25.8.2006   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 203/1

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a)

execução de programas de investigação, de desenvolvimento tecnológico e de demonstração, promovendo a cooperação com e entre as empresas, os centros de investigação e as universidades;

b)

promoção da cooperação em matéria de investigação, de desenvolvimento tecnológico e de demonstração comunitários com países terceiros e com organizações internacionais;

c)

difusão e valorização dos resultados das actividades em matéria de investigação, de desenvolvimento tecnológico e de demonstração comunitários;

d)

incentivo à formação e à mobilidade dos investigadores da Comunidade;

1.

A base jurídica do sétimo programa-quadro é a seguinte:

2.

A proposta da Comissão relativa às «Regras de participação» mantém, quanto ao essencial, o quadro estabelecido para os anteriores programas-quadro de IDT, com excepção de:

3.

Além disso, a proposta da Comissão tem como objectivo uma maior simplificação dos sistemas de gestão e controlo financeiros, em especial através dos seguintes meios:

4.

Na exposição de motivos das «Regras de participação», a Comissão propõe várias medidas complementares, como a introdução da avaliação à distância, a apresentação de propostas por via electrónica, a criação de um único sistema de registo e de serviços de assistência (helpdesks) na Comissão e nos Pontos de Contacto Nacionais (PCN) para assegurar uma administração mais eficiente do sétimo programa-quadro. No entanto, na proposta da Comissão, estas medidas não se encontram especificadas e, se não forem mencionadas na base jurídica, não há qualquer garantia de que serão aplicadas [ver alterações propostas pelo Tribunal ao artigo 15.o (1b), ao artigo 16.o (3a) e ao artigo 17.o-A].

5.

No seu parecer, o Tribunal presta especial atenção às consequências das medidas propostas pela Comissão para alcançar uma boa gestão financeira das acções indirectas financiadas ao abrigo do sétimo programa-quadro (2007 a 2013). Tem igualmente em conta as resoluções anteriores do Parlamento Europeu e do Conselho, nomeadamente no processo de quitação relativo ao exercício de 2003 (12) e ao orçamento geral de 2006 (13). As observações do Tribunal no presente parecer também se referem, em alguns casos, à proposta de decisão relativa ao sétimo programa-quadro apresentada pela Comissão e, em especial, ao seu anexo III, que define os diferentes regimes de financiamento (ver considerando 1).

6.

Quando a proposta relativa às «Regras de participação» foi adoptada pela Comissão, em Dezembro de 2005, a actual série de alterações do Regulamento Financeiro e das suas normas de execução, que entrarão em vigor em 2007, apenas tinha sido ainda parcialmente adoptada pelo Conselho (ver considerando 2). Nestas circunstâncias, e tendo em conta as observações feitas no seu Parecer n.o 10/2005 (14), o Tribunal considera impossível determinar se este regulamento sectorial irá cumprir os princípios gerais e as disposições pormenorizadas de um regulamento financeiro revisto.

7.

Por analogia, as observações e conclusões do Tribunal expressas no presente parecer também devem ser aplicadas à proposta de «Regulamento do Conselho que estabelece as regras de participação de empresas, centros de investigação e universidades em acções no âmbito do sétimo programa-quadro da Comunidade Europeia da Energia Atómica e as regras de difusão dos resultados da investigação (2007-2011)» apresentada pela Comissão (15).

8.

No anexo são apresentadas sugestões pormenorizadas sobre o modo de alterar a proposta da Comissão tendo em conta o presente parecer.

9.

Os programas-quadro de IDT da União Europeia são os maiores programas de investigação plurinacionais do mundo em termos de financiamento e de participação, correspondendo a uma parcela significativa do financiamento público a projectos de investigação nos Estados-Membros e Estados associados. Para muitas entidades públicas de investigação, como as universidades, são muitas vezes uma das principais fontes de financiamento por terceiros.

10.

Em cada programa-quadro de IDT participam vários milhares de entidades jurídicas, através de acções indirectas de muitos e variados tipos que, na sua maioria, contam com múltiplos parceiros e são executadas por um consórcio de vários participantes. Relativamente a cada acção indirecta, a Comissão celebra contratos ou convenções de subvenção com cada um dos participantes, implicando a maior parte destas convenções apenas uma contribuição financeira relativamente baixa do orçamento comunitário. Como revelaram as auditorias do Tribunal, esta grande variedade de acções e o número considerável de subvenções individuais têm como consequência um custo de transacção considerável por cada euro despendido (16).

11.

Além disso, os participantes têm declarado ao Tribunal que consideram a administração das subvenções comunitárias excessivamente pesada, uma situação agravada pela inexistência de orientações adequadas por parte da Comissão. Elaborar propostas e congregar participantes para um consórcio é um exercício dispendioso e demorado, sobretudo atendendo à sua baixa taxa média de sucesso. Os participantes também se queixam de que os procedimentos da Comissão para a concessão de subvenções são excessivamente morosos e que a utilização dos fundos comunitários carece da flexibilidade necessária para ter em conta a rápida evolução científica. Em consequência, é frequente que os projectos de investigação mais inovadores não sejam apresentados para financiamento dos programas-quadro comunitários de IDT.

12.

Embora reconheça que é inevitável algum grau de complexidade, o Tribunal considera que a proposta da Comissão desperdiça a oportunidade de introduzir mudanças radicais nas regras administrativas e financeiras aplicáveis ao sétimo programa-quadro. Na perspectiva do Tribunal, o legislador deveria seguir os princípios gerais seguintes, ao adoptar a base jurídica para o sétimo programa-quadro:

No entender do Tribunal, as «Regras de participação» devem partir do pressuposto de que se pode confiar que os investigadores participantes nos programas-quadro europeus de IDT utilizam os fundos públicos da melhor forma, desde que não ultrapassem contudo os limites estabelecidos pela base jurídica para garantir um controlo eficaz e adequado da Comissão. Ao determinar estes controlos, deve reconhecer-se, porém, que o risco de insucesso é inerente a todas as actividades de investigação.

13.

Atendendo ao que precede, e na sequência das recomendações apresentadas pelo Tribunal em ocasiões anteriores, o presente parecer identifica vários domínios em que a proposta da Comissão poderá não ser suficiente para assegurar a flexibilidade e a simplificação requeridas para os participantes no sétimo programa-quadro. Considera-se que os domínios mais pertinentes são os seguintes:

14.

