52007SC0870

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 10.7.2007

SEC(2007) 870

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento apenso à Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO aos seguros de vida ao acesso à actividade de seguros e resseguros e ao seu exercício

SOLVÊNCIA II SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO {COM(2007) 361 final}{SEC(2007) 871}

RELATÓRIO SOBRE A AVALIAÇÃO DO IMPACTO DO PROJECTO SOLVÊNCIA II

SÍNTESE

O projecto Solvência II foi desenvolvido num quadro de plena transparência e em colaboração com todos os participantes e interessados. Em relação à avaliação do impacto, foram preparados diversos relatórios, designadamente pelo Comité das Autoridades Europeias de Supervisão dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (CAESSPCR), pelo CEA, pela AISAM e pela ACME[1], pelo Banco Central Europeu, pelo fórum FIN-USE[2] e pela Direcção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros da Comissão Europeia. Além disso, o CAESSPCR realizou dois estudos de impacto quantitativo (QIS), tendo a Comissão organizado uma sessão pública em 2006.

1. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

A importância económica e social dos seguros de tal ordem que a necessidade da intervenção das autoridades públicas, sob a forma de apreciação pela autoridade de supervisão, geralmente reconhecida. As seguradoras fornecem não só uma protecção contra acontecimentos futuros dos quais podem resultar perdas, mas canalizam também as poupanças dos agregados familiares para os mercados financeiros e a economia real. A intervenção pelas autoridades públicas tendeu, até agora, a centrar-se na introdução de medidas que procuram garantir a solvência das empresas ou minimizar as perturbações e perdas decorrentes da insolvência.

1.1. O actual regime da UE

A legislação da UE em matéria de seguros resulta da necessidade de favorecer o desenvolvimento de um mercado único dos serviços de seguros, garantindo simultaneamente um nível adequado de protecção do consumidor. O desenvolvimento do quadro legislativo necessário teve início nos anos setenta, com a primeira geração de directivas sobre seguros[3], mas apenas foi completado no início da década de noventa com a terceira geração de directivas sobre seguros. Esta terceira geração criou um “sistema de passaporte comunitário” (autorização única) para as seguradoras com base no conceito da harmonização mínima e reconhecimento mútuo.

1.2. Deficiências do actual regime da UE

As directivas exigiam à Comissão que esta procedesse a uma revisão dos requisitos de solvência. Na sequência dessa revisão, foi acordada em 2002 uma reforma limitada mas acelerada[4], o regime Solvência I. No entanto, tornou-se claro durante o processo Solvência I que persistiam algumas deficiências:

- Falta de sensibilidade ao risco: O actual regime da UE não tem suficientemente em conta determinados riscos essenciais, nomeadamente o risco de mercado, o risco de crédito e o risco operacional. Além disso, o regime não prospectivo, contém muito poucos requisitos qualitativos no que respeita à administração e gestão dos riscos e não exige supervisores para realizar revisões regulares destes aspectos qualitativos. A falta de sensibilidade ao risco não incentiva as seguradoras a gerir adequadamente os seus riscos, nem a melhorar a gestão dos riscos ou a investir nesta gestão. O regime actual não assegura a intervenção precisa e atempada pelos supervisores, nem facilita uma afectação óptima do capital, não protegendo, consequentemente, os tomadores de seguros tão bem quanto poderia.

- Restrições ao funcionamento adequado do mercado único: O presente quadro legislativo da UE estabelece normas mínimas que podem ser complementadas por regras adicionais a nível nacional. Essas regras adicionais distorcem e ameaçam o bom funcionamento do mercado único dos seguros. Esta situação aumenta os custos das seguradoras da UE (e dos tomadores de seguros) e obstrui a concorrência dentro da UE. Persistem também diferenças significativas na forma como a supervisão conduzida, o que põe ainda mais em risco o mercado único.

