52003SC1293

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU nos termos do n° 2, segundo parágrafo, do artigo 251° do Tratado CE respeitante à posição comum adoptada pelo Conselho tendo em vista a adopção de uma directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros

2001/0111 (COD)

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU nos termos do n° 2, segundo parágrafo, do artigo 251° do Tratado CE respeitante à posição comum adoptada pelo Conselho tendo em vista a adopção de uma directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros

1. HISTORIAL

Data da transmissão da proposta ao PE e ao Conselho (documento COM(2001) 257 final - 2001/0111 (COD)): // 29 de Junho de 2001

Data do parecer do Comité Económico e Social Europeu: // 24 de Abril de 2002

Data do parecer do Comité das Regiões: // 13 de Março de 2002

Data do parecer do Parlamento Europeu em primeira leitura: // 11 de Fevereiro de 2003

Data de transmissão da proposta alterada: // 15 de Abril de 2003

Data de adopção da posição comum: // 5 de Dezembro de 2003

2. OBJECTO DA PROPOSTA DA COMISSÃO

A proposta destina-se a substituir e completar os vários instrumentos legislativos em vigor em matéria de livre circulação dos cidadãos da União e inscreve-se no quadro jurídico e político criado pela instituição da cidadania da União. Fixa as modalidades de exercício do direito fundamental de livre circulação e residência, que é conferido directamente pelo Tratado a cada cidadão da União e que foi retomado, a este título, na Carta dos Direitos Fundamentais da União.

A este respeito, a proposta representa um passo importante para a definição de um conteúdo forte da cidadania da União, como o testemunha o conceito de base da proposta segundo o qual a circulação e a residência dos cidadãos da União nos Estados-Membros deverá efectuar-se, mutatis mutandis, em condições similares às aplicáveis aos cidadãos de um Estado-Membro que circulem e mudem de residência no interior do seu próprio país.

O principal objectivo da proposta consiste em favorecer o exercício do direito de livre circulação e residência, reduzindo ao estritamente necessário as formalidades administrativas, definindo o melhor possível o estatuto dos membros da família, instituindo um direito de residência permanente após vários anos de residência legal ininterrupta num Estado-Membro e limitando a possibilidade de os Estados-Membros recusarem ou porem termo ao direito de residência por razões de ordem pública

3. COMENTÁRIOS SOBRE A POSIÇÃO COMUM

3.1. Comentário geral

O acordo político por maioria qualificada a que chegou o Conselho em 22 de Setembro de 2003, foi retomado na posição comum adoptada em 5 de Dezembro de 2003.

A posição comum do Conselho mantém, no essencial, a proposta inicial da Comissão, com a redacção que lhe foi dada pela proposta alterada.

As principais alterações introduzidas pela posição comum dizem respeito, nomeadamente:

- Membro da família: a definição constante da alínea b) do nº 2 do artigo 2º foi limitada à parceria registada quando a legislação do Estado-Membro de acolhimento considerar tal situação equiparada ao casamento. Contrariamente à proposta alterada, a referida noção não abrange as relações de facto permanentes. Todavia, esta limitação é compensada pelo aditamento de uma nova disposição no artigo 3º, nos termos da qual os Estados-Membros deverão facilitar a entrada e residência do parceiro que mantém uma relação permanente com o cidadão da União beneficiário do direito de residência a título principal;

- O alargamento do direito de residência sem condições nem formalidades de três para seis meses não foi aprovado na posição comum. Tendo em consideração as dificuldades de alargar este período aos membros da família que não tenham nacionalidade de um Estado-Membro, o Conselho preferiu manter o acervo actual de três meses;

- A duração da residência necessária para a aquisição do direito de residência permanente foi alargada para cinco anos, em vez dos quatro anos propostos pela Comissão;

- A protecção absoluta contra o afastamento de menores e das pessoas que adquiriram um direito de residência permanente não foi aprovada. O Conselho aceitou, todavia, uma protecção acrescida para os cidadãos da União residentes de longa duração no Estado-Membro de acolhimento.

A Comissão aceitou a posição comum que, embora sendo menos ambiciosa do que a proposta inicial da Comissão, alterada na sequência do parecer do Parlamento, representa um ponto de equilíbrio entre as diferentes posições dos Estados-Membros e um progresso importante em matéria de livre circulação e residência relativamente ao acervo existente.

3.2. Alterações do Parlamento tomadas em consideração na posição comum

3.2.1. Alterações integradas total ou parcialmente na proposta alterada e na posição comum

3.2.1.1 Considerandos

As alterações 3, 5, 6, 8, 9, 10, 12 e 13 foram retomadas integralmente na posição comum.