A legibilidade do presente regulamento poderá ser melhorada se todas as definições pertinentes fossem agrupadas no artigo 2.o, «Definições» (17). A fim de evitar confusões e a proliferação de definições divergentes, a redacção das definições apenas deveria ser alterada relativamente aos programas-quadro de IDT anteriores caso se pretenda fazer verdadeiramente uma alteração do conteúdo.

15.

Nos termos dos artigos 87.o e 88.o do Tratado, a Comissão é responsável pelo exame permanente dos regimes de auxílios existentes nos Estados-Membros, uma vez que, em princípio, os auxílios estatais são proibidos (ver considerando 3). Quanto aos limites máximos estabelecidos no ponto 5.12 do «Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento», este último especifica: «Em caso de cumulação entre financiamento comunitário e auxílio estatal, o apoio público total não poderá ultrapassar os limites de 75 % para a investigação industrial e de 50 % para as actividades de desenvolvimento pré-concorrenciais» (ver pontos 72 e 73).

16.

O programa específico «Capacidades» prevê explicitamente o financiamento público e privado de «infra-estruturas de investigação» ao abrigo do sétimo programa-quadro. Além disso, o anexo III da Decisão determina que o financiamento dessas infra-estruturas combinará fundos provenientes do programa-quadro de IDT com os de outros instrumentos comunitários (nomeadamente os fundos estruturais) e nacionais (18). Como as auditorias do Tribunal demonstraram, os actuais mecanismos da Comissão para controlar os níveis globais dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento são inadequados para garantir a conformidade com os limiares definidos no «Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento» para as actividades co-financiadas ao abrigo do sétimo programa-quadro. Além disso, como foi mencionado num parecer do Tribunal anterior relativo às acções estruturais (19), a Comissão já não possui informações pormenorizadas sobre a execução dessas actividades no âmbito da gestão partilhada pela qual as autoridades nacionais ou regionais são responsáveis, como o financiamento de projectos de investigação, o apoio à inovação e à transferência de tecnologia ou às infra-estruturas de investigação. Como já foi referido pelo Tribunal num parecer relativo ao Regulamento Financeiro (20), a Comissão deve prestar grande atenção aos potenciais riscos suscitados pela acumulação de diferentes subvenções do orçamento comunitário a uma única acção. Consequentemente, o Tribunal recomenda que a Comissão crie instrumentos de controlo adequados para assegurar o cumprimento das regras dos auxílios estatais, nos casos em que as actividades de investigação são financiadas por múltiplas fontes.

17.

De acordo com a proposta da Comissão, o Conselho Europeu de Investigação (CEI) funcionará como um organismo consultivo, complementado por uma agência de execução para assegurar uma estrutura administrativa, em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 58/2003 do Conselho, de 19 de Dezembro de 2002 (21). O Tribunal concorda com a Comissão em que as «Regras de participação» também devem ser aplicadas a actividades financiadas no âmbito do CEI (22) para garantir a aplicação dos mesmos princípios a todos os tipos de financiamento comunitário dos diversos regimes estabelecidos na alínea a) do anexo III da Decisão. O Tribunal considera igualmente que a estrutura proposta permitirá garantir adequadamente a autonomia científica do CEI e que a sua estrutura de gestão poderá ser definida e aplicada com suficiente rapidez (23). O Tribunal recomenda, porém, que a aplicabilidade das «Regras de participação» deverá ser explicitada na base jurídica (ver considerando 4a e artigo 1.o).

18.

Os direitos do Tribunal como auditor externo da União Europeia decorrem directamente do n.o 2 do artigo 248.o do Tratado e, como auditor externo da Comissão, não deverá ser considerado como um elemento de controlo interno. Consequentemente, os diferentes mecanismos de controlo interno e de auditoria externa deverão estar claramente separados nas «Regras de participação» (24) (ver considerando 16).

19.

Além disso, o Tribunal recomenda que se insiram referências ao Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (25), ao Regulamento (CE, Euratom) n.o 2185/1996 (26) relativo às inspecções e verificações no local efectuadas pela Comissão, bem como ao Regulamento (CE) n.o 1073/1999 (27) e ao Regulamento (Euratom) n.o 1074/1999 (28) relativos aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF). Note-se que estes regulamentos apenas são aplicáveis à Comissão (ver considerando 15, considerando 16 e n.o 8a do artigo 19.o).

20.

As normas de execução do Regulamento Financeiro exigem, no considerando 38, que seja precisada a tipologia das acções, directas e indirectas, susceptíveis de serem financiadas pela Comunidade. Contudo, o Tribunal considera que a definição de «acção indirecta» apresentada no artigo 1.o não é inteiramente precisa, uma vez que o presente regulamento não abrange apenas os regimes de financiamento mencionados na alínea a) do anexo III da Decisão. Quanto aos regimes de financiamento estabelecidos na alínea b) do anexo III, a Comissão propõe, todavia, que o regulamento contemple apenas as subvenções ao BEI.

21.

No passado, o Tribunal identificou o risco de que os procedimentos normais para a adjudicação de contratos públicos sejam evitados pela utilização de acções indirectas de IDT. Por seu lado, isto podia também dificultar a verificação do cumprimento, pela Comissão, do limite máximo de despesas administrativas imposto para cada programa (29). O Tribunal recomenda, por isso, que se clarifique no artigo 2.o a definição de «acção indirecta», especificando as diferentes formas que uma acção indirecta poderá assumir, em conformidade com o Regulamento Financeiro, isto é, subvenções, bolsas, prémios, honorários e contribuições para uma organização, mas também contratos públicos (30) (ver n.o 12 do artigo 1.o do artigo 2.o, n.o 1 do artigo 13.o, artigo 14.o e artigo 53.o). Além disso, o anexo III da Decisão deverá ser alterado em conformidade (31) (ver também o ponto 27). Caso contrário, a base jurídica poderá criar uma situação de ambiguidade a respeito das disposições aplicáveis às diferentes formas de acções indirectas, em especial no que se refere aos contratos públicos.

22.