- Disposições não ideais em relação à supervisão de grupos: A forma como actualmente abordada a supervisão de grupos tem vindo a afastar-se cada vez mais da actual estrutura e organização real dos grupos, dado que se centra em entidades jurídicas. A organização dos grupos tem vindo a tornar-se cada vez mais centralizada, à medida que têm vindo a ser introduzidos sistemas de gestão dos riscos a nível do grupo e a ser consolidadas funções essenciais. O hiato entre a forma como os grupos são geridos e supervisionados aumenta não só os custos suportados pelos grupos de seguradoras, mas também o perigo de negligenciar alguns riscos essenciais a nível do grupo.

- Falta de coerência internacional e intersectorial Os trabalhos da Associação Internacional das Autoridades de Supervisão dos Seguros e do International Accounting Standard Board (Conselho das Normas Internacionais de Contabilidade) relativos ao estabelecimento de novas normas de solvência e à avaliação das provisões técnicas orientam-se para uma abordagem económica baseada no risco, que radicalmente diferente da filosofia subjacente ao actual regime da UE. Entretanto, através da directiva relativa aos requisitos de fundos próprios[5], foi introduzido para os bancos um regime de solvência baseado no risco. A falta de convergência internacional e intersectorial põe em risco a competitividade das seguradoras da UE. A falta de coerência intersectorial aumenta também a possibilidade de arbitragem regulamentar.

1.3. É necessária uma acção a nível da UE?

Embora em teoria seja possível aos Estados-Membros introduzir regimes regulamentares semelhantes, que solucionem as deficiências do sistema actual, e às autoridades de supervisão coordenar melhor as suas actividades de supervisão, suprimindo assim os obstáculos ao bom funcionamento do mercado único, há poucas provas de que assim suceda na prática. A experiência sugere mesmo que se verifica o contrário. Há que favorecer tal mudança, sendo necessário para esse efeito empreender uma acção ao nível da UE para conseguir uma maior harmonização.

2. OBJECTIVOS DO PROJECTO SOLVÊNCIA II

Atendendo às deficiências do actual regime da UE, foram acordados para o projecto Solvência II os seguintes objectivos gerais:

- Reforçar a integração do mercado de seguros da União Europeia;

- Proteger melhor os tomadores e os beneficiários de seguros;

- Aumentar a competitividade internacional das seguradoras e resseguradoras da UE;

- Promover uma melhor regulamentação.

A fim de avaliar a eficácia e eficiência de diversas opções políticas em relação a esses objectivos gerais, foram identificados alguns objectivos específicos e operacionais.

3. OPÇÕES POLÍTICAS, ANÁLISE DO IMPACTO E COMPARAÇÃO

Para efeitos do projecto, as várias opções políticas foram divididas em opções de nível geral e específico:

- As opções políticas de nível geral dizem respeito à concepção geral do projecto Solvência II, incluindo a questão da necessidade de uma mudança e, em caso afirmativo, qual o procedimento legislativo a seguir. Foram analisadas também outras questões essenciais: em que medida podem ser retiradas lições do acordo Basileia II e da directiva relativa aos requisitos de fundos próprios, como devem ser supervisionados os grupos de seguradoras, como devem ser tratadas as pequenas e médias seguradoras, se deve ser harmonizado o cálculo das provisões técnicas e qual a abordagem a escolher para o cálculo dos requisitos de capital (ver quadro 1).

- As opções políticas de nível específico incluíram os métodos de cálculo das provisões técnicas, o nível de calibração dos requisitos de capital e a forma como devem ser concebidos esses requisitos. Além disso, foram consideradas diversas opções no que respeita ao tratamento dos investimentos (ver quadro 2).

4. IMPACTO GLOBAL ESPERADO DO REGIME SOLVÊNCIA II

A análise efectuada e as reacções dos participantes e interessados em relação às diversas opções políticas indicam que a introdução de um novo regime económico de solvência baseado no risco, que respeite plenamente a arquitectura Lamfalussy, constitui a forma mais eficaz e eficiente de cumprir os objectivos gerais do projecto Solvência II.

