52007SC1473

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 13.11.2007

SEC(2007) 1473

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Síntese da avaliação de impacto Documento que acompanha as seguintes propostas da Comissão Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera as Directivas 2002/19/CE, 2002/20/CE e 202/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera as Directivas 2002/22/CE e 2002/58/CE do Parlamento Europeu e do Conselho Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui a Autoridade Europeia para os Mercados das Comunicações Electrónicas

{COM(2007) 697 final}{COM(2007) 698 final}{COM(2007) 699 final}{SEC(2007) 1472}

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Síntese da avaliação de impacto

Introdu ÇÃO

O presente documento resume o relatório da avaliação de impacto (AI)[1] respeitante à revisão do quadro regulamentar comunitário das redes e serviços de comunicações electrónicas. O relatório aprofunda e afina a análise constante da primeira avaliação de impacto realizada em Junho de 2006.

A revisão propõe alterações que têm em conta a experiência adquirida até ao momento e a previsível evolução tecnológica e dos mercados, tendo em vista melhorar a capacidade do quadro para atingir os seus objectivos e contribuir para a realização dos objectivos da iniciativa i2010.

O relatório da AI está estruturado em três grandes temas , onde se identificam problemas e objectivos mais específicos:

TEM A I - Legislar melhor

1) Concorrência, investimento e inovação : determinar a melhor forma de promover a concorrência, o investimento e a inovação nas comunicações electrónicas e, consequentemente, de satisfazer as necessidades dos utilizadores e proteger os interesses dos consumidores.

2) Gestão do espectro : assegurar que o espectro radioeléctrico, enquanto recurso escasso e muito procurado, seja utilizado para máximo benefício da sociedade e que o modo de utilização deste recurso se adapte rapidamente à evolução da tecnologia e da estrutura da procura.

TEMA II - Realizar plenamente o mercado único das comunicações electrónicas

3) Coerência e eficácia da regulamentação - questões institucionais e processuais : conceber um modelo regulamentar que conduza a um mercado único das comunicações electrónicas através de regulamentação coerente e eficaz, respeitando simultaneamente os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

TEMA III - Estabelecer uma ligação com os cidadãos

4) Direitos dos utilizadores e protecção dos consumidores : assegurar uma protecção adequada dos direitos dos utilizadores, dos consumidores e do interesse público num ambiente tecnologicamente convergente, em conformidade com o objectivo da iniciativa i2010, uma sociedade da informação para todos.

5) Privacidade e segurança : contribuir para um maior nível de segurança e de integridade das redes de comunicações electrónicas na Europa, proporcionando assim benefícios tangíveis a todos os cidadãos e à sociedade em geral, em conformidade com os objectivos da iniciativa i2010.

SÍNTESE DOS PROBLEMAS E OPÇÕES CONSIDERADAS

Concorrência, investimento e inovação

A UE está a sair-se tão bem ou melhor do que os seus principais parceiros comerciais no que respeita à concorrência e à inovação no domínio das comunicações electrónicas. A aplicação efectiva das regras comunitárias abriu os mercados, conduzindo a uma diminuição dos preços dos serviços vocais e em banda larga para empresas e consumidores. Alguns dos países da UE são actualmente líderes mundiais na penetração das comunicações móveis e da banda larga.

A questão essencial para os próximos anos consiste em saber se o quadro regulamentar fornece incentivos adequados ao investimento nas novas redes de elevado débito que servirão de suporte à inovação em termos de serviços Internet ricos em conteúdos. O debate político nesta área centrou-se na eventual redução dos incentivos ao investimento em novas infra-estruturas provocada pelo acesso aberto.

Neste contexto, foram analisadas três grandes opções políticas:

Opção 1 : Adoptar um modelo de “acesso aberto” para as novas infra-estruturas de rede (ou seja, separar a oferta de infra-estruturas da oferta de serviços);

Opção 2 : Desregulamentar: suprimir ou reduzir a regulamentação sectorial (“folga regulamentar”);

Opção 3 : Manter o actual modelo do quadro.

O acesso equitativo dos fornecedores de serviços a infra-estruturas com estrangulamentos é já um objectivo do actual quadro regulamentar (Opção 3), que integra disposições destinadas a evitar discriminações, de modo a manter o mercado aberto e concorrencial. No entanto, continua a ser difícil assegurar esse acesso equitativo nos casos em que os operadores de redes são fornecedores de serviços verticalmente integrados, em especial no que respeita à não-discriminação nos preços.

