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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU - Um Mercado Interno sem obstáculos em matéria de fiscalidade das empresas - realizações, iniciativas em curso e desafios a ultrapassar

ÍNDICE

1. INTRODUÇÃO

2. NECESSIDADE CONSTANTE DE ADAPTAR A FISCALIDADE DAS EMPRESAS NA UE

3. PROGRESSOS EFECTUADOS NO QUE RESPEITA ÀS MEDIDAS DESTINADAS A LUTAR CONTRA OS OBSTÁCULOS FISCAIS NO MERCADO INTERNO

3.1. Orientações sobre a aplicação da jurisprudência do TJCE e supervisão da aplicação da legislação da UE em matéria de fiscalidade

3.2. Revisão da Directiva "Fusões" e da Directiva "Sociedades-Mães e Afiliadas"

3.3. Compensação transfronteiras dos prejuízos

3.4. Fórum conjunto da UE em matéria de preços de transferência

3.5. Convenções em matéria de dupla tributação

4. progressos registados no que respeita à introdução de uma matéria colectável consolidada para as actividades das empresas a nível da união europeia

4.1. Relançamento dos debates no âmbito da União Europeia

4.2. A tributação no Estado de origem como uma solução para as PME

4.3. Estabelecer uma matéria colectável comum a nível da UE

4.4. Repartição da matéria colectável entre os Estados-Membros

4.5. Um regime fiscal europeu para a Societas Europaea?

5. Conclusão e prioridades para os próximos anos

1. INTRODUÇÃO

A fiscalidade das empresas é importante para o progresso económico da UE. // A Comissão Europeia esforça-se actualmente por alcançar o objectivo, que fixou para si própria, de se tornar a economia baseada no conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo, capaz de assegurar um crescimento económico sustentável e criar mais e melhores empregos, até 2010. Este objectivo estratégico, definido no Conselho Europeu de Lisboa de Março de 2000 [1], foi reiterado por posteriores Conselhos. A fiscalidade das empresas da União Europeia tem um papel fundamental a desempenhar para permitir a realização deste objectivo e reforçar o necessário quadro de apoio à actividade económica.

[1] Ponto 5 das Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Lisboa de 23 e 24 de Março de 2000.

A estratégia "dupla" da Comissão indica o caminho a seguir.

// Foi neste contexto que, na sua Comunicação de Outubro de 2001 [2], a Comissão apresentou uma estratégia "dupla" destinada a corrigir as deficiências e a eliminar os obstáculos associados à fiscalidade que dificultam a actividade económica transfronteiras no âmbito do Mercado Interno. A Comunicação baseava-se nos resultados de um estudo exaustivo efectuado pelos serviços da Comissão [3] que apresentava, de forma pormenorizada, soluções específicas de aplicação imediata mas também medidas a tomar a mais longo prazo com o objectivo de proporcionar às empresas uma matéria colectável comum consolidada para as suas actividades na União Europeia.

[2] COM(2001)582: "Para um mercado interno sem obstáculos fiscais:estratégia destinada a proporcionar às empresas uma matéria colectável consolidada do imposto sobre as sociedades para as suas actividades a nível da UE".

[3] "A fiscalidade das empresas no Mercado Interno" {SEC(2001)1681}. Este estudo foi também publicado sob a forma de livro, disponível junto do Serviço das publicações oficiais das Comunidades europeias, no Luxemburgo,(ISBN 92-894-1695-5 (31 euros); para mais informações, ver http://publications.eu.int/general/en/ publications_en.htm

O debate ganhou novo fôlego, tendo sido realizados progressos consideráveis

Mas a aplicação a estratégia deve agora ser adaptada às novas condições e desafios // A referida Comunicação e as actividades desenvolvidas no seguimento da mesma deram novo impulso à reforma da fiscalidade das empresas na União Europeia. No entanto, muito embora se tenham verificado progressos consideráveis no que respeita à aplicação de inúmeras iniciativas, existem alguns sectores em que os avanços foram menos rápidos. Para além disso, desde 2001 verificaram-se novos desenvolvimentos: a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias em matéria fiscal está a assumir uma importância cada vez maior e a perspectiva da manutenção do requisito da unanimidade das decisões limitará também, como é óbvio, os progressos que será possível alcançar, em especial tendo em conta o alargamento.

A presente Comunicação tem por objectivo avaliar os resultados da estratégia da Comissão até à data e analisar as perspectivas de uma futura aplicação dos diversos elementos que a integram. Ao apresentar esta Comunicação, a Comissão está assim a cumprir a promessa que fez na sua Comunicação de 2001 de apresentar, até 2003, um relatório sobre as suas conclusões políticas.

2. NECESSIDADE CONSTANTE DE ADAPTAR A FISCALIDADE DAS EMPRESAS NA UE

A estratégia de base em matéria de fiscalidade das empresas adoptada em 2001 continua a fornecer as respostas certas para os problemas fiscais do Mercado Interno e contempla igualmente desenvolvimentos económicos mais amplos. // A estratégia em matéria de fiscalidade das empresas proposta pela Comissão em 2001 baseava-se em dois aspectos fundamentais. Em primeiro lugar, as disposições fiscais continuam a impedir os operadores económicos de tirarem pleno partido das vantagens proporcionadas pelo Mercado Interno, situação essa que tem, imperativamente, que mudar. Em segundo lugar, ao longo dos últimos anos o quadro económico global registou importantes mudanças tais como o aparecimento do comércio electrónico e a internacionalização cada vez maior das empresas, na sequência de fusões transfronteiras e de outras operações de reestruturação. Estes dois aspectos têm consequências importantes a nível do funcionamento dos regimes de fiscalidade das empresas da UE e são, ainda, pertinentes e actuais. O alargamento iminente da UE, por sua vez, acentuará ainda mais os problemas já existentes. Não existem pois motivos para pôr em causa os princípios de base subjacentes à estratégia da Comissão, relativamente aos quais esta instituição reitera, aliás, o seu empenhamento.

Os custos de adaptação e a existência de obstáculos fiscais consideráveis estão ainda na base das preocupações dos operadores no Mercado Interno. . // A identificação dos obstáculos fiscais efectuada pela Comissão em 2001 continua, ainda, a ser extremamente pertinente. Em especial o facto de as empresas terem de lidar com 15 e, muito em breve, 25 ou mais sistemas fiscais diferentes continua, indubitavelmente, a estar na origem da maior parte dos problemas em matéria de fiscalidade no interior da Mercado Interno e dos elevados custos cumprimento da legislação fiscal. A Comissão confirma pois o seu parecer de que é necessário recorrer a uma estratégia dupla e, em especial, de que a introdução de uma matéria colectável comum consolidada para as actividades das empresas a nível da UE constitui a única forma de garantir que as empresas que operam no Mercado Interno possam ultrapassar esses obstáculos de uma forma sistemática e instaurar as condições de um verdadeiro Mercado Interno no domínio da fiscalidade das empresas. Na medida do possível, os trabalhos a efectuar tendo em vista a realização deste objectivo deverão igualmente procurar encontrar soluções para os problemas fiscais específicos das empresas não constituídas sob a forma de sociedades e que, por conseguinte, não estão sujeitas ao pagamento de impostos sobre os rendimentos das sociedades.

Inquérito realizado junto de um painel de empresas sobre a fiscalidade das empresas e o IVA

A Comissão lançou recentemente um vasto inquérito sobre os custos de conformidade com a legislação fiscal de mais de 2 000 empresas da União Europeia. O objectivo deste inquérito é duplo: em primeiro lugar, obter informações mais precisas sobre as consequências, para as empresas, do facto de terem que lidar com 15 sistemas fiscais distintos , em especial no que respeita aos custos de conformidade e do processo de tomada de decisões; em segundo lugar, procurar quantificar esses custos em função das diferentes empresas e tipos de actividade. A Comissão espera obter numerosas informações úteis tanto em matéria de fiscalidade das empresas como de IVA, que serão posteriormente objecto de uma análise cuidadosa e exaustiva.

Uma vez concluído o inquérito e analisados os respectivos resultados será publicado, separadamente, um relatório integral sobre as conclusões obtidas. Essas conclusões deverão dar uma indicação geral sobre se (e, caso afirmativo, em que medida) as empresas consideram que os aspectos administrativos dos regimes de fiscalidade das empresas e do IVA se tornam mais difíceis respeitar quando desenvolvem actividades transfronteiras. Deverão igualmente poder indicar se (e em que medida) a ausência de sistemas de compensação para os prejuízos sofridos no quadro de actividades transfronteiras e as dificuldades associadas ao estabelecimento de preços de transferência, às fusões e às aquisições são vistas como obstáculos pelas empresas. Por último, deverá indicar de que modo as decisões das empresas no que respeita às sua estrutura jurídica e financeira são influenciadas por considerações de ordem fiscal - o que poderia, evidentemente, levar à adopção de decisões pouco benéficas para a economia no seu conjunto.

A quantificação dos custos de conformidade com a legislação fiscal constitui, desde sempre, uma tarefa difícil, devido sobretudo à dificuldade em obter dados muitas vezes considerados de confidenciais por motivos comerciais. Por outro lado, muito embora o inquérito solicite o fornecimento de dados exaustivos e pormenorizados a Comissão comprometeu-se a não divulgar quaisquer informações sobre empresas individuais. A Comissão espera por conseguinte obter dados suficientes e que a respectiva análise, após concluída, proporcione um quadro completo e pormenorizado dos custos de conformidade que as empresas de UE devem suportar a fim de respeitarem as diferentes disposições em vigor, em matéria de fiscalidade das empresas e de IVA, em toda a União Europeia. .