As alterações 7 e 11 foram parcialmente retomadas. As alterações introduzidas são explicadas seguidamente em pormenor.

Considerando 9 (alteração 7): a alteração visava indicar claramente que a residência até seis meses não é sujeita a qualquer condição; esta alteração foi integrada, mas o período passou para três meses, acompanhando o novo texto do artigo 6º, aceite pela Comissão. Todavia, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a residência de candidatos a um emprego não é sujeita a qualquer condição por um período mínimo de seis meses e mesmo para um período mais longo, caso possam provar que procuram activamente um emprego e que têm a possibilidade real de o encontrar. Por esta razão, uma referência neste sentido foi introduzida no considerando.

Considerando 21 (alteração 11): esta alteração foi integrada na posição comum, mas foi ligeiramente modificada para a adaptar à nova redacção do artigo 24º, aceite pela Comissão, ao qual se refere.

3.2.1.2 Artigos

As alterações 25, 28, 34, 39, 40, 55, 59, 61, 64, 68, 71, 72, 74, 78, 79, 80, 82, 83, 85, 86, 89, 90 e 99 foram integralmente retomadas na posição comum.

As alterações 20, 24, 30, 33, 41, 47, 49, 50, 51, 52, 54, 55, 64, 68, 74, 77, 78, 79, 82, 83, 86, 108 e 116 foram parcialmente retomadas na posição comum. As modificações introduzidas pelo Conselho são seguidamente indicadas.

Artigo 3º, nº 2º (alteração 20): a alteração visava facilitar a entrada e a residência de qualquer outro membro da família que não esteja referido no artigo 2º, sempre que motivos graves de saúde ou humanitários o justifiquem. Este aditamento foi retomado parcialmente na posição comum: o Conselho decidiu suprimir a referência às razões humanitárias, considerando que se trata de um conceito demasiado amplo e prestando-se facilmente a abusos. A Comissão pode aceitar esta alteração, considerando que as razões humanitários já fazem parte dos compromissos em matéria de direitos fundamentais de todos os Estados-Membros; por esta razão, uma referência específica às razões humanitárias não é necessária.

Artigo 5º, nº 2 (alteração 24): a primeira alteração proposta pela alteração, que acrescenta uma referência à legislação nacional, permitindo assim contemplar a situação dos Estados que não aplicam o Regulamento (CE) n° 539/2001 sobre os vistos, foi integralmente retomada na posição comum.

A segunda alteração, visando tornar o texto mais correcto do ponto de vista jurídico, foi igualmente retomada.

Em contrapartida, a alteração do segundo parágrafo que especificava o prazo em que o visto deve ser emitido, não foi retomada na posição comum. O Conselho considerou 5 dias úteis um prazo demasiado estrito que não permitiria tomar em consideração situações especiais; por conseguinte, o Conselho substituiu este prazo pela frase "o mais rapidamente possível por tramitação acelerada". A Comissão pode aceitar esta nova formulação que garante seguramente um tratamento rápido do pedido de visto.

Artigo 7, nº 3 (alteração 30): esta alteração, que apenas visava deslocar o nº 7 do artigo 8º, foi retomada na posição comum. Todavia, a redacção da alínea c) foi alterada pelo Conselho e aceite pela Comissão, para precisar que, neste caso, o estatuto de trabalhador se mantém até seis meses, em conformidade com o acervo actual.

Artigo 8º, nº 2 (alteração 33): a parte da alteração visando clarificar que o certificado de registo não tem por objectivo declarar a existência do direito de residência, constituindo uma simples formalidade administrativa, foi retomada integralmente na posição comum. Em contrapartida, o Conselho suprimiu a indicação nos termos da qual as sanções devem ser administrativas, precisão esta que tinha sido introduzida em todos os artigos relativos às sanções. A Comissão pode aceitar esta alteração que confere aos Estados-Membros a possibilidade de decidir o regime de sanções aplicável em conformidade com o seu direito interno, embora se mantenha intacta no artigo a natureza proporcional e não discriminatória da sanção.

Artigo 11º, nº 2 (alteração 41): esta alteração torna o texto mais claro e impõe um limite temporal para as ausências, o que se afigura justo. O texto da posição comum é diferente da alteração do Parlamento unicamente por impor um limite temporal de um ano igualmente para as ausências devidas a uma gravidez ou a um parto. A Comissão aceitou esta alteração, considerando que uma ausência de um ano, independentemente das razões, deveria justificar a possibilidade para os Estados-Membros de verificarem que o interessado continua a ser beneficiário do direito de residência, em especial em relação aos membros da família que não têm a nacionalidade de um Estado-Membro. A este respeito, convém recordar que esta disposição não põe em causa o direito de residência dos interessados, impondo-lhes simplesmente a necessidade de solicitar um novo cartão de residência.