Caso essa discriminação persista e não possa ser eliminada através de soluções de conduta, a separação do operador integrado em entidades distintas eliminará os incentivos à discriminação entre fornecedores de serviços (Opção 1). O grau de separação necessário depende da natureza da rede em causa (p. ex., telecomunicações, energia ou transporte ferroviário). A separação estrutural total (separação de propriedade) constitui uma medida decisiva que suprime os incentivos à discriminação através da separação dos activos de rede não reprodutíveis. No entanto, nos casos em que, como nas comunicações electrónicas, se regista uma inovação considerável na tecnologia e nos serviços, uma estratégia menos intervencionista consiste em exigir que os activos em que se registam estrangulamentos passem para uma filial funcionalmente separada com incentivos de gestão distintos, mantendo assim a flexibilidade da propriedade global comum dos departamentos de infra-estruturas e de serviços e fazendo simultaneamente aumentar a transparência e os incentivos a um comportamento não-discriminatório.

A Opção 2 – “folga regulamentar” – põe em risco uma concorrência efectiva na grande maioria dos mercados europeus das comunicações electrónicas. Os dados mostram que o investimento e a inovação atingem a máxima força quando existe concorrência efectiva entre infra-estruturas. No entanto, ainda não existe concorrência entre infra-estruturas em cerca de 80% dos lacetes locais na UE, o que significa que a regulamentação ex ante , ao estabelecer condições de acesso à infra-estrutura do operador histórico, continua a desempenhar um papel crucial na manutenção da concorrência e na protecção dos consumidores.

Conclusão

Os dados mostram que, embora em alguns mercados a discriminação continue a ser um problema grave, noutros, as medidas correctivas em vigor criaram equidade no acesso. Assim, a análise aponta para a continuação da actual estratégia ( Opção 3 ) de soluções ex ante para manter o acesso. Contudo, a Comissão considera necessário conferir às ARN o poder de imporem a separação funcional como solução excepcional para os problemas de discriminação persistente não abrangidos pelo actual conjunto de soluções de conduta.

Gestão do espectro

Os serviços que utilizam o espectro radioeléctrico representam 250 mil milhões de euros na economia da UE e continuam a crescer. No entanto, a quantidade de espectro é limitada e os actuais sistemas de atribuição são rígidos e desencorajam a inovação. A actual política da Comissão consiste em promover uma maior flexibilidade e eficiência na utilização do espectro, protegendo simultaneamente os utilizadores de comunicações sem fios contra interferências. As opções constantes da presente secção prevêem alterações que visam integrar esta política no quadro regulamentar.

Como resultado da consulta pública baseada nos documentos da Comissão, de Junho de 2006, sobre a revisão do quadro, uma das opções – um organismo independente para coordenar e simplificar as decisões relativas ao espectro – foi abandonada, pelo que as opções respeitantes à gestão do espectro se reduziram a duas:

Opção 1 : Adaptar o quadro, introduzindo o princípio da neutralidade em relação a tecnologias e serviços e a comercialização coordenada do espectro;

Opção 2 : Manter inalterado o quadro regulamentar.

A neutralidade em relação a tecnologias e serviços (o grande princípio da Opção 1) elimina a maioria das restrições regulamentares, reforça a concorrência e diminui o peso da regulamentação para os utilizadores. Em combinação com a comercialização do espectro e o controlo da aplicação das regras da concorrência, esta opção assegura às novas tecnologias e aos novos fornecedores de serviços um acesso aberto ao mercado.

A Opção 2, embora permita, em princípio, a coexistência de diferentes modelos de gestão, irá, muito provavelmente, preservar, na prática, o modelo administrativo assente em tecnologias e serviços hoje dominante, que restringe o número de licenças e atrasa a introdução de novas tecnologias.

A Opção 1 incorpora mecanismos de coordenação reforçada, ao passo que a Opção 2 assenta numa coordenação voluntária.

Conclusão

A Comissão considera que a Opção 1 constitui a base mais adequada para a reforma da gestão do espectro na Europa.

Coerência e eficácia da regulamentação: questões institucionais e processuais

A principal vantagem concorrencial da Europa na economia mundial é o seu mercado aberto de quase 500 milhões de consumidores. A materialização dos benefícios deste mercado interno depende de as empresas serem capazes de realizar economias de escala com base numa aplicação estável e coerente da regulamentação.

O quadro comunitário das comunicações electrónicas estabeleceu um sistema de 27 mercados nacionais que são coordenados através de um conjunto comum de regras. No entanto, apesar dos bons progressos registados, persistem, em algumas áreas, problemas de aplicação incoerente dessas regras.