No entender do Tribunal, o facto de os consórcios terem um grande número de participantes implica frequentemente burocracias desnecessárias e trâmites administrativos excessivos. É o que acontece, designadamente, com os coordenadores dos «Projectos integrados» e das «Redes de Excelência» (32). Recomenda-se, portanto, que as «Regras de participação» especifiquem que o princípio de execução eficiente deverá constituir uma consideração fundamental, nomeadamente nos casos em que o número e os tipos de participantes excedem os requisitos mínimos exigidos (ver considerando 9).

23.

A proposta da Comissão relativa aos requisitos mínimos exigidos para o número de entidades jurídicas independentes que participam nas acções indirectas e o seu lugar de estabelecimento é ou poderá ser interpretada como sendo excessivamente restritiva. O Tribunal recomenda que se descrevam estas condições de uma forma mais precisa (ver artigo 5.o e artigo 7.o).

24.

Além disso, a Comissão deverá clarificar no artigo 10.o as condições que os participantes únicos em acções indirectas deverão preencher. Há que esclarecer, em especial, se esta disposição se aplica apenas a agrupamentos europeus de interesse económico (AEIE) e a organizações internacionais de interesse europeu, ou se também abrange outros tipos de entidades jurídicas.

25.

De acordo com a proposta da Comissão, em princípio, as convenções de subvenção serão assinadas com entidades jurídicas e não com os investigadores. Ao contrário de outras partes do sétimo programa-quadro, as subvenções destinadas à investigação de «fronteira» da iniciativa dos investigadores no âmbito do CEI são concedidas para financiar as actividades de investigação de um investigador ou de uma equipa de investigação específicos. Por este motivo, é necessário garantir que uma subvenção à investigação de «fronteira» possa ser transferida se um determinado investigador se mudar para outro organismo de investigação (ver n.o 2 do artigo 9.o).

26.

No entender do Tribunal, este aspecto poderá ser tratado nas convenções de subvenção assinadas entre a Comissão e a entidade jurídica que emprega o(s) investigador(es) ou na decisão da Comissão pela qual esta concede a subvenção. Estes documentos podem incluir uma cláusula especificando que a concessão da subvenção depende de um determinado investigador trabalhar na entidade jurídica em causa e que, se esse investigador mudar para outra organização estabelecida num Estado-Membro ou num Estado associado, a subvenção será igualmente transferida, se o investigador assim o pedir, e estará sujeita à verificação e certificação da capacidade operacional e financeira do novo participante por parte da Comissão (ver pontos 34 a 36).

27.

Na proposta da Comissão, o anexo III da Decisão prevê excepções à utilização das subvenções em conformidade com o artigo 160.o do Regulamento Financeiro (n.o 3 do artigo 229.o das normas de execução). Estas excepções abrangem todos os financiamentos comunitários realizados por outros meios que não as subvenções, incluindo as subvenções concedidas com base em convites à apresentação de propostas, nomeadamente:

28.

Estas excepções, que estão, por defeito, sujeitas às regras estabelecidas no Regulamento Financeiro, deveriam estar claramente enumeradas no anexo III da decisão, alínea a), n.o 3 «Acções de coordenação e apoio» (ver nota de pé de página 31), e no artigo 14.o das «Regras de participação» (ver também ponto 21). Além disso, o Tribunal recomenda que a Comissão especifique as disposições do Regulamento Financeiro aplicáveis a cada uma das excepções mencionadas no artigo 14.o e esclareça em que medida não são aplicáveis outras disposições do presente regulamento.

29.

No entender do Tribunal, os critérios de selecção e aprovação definidos na proposta da Comissão para os programas específicos não constituem uma base sólida para a realização de avaliações (ver, por exemplo, o n.o 3 do artigo 6.o do programa específico «Cooperação» (34)). Em consequência, estes critérios e a sua aplicação terão de ser posteriormente especificados nos programas de trabalho (anuais) relativos a cada um dos programas específicos, sem que o Parlamento Europeu possa contribuir para a sua definição.

30.

Para que as regras sejam mais coerentes e transparentes, o Tribunal preferiria que o presente regulamento especificasse critérios horizontais de selecção e aprovação para a avaliação das propostas. Estes critérios horizontais poderiam ser depois complementados nos programas específicos ou nos programas de trabalho.

31.

Além disso, no que respeita aos princípios de avaliação e aos critérios de selecção e aprovação especificados no artigo 15.o, o Tribunal recomenda que se prevejam:

32.

O Tribunal concorda com a proposta para que a Comissão defina normas e procedimentos mais específicos para reger as diversas fases conducentes à aprovação das subvenções, bem como o recurso a peritos independentes. Para evitar burocracias desnecessárias, estas regras e procedimentos devem ter devidamente em conta as diferenças que existem entre os diversos mecanismos de financiamento e tipos de acções indirectas. Além disso, o Tribunal considera que essas regras devem ser adoptadas pela Comissão, enquanto colégio, a fim de as tornar obrigatórias para todos os serviços da Comissão que participam na execução do sétimo programa-quadro, e publicadas para garantir uma maior transparência (35) (ver considerando 13).

33.

Além disso, ao contrário da proposta da Comissão, o Tribunal recomenda que essas normas abranjam a fase de negociação, que tem lugar depois de as propostas serem seleccionadas com base numa avaliação comparativa realizada por peritos independentes e antes de a subvenção ser aprovada (36) (ver artigo 16.o e n.o 4a do artigo 17.o). As normas deverão garantir que a Comissão não altere o âmbito científico durante as negociações, a não ser que o resultado da avaliação assim o recomende.

34.

O Tribunal concorda igualmente com a proposta de que a Comissão deve estabelecer regras e procedimentos mais específicos para verificar a existência, o estatuto jurídico e a capacidade operacional e financeira dos participantes nos programas-quadro de IDT (ver considerando 14 e artigo 16.o-A). Ao fazê-lo, deverá ter-se o cuidado de assegurar que os documentos solicitados e os respectivos controlos sejam proporcionais ao risco financeiro envolvido. Do mesmo modo, deverá ter-se em conta a capacidade de algumas entidades jurídicas (como os organismos públicos ou as PME) para fornecer as informações solicitadas. O Tribunal considera que essas regras devem ser adoptadas pela Comissão enquanto colégio, a fim de estabelecer um quadro comum e de as tornar obrigatórias para todos os serviços da Comissão (e agências de execução) que participam na execução do sétimo programa-quadro. No entanto, para estar em plena consonância com o Regulamento Financeiro, devem prever-se disposições para que a Comissão verifique a existência e o estatuto jurídico, mas também a capacidade operacional e financeira dos participantes.