Artigo 13º, nº1 e alíneas a), b) e d) do nº 2, (alterações 47, 49, 50 e 51): estas alterações visavam tornar o texto coerente com o conteúdo do artigo 2º introduzindo uma referência à cessação das parcerias abrangidas pela alínea b) do nº 2 do artigo 2º. A posição comum retoma esta alteração, embora limitando-a à cessação das parcerias registadas, em linha com o novo texto do artigo 2º.

Na alínea a), a duração anterior do casamento ou da parceria foi prolongada para três anos em relação aos dois anos solicitados pelo Parlamento. Esta duração é, todavia, mais curta do que o texto inicial da proposta da Comissão, que previa cinco anos. A Comissão aceitou esta alteração, considerando que a duração proposta é razoável.

Artigo 13º, alínea c) do nº 2 , (alteração 52): a alteração do Parlamento visava explicitar algumas situações difíceis que justificariam a conservação do direito de residência após o divórcio, a anulação do casamento ou a cessação de uma parceria. O conteúdo da alteração foi retomado na posição comum, mas suprimindo a referência às razões humanitárias. A Comissão aceitou esta alteração (ver supra comentário ao artigo 3º, alteração 20).

Artigo 15º (alteração 54): a alteração visava criar um novo artigo retomando o texto do antigo artigo 24º da proposta original da Comissão. A posição comum mantém esta reformulação: é mais lógico introduzir este artigo no final do Capítulo III, pois o afastamento deixa de ser possível logo que a pessoa em causa adquira o direito de residência permanente, salvo por razões de ordem pública. Pelo contrário, o nº 1, que tinha sido aditado para precisar que o direito de residência se mantém enquanto as condições de residência forem respeitadas, foi transferido para o artigo anterior. A Comissão aceitou esta modificação que confere mais coerência ao texto (ver infra ponto 3.3.2, comentário aos artigos 14º e 15°).

Artigo 16º (alteração 55): a alteração foi retomada na posição comum, com uma modificação da redacção que exclui qualquer limite temporal para as ausências devidas ao cumprimento de obrigações militares. A Comissão aceitou esta alteração que torna o texto deste artigo coerente com o artigo 11º.

Artigo 24, nº 2 (alteração 108): esta alteração visava eliminar a exclusão do direito a prestações de assistência social das pessoas que não exerçam uma actividade económica antes da aquisição do direito de residência permanente. O Conselho aceitou esta alteração, mas acrescentou que os cidadãos da União da União podem ser excluídos do benefício da assistência social durante os primeiros três meses de residência. A Comissão considera esta alteração aceitável, pois durante esse primeiro período de residência essas pessoas estão isentas de qualquer condição e formalidade atinentes à residência, o que justifica uma exclusão do benefício da assistência social (abordagem que é igualmente coerente com o acervo actual).

Artigo 29º, nº 1 (alteração 77): a alteração em causa propunha várias modificações a este número, que foram todas retomadas na posição comum. O Conselho introduziu simplesmente uma alteração posterior, suprimindo a referência ao regulamento sanitário de 1951, que foi substituído por uma referência mais geral aos instrumentos pertinentes da OMS. A Comissão aceitou esta alteração, considerando que a nova referência é muito mais pertinente.

Artigo 31, nº 3 (alteração 113): a alteração foi retomada na posição comum com a formulação da proposta alterada. Esta alteração prevê uma suspensão da execução de uma medida de afastamento enquanto o juiz não tiver proferido uma decisão sobre o efeito suspensivo do recurso. Todavia, foram introduzidas determinadas excepções, a fim de excluir o caso em que o afastamento é ordenado na sequência de uma decisão judicial ou quando a pessoa já teve acesso a um procedimento de revisão judicial ou ainda quando existam razões imperiosas de segurança pública. A Comissão aceitou estas alterações, considerando que o objectivo principal da disposição estava assegurado: garantir ao indivíduo a possibilidade de interpor um recurso efectivo contra a decisão de afastamento, impedindo que seja expulso antes de poder interpor o recurso. A excepção de segurança pública foi aceite, pois é justificada pela gravidade da situação em causa.

3.2.2. Alterações integradas na proposta alterada, mas não retomadas na posição comum

3.2.2.1. Considerandos

Considerando 4 (alteração 2): a alteração visando mencionar que a mobilidade dos trabalhadores assalariados e não assalariados constitui igualmente uma das prioridades políticas da União, não foi retomada na posição comum com o objectivo de simplificar o texto.