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A ideia de uma matéria colectável comum consolidada à escala europeia foi rápida e amplamente aceite, tendo sido acolhida pelos meios empresariaisl e pelos peritos fiscais como o corolário lógico e coerente do Mercado Interno, pelo menos a longo prazo. No entanto, as reacções à estratégia da Comissão de 2001 estão actualmente a suscitar novas preocupações políticas e muitos Estados-Membros mostram-se cépticos, tanto por motivos políticos como técnicos. Alguns Estados-Membros contestam mesmo a própria razão de ser do conceito. Se bem que não concorde com esta posição, a Comissão reconhece tanto o carácter politicamente ambicioso como certas dificuldades técnicas da abordagem global em exame. Está no entanto plenamente convencida de que a introdução de uma matéria colectável comum consolidada constitui uma medida necessária para melhorar o funcionamento do Mercado Interno e que deve ser decidida com base numa votação por maioria qualificada. O actual requisito da unanimidade não deveria, no entanto, servir de desculpa para não se tentar ultrapassar os obstáculos decorrentes da ausência de uma matéria colectável comum. A Comissão continuará a avançar com este projecto e a ponderar quais as medidas que exigem um voto por unanimidade e os casos em que são possíveis outras abordagens. Alguns Estados-Membros parecem hesitar quanto às medidas concretas a adoptar tendo em vista a realização do objectivo a longo prazo. A este respeito a Comissão reconhece a necessidade de se proceder a uma avaliação o mais cuidadosa possível das consequências práticas das diferentes medidas para os Estados-Membros e para os operadores económicos.

// Em última análise, a adopção e aplicação de quaisquer medidas neste domínio apenas pode ser decidida pelos Estados -Membros. Urge que o façam. É conveniente não esquecer que, ao longo dos últimos anos, os responsáveis em matéria de políticas fiscais da UE se têm preocupado, sobretudo, em estabilizar as receitas fiscais dos Estados-Membros. De referir, em especial, o código de conduta em matéria de fiscalidade das empresas, aplicado na sua quase totalidade, e os trabalhos equivalentes actualmente em curso nos países candidatos. Estão pois a ser eliminadas as formas de concorrência fiscal prejudiciais ou economicamente indesejáveis (e apenas estas). Essas medidas fiscais prejudiciais explicavam, em grande medida, a relutância dos Estados-Membros em tentarem eliminar os obstáculos fiscais no Mercado Interno. Hoje em dia, no entanto, este tipo de preocupação não tem qualquer justificação. Deve por conseguinte ser dada prioridade a outros objectivos importantes e amplamente reconhecidos da política fiscal da UE e, designadamente, contribuir para o bom funcionamento do Mercado Interno e promover a criação de emprego, o crescimento económico sustentável e o bem-estar na UE [4] Como foi salientado pela Comissão na sua Comunicação de Maio de 2001 sobre política fiscal, [5] chegou o momento de atender às preocupações dos sujeitos passivos da União Europeia.

[4] Estes objectivos gerais foram inicialmente aceites durante o Conselho Informal ECOFIN de Verona realizado em Abril de1996. Para mais informações, ver a Comunicação da Comissão "Um pacote de medidas contra a concorrência prejudicial em matéria fiscal na União Europeia " [COM(1997)564].

[5] "A política fiscal da União Europeia: prioridades para os próximos anos"[COM(2001)260].

Sem uma reforma fundamental, as receitas fiscais dos Estados-Membros poderão vir a ser afectadas. // A Comissão considera que, em última análise, só a abordagem sistemática por ela proposta protegerá adequadamente os interesses financeiros legítimos dos Estados-Membros, permitindo-lhes ter em conta as suas capacidades de cobrança de receitas aquando da aplicação da política fiscal. Poderão vir a surgir problemas em alguns Estados-Membros na medida em que certos aspectos das suas políticas fiscais parecem ser contrários aos princípios consagrados no Tratado. Se os Estados-Membros adiarem a adopção de medidas correctivas até que essas violações sejam confirmadas por decisões do TJCE serão, mais tarde, forçados a alterar, apressadamente e de uma forma descoordenada, os respectivos sistemas fiscais. Este tipo de abordagem não só é ineficaz como não resolve os problemas fundamentais e não permite que se tire partido das novas oportunidades de programação fiscal. Para além disso, na medida em que as decisões de investimento são motivadas por considerações de "engenharia fiscal"e não por perspectivas puramente económicas, esta atitude é especialmente prejudicial a uma utilização óptima dos capitais e, por conseguinte, à realização dos "objectivos de Lisboa" acima referidos.

Na ausência de coordenação política, os obstáculos fiscais serão analisados pelo TJCE // De referir ainda que, mesmo se os Estados-Membros decidirem não agir, muitos dos obstáculos em causa acabarão por ser submetidos ao TJCE. Durante os últimos anos, o número de processos importantes em matéria de fiscalidade das empresas submetidos à apreciação do Tribunal tem vindo a registar um aumento considerável. Nos seus acórdãos em matéria de fiscalidade directa a nível comunitário o Tribunal tem vindo a insistir nas "quatro liberdades" (livre circulação de mercadorias, pessoas- incluindo o direito de estabelecimento- serviços e capitais). A legislação comunitária tal como é interpretada pelo Tribunal (na maioria dos casos com o aval da Comissão) não só proíbe qualquer forma de discriminação como se opõe a todo o tipo de restrições e o TJCE raramente aceitou os argumentos invocados pelos Estados-Membros. No entanto, a adopção de uma abordagem fragmentária (com base nas decisões relativas a cada processo) como forma de eliminar os obstáculos fiscais poderia criar novos problemas a nível da legislação fiscal dos Estados-Membros e mesmo - no pior dos casos- prejudicar a realização do Mercado Interno.

3. PROGRESSOS EFECTUADOS NO QUE RESPEITA ÀS MEDIDAS DESTINADAS A LUTAR CONTRA OS OBSTÁCULOS FISCAIS NO MERCADO INTERNO

Foi aplicado o programa de trabalho da Comissão. // A Comunicação de Outubro de 2001 apresentava um programa de trabalho constituído por medidas específicas que a Comissão deveria adoptar entre 2002 e 2004 de acordo com um calendário claramente definido. O programa foi aplicado tal como previsto e a Comissão investiu recursos consideráveis na realização dos trabalhos técnicos necessários, frequentemente complexos e morosos. A secção seguinte dá conta do estado de adiantamento das diferentes iniciativas (segundo a ordem pela qual foram apresentadas na Comunicação de 2001) e formula algumas conclusões para os próximos anos. [6]

[6] Para mais amplas informações, ver igualmente as "Páginas sobre fiscalidade das empresas" no sítio internet: http://europa.eu.int/comm/ taxation_customs/taxation/company_tax/index.htm.

3.1. Orientações sobre a aplicação da jurisprudência do TJCE e supervisão da aplicação da legislação da UE em matéria de fiscalidade

A evolução de carácter jurídico ocorrida na arena fiscal da UE deve ser acompanhadapor um processo político construtivo. // As decisões do TJCE têm, por vezes, efeitos assimétricos. As consequências das decisões relativas à aplicação da legislação de um só Estado aos outros Estados-Membros nem sempre são claramente entendidas e, por conseguinte, cada Estado-Membro tem tendência para alterar a sua regulamentação nacional de uma forma diferente e nem sempre propícia à realização dos objectivos do Mercado Interno. Na suas comunicações de 2001 sobre política fiscal e fiscalidade das empresas a Comissão propôs que o problema fosse resolvido mediante uma coordenação pró-activa dos aspectos dos regimes fiscais nacionais que sejam já ou possam vir a tornar-se incompatíveis com a legislação comunitária.

Estão a ser discutidas diversas questões "candentes"em matéria de fiscalidade das empresas. // Inicialmente, a Comissão adoptou esta abordagem no quadro do tratamento fiscal dos planos de pensões profissionais [7] e dos fundos de investimento. [8] No domínio da fiscalidade das empresas, debates exploratórios sobre as consequências da decisão do TJCE no processo "Lankhorst-Hohorst" C-324/00] sobre regras relativas aos casos de sub-capitalização (thin-capitalisation rules) levados a cabo no âmbito de um grupo de trabalho revelaram que, apesar do número crescente de adeptos de uma abordagem coordenada, alguns Estados-Membros continuam a manifestar a sua relutância em seguir esta via, e isto apesar de se prever, de uma forma geral, que esta decisão venha a ter consequências importantes para a maior parte dos regimes de fiscalidade das empresas e não apenas para os Estados-Membros directamente envolvidos no processo. Em muitos outros países está a decorrer um processo de reflexão sobre a melhor forma de adaptar as respectivas regras relativas à sub-capitalização a fim de se poder respeitar a decisão do TJCE e pôr termo às diferenças de tratamento entre empresas comunitárias residentes e não residentes na UE.

[7] Ver Comunicação COM(2001)214 e os procedimentos de infracção lançados pela Comissão contra diversos Estados-Membros na sequência do fracasso de anteriores discussões.

[8] Após debates com os Estados-Membros que não deram origem às alterações legislativas necessárias, foram lançados procedimentos de infracção contra diversos Estados-Membros.

// A relutância de alguns Estados em coordenarem os respectivos sistemas fiscais terá, por único efeito, um aumento do número de decisões do Tribunal susceptíveis de serem entendidas pelos Estados-Membros visados como "destrutivas". De qualquer forma, a Comissão continuará a insistir no respeito inequívoco das disposições do Tratado da União Europeia em matéria de fiscalidade e definirá a sua política tendo em vista o lançamento de procedimentos de infracção de uma forma mais precisa e dinâmica. A Comissão espera, por conseguinte, que as suas futuras iniciativas para fomentar um debate activo entre os Estados-Membros sobre questões jurídicas importantes em matéria de fiscalidade e desenvolver orientações sobre as consequências mais vastas da jurisprudência do TJCE sejam recebidas com uma atitude mais construtiva.. A reacção à próxima comunicação da Comissão sobre Sistemas de Tributação de Dividendos [9] constituirá um primeiro teste.