35.

Quase todas as entidades jurídicas participantes nos programas-quadro de IDT estão envolvidas em várias acções indirectas, muitas vezes administradas por diferentes serviços da Comissão. Como as auditorias do Tribunal demonstram, esta situação leva, em muitos casos, a que a mesma informação seja repetidamente solicitada, pelo que o Tribunal recomenda a criação de um sistema centralizado de verificação ex ante. Esse sistema permitiria que a verificação se realizasse independentemente da avaliação das propostas (37). No entender do Tribunal deverão aplicar-se os seguintes princípios gerais:

36.

Ao fazê-lo, a Comissão estabeleceria um quadro comum que contribuiria para a consistência e a coerência da avaliação dos riscos por parte dos gestores orçamentais subdelegados, em conformidade com o artigo 118.o do Regulamento Financeiro (artigo 182.o das normas de execução). Este quadro limitaria, em contrapartida, a necessidade de garantias bancárias. Além disso, a alteração proposta asseguraria uma abordagem coerente dentro da Comissão, evitando burocracias desnecessárias para os participantes no programa-quadro de IDT e acelerando a negociação das propostas seleccionadas. A criação de uma base de dados central no âmbito desse sistema de verificação também protegeria mais eficazmente os interesses financeiros das Comunidades (ver considerando 20 e artigo 16.o-A).

37.

A Comissão introduziu, a partir de 2002, uma série de medidas para simplificar os procedimentos conducentes à concessão de uma subvenção ao abrigo dos programas-quadro de IDT (39). Em especial, através da atribuição de competências, a Comissão, enquanto colégio, delegou os poderes de decisão necessários em alguns dos seus membros, com uma subdelegação suplementar nos directores-gerais. No caso do sétimo programa-quadro, a Comissão propõe uma maior simplificação do processo de concessão de subvenções, que deixaria de exigir uma decisão da Comissão (ver n.o 8 do artigo 16.o).

38.

O Tribunal considera, porém, que as subvenções devem ser concedidas com base em decisões da Comissão, uma vez que, nos termos do Regulamento Financeiro (40), o recurso a um processo de decisão da Comissão constitui uma condição prévia para autorizar taxas fixas negociadas para os custos indirectos, estabelecidas de acordo com as práticas contabilísticas habitualmente utilizadas pelo participante, superiores aos 7 % previstos pelo Regulamento Financeiro (ver pontos 69 a 70).

39.

A Comissão recorre a peritos independentes para avaliar e acompanhar as propostas de acções indirectas, as acções em curso, bem como a concepção, a execução e os resultados dos programas-quadro e dos seus programas específicos. Consequentemente, no entender do Tribunal, deve acrescentar-se uma referência às «actividades de acompanhamento» ao artigo 17.o para este ser coerente com a proposta formulada no artigo 27.o

40.

Dada a especificidade do financiamento do CEI, o Tribunal recomenda que se insira uma cláusula especial no artigo 17.o relativa à nomeação de peritos para avaliar as propostas de projectos de investigação de «fronteira» da iniciativa dos investigadores. Na opinião do Tribunal, esta deverá ser da responsabilidade do «Conselho Científico» do CEI, ou dos seus subcomités competentes. Essa abordagem diferente não só distinguiria o financiamento do CEI das vertentes do programa-quadro directamente geridas pela Comissão, mas também clarificaria a responsabilidade do «Conselho CIentífico» na selecção de propostas (ver ponto 17).

41.

O Tribunal considera que os sistemas de TI da Comissão deverão permitir o tratamento informático das operações em todas as fases do procedimento (41). Apesar de se ter comprometido há muito tempo a implementar um tal sistema, a Comissão nunca o fez (42).

42.

Consequentemente, o Tribunal recomenda que se especifique a obrigação de criar bases de dados integradas e um sistema informático comum nas «Regras de participação» (ver artigo 17.o-A). Neste contexto, o Tribunal saúda a intenção da Comissão de instituir a apresentação por via electrónica e um único sistema de registo (37), mencionados na exposição de motivos, e recomenda a inclusão desta disposição nas «Regras de participação» (ver artigo 16.o e artigo 17.o-A).

43.

Tendo em conta a grande diversidade dos regimes de financiamento propostos no anexo III da Decisão, o Tribunal recomenda a criação de modelos de convenção específicos para os diferentes tipos de actividades de IDT e acções indirectas (ver artigo 19.o).

44.

Além disso, de acordo com o n.o 4 do artigo 17.o, que prevê a adopção pela Comissão de modelos de cartas de nomeação dos peritos independentes, o Tribunal considera que as «Regras de participação» devem prever uma adopção formal dos modelos de convenção de subvenção específicos pela Comissão, a fim de garantir a coerência em todos os serviços da Comissão (43).

45.

Desde o início dos programas-quadro europeus de IDT que a Comunidade recorre a contratos de direito privado (ou convenções de subvenção) para estabelecer uma relação jurídica entre os participantes numa acção indirecta e a Comissão. Inicialmente, pretendia-se, com esta abordagem, reforçar a coordenação entre entidades jurídicas de diferentes países e fomentar a cooperação plurinacional. Ela conduziu, todavia, a uma situação em que os participantes se consideram contratantes em relação à Comissão ou esta é encarada como um parceiro activo do consórcio. Além disso, gerou um direito de veto de facto de cada participante numa acção indirecta, o que na prática leva frequentemente à perda da flexibilidade necessária para o êxito da investigação.

46.

No entender do Tribunal, a Comissão não deverá estar directamente envolvida na gestão de cada acção indirecta. Uma tal interpretação do papel da Comissão contribui significativamente para a pesada «burocracia» deplorada por muitos intervenientes nos programas-quadro de IDT. Cada consórcio deverá ter a responsabilidade de definir a sua estrutura de decisão interna segundo as suas necessidades específicas e os diversos participantes individuais deverão chegar a acordo entre si sobre todas as questões pertinentes para a gestão da acção indirecta.

