52006SC1106

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 20.9.2006

SEC(2006) 1106

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento de acompanhamento à Proposta de Regulamento do Conselho que altera os Regulamentos (CEE) n.° 404/93, (CE) n.° 1782/2003 e (CE) n.° 247/2006 no que respeita ao sector das bananas

PARA UMA REFORMA DO REGIME DE AJUDA AOS PRODUTORES EUROPEUS DE BANANAS Resumo do relatório de síntese da avaliação de impacto {COM(2006) 489 final} {SEC(2006) 1107}

PARA UMA REFORMA DO REGIME DE AJUDA AOS PRODUTORES EUROPEUS DE BANANAS Resumo do relatório de síntese da avaliação de impacto

RAZÕES DA REFORMA

Cerca de dezasseis por cento do abastecimento do mercado comunitário de bananas provêm de três regiões ultraperiféricas (RUP) da Europa: as ilhas Canárias, as ilhas da Martinica e da Guadalupe e o arquipélago da Madeira.

O regime de ajuda aos produtores europeus de bananas foi instaurado em 1993, com o objectivo de compensar o efeito da unificação de doze regimes nacionais, que iam desde regimes altamente protectores a regimes de livre acesso.

Em vésperas de uma modificação importante do regime de importação em 1 de Janeiro de 2006, e face a circunstâncias que brevemente influenciarão as condições preferenciais de acesso ao mercado (as próximas conclusões do ciclo de negociações de Doha e os futuros acordos de parceria económica com os países ACP), a Comissão decidiu rever o regime de ajuda aos produtores, no contexto da reforma da PAC e da renovação dos programas POSEI. Indispensável à manutenção de uma produção interna, o regime de ajuda encontra-se doravante em desfasamento com a dinâmica de evolução da PAC e das modalidades de apoio à agricultura no âmbito da OMC:

- a repercussão automática das variações de preços no montante da ajuda isola artificialmente os produtores das evoluções do mercado e está em contradição com o objectivo de orientação para o mercado, tornando igualmente difícil a previsibilidade da despesa orçamental;

- a ligação da ajuda às quantidades comercializadas considerada um factor directo de distorção das trocas internacionais;

- desde há alguns anos, o mecanismo de atribuição da ajuda, com base na diferença entre uma receita forfetária de referência e a receita média percebida pelos produtores, conduz a desvios de compensação entre os produtores das diferentes regiões.

ORIENTAÇÕES PARA A REFORMA

Tendo em conta as prioridades das estratégias europeias de desenvolvimento sustentável e de Lisboa, transpostas nos objectivos da PAC reformada, as perspectivas financeiras e os compromissos internacionais, bem como, por exigência do Tratado, as condicionantes especiais das zonas ultraperiféricas, a reforma do regime de ajuda deve ter por objectivo assegurar:

- a continuidade da actividade agrícola enquanto componente do desenvolvimento sustentável das regiões produtoras de bananas;

- a compatibilidade das modalidades de apoio aos produtores com a PAC reformada e os compromissos na OMC;

- a estabilização e a previsibilidade da despesa do regime de ajuda;

- a manutenção de um nível de vida equitativo dos produtores e a correcção das desigualdades de apoio;

- a possibilidade de orientar a ajuda comunitária em função das perspectivas de desenvolvimento agrícola de cada região de produção;

- a redução da pressão exercida no ambiente pela produção de bananas;

- a simplificação da gestão do regime de ajuda aos produtores e o melhoramento do controlo da despesa.

OPÇÕES E CENÁRIOS DE REFERÊNCIA

Foram identificadas e avaliadas três opções: a “dissociação” , que pressupõe a substituição das ajudas compensatórias por ajudas dissociadas, fixadas com base em referências históricas, na linha da PAC reformada; o “ memorando ”, com base na proposta dos principais países produtores europeus, que prevê verbas globais fixas por país e a concessão de ajudas baseadas em referências históricas e condicionadas à manutenção de uma parte da produção; “POSEI” , que pressupõe a transferência dos meios financeiros do regime de ajuda para os programas POSEI, descentralizando a determinação das modalidades de concessão e dos tipos de ajuda em função das especificidades de cada região de produção. Para as regiões do continente, a opção prevê a integração das ajudas no regime de pagamento único dissociado. O estudo destas três opções foi completado pela análise de dois cenários de referência: o “statu quo” e a “liberalização” .

