualquer orçamento terá de ser proporcionado em relação às responsabilidades e deverá garantir a independência. As Autoridades Europeias de Supervisão deverão relacionar-se de forma estruturada com todas as partes interessadas relevantes, incluindo os consumidores.

Será vital garantir a independência das Autoridades Europeias de Supervisão. Essas autoridades deverão beneficiar do mais elevado nível de independência em relação às autoridades nacionais, com excepção dos supervisores, e às instituições europeias, que não deverão interferir nas suas decisões. As Autoridades Europeias de Supervisão serão contudo inteiramente responsáveis perante o Conselho, o Parlamento Europeu e a Comissão. A transparência será um instrumento fundamental para o funcionamento do sistema, e as Autoridades Europeias de Supervisão terão de apresentar frequentemente (p. ex.: pelo menos semestralmente) relatórios formais às instituições europeias.

4.4. Base jurídica do CERS

A base jurídica para a criação das Autoridades Europeias de Supervisão deve ser a disposição do Tratado CE que constitui a base jurídica específica da política em cuja execução serão chamadas a participar.

A crise económica e financeira pôs em risco a estabilidade do mercado interno. A recuperação e manutenção de um sistema financeiro estável e fiável é uma condição prévia indispensável para conservar a confiança e a coerência no mercado interno e, portanto, para preservar e melhorar as condições necessárias para a criação de um mercado interno totalmente integrado e funcional no domínio dos serviços financeiros. Além disso, os mercados financeiros mais e melhor integrados oferecem melhores oportunidades de financiamento e diversificação dos riscos, ajudando assim a aumentar a capacidade de absorção dos choques das diferentes economias. A integração e a estabilidade financeiras reforçam-se portanto mutuamente.

A criação do SESF e das 3 Autoridades Europeias de Supervisão será acompanhada pelo desenvolvimento de um sistema único de regras, que garantirá uma aplicação uniforme das mesmas em toda a UE e contribuirá assim para o funcionamento do mercado interno. A função das Autoridades Europeias de Supervisão será dar assistência às autoridades nacionais na interpretação e aplicação coerentes das regras comunitárias.

O Tribunal de Justiça reconheceu[9] que o artigo 95.º do Tratado CE, relativo à adopção de medidas de aproximação legislativa para a criação e funcionamento do mercado interno, constitui uma base jurídica apropriada para a criação de um « organismo comunitário encarregue de contribuir para a realização de um processo de harmonização », quando as tarefas conferidas a esse organismo estejam estreitamente associadas ao objecto dos actos de aproximação das legislações nacionais.

Na medida em que as tarefas a conferir às Autoridades Europeias de Supervisão estão estreitamente associadas às medidas adoptadas em resposta à crise financeira e às medidas anunciadas na Comunicação «Impulsionar a retoma europeia», estas podem, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, ser constituídas com base no artigo 95.º do Tratado CE.

5. COOPERAÇÃO ENTRE O SESF E O CERS

O enquadramento proposto para a supervisão na UE só poderá funcionar se o SESF e o CERS cooperarem entre si de forma eficaz. Com efeito, o objectivo da reforma é garantir uma maior facilidade de interacção da supervisão aos níveis micro e macro-prudencial. Para o cumprimento das suas funções de supervisão macro-prudencial, o CERS necessitará de um fluxo adequado de dados micro-prudenciais harmonizados, enquanto que a supervisão micro-prudencial por parte das autoridades nacionais beneficiará da visão abrangente da situação macro-prudencial de que o CERS dispõe. A definição de procedimentos vinculativos de cooperação e intercâmbio de informações entre os níveis «micro» e «macro» assumirá importância fundamental para se evitarem as armadilhas do passado.

A fim de identificar e definir prioridades no que respeita aos riscos para a estabilidade do sistema financeiro da UE, o CERS deverá: i) receber os dados micro-prudenciais relevantes – nomeadamente no que respeita aos grupos transfronteiras de maior dimensão e complexidade – da parte do SESF e ii) dispor da possibilidade de lançar análises ad hoc de determinadas questões específicas, com uma participação directa dos supervisores nacionais e/ou dos operadores de mercado. A Comissão irá propor que a informação necessária seja fornecida às Autoridades Europeias de Supervisão pelas autoridades nacionais de supervisão em aplicação das regras de constituição das novas Autoridades Europeias de Supervisão. Os poderes para receber toda a informação relevante para a estabilidade financeira poderão ser atribuídos ao CERS através de uma combinação dos instrumentos legais de constituição do CERS e das Autoridades Europeias de Supervisão. Entretanto, os Regulamentos que irão criar as novas Autoridades Europeias de Supervisão deverão exigir que estas apresentem periodicamente (p. ex.: mensalmente) ao CERS dados agregados e dados desagregados mas anónimos relevantes em relação a todas as instituições e mercados financeiros mas, principalmente, aos grupos transfronteiras de maior dimensão e complexidade. Dado o carácter sensível dos dados e da informação, será vital garantir a necessária confidencialidade na cooperação entre o CERS e o SESF, devendo ser previstas salvaguardas legais adequadas. Por outro lado, a participação de representantes do CERS nos órgãos colegiais, na qualidade de observadores, poderá ser prevista para que estes possam receber informação actualizada sobre o quadro macro-prudencial em que as instituições desenvolvem as suas operações.