47.

O Tribunal sugere, assim, uma estrutura de governação simplificada para os consórcios que executam acções indirectas, em consonância com as propostas anteriores (44). Na opinião do Tribunal, os direitos e obrigações específicos de cada participante em relação a todos os outros participantes no consórcio devem ser definidos no acordo de consórcio ou, se necessário, em qualquer outro acordo escrito. Além disso, no tocante à concessão da subvenção, o Tribunal considera que a Comissão deverá celebrar uma convenção de subvenção com o coordenador, agindo em nome dos outros participantes (ver artigo 23.o).

48.

A actual proposta da Comissão contém um importante inconveniente, na medida em que as informações mencionadas na convenção de subvenção se referem especificamente a cada participante, o que complica desnecessariamente a gestão das subvenções e multiplica a necessidade de alterações caso haja mudanças na participação. Além disso, de acordo com a proposta da Comissão, todos os participantes são parte na convenção de subvenção com ela celebrada, o que confere a cada participante um direito de veto de facto.

49.

O Tribunal recomenda, por isso, que se altere o artigo 19.o de modo a que a convenção de subvenção só contenha os elementos essenciais para a acção indirecta, no seu conjunto, nomeadamente:

Todos os outros aspectos, incluindo os aspectos financeiros específicos de cada participante, devem ser definidos no acordo de consórcio. Em consequência, este acordo terá de ser concluído após a negociação de uma proposta seleccionada, mas antes da assinatura da convenção de subvenção ou da concessão de uma subvenção por decisão da Comissão (ver artigo 23.o e n.o 2 do artigo 24.o).

50.

Nos termos da proposta da Comissão, o modo como os participantes entram na convenção de subvenção não é claro do ponto de vista jurídico. Em especial, não se entende claramente como é que a convenção de subvenção pode entrar em vigor sem que todos os participantes tenham concedido poderes (isto é, mandatado) ao coordenador antes da assinatura da convenção de subvenção. Na estrutura alternativa proposta pelo Tribunal, este acordo entre o coordenador e os participantes (que mandata o coordenador para actuar como representante legal dos outros participantes e celebrar em nome destes uma convenção de subvenção juridicamente vinculativa) seria parte integrante do acordo de consórcio.

51.

As «Regras de participação» devem precisar, assim, que a convenção de subvenção não é a única fonte de direitos e obrigações em matéria de participação, e que o acordo de consórcio pode acrescentar direitos e obrigações referentes às relações entre os próprios participantes (ver artigo 24.o). De acordo com o modelo de convenção de subvenção, os acordos de consórcio devem estabelecer designadamente:

52.

O Tribunal recomenda que a Comissão elabore modelos de acordos de consórcio específicos, criando, assim, uma norma comum. Os consórcios devem, porém, poder adaptar este modelo às suas necessidades. Ao contrário dos modelos de convenção de subvenção, não se considera, por isso, necessário que a Comissão adopte os modelos de acordo de consórcio formalmente (ver n.o 3 do artigo 24.o). No entanto, a Comissão deverá fornecer informações, apoio e formação, possivelmente durante a fase de negociação, sobre a criação desses acordos de consórcio.

53.

Dada a complexidade das disposições administrativas relativas aos programas-quadro de IDT, há entidades jurídicas (incluindo os principais participantes do ponto de vista científico) que não desejam assumir a função de coordenador. Isto aplica-se, em especial, às universidades e às PME, que carecem frequentemente das estruturas de apoio administrativo necessárias. O Tribunal considera que o coordenador deverá ter, por isso, a possibilidade de subcontratar as tarefas administrativas e de gestão a prestadores de serviços externos, desde que os restantes participantes concordem com essa externalização no acordo de consórcio (ver n.o 3 do artigo 25.o) (45).

54.

O Tribunal entende que, embora se reconheça que as entidades jurídicas que se juntam a uma acção em curso devem ser seleccionadas de forma equitável, transparente e competitiva, a obrigação de publicar «convites à concorrência» (46) exige uma organização excessivamente onerosa e demorada. Na prática, para a maioria dos consórcios seria impossível alterar a sua composição através da aplicação desse procedimento. O Tribunal recomenda, por isso, a supressão do n.o 3 do artigo 26.o, embora considere que a obrigação de seleccionar de uma forma equitável, transparente e competitiva as entidades jurídicas que se juntam a uma acção em curso deve ser mencionada nos modelos de convenção de subvenção (ver n.o 1a do artigo 19.o).

55.

Só nos casos em que o âmbito científico e o carácter europeu da acção, juridicamente obrigatórios, sejam comprometidos por uma alteração da composição do consórcio, a Comissão deverá ter o direito de se opor a essa alteração. Em todos os outros casos, esta questão deverá continuar a ser da responsabilidade das entidades jurídicas participantes na acção indirecta (ver n.o 4 do artigo 26.o).

56.

O Tribunal recomenda que se esclareça a obrigação jurídica de a Comissão acompanhar a execução das acções indirectas e dos programas, que é extensiva aos programas-quadro de IDT anteriores (ver artigo 7.o da Decisão) (47). No entender do Tribunal, as disposições relativas à actividade de acompanhamento da Comissão deveriam prever explicitamente a realização de exames (ou audições) como método de acompanhamento alternativo (ver n.o 4 do artigo 19.o e n.o 2 do artigo 27.o). Além disso, esses exames poderiam ser utilizados quando fosse necessário avaliar a possível cessação de uma acção ou da participação de uma entidade jurídica específica (ver n.o 5 do artigo 18.o). Quanto à nomeação de peritos para avaliar as propostas (ver ponto 40), o Tribunal considera que o acompanhamento da investigação de «fronteira» da iniciativa dos investigadores financiada no âmbito do CEI deverá ser da responsabilidade do seu «Conselho Científico» ou dos subcomités competentes (ver n.o 6 do artigo 27.o).

57.