3.2.2.2. Artigos

Artigo 4 (alteração 21): o Parlamento tinha solicitado uma referência à proibição de discriminação com base na identidade sexual; este aditamento não foi tido em conta no considerando que substitui o artigo 4º. A Comissão aceitou esta alteração, pois o texto adoptado na posição comum corresponde à redacção do artigo 21º da Carta dos Direitos Fundamentais, que não estabelece uma lista exaustiva das formas de discriminação.

Artigo 7º, alínea a) do nº 1 (alteração 27): a referência expressa aos destinatários dos serviços não foi tida em conta na posição comum: o Conselho considerou, justamente, que não se pode considerar os destinatários dos serviços equiparados aos trabalhadores assalariados ou não assalariados.

Artigo 8º, nº 1 (alteração 32): a alteração do Parlamento, prevendo a possibilidade para cada cidadão da União de obter a inscrição num registo se assim o pretender, mesmo nos Estados-Membros que não impõem tal obrigação, não foi tida em conta na posição comum. O Conselho considerou que os Estados-Membros não devem ser obrigados a emitir um certificado de registo se optarem por não introduzir a formalidade do registo. Além disso, o facto de poder obter tal certificado, poderia ter por efeito obrigar, na prática, todos os cidadãos a solicitá-lo. A Comissão aceitou estes argumentos e a alteração introduzida, que restabelece o texto original da proposta.

Artigo 8º, alínea b) do nº 5 (alteração 35): o Conselho não aceitou que uma simples declaração seja suficiente para comprovar o elo de parentesco. Esta alteração é coerente com a abordagem que foi decidida pelo Conselho sobre o sistema de inscrição no registo previsto no artigo 8º, que foi aceite pela Comissão (ver infra, ponto 3.3.2, comentário ao artigo 8º).

Artigo 9º, nº 3 (alteração 38): a alteração do Parlamento visava introduzir no texto elementos do acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo C-459/99 MRAX de 25 de Julho de 2002. O Conselho não adoptou esta alteração pela simples razão que representava uma contradição com o artigo 10º. Com efeito, o artigo 10º enumera de forma exaustiva os documentos que podem ser solicitados aos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro tendo em vista a obtenção de um cartão de residência: o visto não é um destes documentos. Parecia, assim, contraditório afirmar que a falta de visto não pode implicar a recusa do cartão de residência. A Comissão concorda com o Conselho que o texto resulta mais claro sem o aditamento da alteração.

Artigo 20º, nº 1 (alteração 62): o texto da proposta inicial da Comissão previa que o cartão de residência tivesse uma validade ilimitada e que fosse renovável de dez em dez anos, o que era contraditório. Por conseguinte, o Parlamento tinha proposto manter apenas a frase sobre a validade ilimitada. O Conselho, em contrapartida, decidiu, em acordo com a Comissão, prever a renovação do cartão de dez em dez anos. (Ver infra, ponto 3.3.2, comentário ao artigo 20º).

Artigo 27º, nº 5 bis (alteração 76): esta alteração obrigava os Estados-Membros a notificarem à Comissão todas as decisões de afastamento que tomassem contra os cidadãos da União ou os membros da sua família. O Conselho não manteve esta alteração, considerando que se tratava de um procedimento complexo que, na prática, não traria vantagens concretas aos cidadãos da União. A Comissão, por conseguinte, aceitou a supressão do referido número.

Artigo 31º, nº 2 (alteração 84): a alteração não foi adoptada, pois o número foi suprimido, com o acordo da Comissão. (Ver infra, ponto 3.3.2, comentário ao artigo 31º, n° 2).

Artigo 33º (alteração 88): com esta alteração o Parlamento tinha proposto dividir o conteúdo do artigo 33º em dois artigos diferentes. O Conselho preferiu manter integralmente o artigo 33º, considerando que o nº 2 deste artigo se referia unicamente às decisões visadas no nº 1. A Comissão é da mesma opinião e, portanto, aceitou restabelecer um único artigo.

Artigos 38º, 39º e 40º (alterações 91, 92 e 93): estas alterações propunham uma modificação da data de entrada em vigor da directiva. O Parlamento tinha proposto Julho de 2004, mas neste momento tal data não parecia realista. Por esta razão, as alterações não foram adoptadas na posição comum.

3.3. Novas disposições introduzidas pelo Conselho

3.3.1 Considerandos

Os considerandos foram adaptados, a fim de assegurar a coerência com as alterações introduzidas no texto dos artigos: é o caso, por exemplo, dos considerandos que acompanham as novas disposições respeitantes aos artigos 6º, 8º e 28º.