6. CONCLUSÃO

A Comissão convida o Conselho Europeu a:

- apoiar a criação de um novo Conselho Europeu de Risco Sistémico (CERS), presidido pelo Presidente do BCE e que incluirá os Governadores dos Bancos Centrais, os Presidentes das 3 Autoridades Europeias de Supervisão e um Membro de Comissão Europeia. As autoridades nacionais de supervisão e a presidência do CEF deverão ser estreitamente associadas aos trabalhos do CERS;

- acordar em que o CERS seja encarregado de avaliar em contínuo a estabilidade do sistema financeiro no seu todo e que lhe seja concedida a autoridade necessária para que possa emitir alertas/recomendações de acção correctiva e acompanhar o seguimento dado aos mesmos;

- acordar na criação de um novo Sistema Europeu de Supervisores Financeiros (SESF), composto por 3 novas Autoridades Europeias de Supervisão interligadas em rede com as autoridades nacionais de supervisão para o desenvolvimento de abordagens comuns para a supervisão de todas as empresas do sector financeiro, para a protecção dos consumidores de serviços financeiros e para contribuir para o desenvolvimento de um conjunto único de regras harmonizadas. O SESF deverá nomeadamente elaborar normas técnicas, ajudar a garantir uma aplicação coerente da legislação comunitária e resolver as divergências entre supervisores;

- salientar a necessidade de uma abordagem verdadeiramente integrada da supervisão financeira europeia: a necessidade de uma forte interacção entre o CERS e o SESF, incluindo o intercâmbio da informação micro-prudencial relevante para fins de análise macro-prudencial, a disponibilidade das partes relevantes para actuar no seguimento de alertas de risco e/ou recomendações e a necessidade de que o CERS actue como elemento de ligação entre as diferentes instituições internacionais, nomeadamente o CEF e o FMI;

- acolher favoravelmente a intenção da Comissão de apresentar, tão cedo quanto possível, as propostas de alteração legislativa necessárias à criação de um novo enquadramento para a supervisão na UE, com base nas orientações definidas na presente comunicação e após consulta das partes interessadas, de modo a que as medidas necessárias possam ser adoptadas a tempo para que o enquadramento renovado possa entrar em funcionamento em 2010;

- por último, apoiar a aceleração dos trabalhos destinados a criar um enquadramento transfronteiras completo para reforçar os sistemas da UE para a gestão/resolução das crises financeiras, incluindo os regimes de garantia e de partilha de encargos.

Anexo:

Um novo enquadramento para a salvaguarda da estabilidade financeira

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[1] Comunicação da Comissão de 4 de Março de 2009 dirigida ao Conselho Europeu da Primavera - «Impulsionar a retoma europeia», COM(2009) 114 final

[2] Ver o relatório do Grupo de peritos de alto nível sobre a supervisão financeira na UE, publicado em 25 de Fevereiro de 2009. O Grupo foi presidido por Jacques de Larosière.

[3] Ver a Declaração da Cimeira de Londres, de 2 de Abril de 2009.

[4] Sucessor do Fórum sobre a Estabilidade Financeira (FEF).

[5] Comité das Autoridades Europeias de Supervisão Bancária (CAESB), Comité das Autoridades Europeias de Supervisão dos Seguros e Pensões Complementares (CAESSPC) e Comité das Autoridades de Regulamentação dos Mercados Europeus de Valores Mobiliários (CARMEVM), frequentemente designados como «Comités Lamfalussy de nível 3».

[6] Ou seja, o aconselhamento técnico à Comissão Europeia.

[7] No que respeita aos principais grupos financeiros da UE, esses organismos colegiais já existem ou estão a ser criados em 2009.

[8] A Comissão continuará a deter competência exclusiva no que respeita à aplicação das regras comunitárias em matéria de auxílios estatais e, no caso das concentrações de dimensão comunitária, à avaliação dessas operações do ponto de vista da concorrência, em conformidade com o regulamento comunitário relativo às concentrações.

[9] Ver o Processo C-217/04 do TJCE, pt. 44..