Como as auditorias do Tribunal demonstram, os comités de programa desempenham um papel importante no acompanhamento dos programas-quadro de IDT. Por conseguinte, o Tribunal considera que as «Regras de participação» deveriam mencionar que os resultados das actividades de acompanhamento dos programas por parte da Comissão, incluindo as relativas aos programas-quadro de IDT anteriores, devem ser apresentados a um comité de programa composto por representantes dos Estados-Membros, em conformidade com o artigo 202.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia (ver considerando 17 e artigo 27.o).

58.

O Tribunal congratula-se com as propostas destinadas a simplificar os sistemas de financiamento (48). A Comissão deveria esclarecer, todavia, nas «Regras de participação» a que tipos de acções, de subvenções, de actividades específicas e de custos (isto é, directos ou indirectos) serão aplicados os financiamentos a taxas fixas, incluindo uma tabela de custos unitários, ou os montantes fixos. Na opinião do Tribunal, a base jurídica deve ser explícita nesta matéria, por forma a conferir aos participantes segurança jurídica relativamente às regras financeiras desde o início do sétimo programa-quadro (ver artigo 30.o).

59.

Dada a envergadura da maioria das acções indirectas, o Tribunal considera que os montantes fixos se adequam a módulos de actividades claramente definidos no âmbito de cada projecto, eventualmente subordinados à realização de objectivos intermédios específicos. Esses montantes fixos devem igualmente ser estabelecidos com base num processo de negociação minucioso. A sua utilização coloca um problema prático na altura do pagamento, quando a Comissão tem de avaliar se os módulos de actividades foram concluídos da forma acordada. A aplicação desse sistema pode deparar-se com dificuldades, especialmente quando os módulos de actividades registem atrasos, estejam apenas parcialmente concluídos ou sejam substituídos por outras actividades. No tocante aos montantes fixos para a globalidade de uma acção, incluindo os propostos no artigo 35.o para as «Redes de excelência», o Tribunal recomenda uma abordagem mais prudente (ver pontos 78 e 79).

60.

Na ausência de uma proposta mais pormenorizada da Comissão, o Tribunal sugere que a utilização de montantes fixos para a globalidade de uma acção se limite às «acções de coordenação e de apoio» e às «acções de apoio à formação e progressão na carreira dos investigadores» previstas na alínea a) do anexo III da Decisão (ver n.o 1 do artigo 30.o das «Regras de participação»). O Tribunal exorta a Comissão a prosseguir as suas reflexões sobre um recurso mais sistemático aos montantes fixos para a globalidade de uma acção. Este aspecto poderá ser incorporado na base jurídica, na sequência de uma avaliação intercalar das «Regras de participação» (ver artigo 54.o).

61.

Além disso, o modo de cálculo da contribuição financeira da Comunidade proposto pela Comissão no n.o 2 do artigo 30.o não é coerente e deverá ser clarificado pelo emprego de uma terminologia precisa (isto é, a «contribuição financeira máxima da Comunidade» deverá ser determinada com base no «orçamento dos custos estimativos») (49).

62.

Com base na proposta de revisão do Regulamento Financeiro apresentada pela Comissão, será possível considerar que a «acção indirecta», no seu conjunto, é a beneficiária de uma subvenção, permitindo, em princípio, que os diversos participantes em acções com múltiplos parceiros obtenham lucros (50). Por conseguinte, deverá ser especificado no artigo 31.o das «Regras de participação» que é aplicável o princípio da ausência de lucro a cada um dos participantes numa acção indirecta.

63.

O Tribunal recomenda que o n.o 3, alínea c), do artigo 31.o faça referência aos princípios contabilísticos do país em que a entidade jurídica está estabelecida e às «práticas de contabilidade dos custos» habituais dos participantes. Além disso, no entender do Tribunal, a menção «exclusivamente para a realização dos objectivos e resultados esperados da acção» é suficiente para assegurar que apenas sejam reembolsados os custos necessários para a execução da acção.

64.

No entender do Tribunal, só os impostos indirectos recuperáveis deverão ser considerados como custos não elegíveis. Na prática, alguns tipos de entidades jurídicas participantes (como as organizações não governamentais, as fundações e as associações) e as pessoas singulares não têm a possibilidade de recuperar impostos indirectos como o imposto sobre o valor acrescentado (IVA) (51). Estes constituem, assim, um custo para o participante e, nesses casos, os impostos indirectos não recuperáveis deveriam ser reembolsáveis (ver n.o 3, alínea e), do artigo 31.o).

65.

Os princípios de «boa gestão financeira» contidos no Regulamento Financeiro não fazem, todavia, necessariamente parte dos princípios contabilísticos e práticas de contabilidade dos custos dos participantes. O Tribunal recomenda, por isso, que a última parte da frase do n.o 3, alínea c), do artigo 31.o seja suprimida.

66.

O Tribunal já propôs, em diversas ocasiões, um sistema simplificado de reembolso dos custos elegíveis ao abrigo dos programas-quadro de IDT (52). Na opinião do Tribunal, o sistema para calcular e declarar os custos, bem como para determinar a contribuição financeira da Comunidade deve basear-se num sistema único de custos (ver ponto 94), ser aplicável a todos os regimes de financiamento e suficientemente flexível para ser utilizado por todos os tipos de entidades jurídicas participantes nas acções indirectas. Além disso, para que um sistema seja transparente, fiável e simples de administrar, as práticas de contabilidade (dos custos) habituais dos participantes deverão ser aplicadas, na medida do possível, para comunicar os custos incorridos.

67.

Esse sistema simplificado deverá prever três categorias de custos directos («custos de pessoal», «despesas de deslocação e estadia» e «outros custos específicos»), facilmente identificáveis e consultáveis a partir do sistema de contabilidade (dos custos) de qualquer participante.

68.

A proposta da Comissão não especifica claramente que taxa fixa se aplicará à cobertura dos custos indirectos elegíveis (isto é, se esta taxa fixa corresponde à taxa de 20 % do modelo de sistema de custos totais com taxa fixa ao abrigo do sexto programa-quadro ou à taxa de 7 % estabelecida pelo Regulamento Financeiro como regime geral). Também não especifica as circunstâncias em que os participantes podem optar por esse sistema de taxa fixa.

69.