Foram analisadas três grandes opções para solucionar esses problemas:

Opção 1 : Criar uma autoridade reguladora única europeia, com poderes de decisão discricionários para resolver os problemas evidenciados na análise dos mercados e responsável pela gestão dos aspectos comunitários do espectro;

Opção 2 : Criar uma autoridade reguladora europeia, sem poderes de decisão discricionários, coadjuvante na aplicação de procedimentos comunitários reforçados;

Opção 3 : Melhorar a coordenação entre os Estados-Membros.

A regulação centralizada proposta na Opção 1 beneficia os operadores activos em toda a UE, encorajando assim uma implantação mais rápida dos serviços potencialmente pan-europeus e da concorrência transnacional. No entanto, existem condicionalismos significativos nos planos jurídico e da subsidiariedade que militam contra esta opção.

A Opção 2 garante coerência regulamentar, preservando simultaneamente o sistema de regulação descentralizado. Combina a atribuição de maiores poderes à Comunidade com as funções consultivas de uma nova autoridade europeia, o que constitui uma estratégia eficiente para a selecção, autorização e harmonização de serviços potencialmente pan-europeus que utilizam frequências e/ou números.

A avaliação e a consulta pública mostraram que a segurança das redes e da informação exige maior eficiência. Assim, na Opção 2, as funções da Agência Europeia para a Segurança das Redes e da Informação (ENISA) são integradas na Autoridade Reguladora Europeia. Esta evolução da ENISA, ou seja, a sua integração na Autoridade Reguladora Europeia, proporcionará maior eficiência operacional.

A Opção 3 exige que todas as ARN se comprometam a seguir orientações comuns e a aplicar soluções coerentes. É duvidoso que, na prática, esta coordenação voluntária funcione.

Conclusão

A Comissão considera que a Opção 2 é a mais adequada no actual contexto institucional e jurídico.

Direitos dos utilizadores e protecção dos consumidores

A concorrência trouxe grandes benefícios aos consumidores, fazendo baixar os preços em termos absolutos. No entanto, a concorrência e a inovação fazem também aumentar a complexidade. Assim, são necessárias novas medidas para aumentar a transparência, salvaguardar a conectividade e a qualidade dos serviços de comunicações e assegurar que serviços e objectivos fundamentais, como as chamadas de emergência e a info-inclusão, não sejam esquecidos com a emergência de novos mercados.

Foram analisadas três opções políticas:

Opção 1 : Encorajar uma maior auto-regulação por parte da indústria;

Opção 2 : Actualizar e reforçar as disposições em vigor;

Opção 3 : Manter inalterado o quadro regulamentar.

A eficácia da Opção 1 depende fortemente da obtenção de um consenso entre todas as partes interessadas. Neste momento, não é de crer que a auto-regulação, voluntária, conduza a melhorias significativas na protecção dos consumidores e nos direitos dos utilizadores.

A Opção 2 tem em conta os progressos tecnológicos e a evolução dos mercados e assegura que a protecção dos consumidores fique consagrada na lei e não apenas em acordos da indústria. A consulta pública revelou a necessidade de afinar as propostas iniciais da Comissão, mas, com esses ajustamentos, a Opção 2 parece desfrutar de amplo apoio político.

A Opção 3 não resolve os problemas identificados no domínio da protecção dos consumidores e dos direitos dos utilizadores no âmbito das comunicações electrónicas, pelo que não está em consonância com os objectivos da iniciativa i2010.

Conclusão

A Comissão considera que a Opção 2 é a mais adequada, embora não exclua a possibilidade de a auto-regulação adquirir maior peso no âmbito do quadro jurídico que a Opção 2 irá criar, caso tal permita alcançar efectivamente os resultados pretendidos.

Privacidade e segurança

Neste domínio, foram identificadas três opções políticas:

Opção 1 : Manter inalterado o quadro regulamentar;

Opção 2 : Actualizar e reforçar as disposições em vigor;

Opção 3 : Criar um novo instrumento específico para a segurança e a integridade.

Com a Opção 1, os requisitos respeitantes à integridade das redes continuam a aplicar-se exclusivamente às redes telefónicas fixas, o que reduz substancialmente a sua relevância no futuro, já que as redes estão a evoluir para um ambiente totalmente IP.

A Opção 2 responde de forma harmonizada a problemas como os da integridade e do controlo do cumprimento da lei, adaptando o quadro às novas necessidades sem correr o risco de ser demasiado impositivo.

Os resultados da consulta pública indicam que a Opção 3 não é consensual entre as partes interessadas. Concretamente, existe o receio de que a adopção de novas regras pormenorizadas possa fazer aumentar significativamente o custo da actividade empresarial e, consequentemente, afectar negativamente a concorrência.