Outras alterações visam tornar o texto mais simples e claro. A título de exemplo, os considerandos 1, 2 e 3 foram reformulados para sublinhar a importância do conceito de cidadania da União subjacente à directiva.

Outra alteração diz respeito à supressão de qualquer referência aos artigos do Tratado CE, pois esta referência seria imediatamente ultrapassada a partir da entrada em vigor da futura Constituição. Esta referência não é, por conseguinte, necessária nos considerandos.

São examinados seguidamente apenas os considerandos que representam uma inovação relativamente ao texto da proposta alterada ou que não são abrangidos pelas categorias anteriormente mencionadas.

Considerando 6: este considerando foi aditado tendo em vista precisar a disposição do artigo 3º. Tal disposição, que é retomada do acervo existente em matéria de livre circulação dos trabalhadores assalariados e não assalariados, nunca foi objecto de uma interpretação pelo Tribunal de Justiça. A Comissão considera que este novo considerando é muito útil, pois fornece indicações aos Estados-Membros quanto à aplicação concreta do artigo 3º.

Considerando 16: segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (processo C-184/99, Grzelczyk), os Estados-Membros só podem afastar um cidadão da União que recorreu à assistência social no Estado-Membro de acolhimento sem ter direito para tal, quando tal se tornar um encargo excessivo. A Comissão considera este novo considerando muito pertinente, pois propõe elementos tendo em vista estabelecer se o interessado se tornou um encargo excessivo, por exemplo, a duração e o montante das prestações solicitadas.

Considerando 17: a fim de clarificar o conteúdo da expressão residência legal, foi aditada uma frase no final deste considerando.

Considerando 31: o antigo artigo 4º relativo à não discriminação é suprimido e o seu conteúdo é retomado no considerando sobre o respeito dos direitos fundamentais. A Comissão não tem qualquer objecção a este respeito. A proibição de discriminação faz parte dos princípios gerais do direito comunitário e a transferência no âmbito de um considerando não altera de facto o alcance deste direito.

3.3.2. Artigos

Artigos 2º e 3º: estes artigos, respeitantes à definição de membro da família e dos beneficiários, foram alterados em muitos aspectos:

- o conceito de parceiro registado e de relação permanente.

A definição constante da alínea b) do nº 2 do artigo 2º da proposta alterada incluía quer os parceiros registados quer os parceiros com uma relação de facto, se a legislação do Estado-Membro de acolhimento reconhecesse este tipo de situações. O Conselho decidiu restringir esta definição apenas aos parceiros registados se a legislação de Estado-Membro de acolhimento equiparar a parceria registada ao casamento.

Simultaneamente, o texto do artigo 3º foi alterado, a fim de prever que os Estados-Membros devem facilitar a entrada e a residência do parceiro ao qual o cidadão da União está ligado por uma relação permanente, devidamente certificada. A Comissão aceitou a abordagem proposta pelo Conselho. Embora sendo certo que a definição constante da alínea b) do nº 2 do artigo 2º é mais limitada em relação ao texto da proposta alterada, há que considerar que o conteúdo do artigo 3º foi alargado a fim de abranger qualquer tipo de relação permanente. A Comissão considera que a noção de relação permanente pode abranger diferentes situações: o casamento entre pessoas do mesmo sexo, a parceria registada, a coabitação legal e o concubinato. O conceito de facilitação foi clarificado no considerando 6.

A Comissão considera que o texto da posição comum representa um compromisso equilibrado, que permite facilitar o exercício do direito de livre circulação e residência dos parceiros não casados com cidadãos da União, sem impor alterações às legislações nacionais dos Estados-Membros.

- Outros membros da família

No que diz respeito aos ascendentes e descendentes do cidadão da União titular do direito de residência a título principal, abrangidos pelo disposto nas alíneas c) e d) do nº 2 do artigo 2º, o Conselho decidiu por unanimidade voltar ao acervo existente, reintroduzindo as condições de idade e de dependência para os descendentes e os ascendentes. A Comissão aceitou tal alteração, desejada por todas as delegações, num espírito de compromisso.

Artigo 6° (novo): os antigos números 5 e 6 do artigo 6º foram transferidos para um novo artigo com o título "direito de residência", melhorando assim a clareza do texto. Todavia, a extensão do direito de residência sem condições até seis meses não foi aceite. Os Estados-Membros sublinharam a dificuldade de prolongar para seis meses o período de residência não sujeito a qualquer formalidade para os membros da família nacionais de países terceiros, por questões associadas aos vistos. Para obviar a tais dificuldades, a Comissão aceitou voltar ao acervo actual que prevê um período de residência de três meses sem condições nem formalidades.