Impacto da reforma

No horizonte 2009-2013, o impacto das diferentes opções de reforma no mercado afigura-se limitado. As opções teriam um impacto económico e social significativo nas regiões de produção e afectariam o equilíbrio de certos municípios rurais. O impacto nos países terceiros não está directamente ligado à reforma do regime de ajuda. O impacto ambiental das diferentes opções incerto. O impacto da produção de bananas no ambiente pode ser melhorado no quadro de cada uma das opções.

Impacto económico

As opções têm um impacto directo no nível da produção interna. No horizonte 2013, a produção sofreria uma redução superior a 50% no quadro da dissociação . Com uma parte do rendimento assegurada independentemente da produção, os produtores decidiriam poupar as "perdas" sofridas na produção das quantidades vendidas abaixo do seu custo marginal. No quadro do memorando e de POSEI , a produção manter-se-ia a um nível claramente mais elevado. A ajuda dissociada seria suficientemente atractiva para decidir os produtores a atingir a quantidade mínima exigida para a sua obtenção, ou seja, 70% da sua produção anterior. A evolução da protecção pautal não parece ter influência na produção.

As importações aumentariam em todas as hipóteses. Favorecido pela baixa dos direitos, o aumento está igualmente ligado à redução da produção interna, que as importações substituem, e cifrar-se-ia em aproximadamente 12%-14% no caso da dissociação e entre 8% e 9% nos casos de POSEI e do memorando . As opções não parecem ter impacto na repartição das importações pelos diferentes tipos de origem, a qual, em contrapartida, directamente influenciada pelo nível da protecção.

As diferentes opções de reforma não têm influência na evolução dos preços de importação, que seguem de perto a evolução das importações e da protecção pautal.

As diferentes opções de reforma não têm influência na evolução do consumo. O seu crescimento acompanha a diminuição dos preços subsequente ao aumento das importações e influenciado pela evolução da protecção externa.

No quadro das três opções, o orçamento da ajuda seria fixo, sendo tal fixidez parte da própria definição das opções. A dotação global para cada opção basear-se-ia na média das ajudas concedidas aos produtores comunitários de bananas num período histórico de referência plurianual.

As opções de reforma têm também um impacto nos recursos gerados pelos direitos aduaneiros das importações. Estes aumentam à medida que as importações suprem a redução da produção interna ( dissociação e POSEI/memorando ) e diminuem em função da redução pautal.

Impacto regional

O impacto regional de uma redução da produção de bananas seria proporcional à importância desta cultura nas diferentes regiões de produção. A continuidade da produção afigura-se crucial para a agricultura da Martinica, relativamente importante para a das Canárias e da Guadalupe e menos importante para a da Madeira.

Devido às características destas regiões, os peritos consultados reconhecem a estreiteza das vias de diversificação, dentro e fora da agricultura.

Assinalam também o impacto indirecto das expedições do sector para o continente na redução do custo do transporte marítimo das ilhas, bem como o papel das plantações na manutenção das paisagens em economias regionais de forte potencial turístico.

Concordam, assim, na necessidade de uma reorientação progressiva da agricultura para os mercados locais e do desenvolvimento de actividades rurais complementares da agricultura. A aplicação destas orientações comuns estaria, no entanto, condicionada a objectivos e estratégias diversificadas, segundo o potencial e as especificidades de cada região.

Impacto social

A cultura de bananas requer uma importante mão-de-obra agrícola. Na mesma região de produção, o número de trabalhadores pode variar de 0,8 UTA/ha, como nas plantações em planície do Sul das ilhas Canárias, a 1,4 UTA/ha nas plantações em declive e em terreno acidentado do Norte.

Globalmente, nas três regiões ultraperiféricas de produção, o sector das bananas representa 30 000 empregos directos e indirectos a tempo inteiro. Na realidade, tendo em conta a pluriactividade de certos agricultores e a policultura em certas regiões, estes equivalentes-tempo inteiro são ocupados por um número de pessoas superior.

Este número global cobre situações contrastadas, que condicionam o impacto de uma eventual redução da produção. Parte das explorações especializada e utiliza trabalho assalariado, enquanto outras cultivam bananas a par de outras culturas e recorrem sobretudo ao trabalho do agregado familiar.