[9] A actual jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias levanta algumas questões no que respeita à compatibilidade, com o Tratado CE, de diversos tipos de sistemas de tributtação dos dividendos em situações transfronteiras (por exemplo, os processos Verkooijen (C-35/98), Manninen (C-319/02), Schmid (C-516/99), Lenz (315/02) sobre livre circulação de capitais).

Problemas jurídicos actuais e processos em curso susceptíveis de terem consequências importantes para os regimes fiscais dos Estados-Membros

O TJCE pronunciou recentemente o seu acórdão no processo Bosal Holding BV (C-168/01). Muito resumidamente, o Tribunal considerou contrária à liberdade fundamental de estabelecimento uma norma dos Países Baixos que sujeita a consideração, para efeitos fiscais, dos custos de financiamento de uma filial situada noutro Estado-Membro à condição de esses lucros contribuirem, indirectamente, para obter lucros nos Países Baixos. É bem possível que, em muitos outros Estados-Membros, esTJCEam em vigor normas restritivas idênticas e, sendo assim, esta decisão abre novas possibilidades jurídicas em termos de programação fiscal, podendo vir a criar novas dificuldades para os Estados-Membros. Parece por demais evidente que os Estados-Membros poderiam beneficiar mutuamente de uma troca de pontos de vista sobre as consequências deste processo e da oportunidade de coordenarem as respectivas reacções ao mesmo. Um outro exemplo de um aspecto em que se prevê que a abordagem proposta pela Comissão venha a dar bons resultados é a jurisprudência sobre compensação transfronteiras de prejuízos (ver abaixo).De entre os outros casos ou processos importantes em curso destaca-se o processo CLT-UFA S.A. (C-253/03) sobre o eventual carácter discriminatório das taxas do imposto sobre as sociedades aplicadas aos estabelecimentos permanentes e o processo De Baeck (C-268/03) sobre o tratamento potencialmente discriminatório da venda de uma participação substancial a uma empresa estrangeira.

Um outro debate interessante digno de menção diz respeito ao "imposto à saída". A maior parte dos Estados-Membros considera a transferência das sedes das empresas para outro Estado-Membro como uma operação tributável cobrando um "imposto à saída" ou tributando as mais-valias não realizadas no âmbito de uma liquidação presumida para efeitos fiscais. No entanto, no processo 'de Lasteyrie du Saillant ' [C-9/02] actualmente em curso, o Advogado-Geral defende uma interpretação 'incondicional' da livre circulação de pessoas no que se refere aos impostos sobre os rendimentos das pessoas singulares. Se esta abordagem for confirmada pelo Tribunal, não é de excluir a possibilidade de se vir a aplicar o mesmo princípio ao imposto sobre as sociedades. Para além disso estão actualmente a ser debatidas as implicações fiscais dos processos 'Überseering BV' [C-208/00] e 'Inspire Art' [C-167/01](direito de estabelecimento).

3.2. Revisão da Directiva "Fusões" e da Directiva "Sociedades-Mães e Afiliadas"

A Directiva "Fusões" e a Directiva "Sociedades-Mães e Afiliadas" serão consideravelmente melhoradas // Existem ainda inúmeros obstáculos fiscais, no Mercado Interno, às operações de reestruturação transfronteiras das empresas e aos pagamentos de dividendos entre empresas associadas. Após intensos debates preparatórios com os Estados-Membros, a Comissão apresentou pois, recentemente, propostas de revisão das directivas "Fusões", 90/434/EC, e "Sociedades-Mães e Afiliadas" 90/435/EC. [10] O objectivo das alterações é alargar o alcance destas directivas, flexibilizar os critérios de elegibilidade das empresas e sanar algumas deficiências detectadas aquando da sua aplicação.

[10] COM(2003)462 e COM(2003)613.

Estão a ser abordados os problemas fiscais das empresas europeias.. // As alterações propostas introduziriam igualmente o Estatuto de Sociedade Europeia (Societas Europaea SE) [11] e o Estatuto de Sosiedade Cooperativa Europeia (Societas Cooperativa Europaea SCE) [12] no campo de aplicação das duas directivas. Para além disso, a Directiva sobre fusões alterada incluiria disposições fiscais adequadas no que respeita à transferência sede ou de uma SE ou de uma SCE para um outro Estado-Membro, o que permitiria resolver um dos mais prementes problemas fiscais com que deparam estas novas entidades jurídicas. A Comissão está pois a procurar dar resposta aos problemas fiscais mais imediatos, em especial no que respeita às SE. [13]

[11] Regulamento (CE) nº 2157/2001 do Conselho e Directiva 2001/86/CE do Conselho sobre o envolvimento dos trabalhadores.

[12] Regulamento (CE) nº 1435/2003 do Conselho e Directiva 2003/72/CE do Conselho sobre o envolvimento dos trabalhadores.

[13] O campo de aplicação da directiva sobre pagamentos de juros e royalties (49/2003/CE) recentemente adoptada deverá igualmente alterado nessa conformidade.

Optou-se por uma abordagem pragmática a fim de acelerar os progressos. // A Comissão gostaria de salientar que, ao elaborar as propostas, teve de encontrar um equilíbrio entre a necessidade de proporcionar, às empresas, as melhores condições fiscais possíveis para que possam tirar pleno partido do Mercado Interno e a necessidade de salvaguardar os interesses financeiros legítimos e as capacidades de obtenção de receitas dos Estados-Membros. Por conseguinte, ambas as propostas incluem inúmeras melhorias para as empresas, embora não resolvam todos os problemas que os peritos em fiscalidade considerariam pertinentes neste domínio. Espera-se que esta abordagem conduza a uma adopção rápida e unânime de ambas as propostas de directiva, antes da entrada em vigor do Estatuto de Sociedade Europeia, em Outubro de 2004.

3.3. Compensação transfronteiras dos prejuízos

Os Estados-Membros poderão ter dificuldade em aceitar a compensação transfronteiras dos prejuízos apesar de constituir uma medida de grande importância para as empresas // Os actuais limites à compensação transfronteiras de prejuízos no interior da UE, em especial no que respeita às filiais, podem dar origem a práticas de dupla tributação (económica) e constituem obstáculos importantes ao desenvolvimento de actividades económicas em diversos Estados-Membros. A experiência demonstra, no entanto, que os Estados-Membros manifestam relutância em aceitar qualquer iniciativa comunitária neste domínio. A Comissão retirou a sua proposta de 1991 sobre compensação transfronteiras dos prejuízos, que o Conselho não estava disposto a adoptar, e que, decorrida que havia sido mais de uma década, necessitava de algumas revisões de ordem técnica.

...devendo o Tratado da EU ser igualmente respeitado no que se refere a este aspecto.

Está prevista para 2004 uma iniciativa da Comissão. // No entanto, a Comissão esforça-se ainda por organizar uma nova ronda de reuniões técnicas preparatórias com os Estados-Membros a fim de identificar métodos inovadores para remediar o que continua a ser considerado como um obstáculo fundamental ao bom funcionamento do Mercado Interno no domínio fiscal. Os serviços da Comissão iniciaram já, a nível interno, uma análise das soluções legislativas existentes neste domínio, estando prevista para 2004 uma iniciativa da Comissão sobre a matéria. A Comissão espera, em especial, que as decisões dos tribunais nacionais [14] e do TJCE [15] recentemente adoptadas ou a adoptar forneçam esclarecimentos suplementares sobre a situação jurídica e contribuam para convencer os responsáveis pela política fiscal comunitária da necessidade de agir neste domínio. A iniciativa da Comissão concentrar-se-á, por conseguinte, num aprofundamento da análise da questão e procurará fornecer aos Estados-Membros orientações sobre as obrigações que lhes incumbem por força do Tratado da União Europeia.

[14] Por exemplo o processo Pirelli [processo do High Court of Justice do Reino Unido n° HC01C02529] e Ö VwGH [Tribunal Administrativo austríaco -numero de referência99/14/0217].

[15] Por exemplo os processos decididosFutura [C-250/95], Baars [C-251/98], AMID [C-141/99], Mertens [C-431/01] e os processos Ritter [C-152/03] e Marks&Spencer [C-446/03].em curso.

A tributação comunitária dos grupos poderá vir a representar a melhor solução. // A tributação comunitária dos grupos, inspirada no sistema dinamarquês de tributação conjunta, faz ainda parte dos modelos que, no parecer da Comissão, merecem ser uma análise atenta. Este sistema autoriza, em certos casos, as sociedades-mãe dinamarquesas a optarem por uma tributação conjunta, na Dinamarca, que pode incluir as suas sucursais e também as suas filiais estrangeiras, o que permite à sociedade-mãe ter em conta os prejuízos sofridos não só por essas sucursais estrangeiras, mas também pelas suas filiais estabelecidas no exterior. Os peritos fiscais apresentaram ainda outras sugestões, e designadamente o recurso a um mecanismo de crédito, no quadro do desenvolvimento de um sistema de consolidação à escala europeia, sob a forma de um "sistema europeu de atribuição de receitas fiscais (ETAS). [16] A Comissão terá igualmente em conta estas propostas.

[16] Hernler, Jörg, ETAS - Das European Tax Allocation System für eine einheitliche Ertragsbesteuerung Europäischer Unternehmen, in: Der Betrieb 2003, p.60-65.