Todavia, a Comissão comprometeu-se expressamente a estudar a possibilidade de propor uma extensão para seis meses no âmbito do relatório que apresentará dois anos após a entrada em vigor da directiva (artigo 36º).

A fim de assegurar a necessária coerência do texto, todos os artigos que faziam referência ao período de seis meses foram adaptados em conformidade. Trata-se do no nº 1 do artigo 7º, dos nºs 1 e 2 do artigo 8º, dos nºs 1 e 2 do artigo 9º, do nº 2 do artigo 24, do nº 3 do artigo 27º e dos nºs 2 e 3 do artigo 29º.

Artigo 7º, nº 4: o direito ao reagrupamento familiar dos estudantes foi limitado ao cônjuge, ao parceiro e aos descendentes a cargo. Os ascendentes a cargo foram excluídos, como previsto no acervo actual. Todavia, a sua entrada e residência serão facilitadas com base no artigo 3º. A Comissão aceitou esta restrição, conforme com o acervo, que permitiu no quadro do compromisso global assegurar que os estudantes beneficiem de todos os direitos previstos pela directiva.

Artigo 8º: no que diz respeito às formalidades administrativas de registo, o Conselho introduziu alterações ao sistema proposto pela Comissão. A posição comum introduz um sistema, nos termos do qual o cidadão da União deverá apresentar à administração competente os documentos justificativos, enumerados expressamente, para demonstrar que preenche as condições previstas no artigo 7º (consoante os casos: ser trabalhador assalariado ou não assalariado, dispor de recursos suficientes ou de um seguro de doença, etc.). Todavia, este sistema continua a ser bastante flexível, pois o certificado de registo é emitido imediatamente e os controlos sobre o respeito efectivo das condições de residência apenas poderão ser realizados se existir uma dúvida razoável, como previsto no artigo 14º. Neste novo contexto, foi necessário especificar, no nº 4 do artigo, o nível de recursos considerado suficiente, introduzindo simultaneamente uma relativa flexibilidade para obrigar os Estados-Membros a tomarem conta da situação pessoal do interessado.

A Comissão aceitou a abordagem do Conselho, pois representa um ponto de equilíbrio aceitável entre a preocupação legítima dos Estados-Membros de prevenir os abusos e a introdução de um sistema mais flexível para os cidadãos relativamente ao acervo actual, como proposto pela Comissão.

Artigo 11º, nº 1: o Conselho aditou que a validade do cartão de residência concedido aos membros da família que não têm a nacionalidade de um Estado-Membro pode ser inferior a cinco anos e corresponder ao período previsto de residência do cidadão da União, se esse período for inferior a cinco anos. A Comissão aceitou esta alteração que, na sua opinião, é lógica.

Artigo 12º, nº 2: foi introduzida a condição de residência prévia de um ano antes da morte do cidadão da União, a fim de permitir ao membro da família que não tem a nacionalidade de um Estado-Membro conservar o direito de residência no Estado-Membro de acolhimento. A Comissão pode aceitar esta alteração, pois corresponde a preocupações justificadas e a duração de um ano parece proporcionada tendo em vista estabelecer um vínculo com o Estado-Membro de acolhimento e evitar os abusos.

Artigo 13º, nº 2, alínea d): o Conselho introduziu uma outra situação na qual a residência do cônjuge ou parceiro não comunitário seria justificada após o divórcio ou a cessação da parceria. Trata-se do caso em que o interessado obteve um direito de visita aos filhos que teve com o cidadão da União. A Comissão aceitou este aditamento que visa abranger uma situação plenamente legítima.

Artigos 14º e 15º: o conteúdo do antigo artigo 13º da proposta alterada foi dividido em dois artigos diferentes e o seu conteúdo clarificado.

Por um lado, o artigo 14º torna mais claras as circunstâncias em que um Estado-Membro pode proceder ao afastamento de um cidadão da União quando este deixou de preencher as condições do direito de residência. Deste modo, foi integrada no texto da disposição a jurisprudência do Tribunal de Justiça, processo C-184/99: uma medida de afastamento não pode ser a consequência automática do recurso à assistência social no Estado-Membro de acolhimento. Além disso, o novo considerando 16 clarifica melhor o conceito de encargo excessivo que poderia implicar o eventual afastamento da pessoa que recorreu à assistência social sem ter direito a tal.

Por outro lado, as normas respeitantes às garantias processuais foram transferidas para um artigo específico, o artigo 15º, sem alteração do seu conteúdo.

A Comissão pode subscrever esta alteração que clarifica as condições em que o cidadão da União perde o direito de residência, embora respeitando o acervo actual e a jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria. A Comissão considera igualmente que a divisão entre dois artigos torna o texto mais coerente e claro.