A mão-de-obra das plantações geralmente pouco qualificada e, por vezes, relativamente idosa, o que limita consideravelmente as possibilidades de reclassificação para o sector dos serviços, que representa três quartos da actividade nas três regiões de produção.

A médio prazo, no parecer dos peritos consultados, não há uma alternativa credível para a reafectação dos trabalhadores agrícolas do sector das bananas. Qualquer redução da produção viria assim acentuar a situação, já muito degradada, do emprego nas principais regiões de produção.

Países terceiros

A reforma do regime de ajuda não tem efeito directo nas receitas de exportação e na situação dos países terceiros produtores. Contudo, a competição pela manutenção das partes de mercado incita as empresas a comprimir as suas margens e exerce uma pressão sobre as condições de trabalho em certas plantações, que poderia comprometer os esforços de protecção do ambiente. Para prevenir esta eventualidade, certas partes consultadas propõem 1) a reciclagem de uma parte dos recursos suplementares gerados pelo aumento dos direitos aduaneiros para promover métodos de produção mais sustentáveis e 2) o financiamento de uma plataforma internacional de diálogo dos actores do sector. Embora o aumento das entradas aduaneiras não se traduza tecnicamente num aumento da possibilidade de financiar tais despesas, essas propostas não deixam de ser pertinentes do ponto de vista do contribuinte europeu.

Foram identificados vários domínios de cooperação entre os produtores europeus de bananas e os dos países terceiros nas mesmas regiões. A articulação entre os instrumentos das políticas regional e de desenvolvimento continua, no entanto, a ser problemática.

Impacto ambiental

Actualmente, a produção de bananas assenta numa base genética estreita, que confere uma grande fragilidade às bananeiras. A utilização prolongada de produtos químicos aumenta a resistência dos parasitas e a necessidade de tratamentos, o que representa uma ameaça para a saúde dos trabalhadores, a biodiversidade, os solos e os lençóis freáticos.

Apesar de um uso muito mais moderado dos pesticidas, as regiões de produção europeias não estão isentas de problemas de contaminação. A instauração de sistemas integrados de cultivo nas Antilhas permitiu, no espaço de oito anos, reduzir para metade a quantidade de pesticidas utilizados, sem baixa da produção e da rentabilidade.

Por ocasião de uma audição de peritos consagrada ao ambiente, foi apresentado um plano de acção para dar continuidade a estes progressos. Nele são previstas acções ao longo de cinco anos para desenvolver, dimensionar e transferir para o conjunto das regiões europeias em causa sistemas de cultivo inovadores e variedades mais resistentes, susceptíveis de reduzir drasticamente, ou mesmo de eliminar, a utilização de pesticidas. Em algumas zonas, a aplicação do plano poderia também favorecer a passagem para a produção biológica de bananas. A produção da UE, que representa, quando muito, 1% da produção mundial, poderia então exercer um efeito de demonstração e de arrastamento. Para além do apoio transitório de que poderia beneficiar a sua adopção pelos produtores, a perenização da agricultura integrada depende de perspectivas de diferenciação credíveis para valorizar no mercado as bananas procedentes dos métodos de cultivo integrados.

As opções de reforma do regime de ajuda teriam apenas uma influência indirecta nestas perspectivas de melhoramento do impacto ambiental da cultura de bananas.

Por força das disposições sobre a concessão das ajudas directas, a condicionalidade ambiental aplicada desde a reforma da PAC, apesar da exclusão das RUP do sistema de ajuda única dissociada por exploração. Continuaria, pois, a ser aplicável no quadro das três opções de reforma. No caso da opção POSEI , a dimensão ambiental seria também expressamente objecto dos estudos prévios necessários para a sua aprovação.

A possibilidade de beneficiar do apoio ao desenvolvimento rural ou de outros instrumentos comunitários para o desenvolvimento e a aplicação de medidas agro-ambientais igualmente independente das opções de reforma.

As plantações de bananeiras constituem um elemento geralmente associado à beleza das paisagens das regiões de produção. Tendo em conta as especiais dificuldades de diversificação agrícola, qualquer abandono da cultura de bananas poderia igualmente significar um abandono da agricultura, em proveito de outras utilizações da terra.