4.1. Abordagem escolhida para o regime Solvência II: uma abordagem económica baseada no risco

Um sistema baseado em princípios sólidos de avaliação económica revelará a verdadeira situação financeira das seguradoras, aumentando a transparência e a confiança em todo o sector. A introdução de requisitos regulamentares baseados no risco assegurará um equilíbrio justo entre uma forte protecção dos tomadores de seguros e custos razoáveis para as seguradoras.

Em especial, os requisitos de capital reflectirão o perfil de risco específico de cada empresa de seguros. As seguradoras que giram bem os seus riscos – porque seguem políticas rigorosas, recorrem a técnicas de redução do risco adequadas ou diversificam as suas actividades – serão compensadas e poderão deter menos capital. Por outro lado, as seguradoras mal geridas, ou aquelas que tendam a correr mais riscos, terão de deter mais capital a fim de poderem assegurar o respeito dos seus compromissos para com os tomadores.

Com o regime Solvência II será dada muito maior ênfase à boa gestão dos riscos e ao rigor dos controlos internos. A solidez financeira da seguradora voltará de novo a ser claramente da responsabilidade dos gestores, como adequado. As seguradoras disporão de mais liberdade, ou seja, terão de respeitar princípios sãos e não regras arbitrárias. Os requisitos regulamentares serão alinhados pelas práticas do sector e as seguradoras serão compensadas por introduzirem os sistemas de gestão dos riscos e do capital mais adequados às suas necessidades e perfil de risco global. Em contrapartida, serão submetidas a uma apreciação reforçada pela autoridade de supervisão.

O novo regime reforçará também a transparência e a divulgação pública. As seguradoras que apliquem as melhores práticas serão também alvo da confiança dos investidores, intervenientes no mercado e consumidores.

A arquitectura Lamfalussy permitirá ao novo regime de solvência acompanhar as futuras evoluções de mercado e tecnológicas, bem como a evolução a nível internacional da regulamentação sobre contabilidade e seguros. Além disso, ainda que os mesmos princípios de alto nível se venham aplicar a todas as seguradoras, as medidas de execução permitirão a adaptação das regras de modo a que estas sejam proporcionais à natureza, nível e complexidade de cada seguradora. Ao reforçar a convergência da supervisão e a cooperação, a arquitectura Lamfalussy permitirá um tratamento mais harmonizado das seguradoras em toda a Europa.

Além disso, a codificação do acervo e a integração dos novos princípios num documento único tornará a legislação europeia mais clara e acessível a todos os interessados, de acordo com a agenda "legislar melhor".

4.2. Benefícios para os participantes

Esperam-se, globalmente, benefícios consideráveis do projecto Solvência II, prevendo-se repercussões positivas para todas as partes interessadas.

- Sector dos seguros : Os beneficiários directos do Solvência II serão as seguradoras. Para além de promover uma boa gestão de risco, alinhando os requisitos de supervisão pelas práticas do mercado e recompensando as empresas bem geridas, o novo regime estabelecerá também uma verdadeira igualdade das condições de concorrência e contribuirá para uma maior integração do mercado de seguros da União Europeia. O alinhamento dos requisitos quantitativos com o custo económico real dos riscos assumidos melhorará a competitividade internacional das seguradoras e resseguradoras comunitárias.

- Supervisores : Os supervisores disporão de melhores instrumentos de supervisão, que lhes permitirão actuar de forma mais oportuna e eficaz, e de poderes para proceder à análise exaustiva de todos os riscos com que as seguradoras estão confrontadas. A repartição de tarefas entre supervisores de empresas individuais e supervisores de grupos permitirá uma melhor compreensão das entidades que constituem um grupo segurador e reforçará a cooperação e a convergência em matéria de supervisão.