Artigo 16º, nºs 1 e 2: o período de residência ininterrupta prévia no Estado-Membro de acolhimento necessário à aquisição do direito de residência permanente foi fixado em cinco anos em vez de quatro. A Comissão pode aceitar esta alteração, pois este período mais longo de um ano permitiu superar as reservas de alguns Estados-Membros quanto à inclusão dos estudantes como beneficiários do direito de residência permanente.

Artigo 16º, nº 3: o Conselho reduziu para dois anos o período de ausência que implica a perda do direito de residência permanente, contrariamente aos 4 anos previstos na proposta alterada. Esta alteração implica igualmente uma modificação do nº 3 do artigo 20º, respeitante à validade do cartão de residência permanente. A Comissão pode aceitar esta alteração pois, após dois anos de ausência, pode considerar-se que o vínculo forte com o Estado-Membro de acolhimento, que justifica o benefício do direito de residência permanente, foi interrompido.

Artigo 17º, nº 4, alínea a): a duração da residência prévia no Estado-Membro de acolhimento foi prolongada para dois anos, como previsto no acervo actual (Regulamento nº 1251/70 da Comissão). A Comissão aceitou esta alteração, conforme com o acervo, que garante um vínculo estreito com o Estado-Membro de acolhimento justificativo da aquisição do direito de residência permanente para estas pessoas.

Artigos 19º e 20º: a obrigação de obter um cartão de residência permanente foi suprimida para os cidadãos da União. Estes últimos poderão obter, caso considerem necessário ou útil, um documento que certifica que adquiriram o direito de residência permanente. Este documento ser-lhes-á emitido no prazo máximo de um mês após o pedido e após verificação da duração da sua residência. A Comissão pode subscrever esta abordagem, pois considera que tal alteração se inscreve no objectivo da directiva de reduzir ao mínimo as formalidades administrativas impostas aos cidadãos da União.

Em contrapartida, os membros da família que não têm a nacionalidade de um Estado-Membro continuam sujeitos, no seu próprio interesse, à obrigação de obter um cartão de residência. A única diferença introduzida na posição comum em relação ao texto da proposta alterada diz respeito à validade deste cartão, que o Conselho preferiu limitar a dez anos por forma a permitir uma actualização dos dados (por exemplo, a fotografia), embora mantendo a renovação automática do cartão.

Artigo 24º: no nº 1, foi aditado que a igualdade de tratamento é aplicável, mas sem prejuízo do disposto noutras disposições do Tratado e da legislação secundária, em conformidade com o disposto no artigo 12º do Tratado CE.

No nº 2, o Conselho pretendeu especificar que os estudantes e as pessoas que não exercem uma actividade económica são excluídas da ajuda de subsistência, que pode consistir quer em bolsas de subsistência quer em empréstimos. O aditamento da exclusão dos empréstimos para subsistência visa ter em conta o caso dos Estados-Membros que não conhecem este sistema de ajuda aos estudantes. A Comissão pode aceitar este aditamento, que se inscreve no objectivo desta disposição consistindo na exclusão da ajuda à subsistência das pessoas que não sejam trabalhadores assalariados ou não assalariados. Todavia, convém recordar que estas pessoas terão direito a outro tipo de assistência respeitante ao acesso aos estudos como, por exemplo, uma bolsa para pagamento de despesas de escolaridade.

Artigo 27º, nº 2: o terceiro parágrafo deste número, que prevê que o comportamento pessoal não pode ser considerado uma ameaça suficientemente grave se o Estado-Membro de acolhimento não adoptar medidas de repressão severas contra o mesmo comportamento por parte dos seus nacionais, foi suprimida. A Comissão considera que esta supressão representa uma melhoria do texto. Com efeito, este número retomava em parte o conteúdo do acórdão do Tribunal de Justiça, de 18 de Maio de 1982, proferido nos processos apensos Adoui e Cornuaille; todavia, fora do contexto do acórdão, a Comissão apercebeu-se que esta disposição podia ser interpretada de forma a considerar como uma ameaça para a ordem pública qualquer comportamento punido pelo direito nacional. Por esta razão, aceitou a supressão do referido parágrafo.

Artigo 27º, nº 3: este número foi transferido para n° 3 do artigo 15, o que é mais lógico, pois a expiração da validade de um documento de identidade não pode ser considerada como representando um comportamento contrário à ordem pública.