3.4. Fórum conjunto da UE em matéria de preços de transferência

// O fórum conjunto da UE em matéria de preços de transferência, cuja criação havia sido anunciada na Comunicação de 2001, desenvolve actualmente uma intensa actividade. O fórum definiu um programa de trabalho até 2004, tendo sido já realizadas diversas reuniões. A Comissão considera que este novo tipo de grupo de trabalho misto, composto por peritos fiscais de alto nível das administrações dos Estados-Membros e da comunidade empresarial constitui uma iniciativa positiva e promissora. Com efeito, é a primeira vez que é criado, a nível da UE, um grupo de trabalho deste tipo no domínio da fiscalidade.

Está previsto para o início de 2004 um relatório intercalar no qual o fórum dará conta das suas actividades até à data e apresentará recomendações práticas e não vinculativas para resolver os problemas de aplicação da Convenção de Arbitragem e os procedimentos amigáveis visados pelas convenções em matéria de dupla tributação. O fórum abordou igualmente os problemas concretos aos quais as empresas devem fazer face, desde 1 de Janeiro de 2001, devido ao facto de nem todos os Estados-Membros teram ratificado o protocolo de prorrogação da Convenção de Arbitragem, assinado em 1999. Doravante, o fórum ocupar-se-á sobretudo dos requisitos em matéria de documentação e de possíveis medidas preventivas destinadas a evitar a dupla tributação no sector dos preços de transferência (por exemplo, acordos prévios sobre os preços). Se bem que a Comissão esteja satisfeita com o espírito construtivo e o profissionalismo que têm caracterizado as actividades do fórum, a progressão relativamente lenta dos seus trabalhos face ao programa de actividade acordado pelo próprio fórum em 2002 causa-lhe alguma preocupação. A Comissão espera que seja possível acelerar o ritmo dos trabalhos do fórum no que respeita aos últimos pontos do programa de trabalho.

3.5. Convenções em matéria de dupla tributação

Ao longo dos próximos anos será dada prioridade às convenções em matéria de dupla tributação. // Os serviços da Comissão estão a examinar de perto os múltiplos e complexos problemas provocados, no âmbito do Mercado Interno, pelas convenções bilaterais e multilaterais em matéria de dupla tributação e avaliam actualmente as diversas opções apresentadas no estudo realizado em 2001. Está prevista, para 2004, uma iniciativa destinada a fornecer uma análise jurídica e uma interpretação das decisões pertinentes do TJCE [17]. De entre as opções possíveis destacam-se, designadamente, a elaboração de um modelo de convenção fiscal da UE ou a conclusão de uma convenção fiscal multilateral entre todos os Estados-Membros.

[17] Por exemplo o processo Saint-Gobain [C-307/97] Ver igualmente o processo em curso D. v. Rijksbelastingdienst [C-376/03].

Deverá ser prestada especial atenção à aplicação do princípio da igualdade de tratamento consagrado no Tratado, que parece ser incompatível com a distinção entre empresas residentes e não residentes actualmente prevista em inúmeras convenções, bem como em certas convenções em matéria de dupla tributação concluídas entre os Estados-Membros e países terceiros (disposições destinadas a limitar as vantagens decorrentes de uma convenção). O mesmo se verifica no que se refere às situações triangulares e será necessário examinar, pormenorizadamente, a possibilidade de se vir a recorrer a uma espécie de cláusula de "nação mais favorecida" entre os Estados-Membros da UE. O grupo de trabalho organizará, dentro em breve, uma primeira série de debates com os Estados-Membros sobre estas questões.

A coordenação é a melhor forma de avançar. // As convenções em matéria de dupla tributação concluídas pelos Estados-Membros continuarão a estar sujeitas ao controlo do TJCE. Assistir-se-á, principalmente, a uma proliferação dos problemas devidos à actual falta de coordenação neste sector, nomeadamente em situações triangulares e no que respeita a países terceiros. Se a Comissão não adoptar as medidas necessárias para sanar a situação, estes problemas poderão vir a ter consequências políticas e económicas graves para as políticas dos Estados-Membros neste domínio. A Comissão espera, por conseguinte, que a sua metodologia de uma coordenação progressiva e prudente das políticas a adoptar para a conclusão das convenções venha eventualmente a contar com o apoio dos Estados-Membros e a suscitar uma atitude construtiva por parte dos mesmos.

4. progressos registados no que respeita à introdução de uma matéria colectável consolidada para as actividades das empresas a nível da união europeia

4.1. Relançamento dos debates no âmbito da União Europeia

A estratégia da Comissão está a suscitar um intenso debate sobre a reforma dos sistemas de tributação das empresas da UE. // A necessidade geral de iniciar uma reforma profunda dos sistemas de fiscalidade das empresas na UE e, nomeadamente, a pressão exercida pela Comissão no sentido da introdução de uma matéria colectável comum consolidada a nível comunitário constituem actualmente os grandes eixos do debate fiscal no âmbito da UE. A Conferência Europeia sobre a Fiscalidade das Empresas [18] organizada pela Comissão em Abril de 2002, permitiu a realização de debates construtivos sobre as questões pertinentes, tendo marcado o início de uma série de manifestações do mesmo tipo realizadas por iniciativa de organizações de peritos [19] e institutos de investigação. [20] Para além disso, as ideias propostas pela Comissão foram, em grande medida, retomadas na literatura especializada no domínio fiscal e por grupos de trabalho independentes.

[18] Para mais amplas informações (programa, documentos, resumo, etc.) ver: http://europa.eu.int/comm/ taxation_customs/taxation/company_tax/conference.htm

[19] A título de exemplo, a mesa redonda "Company Taxation and Europe - Today and tomorrow" organizada pela Associação Europeia de Contabilistas (FEE) em 16 de Outubro de 2002 e o Fórum da Confederação Fiscal Europeia sobre "Direct Taxation: IAS - a way to harmonize taxation in Europe?" de 10 de Abril de 2003 (ambos realizados em Bruxelas).

[20] Iniciativas lançadas neste contexto e grupos de trabalho organizados pelo Centre for European Policy Studies (CEPS), por exemplo.

A estratégia da Comissão foi acompanhada por iniciativas concretas. // Desde o início de 2002 foram lançadas diversas iniciativas concretas com o objectivo de fazer avançar este projecto a longo prazo. Os serviços da Comissão procederam a vastas consultas sobre os dois aspectos seguintes [21]:

[21] Para dados mais amplos consultar: http://europa.eu.int/comm/ taxation_customs/taxation/company_tax/consultations.htm

(i) A eventual aplicação, a título experimental, do sistema de tributação no Estado de origem (Home State Taxation) às pequenas e médias empresas da UE e,

(ii) As consequências da introdução das NIC (normas internacionais de contabilidade) para a criação de uma matéria colectável consolidada das actividades das empresas à escala da UE.

As maiores dificldades têm que ver com os aspectos específicos. // Apesar do interesse considerável e dos intensos debates suscitados por estas questões, continua a não existir uma posição unânime quanto às modalidades de aplicação de uma matéria colectável consolidada. Verifica-se no entanto uma certa convergência de pontos de vista no que respeita a certos aspectos ou projectos específicos (como é o caso do projecto-piloto de tributação no Estado de origem, por exemplo). Mesmo entre representantes das empresas e no interior dos próprios sectores continuam a existir opiniões muito divergentes sobre importantes questões. É por conseguinte conveniente intensificar os trabalhos relativos aos aspectos técnicos do programa fiscal a longo prazo da UE.

4.2. A tributação no Estado de origem como uma solução para as PME

Durante a fase-piloto, as pequenas e médias empresas deveriam ser autorizadas a aplicar as regras de tributação segundo o Estado de origem em todo o território da EU // Dos quatro modelos propostos tendo em vista o estabelecimento de uma base de tributação comum para a UE, o estudo sobre tributação das empresas realizado em 2001 seleccionou o regime de tributação das empresas no Estado de origem - Home State Taxation" (HST), como uma das soluções possíveis. Este regime parece ser especialmente favorável às PME [22], tendo sido proposto o lançamento da primeira fase de um regime-piloto com o objectivo de testar a sua aplicação a estas empresas. O objectivo deste regime-piloto é simplificar o respeito das obrigações fiscais por parte das empresas e reduzir os respectivos custos. A ideia foi bastante bem recebida durante os debates que se seguiram à apresentação da estratégia da Comissão, o que encorajou os serviços desta instituição a organizarem um seminário e a lançarem uma consulta pública sobre a matéria. Estas iniciativas permitiram obter uma quantidade de informações técnicas considerável, tendo revelado a existência de uma ampla convergência de pontos de vista quanto à lógica e pertinência do regime-piloto. Foram publicados relatórios exaustivos sobre os resultados destas actividades. [23]

[22] Ver, por exemplo, as secções IV.B.11.1, IV.C.15.6 e 16.5.2.

[23] Para dados mais pormenorizados, ver: http://europa.eu.int/comm/ taxation_customs/taxation/consultations/home_state_sme.htm

Tributação das pequenas e médias empresas da UE segundo as regras do Estado de origem - lógica do regime-piloto e possíveis vantagens para as PME e a economia da UE

O conceito de tributação no Estado de origem [24] aplica, à fiscalidade das empresas, o princípio do reconhecimento mútuo que está na base do Mercado Interno. Prevê, assim, um regime simplificado em que os lucros de um grupo de empresas que exerçam actividades em mais do que um Estado-Membro são calculados de acordo com as regras de um único sistema de tributação, que deverá ser o do Estado de origem da sociedade-mãe ou da sede do grupo. Cada um dos Estados-Membros abrangido por este sistema continua a aplicar, à parte dos lucros realizada pelo grupo no seu território, a sua própria taxa de tributação das empresas.

[24] Lodin, S.-O. and Gammie, M., Home State Taxation, IBFD Publications, Amsterdam, 2001.