- Tomadores de seguros : Os principais beneficiários indirectos do Solvência II serão os tomadores de seguros. Em primeiro lugar, o novo regime assegurará uma protecção uniforme e reforçada dos tomadores em toda a União Europeia, reduzindo a probabilidade de estes serem lesados em consequência de dificuldades financeiras das seguradoras. Em segundo lugar, a adopção de uma abordagem económica baseada no risco aumentará a confiança dos tomadores de seguros nos produtos propostos pelas seguradoras, uma vez que o Solvência II promove uma melhor gestão de riscos, uma fixação racional dos preços e uma supervisão reforçada. Em terceiro lugar, o Solvência II vai, por um lado, aumentar a concorrência, sobretudo nos segmentos dos grandes retalhistas (como o seguro automóvel ou de habitação), pressionando assim no sentido de uma descida dos preços de muitos seguros e, por outro lado, aumentar a escolha, encorajando a inovação a nível dos produtos.

- Economia no seu conjunto : Além de aumentar a competitividade internacional das seguradoras, o alinhamento dos requisitos regulamentares com a realidade económica permitirá uma melhor afectação do capital a nível da empresa, do sector e do conjunto da economia da União Europeia. Consequentemente, haverá uma descida no custo da mobilização de capital para o sector dos seguros e, possivelmente, para toda a economia da União Europeia, graças ao papel de investidor institucional desempenhado pelo sector dos seguros. Uma afectação mais eficiente dos riscos e do capital na economia encorajará também a estabilidade financeira a médio e longo prazo.

4.3. Potenciais efeitos secundários a curto prazo

Apesar do impacto globalmente positivo do Solvência II para todos os interessados, o trabalho analítico efectuado identificou alguns problemas possíveis a curto prazo, que necessário ter presentes. Trata-se sobretudo de problemas ligados a características existentes dos mercados de seguros, que se tornarão mais visíveis com a introdução de um regime económico de solvência baseado no risco e que, em função da reacção dos participantes, poderão ter algumas repercussões negativas. De modo geral, quanto mais as seguradoras anteciparem a introdução do Solvência II, tanto menor será a probabilidade de concretização destas repercussões negativas a curto prazo.

- Custos de execução iniciais : O Solvência II dará lugar a custos iniciais significativos tanto para o sector como para as autoridades de supervisão, se não tiverem já adoptado sistemas modernos de gestão de riscos ou passado para um sistema de supervisão baseado no risco. De acordo com o trabalho de análise efectuado durante a preparação do presente relatório, prevê-se um custo inicial líquido de execução do Solvência II, para todo o sector comunitário, de 2 000 a 3 000 milhões de euros. A longo prazo, contudo, estes custos serão excedidos pelos benefícios esperados.

- Segurabilidade: Dado que o tratamento regulamentar dos riscos será função do seu custo económico real, os segmentos dos seguros a longo prazo/de grande impacto estarão sujeitos a requisitos quantitativos mais elevados. A curto prazo poderá verificar-se, consequentemente, uma redução da cobertura para certos tipos de seguros, embora as seguradoras devam – se a actividade seguradora for, de modo geral, economicamente viável – ter capacidade a longo prazo para continuar a cobrir esses riscos mediante a utilização de técnicas de redução do risco, a introdução de novos produtos inovadores e o ajustamento dos preços.

- Subvenções cruzadas: A transparência a nível dos preços porá em evidência subvenções cruzadas entre os segmentos que cobrem riscos de alta frequência, mas pequeno impacto (seguro automóvel, por exemplo) e aqueles que cobrem riscos de baixa frequência, mas de grande impacto (seguro aéreo, por exemplo). Não pode excluir-se a hipótese de uma decisão, por parte das seguradoras, de limitar as subvenções cruzadas, o que poderia levar a um aumento de preços em certos domínios.