Artigo 28º, nº 2: os Estados-Membros foram praticamente unânimes na oposição a uma protecção absoluta contra as expulsões para os cidadãos da União e os membros da sua família que adquiriram o direito de residência permanente no Estado-Membro de acolhimento. Aceitaram, contudo, uma protecção acrescida para os cidadãos da União residentes desde há vários anos no Estado-Membro de acolhimento. Por conseguinte, o compromisso adoptado na posição comum articula-se em torno de uma protecção que é reforçada em função da duração da residência no território do Estado-Membro de acolhimento.

Após a aquisição do direito de residência permanente, os cidadãos da União e os membros das suas famílias poderão ser expulsos apenas por razões particularmente graves da ordem pública ou de segurança pública.

Após dez anos de residência no Estado-Membro de acolhimento, os cidadãos da União só poderão ser expulsos por razões imperiosas de segurança pública.

Acresce ainda uma protecção absoluta para os cidadãos da União que são menores, independentemente da duração da residência no Estado-Membro de acolhimento, com excepção de um afastamento justificado por razões imperiosas de segurança pública ou quando o afastamento se tornar necessário no interesse superior da criança.

A Comissão aceitou estas soluções que, embora sendo menos ambiciosas que a sua proposta, representam um progresso relativamente ao acervo existente, estabelecendo condições estritas para o afastamento dos cidadãos da União que têm vínculos muito fortes no Estado-Membro de acolhimento. Convém igualmente sublinhar que este número acompanha outras disposições do Capítulo, que melhoram significativamente a protecção contra as medidas restritivas da livre circulação para qualquer cidadão da União e dos membros da sua família, independentemente da duração da residência no Estado-Membro de acolhimento.

Antigo artigo 29º, nº 2: O Conselho decidiu, com o acordo da Comissão, suprimir este número. O conteúdo desta disposição repetia o disposto no artigo 9º da Directiva 64/221/CEE, que prevê a obrigação para os Estados-Membros de consultar uma autoridade independente antes de tomar uma decisão de afastamento, quando o Estado-Membro de acolhimento não prevê recurso jurisdicional ou quando este recurso se limita à verificação da legalidade da decisão ou quando não tem efeito suspensivo. Todavia, considerando o facto de a posição comum confirmar a obrigação para os Estados-Membros de preverem sempre a possibilidade de um recurso jurisdicional (nº 1 do artigo 31º), que este recurso deve referir-se aos factos e às circunstâncias (nº 2 do artigo. 31º) e que existe a possibilidade de suspender a medida de afastamento (nº 3 do artigo 31º), o Conselho considerou, com o acordo da Comissão, que este número deixa de ser necessário.

Artigo 31º, nº 4: a posição comum introduziu uma excepção ao princípio de presença pessoal, quando esta presença seja susceptível de perturbar a ordem pública ou quando a decisão contestada diz respeito à recusa de entrada no território.

A Comissão aceitou estas alterações. Parece justificado excluir do benefício desta disposição as pessoas que nunca entraram no território do Estado-Membro de acolhimento (pois foram objecto de uma recusa de entrada), bem como as pessoas cuja presença no território possa provocar uma perturbação da ordem pública desse Estado.

Artigo 32º, nºs 1 e 2: o número 1 foi suprimido e o seu conteúdo retomado em parte no considerando 27. A Comissão não tem qualquer objecção a esta transferência, pois a proibição de entrada no território a título definitivo é uma consequência do nº 2, que é mantido no artigo.

No n° 2, o período após o qual o interessado poderá apresentar um pedido de anulação da proibição de entrar no território foi prolongado para três anos, relativamente aos dois anos propostos pela Comissão. A Comissão considera que este prazo é razoável.

Artigo 33º, nº 2: foi clarificado que a avaliação visando estabelecer se a pessoa representa uma ameaça para a ordem pública apenas deve ser realizada quando a medida de afastamento é executada dois anos após ter sido decidida.

A Comissão considera esta clarificação positiva e absolutamente conforme com o objectivo da disposição, que consiste em obrigar os Estados-Membros a proceder a um exame da situação quando, entre a decisão de afastamento e a execução prática da decisão, há um longo prazo durante o qual as circunstâncias que justificaram a decisão podem ter mudado.

Artigo 35º: este novo artigo sobre o abuso de direito foi aditado. O seu conteúdo clarifica que os Estados-Membros podem recusar ou fazer cessar os direitos conferidos pela directiva em caso de abuso de direito ou de fraude.

4. CONCLUSÕES

A Comissão aceitou a posição comum, considerando que o seu texto retoma os elementos principais constantes da sua proposta inicial e das alterações do Parlamento Europeu tal como integrados na sua proposta alterada.

Este texto representa um compromisso justo e equilibrado, permitindo reforçar os direitos da União em matéria de livre circulação e residência.