Ao contrário da proposta da Comissão, o Tribunal considera que os participantes devem declarar as taxas fixas estabelecidas de acordo com as suas práticas habituais de contabilidade dos custos (ver ponto 38). A «razoabilidade» dessas taxas teria de ser demonstrada durante a negociação de uma proposta, com base na informação contabilística dos participantes, e certificada pelo auditor externo ao emitir o certificado de auditoria (ver artigo 34.o-A).

70.

Na perspectiva do Tribunal, a utilização dessas taxas fixas negociadas simplificaria drasticamente a declaração dos custos à Comissão. Só permitindo aos participantes utilizarem o seu próprio sistema de contabilidade dos custos para calcular e declarar os custos efectivamente incorridos será possível que a sua participação respeite plenamente as suas regras internas e as «Regras de participação». Na prática, isto implicaria que os participantes pudessem imputar os custos indirectos a taxas significativamente superiores aos 20 % aplicados aos custos directos no âmbito dos programas-quadro de IDT anteriores (53).

71.

Ao contrário dos programas-quadro de IDT anteriores, a Comissão propõe, no artigo 33.o, que se aumentem os limites máximos de financiamento (isto é, as taxas de reembolso) de 50 % para 75 % no caso de organismos públicos, estabelecimentos de ensino secundário e superior, organizações de investigação e PME e, simultaneamente, que se crie um sistema único de reembolso dos custos para o sétimo programa-quadro. Na prática, isto significa que o sistema de custos adicionais, principalmente utilizado pelos organismos públicos e os estabelecimentos do ensino superior, e o sistema de custos totais serão suprimidos. No passado, o Tribunal criticou o sistema de custos adicionais por não permitir verificar a parte do co-financiamento assumida pelos participantes e por a sua aplicação na prática discriminar frequentemente as entidades jurídicas que utilizam o sistema de custos totais (54).

72.

O Tribunal apoia, por isso, inteiramente a proposta da Comissão, uma vez que:

Os efeitos da eliminação do sistema tradicional de custos adicionais no financiamento dos participantes serão compensados pelo aumento dos limites máximos de financiamento. Desta forma, a proposta da Comissão permite evitar uma situação em que o sétimo programa-quadro iria, pura e simplesmente, conceder um financiamento mais elevado do que os programas-quadro de IDT precedentes para um esforço de investigação essencialmente idêntico.

73.

No tocante à proposta da Comissão de uma taxa de financiamento que pode atingir 100 % dos custos elegíveis no caso de algumas actividades incluídas numa acção indirecta, o Tribunal considera que essa taxa apenas pode ser justificada para actividades de gestão e formação, e que as «Regras de participação» devem afirmar claramente que ela não se pode generalizar em circunstância alguma (ver n.o 4 do artigo 33.o).

74.

O Tribunal entende que se devem declarar todos os custos relativos a cada período, permitindo que a Comissão verifique a realidade do co-financiamento da acção indirecta (ver artigo 34.o).

75.

O Tribunal considera que as «Regras de participação» devem especificar o âmbito e o conteúdo dos certificados de auditoria (ver artigo 34.o-A) (55). De acordo com o Regulamento Financeiro (56) e as «Regras de participação», os certificados de auditoria devem garantir que:

76.

Os certificados de auditoria serão emitidos por um auditor externo ou, no caso de organismos públicos, por um funcionário público competente. O auditor externo deve cumprir as exigências impostas pela Oitava Directiva 84/253/CEE do Conselho, de 10 de Abril de 1984 (57). As competências do funcionário público serão determinadas pela legislação nacional e pelas autoridades adequadas. O auditor externo ou, no caso de organismos públicos, o funcionário público competente que emite o certificado de auditoria, deverá ser independente do participante responsável pela escolha do auditor.

77.

Os certificados de auditoria constituem um elemento essencial dos controlos internos da Comissão, o que, no entender do Tribunal, implica que a Comissão tenha acesso aos documentos comprovativos e aos documentos de trabalho dos auditores externos. A obrigação de permitir um tal acesso deve constar do modelo de convenção de subvenção e das condições do contrato celebrado com o auditor externo.

78.

Na perspectiva do Tribunal, não deverão ser aplicadas regras específicas às «Redes de Excelência» e, por isso, o artigo 35.o deverá ser suprimido (ver igualmente o ponto 59). O modo como a Comissão fixou um montante fixo de 23 500 euros por ano e por investigador também não é claro, não existindo qualquer indicação de se ter baseado numa avaliação fundamentada da estrutura de custos subjacente às «Redes de Excelência» em curso ao abrigo do sexto programa-quadro. Além disso, o estabelecimento de montantes artificialmente fixados discrimina as entidades jurídicas estabelecidas em Estados-Membros ou Estados associados em que os salários nominais são mais elevados.

79.

Por outro lado, o mecanismo de financiamento proposto não é compatível com o objectivo mencionado no anexo III da decisão, alínea a), n.o 2 «Redes de Excelência», que consiste em apoiar a integração das entidades participantes na rede. Tal como é actualmente proposto nas «Regras de participação», o mecanismo prevê implicitamente o co-financiamento das actividades de investigação, mas não das actividades que contribuem para a integração das actividades executadas no âmbito de uma cooperação a mais longo prazo.

80.

Segundo a experiência do Tribunal, os principais problemas administrativos sentidos pelos participantes nas suas relações com a Comissão estão relacionados com as exigências díspares dos serviços responsáveis pela verificação da viabilidade jurídica e financeira dos participantes e com os pedidos de informação exagerados e muitas vezes repetitivos (ver pontos 34 a 36).

81.

A criação de um «fundo de garantia» não resolverá, todavia, essas dificuldades dos participantes e, além disso, é pouco provável que tenha uma boa relação custo-eficácia (ver considerando 20 e artigo 38.o) (58):

Consequentemente, o Tribunal recomenda a supressão do considerando 20 e do artigo 38.o

82.

No caso dos participantes do sector da indústria, é frequente os conhecimentos preexistentes necessários para uma acção indirecta não pertencerem às entidades jurídicas participantes, mas a outra entidade integrante do grupo industrial. O Tribunal considera que, tendo em conta a obrigação de utilizar os novos conhecimentos formulada no n.o 1 do artigo 46.o, os direitos de acesso a esses conhecimentos também devem ser concedidos a entidades filiadas dos participantes numa acção indirecta, desde que preencham determinadas condições (ver artigo 42.o e artigos 49.o e 50.o). Em especial, a empresa filiada deve:

A proposta do Tribunal que visa conceder direitos de acesso recíprocos às entidades filiadas eliminaria este elemento dissuasor específico e poderia aumentar, assim, a participação da indústria nos programas-quadro de IDT.