Este método destina-se, precisamente, a suprimir os principais os entraves fiscais às actividades transfronteiras das PME. Os custos de cumprimento da lesgislação fiscal (formalidades, critérios contabilísticos a respeitar, etc) parecem diminuir em proporção inversa à dimensão das empresas, pelo que são com frequência exageradamente elevados para as PME. Para além disso, as dificuldades ocasionadas pela compensação transfonteiras dos prejuízos atingem sobretudo as PME, em especial no que respeita aos prejuízos da fase de arranque que, por definição, ocorrem quase sempre durante os primeiros anos de um investimento internacional. Em termos práticos, muitos dos problemas relativos ao regime de tributação segundo as regras do Estado de origem em nada afectam ( ou afectam muito pouco) as PME ( convenções em matéria de dupla tributação, por exemplo) . Não existem motivos para recear a programação fiscal na medida em que, no caso das PME, o Estado de origem é geralmente fácil de identificar, sendo pouco provável que se verifiquem mudanças a nível do respectivo regime de tributação.

As PME que, hoje em dia, operam exclusivamente no seu mercado nacional e pretendem, pela primeira vez, alargar as suas actividades a outros Estados-Membros são as que mais beneficiariam da introdução do regime-piloto. Para além disso, o regime-piloto facilitaria a gestão de situações deste tipo, tanto para as administrações como para as empresas, evitando problemas de transição. O regime-piloto seria, por conseguinte, essencialmente orientado para as PME que se lançam pela primeira vez numa actividade internacional. Não existem, no entanto quaisquer motivos para excluir sistematicamente de uma participação no regime as PME que exercem já actividades em mais do que um Estado-Membro. Tal atitude poderia, inclusivamente , ser considerada como discriminatória.

A Comissão esforçar-se-á por fazer avançar o regime-piloto // As partes interessadas apoiam entusiasticamente o conceito do regime- piloto, no qual as organizações profissionais e os meios universitários estão mais que dispostos a participar activamente. Todos eles salientam as vantagens, em termos de eficiência e de simplificação, decorrentes da aplicação do regime-piloto às PME. Estas reacções positivas reforçam a determinação da Comissão em avançar com a aplicação do regime e procurar conquistar o apoio dos Estados-Membros para o mesmo. O regime está igualmente em sintonia com as orientações em matéria de criação de empregos e espírito empresarial segundo as quais as iniciativas neste domínio devem privilegiar a simplificação e a redução dos encargos administrativos e regulamentares que pesam sobre as PME.

Existem verdadeiros

problemas de discriminação? // O regime-piloto arrisca-se no entanto a provocar problemas de discriminação e/ou concorrência. [25] A questão está actualmente a ser objecto de um estudo aprofundado por parte dos serviços da Comissão tendo em vista, designadamente, resolver eventuais problemas em matéria de auxílios estatais.

[25] Alguns observadores evocam mesmo eventuais problemas constitucionais em Estados-Membro específicos.

É necessário adoptar uma abordagem pragmática. // Tendo em conta as contribuições recebidas e as informações obtidas, a Comissão considera que é preferível definir um regime-piloto de alcance relativamente limitado mas realista, do que "sobrecarregar" a experiência, pondo assim em risco as suas perspectivas de aceitação e êxito. A Comissão conclui que seria conveniente seguir as seguintes orientações:

Aspectos fundamentais a ter em conta a nível da concepção de um regime-piloto de tributação no Estado de origem aplicado às PME

1) O regime-piloto deve ser concebido como uma experiência prática. Só um trabalho efectuado com base em dados reais permitirá obter ensinamentos válidos e justificará os esforços desenvolvidos no âmbito do projecto. [26]

[26] Se for caso disso, poderão ser efectuadas simulações económicas a nível de cada Estado-Membro, uma vez que só as administrações fiscais nacionais têm acesso aos dados necessários a este tipo de exercício.

2) O alcance do regime deve ser estabelecido em função de definição de PME actualmente em vigor na UE. [27] A Comissão tem no entanto bem presente que os Estados-Membros prefeririam provavelmente um campo de aplicação relativamente mais restrito, pelo que não exclui a possibilidade de vir a reduzir, proporcionalmente, os valores previstos na definição.

[27] A Recomendação 2003/361/CE da Comissão de 6 de Maio de 2003 relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas estabelece uma distinção entre: empresas de dimensão média [trabalhadores < 250 / volume de negócios „ EUR 50 milhões ou balanço total „ EUR 43 milhões] pequenas empresas [trabalhadores < 50 / volume de negócios „ EUR 10 milhões balanço total „ EUR 10 milhões] micro empresas [trabalhadores < 10 / volume de negócios „ EUR 2 milhões ou balanço total „ EUR 2 milhões]. Para além disso, as empresas que fazem parte de um grupo e que poderiam, por conseguinte, beneficiar de uma apoio económico mais sólido do que as PME propriamente ditas não são abrangidas por esta definição.

3) O período de ensaio deveria ser suficientemente longo para permitir uma análise exaustiva e justificar os custos de mudança. A Comissão considera que uma duração de, no mínimo, 5 anos, seria adequada.

4) Outros tipos de restrições (circunscritas a certas regiões, por exemplo) não parecem ser desejáveis nem necessárias [28] As receitas realizadas nos países terceiros não seriam abrangidas pelo campo de aplicação do regime, continuando a ser tomadas em conta em conformidade com as regras normais.

[28] Não é por exemplo necessário excluir certos sectores específicos excepto os que estão sujeitos a regras fiscais específicas, como por exemplo as empresas de transporte marítimo, os bancos e as companhias de seguros.

5) Seria necessário prever regras especiais destinadas a contemplar os casos excepcionais (por exemplo mudança de regime de propriedade, flutuações a nível da actividade da empresa, expansão comercial). Uma empresa que, durante a sua participação no regime-piloto, se desenvolvesse organicamente para além dos limites fixados pela definição de PME não deveria, por esse motivo, ser excluída do regime.

6) Tendo em conta as dificuldades técnicas, as sociedades em comandita apenas poderiam ser abrangidas pelo campo de aplicação do regime a título excepcional.

7) O regime não deveria abranger quaisquer encargos fiscais para além dos impostos sobre as sociedades (designadamente o IVA e os impostos locais sobre os lucros) [29] No entanto, os Estados-Membros deveriam poder continuar a aplicar adicionais (em função dos lucros) ao imposto sobre as sociedades calculados em conformidade com as condições definidas no regime-piloto.

[29] A Comissão está no entanto a estudar outras iniciativas específicas idênticas de modo a facilitar a adaptação no domínio do IVA, em especial no que respeita às PME. Ver, por exemplo, a Comunicação da Comissão "Balanço e actualização das prioridades da estratégia em termos de IVA"COM(2003)614

8) Enquanto tal, o regime-piloto seria incompatível com certos incentivos fiscais nacionais actualmente concedidos às PME, que poderiam ser transformados em créditos para impostos.

9) Para efeitos do campo de aplicação relativamente limitado do regime-piloto parece conveniente aplicar, a título experimental, uma chave de repartição simples da base de tributação entre os Estados-Membros participantes - massa salarial, (ou número de empregados) - ou uma fórmula de três factores (1/3 para cada um dos seguintes elementos: massa salarial, volume de vendas e imóveis da PME nos países em causa). Os trabalhos de investigação actualmente em curso neste domínio (ver abaixo) fornecerão ainda importantes informações a este respeito.

10) As empresas participantes apenas deveriam ter de apresentar uma declaração fiscal no respectivo Estado de origem que enviaria uma cópia da mesma aos outros Estados envolvidos. As inspecções fiscais seriam efectuadas pelas autoridades do Estado de residência, se necessário juntamente com a administração do Estado parceiro.Seriam de aplicação as regras gerais em matéria de assistência mútua em vigor na União Europeia.

Foram lançadas as bases para a realização de novos trabalhos técnicos. // Os aspectos principais acima enumerados constituem apenas o ponto de partida para as futuras trocas de pontos de vista com as partes interessadas e os Estados-Membros. Além disso, no que se refere a certos aspectos, as modalidades técnicas das soluções propostas teriam de ser afinadas, em especial no que se refere à chave de repartição, às questões ligadas às convenções sobre a dupla tributação, aos incentivos fiscais, às opções de sujeição ou exclusão para as empresas, à manutenção de registos e à articulação das medidas com os requisitos em matéria de direito das sociedades em vigor (no que respeita à contabilidade financeira, por exemplo).

O reconhecimento mútuo e a aplicação de dispositivos não vinculativos poderiam contribuir para a aplicação do regime. // Em princípio, os Estados-Membros deveriam poder aplicar o princípio do reconhecimento mútuo, que faz parte integrante do conceito de tributação no Estado de origem, seja num contexto bilateral ou multilateral. A Comissão considera, no entanto que o regime-piloto deve ser dotado de um quadro comunitário. Poderia ser utilizado, para o efeito, um dispositivo não vinculativo, tal como uma comunicação da Comissão ou uma recomendação do Conselho ou do Parlamento Europeu, apresentada na sequência de uma proposta da Comissão. As administrações fiscais dos Estados-Membros poderiam em seguida, graças a uma "cláusula de habilitação" devidamente introduzida no respectivo direito fiscal, convidar as empresas a participarem no regime-piloto. De qualquer forma, nenhum Estado-Membro seria forçado a participar no regime.

Dados económicos relativos às PME e efeitos potenciais do regime-piloto de tributação no Estado de origem

As PME representam um dos principais motores do crescimento económico e da criação de emprego na UE. A aplicação do regime-piloto permitiria melhorar as condições no âmbito das quais as PME exercem as suas actividades, favorecer a sua taxa de sobrevivência (graças a soluções eficientes para a tesouraria que permitam compensar os prejuízos registados no estrangeiro através dos lucros realizados a nível nacional, por exemplo) e as suas possibilidades de desenvolvimento no Mercado Interno (graças à sua expansão para além das fronteiras nacionais, por exemplo). Eventualmente, este sistema teria efeitos economicamente benéficos sobre o crescimento e o emprego. Um estudo geral sobre as PME da União Europeia [30] e, nomeadamente, as conclusões preliminares de um estudo sobre a rede europeia de investigação para as PME consagrada à internacionalização desta categoria de empresas [31] indicam que, actualmente, são muito poucas as PME que desenvolvem actividades em Estados-Membros que não o seu Estado de origem.