Conclusão

A Comissão considera que a Opção 2 é a mais adequada, já que proporciona um equilíbrio entre harmonização, previsibilidade e flexibilidade, permitindo responder atempadamente a quaisquer futuras ameaças à segurança.

PRINCIPAIS IMPACTOS DAS OPÇÕES PREFERIDAS

O presente capítulo resume os principais impactos das opções preferidas acima identificadas.

TEMA I - Legislar melhor

1) Manter o actual modelo de regulamentação ex ante assente no mercado constitui a melhor forma de promover a concorrência, o investimento e a inovação nas comunicações electrónicas: as ARN dispõem dos meios necessários para fomentar a concorrência, tendo embora em conta a necessidade de investimentos de risco para se obter um rendimento adequado do capital. A separação funcional como nova solução de último recurso pode melhorar a concorrência nos casos em que persistem estrangulamentos e problemas de concorrência e em que as outras soluções não são eficazes para se alcançar a não-discriminação.

A revisão da recomendação de 2003 relativa aos mercados relevantes (que é efectuada em paralelo com a presente revisão da regulamentação) mostra que o quadro actual possibilitou já uma desregulamentação substancial, dado que é proposto eliminar do âmbito da recomendação 11 (essencialmente mercados retalhistas) dos actuais 18 mercados susceptíveis de regulamentação ex ante . Assim, a regulamentação neste sector pode centrar-se nos mercados grossistas, onde permanecem os principais estrangulamentos que impedem uma concorrência eficaz.

2) A reforma da gestão do espectro através da flexibilização do mercado reforçará a concorrência e diminuirá o peso da regulamentação para os utilizadores do espectro. Assim, o investimento será incentivado e os operadores poderão introduzir novas tecnologias nas faixas do espectro para as quais detêm direitos de utilização, pelo que se tornará viável lançar novas tecnologias e aumentar a sua aceitação pelos consumidores, através de uma maior escolha e de preços mais baixos.

TEMA II - Realizar plenamente o mercado único das comunicações electrónicas

3) Embora o sistema de reguladores nacionais independentes proporcione uma base de conhecimentos rica para a acção de regulação, a adjunção de uma autoridade europeia com funções consultivas combinada com a supervisão pela Comissão das medidas correctivas contribuirá significativamente para melhorar a eficiência e a rapidez do processo decisional na UE. Trata-se de uma solução proporcionada para os actuais problemas de incoerência entre as estratégias regulamentares, que originam desigualdade de condições para os fornecedores de serviços na UE. A coerência não só encorajará os operadores a desenvolverem actividades transfronteiras como reduzirá o custo da actividade empresarial na Europa em geral, ao promover a criação de serviços pan-europeus.

TEMA III - Estabelecer uma ligação com os cidadãos

4) A actualização e o reforço das disposições relativas aos direitos dos utilizadores – incluindo os utilizadores com deficiência – e à protecção dos consumidores tomam em conta a evolução tecnológica e dos mercados, oferecendo assim a todos os utilizadores maiores possibilidades de escolha e segurança jurídica. Os consumidores beneficiarão de melhores informações sobre preços e serviços. O aumento da utilização e o acesso mais fácil aos serviços de comunicações conduzirão a uma maior participação social dos utilizadores com deficiência e/ou necessidades especiais, bem como dos idosos. Melhorar a informação de localização das chamadas fará aumentar a qualidade dos serviços de emergência.

5) A actualização e o reforço das actuais disposições sobre privacidade e segurança proporcionarão aos consumidores redes e serviços com maior qualidade e segurança, bem como mais informação e maior transparência, de modo que a qualidade e a segurança dos serviços passem a fazer parte dos critérios de escolha dos consumidores. A melhoria da informação, da transparência e da confiança incentivará a difusão das TIC.

Síntese

A combinação de todas as opções preferidas contribui para simplificar as obrigações regulamentares impostas às empresas, reforçando simultaneamente os direitos dos utilizadores e proporcionando benefícios aos consumidores. Os elementos essenciais da simplificação são a redução do número de mercados relevantes na recomendação da Comissão, processos simplificados de análise dos mercados e a reforma da gestão do espectro, que conduzirão a uma clara redução dos custos administrativos. As infra-estruturas das comunicações electrónicas constituem os alicerces de toda a economia, pelo que a introdução de melhorias neste sector se traduzirá em benefícios para o resto da economia da UE.

[1] SEC(2007) 1472