83.

No entender do Tribunal, a disposição que permite que os co-proprietários utilizem os novos conhecimentos detidos em propriedade conjunta é construtiva porque permite evitar a ocorrência de situações em que não é possível explorar esses conhecimentos devido à relutância de alguns membros do consórcio em dar a sua autorização para a protecção dos conhecimentos. No entanto, a proposta da Comissão poderá aumentar o risco de que, se não for celebrado um acordo prévio, os participantes estruturem o seu trabalho de modo a evitar o mais possível a propriedade conjunta, o que, por sua vez, implica que os participantes se sintam menos dispostos a cooperar. Na opinião do Tribunal, deveria ser o consórcio a definir as condições aplicáveis a essa propriedade conjunta, em conformidade com o presente regulamento, a convenção de subvenção e o acordo de consórcio. O Tribunal recomenda, por isso, que se acrescente ao n.o 1 do artigo 40.o a obrigação de celebrar um acordo de propriedade conjunta e se elimine o n.o 2, alínea b), do artigo 40.o, criando, assim, um incentivo para que os participantes assinem um acordo de propriedade conjunta.

84.

O Tribunal considera que, de um modo geral, não há necessidade de informar a Comissão acerca das transferências de propriedade. No entanto, sempre que uma transferência não seja consentânea com o desenvolvimento da competitividade da economia europeia ou infrinja princípios éticos, a Comissão deverá ser previamente notificada. O Tribunal recomenda que a Comissão estabeleça normas de orientação em relação a essas situações. Nos restantes casos, as disposições relativas à transferência da propriedade deverão ser tratadas pelos participantes (ver artigos 42.o e 43.o).

85.

No entender do Tribunal, seria incoerente e desnecessário permitir que os conhecimentos preexistentes (isto é, todos os direitos de propriedade intelectual necessários para a execução da acção indirecta ou para a utilização dos resultados) que estejam sujeitos a direitos de acesso sofram novas limitações ou sejam excluídos (ver artigo 48.o). Essa limitação ou exclusão de conhecimentos preexistentes específicos poderia impedir a execução das acções indirectas de acordo com o inicialmente proposto ou a difusão dos novos conhecimentos resultantes da acção.

86.

Além disso, os direitos de acesso deveriam ser concedidos, por definição, a todos os participantes numa acção indirecta (ver artigo 49.o). Apenas será necessário apresentar um pedido explícito e um novo acordo entre as partes envolvidas caso tenham de se definir novas condições para esses direitos de acesso. No entender do Tribunal, os direitos de acesso devem ser concedidos a entidades filiadas numa base recíproca, como se descreve supra (ver ponto 82).

87.

Tal como a Comissão propõe na alínea b) do anexo III da Decisão, o «Mecanismo de Financiamento da Partilha de Riscos» consiste na concessão de uma subvenção ao Banco Europeu de Investimento (BEI). O Tribunal considera, porém, que é necessário clarificar melhor o âmbito das actividades de financiamento de empréstimos e garantias do BEI (62) (ver considerando 23 e artigo 53.o).

88.

No tocante ao regime de financiamento do «Mecanismo de Financiamento da Partilha de Riscos», o Tribunal recomenda igualmente que se esclareça se todas as disposições das «Regras de participação» são aplicáveis às subvenções ao BEI (incluindo o Capítulo III «Difusão e utilização e direitos de acesso»).

89.

Além disso, de acordo com a proposta da Comissão, o apoio financeiro da Comunidade ao BEI apenas será regido pelas disposições do Regulamento Financeiro. No entanto, é necessário especificar melhor as modalidades e regras segundo as quais o BEI financiará os empréstimos e garantias. No entender do Tribunal, estes deveriam ser concedidos e administrados pelo BEI de acordo com as suas próprias regras, tendo em conta as orientações e princípios gerais estabelecidos pela Comissão na convenção de subvenção (ver n.os 2 e 3 do artigo 53.o).

90.

Dado que o sétimo programa-quadro tem um período de programação de sete anos, as «Regras de participação» deverão prever uma avaliação e, possivelmente, uma revisão ao fim de um determinado período. Esta avaliação intercalar deverá determinar, nomeadamente, se a pretendida simplificação dos aspectos administrativos e financeiros foi conseguida e, caso necessário, propor eventuais medidas adicionais (ver artigo 54.o).

91.

O Tribunal considera que, em muitos domínios, a proposta da Comissão constitui um importante passo em frente na obtenção da simplificação e da flexibilidade necessárias para uma execução económica, eficaz e eficiente do sétimo programa-quadro.

92.

Contudo, pelas razões atrás apresentadas, os princípios e critérios que deveriam ter orientado estas alterações nem sempre foram seguidos e, consequentemente, a Comissão desperdiçou a oportunidade de proceder à simplificação necessária. Em especial, há propostas da Comissão que, no entender do Tribunal, não são justificadas e correm o risco de complicar desnecessariamente a gestão do sétimo programa-quadro.

93.

Noutros domínios, em que é necessário prosseguir a simplificação e aumentar a flexibilidade, o Tribunal recomenda a introdução de alterações suplementares, designadamente:

94.

A proposta de «Regras de participação» apresentada pela Comissão contém alguns elementos deste sistema simplificado, em especial o sistema único de reembolso dos custos, mas está longe de criar um sistema transparente, fiável e simples de administrar para calcular e declarar os custos, e para determinar a contribuição financeira da Comunidade. O sistema de reembolso dos custos proposto é demasiado complicado e, inerentemente, difícil de verificar para a Comissão. Além disso, não há uma correlação suficiente entre a estrutura proposta para o reembolso dos custos e as informações contabilísticas (relativas aos custos) ao nível dos participantes. Por conseguinte, e caso o legislador não adopte alterações significativas, a insatisfação dos participantes persistirá e o sétimo programa-quadro continuará a registar uma forte taxa e frequência de declaração excessiva de custos por parte destes.