[30] "Les PME en Europe, avec un premier regard sur les pays candidats", n°2, publicação da DG Empresas. Para mais informações, ver "L'Observatoire des PME européennes", une iniciativa da DG Empresas da Comissão Europeia: http://europa.eu.int/comm/enterprise/ enterprise_policy/analysis/observatory.htm

[31] "EIM Business and Policy research. Overview of the ENSR Entreprise Survey 2003", estudo publicado em Agosto de 2003 por EIM, Zoetermeer (inquérito organizado no quadro do 8°Observatório das PME europeias)

As repercussões do regime-piloto em termos das receitas dos Estados-Membros dependeria da concepção precisa do regime de tributação, do número de PME participantes e, aspecto a não descurar, do mecanismo de repartição escolhido. É verdade que o imposto exigível poderia teoricamente diminuir devido a diferenças a nível da base de tributação entre os Estados-Membros bem como, em certos casos, da compensação mais rápida dos prejuízos da fase de arranque. No entanto, este regime não tem por objectivo reduzir a carga fiscal das PME a longo prazo e não deveria traduzir-se sistematicamente por um tal resultado, tendo em conta a abordagem seguida e, designadamente, o mecanismo de repartição utilizado. Segundos os dados estatísticos relativos às PME que exercem actividades internacionais e dada o reduzido peso das PME nas receitas do imposto sobre as sociedades a nível nacional, o montante das recitas fiscais "em jogo" para os Estados-Membros deveria ,sem dúvida, ser muito baixo. É por conseguinte difícil entender por que motivo este regime não deveria ser pelo menos testado pelos Estados-Membros, já que poderia trazer vantagens económicas importantes a um custo extremamente baixo. Os serviços da Comissão pretendem intensificar os seus trabalhos de investigação neste domínio logo que o princípio do regime-piloto tenha sido devidamente concebido.

Importa sobretudo assegurar um acompanhamento constante do regime-piloto // Após o lançamento do regime-piloto, os Estados-Membros envolvidos deveriam de acompanhar o seu funcionamento e apresentar à Comissão, em tempo oportuno ( após um período de três anos, por exemplo) um relatório de avaliação. Deveria ser criado, para o efeito, um grupo de acompanhamento responsável por examinar o conjunto da questões ligadas ao regime-piloto e analisar os relatórios de avaliação. Este grupo deveria ser presidido pela Comissão e constituído por representantes de todos os Estados-Membros e dos países candidatos.

A Comissão poderia prever uma iniciativa mais concreta para 2004. // A Comissão pretende instaurar uma colaboração estreita com as partes interessadas e os Estados-Membros a fim de promover um debate sobre as conclusões e os aspectos importantes acima referidos, no que respeita à aplicação, a título experimental, da tributação no Estado de origem às PME da União Europeia. Adoptará por conseguinte as disposições necessárias, associando aos seus trabalhos representantes das empresas e os Estados-Membros interessados, a fim de resolver os últimos problemas técnicos e definir as modalidades de um regime-piloto. Nesta base poderia prever-se uma iniciativa política neste domínio para 2004.

4.3. Estabelecer uma matéria colectável comum a nível da UE

A aplicação das NIIF poderia abrir caminho ao estabelecimento de uma matéria colectável comum // A comunicação e o relatório de 2001 acima referidos, respeitantes à fiscalidade das empresas, salientaram que a entrada em vigor do Regulamento NIIF/NIC [32] conduziria a prazo a uma convergência das normas contabilísticas. Embora só sejam directamente afectadas as contas consolidadas de aproximadamente 7 000 empresas, a influência das NIIF é muito mais vasta. Assim, todas as filiais das 7 000 empresas serão obrigadas a manter uma contabilidade conforme às NIIF, as instituições de crédito deverão insistir no sentido de obterem informações baseadas nas NIIF, certos Estados-Membros já autorizam uma utilização mais vasta dessas normas e é muito provável que as normas contabilísticas nacionais evoluam no sentido das NIIF. A importância atribuída às normas contabilísticas comuns e à sua consolidação, aliada à exigência de uma matéria colectável consolidada comum, contribuiu para reforçar a possibilidade de ligar directamente a nova base tributável às contas elaboradas em conformidade com as NIIF. Se as empresas da UE declaram os seus lucros de acordo com uma norma comum, por que não utilizar essa medida comum da rentabilidade como ponto de partida da determinação do lucro tributável. Nos últimos dois anos, os serviços da Comissão analisaram esta ideia de uma forma aprofundada, tendo designadamente organizado uma consulta pública. Os resultados dessa consulta já foram publicados separadamente.

[32] As normas internacionais de informação financeira (NIIF), anteriormente denominadas normas internacionais de contabilidade (NIC) deverão ser aplicadas obrigatoriamente a partir de 2005 por força do Regulamento (CE) n° 1606/2002 (JO L 243 de 11 de Setembro de 2002) ("Regulamento NIIF").

Consulta pública sobre as implicações fiscais da aplicação das normas internacionais de contabilidade (NIC)/(NIIF) [33]

[33] O documento de consulta e um resumo dos resultados podem ser consultados no seguinte sítio internet: http://europa.eu.int:8082/comm/ taxation_customs/taxation/consultations/ias.htm.

Em Fevereiro, a Comissão lançou uma consulta pública sobre a aplicação das NIC e as implicações da introdução de uma matéria colectável consolidada para as actividades das empresas a nível da UE. Partindo do princípio de que as contas de acordo com as NIIF constituiriam quando muito um ponto de partida para chegar a uma matéria colectável, e não a matéria colectável propriamente dita, foram identificados vários domínios que apresentavam um interesse específico, que foram submetidos a consulta. Esses domínios incluíam designadamente questões respeitantes: aos princípios gerais que regem as NIIF e à respectiva pertinência e aplicabilidade no domínio da fiscalidade, ao número de empresas susceptíveis de adoptar as NIIF, à possível utilização de contas consolidadas, à interdependência entre a contabilidade e a fiscalidade, ao possível enquadramento legislativo para a introdução de uma matéria colectável comum e à possibilidade de lançar um projecto-piloto para a Societas Europaea (SE - Sociedade Europeia).

A Comissão recebeu mais de 40 respostas escritas que exprimiam opiniões bastante variadas sobre os domínios específicos em questão e, em alguns casos, abrangiam aspectos mais gerais da política fiscal da UE. De um modo geral, a noção de matéria colectável comum recebeu um apoio generalizado, mas as opiniões dividiram-se quanto à utilidade de utilizar as NIIF. Contudo, foi salientado que as NIIF poderiam proporcionar um ponto de partida neutro em torno do qual os debates sobre a base tributável poderiam ser organizados.

É necessário estabelecer um quadro de discussão mais formal // Antes que eventualmente se chegue a acordo quanto às modalidades precisas de uma matéria colectável comum, é necessário estabelecer um quadro de discussão. Em princípio, é possível distinguir principalmente duas abordagens. A "abordagem NIIF" parte de uma posição contabilística comum para, em seguida, procurar definir quais os ajustamentos que seria necessário introduzir para chegar à matéria colectável comum. A abordagem alternativa consiste em procurar chegar a um acordo separado sobre os princípios fiscais e só em seguida abordar a questão de como assegurar a sua aplicação.

O actual reexame de algumas NIIF não deve servir de desculpa para adiar os trabalhos // A via NIIF é complicada pelo facto de se tratar de regras que são novas para muitas empresas e de, em conformidade com o Regulamento NIIF, as mesmas só serem aplicáveis às contas consolidadas de um número reduzido de empresas. O facto de o IASB [34] estar actualmente a reexaminar de forma aprofundada as NIIF dificulta ainda mais a análise das implicações fiscais das diferentes políticas em matéria contabilística. Houve sugestões no sentido de a prossecução dos trabalhos ser suspensa até que as empresas e os Estados-Membros aplicassem as NIIF e tivessem adquirido experiência no que respeita à elaboração das contas de acordo com essas normas. Embora uma posição do género "esperar para ver" pudesse ser tentadora, não eliminaria o risco de as NIIF serem aplicadas de um modo fragmentado no conjunto da Comunidade, o que não deixaria de dificultar ainda mais o estabelecimento de uma matéria colectável comum no futuro, especialmente no que respeita à questão da "dependência". Por outro lado, à primeira vista, a abordagem "princípios fiscais" constitui aparentemente a solução "perfeita" embora correndo o risco de se transformar num longo exercício académico incapaz de produzir uma solução pragmática e viável dentro de um prazo aceitável.

[34] IASB - International Accounting Standards Board, o organismo que emite as NIIF.