Síntese das vantagens e dos inconvenientes

A manutenção da actividade e do emprego agrícolas enquanto componentes do desenvolvimento sustentável das RUP afigura-se seriamente ameaçada pela opção da dissociação , que conduziria ao abandono da maior parte da produção. No caso das bananas, o próprio fundamento da dissociação, nomeadamente, a restituição aos produtores da liberdade de cultivar em função das possibilidades de valorização no mercado e não do montante das subvenções, que seriamente posto em causa pela exclusão das outras culturas da dissociação.

Do ponto de vista da manutenção da actividade agrícola, as duas outras opções da reforma teriam consequências mais mitigadas. A contracção da produção que provocariam da ordem de um terço do volume actual. Haveria o risco de ela se concentrar nas zonas em que a actividade económica fortemente dependente da cultura da bananeira, tanto mais que as possibilidades de diversificação e de reconversão , quando existam, só poderão tornar-se viáveis graças a importantes esforços. As oportunidades de diversificação e de reconversão, por muito estreitas que sejam, existem. As análises demonstrariam a necessidade de estratégias diferenciadas, mesmo que devam responder a elementos de orientação comuns: a reorientação para os mercados locais; a busca de uma melhor integração para as fases de transformação a jusante, que geram uma parte maior de valor acrescentado; o desenvolvimento de actividades complementares da agricultura em meio rural. A esse respeito, a opção POSEI destaca-se da do memorando pela maior flexibilidade que oferece às diferentes regiões.

Mantendo o volume de ajuda indispensável à compensação das desvantagens das RUP sem o ligar directamente às quantidades produzidas, as opções do memorando e de POSEI aproximar-se-iam um pouco do objectivo de uma orientação para o mercado . O potencial seria mais forte no quadro da opção POSEI , ainda que o seu carácter opcional não ofereça garantias a tal respeito.

Em relação ao objectivo de protecção do orçamento comunitário contra o risco de instabilidade, e se se excluir a cláusula de revisão proposta no memorando , todas as opções previnem esse risco, fixando um volume de ajuda a priori constante. Retomando a chave de repartição entre regiões de produção proposta pelos países produtores, as diferentes opções rectificam também os desvios de apoio actuais.

No que se refere ao objectivo da manutenção do rendimento dos agricultores , a opção da dissociação , à primeira vista, a que proporcionaria o melhoramento mais nítido. O rendimento seria garantido e, além disso, os produtores não teriam que continuar a suportar o custo gerado pela produção de quantidades valorizadas abaixo do seu custo marginal. Poder-se-ia, no entanto, continuar a falar de agricultores quando a maioria dos plantadores escolheria deixar a profissão? A opção POSEI pode servir melhor este objectivo, dando às autoridades a possibilidade de gerir, em contacto estreito com a realidade, a tensão entre as condicionantes do curto prazo e a necessidade de evoluir para uma diversificação viável das actividades.

A preservação do ambiente integrada nas várias opções de reforma, resultado do modo sistemático como este objectivo transposto nas diferentes formas de apoio da PAC. A condicionalidade ambiental das ajudas continuaria a ser aplicável em todas as opções de reforma. Os esforços de protecção do ambiente para além do exigido pelas boas práticas agrícolas continuariam a beneficiar do apoio comunitário, ao abrigo das medidas agro-ambientais do desenvolvimento rural. A opção POSEI apresenta, no entanto, um maior potencial de coerência das acções em prol da protecção e valorização do ambiente. A drástica redução da produção que resultaria da dissociação teria automaticamente por efeito diminuir a pressão no ambiente e nos recursos naturais. Orientaria, provavelmente, a maioria das terras plantadas com bananeiras para utilizações não agrícolas, cujo impacto nos recursos naturais, no ambiente, na biodiversidade e nas paisagens não pode ser estimado a priori .

No que diz respeito ao objectivo da simplificação da gestão e do melhoramento do controlo das ajudas, há um potencial em cada uma das opções, com excepção do memorando , mas não parece suficiente para as diferenciar.

Em suma, na sequência da análise e em relação ao conjunto de critérios fixados para a avaliação das diferentes opções, POSEI apresenta-se como a que melhor responde às orientações da reforma.