- Investimentos em acções: Contrariamente ao que acontece no regime actual, os riscos de mercado estarão sujeitos a requisitos de capital no âmbito do Solvência II, podendo por conseguinte o novo enquadramento ter repercussões nas estratégias de investimento das seguradoras. Em especial, no âmbito do Solvência II, os activos de rendimento fixo, com menor volatilidade, darão lugar a requisitos de capital inferiores aos das acções. Consequentemente, as seguradoras podem decidir reequilibrar as suas carteiras para aumentarem a congruência entre activos e passivos, e adquirir mais obrigações em detrimento das acções, se considerarem que o acréscimo possível de rendimento das acções não compensa o custo da detenção de mais capital. Isto, por sua vez, pode afectar os mercados de acções da União Europeia, a curto prazo.

- Consolidação: O reconhecimento dos efeitos da diversificação implica, na prática, requisitos de capital menores para as entidades bem diversificadas, ou que fazem parte de um grupo segurador, que os impostos a entidades individuais isoladas, menos bem diversificadas. Embora se coadune perfeitamente com os princípios económicos em que se baseia a proposta, e não implique uma redução da cobertura dos tomadores de seguros, este facto pode, apesar de tudo, acelerar a tendência já existente para a consolidação no mercado dos seguros da União Europeia e aumentar a pressão competitiva que pesa já sobre as pequenas e médias empresas. Muitas PME, contudo, são seguradoras especializadas que acompanham e gerem atentamente os seus riscos, e que beneficiam grandemente da proximidade dos clientes. Nesses casos, estas vantagens competitivas naturais serão plenamente reconhecidas e resultarão em requisitos de capital inferiores, relativamente a essas PME. Além disso, as seguradoras muito pequenas continuarão a beneficiar de uma isenção, no âmbito do Solvência II.

4.4. Riscos de não seguir uma abordagem económica baseada nos riscos

Se o Solvência II não resultar na obrigação, para as seguradoras, de deterem capital de acordo com o custo económico dos riscos que assumem, a eficácia e a eficiência do projecto poderia ficar comprometida. Em especial, poderia aumentar a probabilidade e gravidade de alguns dos potenciais efeitos secundários a curto prazo acima descritos.

5. ELABORAÇÃO DE MEDIDAS DE EXECUÇÃO, ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

A directiva Solvência II estabelecerá os princípios fundamentais em que assentará o novo regime de solvência. A arquitectura global do sistema, incluindo a estrutura geral dos requisitos de capital, constituirá uma parte essencial da directiva. Após a adopção desta, serão elaboradas medidas de execução, que serão adoptadas segundo os procedimentos da comitologia.

A Comissão pedirá ao CAESSPCR que efectue novos estudos de impacto quantitativo abrangendo todos os aspectos do novo regime. Os resultados do terceiro estudo de impacto quantitativo (QIS3) estão previstos para o segundo semestre de 2007, a tempo das negociações no Parlamento e no Conselho. Em função dos resultados destas, poderá haver necessidade de alterar a estrutura dos requisitos de capital de solvência definida na proposta de directiva Solvência II.

Os resultados do quarto estudo de impacto quantitativo (QIS4) constituirão a principal base quantitativa dos pareceres futuros do CAESSPCR relativamente a eventuais medidas de execução. A Comissão não exclui, contudo, a possibilidade de ser necessário mais um estudo de impacto quantitativo, após o QIS4, para um ajustamento mais rigoroso da calibração do novo regime de solvência antes da sua entrada em vigor.

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[1] Comité Europeu de Seguros (CEA), Associação Internacional das Mútuas de Seguros (AISAM) e Associação das Cooperativas e Mútuas de Seguros Europeias (ACME).

[2] O FIN-USE um fórum de peritos no domínio dos serviços financeiros criado pela Comissão em 2004.

[3] Directiva 79/267/CEE, Directiva 73/239/CEE e Directiva 73/240/CEE.

[4] Directivas 2002/12/CE e 2002/13/CE.

[5] Directiva 2006/48/CE e Directiva 2006/49/CE.