Certos princípios gerais das NIIF exigem uma atenção especial // Certos aspectos das NIIF exigem uma atenção especial. É claro que o primado do princípio geral da materialidade e a prevalência da substância sobre a forma não estão inteiramente de acordo com os princípios fiscais existentes, pelo que para se chegar ao estabelecimento da matéria colectável seria necessário introduzir certos ajustamentos. Em contabilidade, o princípio da materialidade é essencialmente definido como um limiar ou limite a partir do qual uma omissão ou inexactidão poderia influenciar as decisões económicas dos utilizadores. No entanto, para efeitos fiscais, é geralmente necessário um maior grau de precisão. A atribuição de uma maior importância à substância de uma transacção em relação à sua forma jurídica (por exemplo, os activos que são objecto de locação financeira) é corrente em contabilidade, mas este princípio não é aplicado de uma forma tão uniforme para efeitos fiscais. Os dois princípios poderiam ter de ser objecto de ajustamentos. Do mesmo modo, quando é aplicável o método contabilístico do "justo valor" (por exemplo, quando se procede a uma reavaliação dos activos em função do valor de mercado e essa mais-valia é assimilada a um "lucro") esses lucros não realizados não deveriam ser objecto de tributação e conviria nesse caso introduzir outros ajustamentos adicionais. De um modo mais geral, os trabalhos relativos às possibilidades oferecidas pelas NIIF no que se refere à matéria colectável salientaram uma questão que respeita a todas as formas possíveis que uma matéria colectável comum pode assumir, ou seja, a relação entre as contas financeiras e a fiscalidade, geralmente conhecida por "dependência".

Em princípio, a matéria colectável consolidada deveria estar disponível para todas as empresas, o que significa que todas as empresas deveriam poder utilizar as NIIF // Embora a introdução de uma matéria colectável consolidada comum se pudesse processar gradualmente, a princípio eventualmente sob a forma de um regime-piloto e/ou sem consolidação (isto é, que estaria disponível a nível nacional em cada Estado-Membro), a longo prazo, deveria estar disponível para todas as empresas. No que respeita a uma base tributável estabelecida de acordo com as NIIF, tal significaria que todas as empresas deveriam estar em condições de utilizar as referidas normas. Existe geralmente um amplo consenso quanto a uma extensão das NIIF para além das contas consolidadas das aproximadamente 7 000 empresas a que é aplicável o Regulamento NIIF. Efectivamente, certos Estados-Membros já indicaram que tencionam permitir esta opção a todas as empresas. Ainda que a utilização das NIIF não fosse autorizada, deveria verificar-se uma aproximação progressiva das normas nacionais, de que resultaria um verdadeiro sistema de informação comum assente nas NIIF. Assim, não só todas as empresas poderiam dispor de uma matéria colectável inspirada nessas normas, o que permitiria evitar qualquer discriminação e asseguraria a igualdade de tratamento, mas também os grupos poderiam aplicar um único conjunto de normas contabilísticas em todo o mercado interno. Neste contexto, importa igualmente salientar que o IASB está actualmente a analisar diferentes possibilidades que lhe permitam resolver os problemas específicos relacionados com a possível aplicação das NIIF às pequenas e médias empresas.

A relação entre fiscalidade e contabilidade (dependência) é essencial para qualquer matéria colectável comum // Independentemente de as NIIF constituírem ou não o ponto de partida, o estabelecimento de uma matéria colectável comum exige uma reavaliação pormenorizada da relação existente entre as contas obrigatórias de uma empresa e a sua contabilidade fiscal (dependência). Dado que actualmente os Estados-Membros dispõem de bases tributáveis e contabilísticas diferentes, podem autorizar ou não ou mesmo exigir a introdução de ajustamentos. Contudo, a introdução de uma matéria colectável comum obrigaria os Estados-Membros a adoptar a mesma base tributável. Em teoria, tal poderia ser possível aplicando os métodos existentes: quer ajustando a base contabilística em função do objectivo pretendido, isto é, a matéria colectável, quer estabelecendo uma base contabilística equivalente à matéria colectável. Porém, para as empresas autorizadas a utilizar as NIIF, este último método deixaria de ser possível.

As empresas deveriam poder aplicar unicamente um conjunto de normas contabilísticas // Todos os Estados-Membros que desejassem estabelecer uma base contabilística equivalente à matéria colectável deveriam, com efeito, estabelecer uma base contabilística assente nas NIIF. A normalização contabilística está a evoluir em consequência do Regulamento NIIF e das directivas comunitárias em matéria de contabilidade, devendo em princípio as normas contabilísticas nacionais aproximar-se progressivamente das NIIF. Contudo, não seria realista pensar que esta normalização viesse um dia a satisfazer integralmente os requisitos da base tributável. Assim, deverão ser autorizados ajustamentos (no sentido de uma menor dependência) ou os Estados-Membros terão de continuar a aplicar as suas próprias normas contabilísticas, paralelamente às NIIF e às directivas em matéria de contabilidade. Dado que muitas empresas terão de aplicar as NIIF nas suas próprias contas consolidadas ou para fornecerem às respectivas sociedades-mãe cotadas as informações requeridas pelo exercício de consolidação, far-se-ão sentir pressões no sentido de reduzir a duplicação contabilística e de permitir uma utilização mais ampla das NIIF nas contas obrigatórias das sociedades elaboradas numa base individual.

As NIIF constituem a única base neutra para as discussões // Neste contexto, a utilização de uma base contabilística comum como ponto de partida para o estabelecimento de uma matéria colectável comum tem todo o sentido. As demonstrações financeiras elaboradas com base nas NIIF constituem um ponto de partida neutro para qualquer discussão sobre uma matéria colectável comum. Os diferentes Estados-Membros já estão a tratar estas questões a nível nacional como o provam as "listas" cada vez maiores de ajustamentos entre as contas financeiras e as contas para efeitos fiscais. Por conseguinte, faz sentido que estes esforços sejam objecto de uma maior coordenação a nível da UE por forma a evitar qualquer duplicação desnecessária.

O estatuto privado do IASB não deveria constituir um obstáculo

Apesar de algumas dúvidas ... // A resolução do problema da dependência também permitiria resolver uma das objecções levantadas relativamente à utilização das NIIF como base das discussões. O estatuto privado do IASB e as eventuais implicações de qualquer decisão tomada por este organismo e não pelos Estados-Membros, no que respeita à base tributável ou a uma alteração desta última, suscitam certas dúvidas. No entanto, na medida em que as NIIF só seriam uma base de discussão, qualquer alteração dessas normas não afectaria a base tributável propriamente dita. Assim, se, no futuro, as NIIF não fossem aceitáveis para fins fiscais, não afectariam necessariamente a base tributável embora pudessem dar origem a certos ajustamentos acordados pelos Estados-Membros. É claro que, embora o conceito de uma matéria colectável comum para as empresas que operam na UE se afigure agora perfeitamente estabelecido como objectivo a longo prazo da política fiscal da UE e beneficie, nesta perspectiva, de um amplo apoio, certas partes interessadas, tanto a nível das empresas como das administrações fiscais, mantêm a sua total oposição a este respeito, nem que seja por uma questão de princípio. Mesmo entre os seus apoiantes, a consolidação fiscal transfronteiras é considerada por alguns como um passo que ainda não deve ser dado.

...a consolidação mantém-se como o objectivo último // No que respeita à consolidação, a Comissão continua a considerar que a mesma constitui o meio mais eficaz de eliminar os obstáculos fiscais e que, a prazo, constitui um elemento essencial no que respeita à matéria colectável comum. No seu documento de consulta, a Comissão colocou a questão de saber se as contas consolidadas NIIF poderiam constituir um ponto de partida útil para o estabelecimento de uma base tributável, mas a maioria dos respondentes considerou, tal como a Comissão, que esse não seria provavelmente o melhor caminho a seguir. Embora à primeira vista pudesse parecer atraente e se enquadrasse naturalmente no Regulamento NIIF, que é unicamente aplicável às contas consolidadas, essa abordagem apresenta, no entanto, um certo número de inconvenientes. A definição do grupo consolidado para efeitos contabilísticos não seria provavelmente satisfatória para efeitos fiscais, tanto mais que muitas contas consolidadas também incluiriam resultados das filiais estabelecidas fora da UE. O ajustamento das contas consolidadas por forma a excluir certas empresas e a incluir outras, e assim sucessivamente, seria um exercício complexo e moroso que provavelmente não traria quaisquer economias em termos de conformidade.

Um método de consolidação especificamente fiscal é preferível a uma consolidação assente em regras contabilísticas // A consolidação constitui um dos problemas mais difíceis de resolver no que respeita ao estabelecimento de uma matéria colectável comum, designadamente e sobretudo porque exige a instauração de um mecanismo de repartição da base tributável UE entre os diferentes Estados-Membros (ver infra). Dados os inconvenientes que o recurso às contas financeiras consolidadas apresenta, afigura-se que a melhor abordagem consiste em partir de um método especificamente fiscal de consolidação das contas de empresas que façam parte de um grupo.

A Comissão conclui:

Conclusões relativamente a esta secção: // * A dependência contabilística é um elemento essencial do conceito de matéria colectável comum, independentemente de resultar ou não das NIIF, pelo que deveria ser objecto de uma análise mais aprofundada.

* Embora o fundamento para o estabelecimento de uma matéria colectável comum continue por definir, as contas elaboradas em conformidade com as NIIF fornecem um ponto de partida útil e neutro para a discussão dos aspectos técnicos fiscais. Como ponto de partida comum a nível da UE, os trabalhos técnicos aprofundados poderão, pois, utilmente basear-se nas NIIF.

* Ainda que se verifique que deveria ser privilegiada uma outra abordagem para o estabelecimento de uma matéria colectável comum, os trabalhos realizados neste âmbito NIIF não deixarão de ser pertinentes.

Propostas da Comissão para avançar no sentido do estabelecimento de uma matéria colectável comum UE

- Dependência contabilística: (Aplicável independentemente de a matéria colectável ser definida em função das NIIF ou apurada de forma independente) Deveria ser realizado um estudo aprofundado externo ou interno (dependendo dos recursos da Comissão) da relação existente entre as actuais regras contabilísticas e a base tributável em todos os Estados-Membros. Os resultados desse estudo deverão ser discutidos com um grupo de peritos dos Estados-Membros, que deverá nomeadamente analisar a possibilidade de um afastamento relativamente à dependência contabilística. Os trabalhos deste grupo de peritos poderiam ser alargados por forma a contemplarem os trabalhos técnicos sobre as implicações fiscais das NIIF. No âmbito desses trabalhos deveriam ser analisadas as implicações fiscais das diferentes NIIF no âmbito dos actuais regimes fiscais e envidados esforços no sentido de encontrar uma solução a nível da Comunidade em vez de quinze ou vinte e cinco soluções distintas.

- Princípios fiscais pormenorizados a aplicar: (Aplicáveis a qualquer matéria colectável comum, mas a examinar segundo a perspectiva NIIF que constituiria um ponto de partida neutro). Criação de um grupo de peritos encarregado de analisar os aspectos específicos da base tributável, por exemplo, a amortização para efeitos fiscais. Participação no grupo variável em função do tema a tratar; por outras palavras, uma espécie de "participação e representação rotativas". Cada tema será discutido pelos peritos de cada Estado-Membro; o sector contabilístico será consultado por forma a fornecer informações específicas no que respeita às NIIF.

// Convém salientar que sem o apoio adequado dos Estados-Membros (que têm pouco a perder e tudo a ganhar com uma participação mais activa) não é possível realizar grandes progressos. Além disso, seria igualmente aconselhável assegurar a participação do sector privado através da participação de associações profissionais e comerciais no grupo de peritos.

4.4. Repartição da matéria colectável entre os Estados-Membros

Um mecanismo de repartição da matéria colectável é essencial // Para o estabelecimento de uma matéria colectável consolidada, é essencial instaurar um mecanismo de repartição da matéria colectável entre os Estados-Membros. Este mecanismo deveria ser equitativo e transparente e o mais simples possível do ponto de vista administrativo. Deveria responder simultaneamente a princípios económicos sãos e receber o aval político dos Estados-Membros. Actualmente, um grupo de empresas é obrigado a calcular uma matéria colectável distinta em cada Estado-Membro. O preço de transferência para cada transacção transfronteiras entre empresas do grupo é importante porque é um elemento que permite determinar a repartição dos lucros tributáveis e que deve ter por base a noção de "plena concorrência" e ser aceite pelas respectivas administrações fiscais. A repartição da "base tributável UE" processa-se, pois, essencialmente através da utilização de contabilidades distintas em que as diferentes bases tributáveis nacionais são objecto de um cálculo distinto e em que a contabilização das transacções transfronteiras entre as entidades ligadas se processa com base no princípio da plena concorrência. Uma das possíveis vantagens de uma matéria colectável consolidada é o facto de deixar de ser necessário estabelecer uma contabilidade distinta a nível do mercado interno, uma vez que a repartição da "base tributável UE" entre os Estados-Membros seria calculada de um modo diferente. O grupo passaria a estabelecer uma base tributável UE única para o conjunto das suas actividades a nível da UE e esta base global seria repartida ou "atribuída" aos Estados-Membros em questão através de uma simples chave de repartição. Esta fórmula seria composta por um conjunto de factores económicos cuja escolha e ponderação são actualmente objecto de trabalhos de investigação no âmbito da Comissão.

Repartição a nível microeconómico, com base no valor acrescentado ou repartição proporcional // Embora teoricamente a repartição da matéria colectável pudesse ser efectuada a nível macroeconómico, isto é, a nível dos Estados-Membros, os trabalhos centraram-se na repartição a nível microeconómico, isto é, a nível das empresas. A este nível microeconómico, existem duas possibilidades: uma repartição com base no valor acrescentado ou uma repartição proporcional.

Uma repartição com base no valor acrescentado poderia funcionar na UE

// A nível da UE, a possibilidade de repartir a matéria colectável com base no valor acrescentado merece atenção devido à existência do sistema do imposto sobre o valor acrescentado (IVA). Muitas das informações necessárias já são recolhidas pelas empresas para efeitos do IVA, embora fosse necessário introduzir ajustamentos no que respeita às importações, às exportações e à amortização. Do mesmo modo, os custos salariais deveriam ser incluídos e um sistema de valor acrescentado seria essencialmente um sistema assente na origem, que incluiria as exportações no valor acrescentado do exportador, e não um sistema de IVA baseado no destino como é o caso actualmente. No entanto, este sistema de repartição ainda não foi suficientemente experimentado e a investigação neste domínio ainda não está tão desenvolvida.

Identificar os elementos essenciais relacionados com a repartição proporcional // As atenções focalizaram-se essencialmente na abordagem da repartição proporcional, que já está a ser utilizada em vários países e de que o exemplo mais conseguido é o dos EUA. Os trabalhos centraram-se na identificação dos grandes princípios e dos aspectos problemáticos que devem ser resolvidos.

Precisões relativamente a certos termos utilizados

Consolidação - A agregação de um certo número de empresas num grupo. Um grupo pode ser definido simplesmente em termos de propriedade jurídica mas a definição pode igualmente contemplar critérios relacionados com a sua gestão e controlo.

Tributação unitária e apresentação de informações financeiras conjuntas - Um "subconjunto" do âmbito da consolidação, que ultrapassa a definição jurídica de grupo consolidado e combina no âmbito do grupo consolidado, unicamente as entidades ou operações que estão economicamente integradas. A entidade subconsolidada apresenta um único conjunto de contas.

Integração económica no âmbito de uma definição unitária - Um conceito subjectivo que pode ser objecto de definições e interpretações divergentes. As actividades das empresas devem ser integradas e/ou contribuir umas para as outras. Para além da integração ou da interdependência económica, pode exigir uma integração operacional. Este conceito foi igualmente definido com base no "critério das três unidades" (propriedade, actividade e utilização) e alargado por forma a contemplar igualmente os requisitos de integração funcional, gestão centralizada e economias de escala. A título de exemplo, um fabricante pode dispor de um sistema de tesouraria altamente desenvolvido que na realidade funciona como um banco: deveriam todas as actividades de tesouraria ser incluídas nas informações financeiras conjuntas?

A definição do grupo consolidado é complexa, podendo ultrapassar a simples noção de propriedade jurídica // As vantagens da consolidação já foram tratadas de forma aprofundada em anteriores documentos da Comissão, mas a definição precisa do grupo consolidado ainda não foi definitivamente estabelecida. A simples propriedade jurídica através do estabelecimento de limiares, por exemplo de 50% ou 100%, não é provavelmente suficiente uma vez que comporta um risco de manipulação, que poderia exigir o recurso aos critérios suplementares em termos de controlo e de gestão. Em contrapartida, a tributação unitária, embora mais atractiva no plano conceptual, uma vez que assentaria numa definição alargada que contemplaria critérios relacionados com o grau de integração económica, introduz um elemento de subjectividade que poderia provocar incerteza e complexidade que, em última análise, anulariam as respectivas vantagens.

Nem todos os rendimentos deveriam obrigatoriamente ser objecto de uma repartição proporcional // Para além da definição do grupo, a definição do rendimento propriamente dito exige igualmente uma reflexão. Não é necessariamente adequado repartir ou atribuir proporcionalmente todos os rendimentos, pelo que os rendimentos a repartir ou a atribuir proporcionalmente (rendimentos de actividade ou rendimentos "activos") devem ser distinguidos dos rendimentos que são simplesmente atribuídos (rendimentos não resultantes de actividades ou rendimentos "passivos"). Seria esse, por exemplo, o caso dos rendimentos dos activos incorpóreos, tais como as patentes que, de acordo com certos sistemas de repartição proporcional, poderiam ser atribuídos à entidade que detém a patente e não repartidos pelo conjunto do grupo. A questão de saber se esta é ou não a melhor abordagem e se eventuais manipulações podem ser controladas mantém-se em aberto e constitui talvez o aspecto menos satisfatório da repartição proporcional.

Os factores e os elementos de ponderação de qualquer fórmula de repartição proporcional deverão ser os mesmos no conjunto da UE

// Embora o exemplo dos Estados Unidos mostre que a repartição proporcional pode funcionar perfeitamente sem factores ou elementos de ponderação normalizados, existe actualmente um consenso geral de que não se trata da fórmula ideal. Por conseguinte, a hipótese de trabalho é que a nível da UE sejam aplicados os mesmos factores e elementos de ponderação. Tal não significa necessariamente que todos os sectores utilizariam obrigatoriamente os mesmos mecanismos de repartição proporcional mas que, a nível da UE, seriam aplicáveis fórmulas sectoriais específicas. A complexidade das questões suscitadas também leva a crer que embora teoricamente o mecanismo de repartição proporcional a nível mundial pudesse ser preferível, os trabalhos de investigação deveriam orientar-se para um sistema próprio da UE (por vezes denominado "water's edge"). Ainda que tal abordagem exija que se estabeleça uma distinção entre as actividades na UE e fora da UE, seria irrealista na fase actual fixar como objectivo um sistema mundial.

A escolha dos factores e dos elementos de ponderação deve ser cuidadosamente examinada // A escolha dos factores e das respectivas ponderações é fundamental. A tributação segundo a fórmula da repartição proporcional é efectivamente um imposto sobre os factores, devendo, por conseguinte, reflectir o mais fielmente possível a fonte da geração dos rendimentos. A fórmula tradicional dos três factores - vendas, capital e trabalho - constitui um ponto de partida interessante para examinar as eventuais distorções que tal fórmula poderia introduzir. Os três factores representam a capacidade de gerar rendimentos, apesar de os três estarem igualmente sujeitos a um risco de potencial manipulação (do mesmo modo que os preços de transferência no âmbito de uma contabilidade separada), pelo que será difícil alcançar um justo equilíbrio.

O efeito económico em cada um dos Estados-Mem-bros deveria ser estabelecido // Ainda que estas questões fossem resolvidas num plano teórico, isto é, que o rendimento e o grupo fossem definidos e que os factores e a respectiva ponderação fossem identificados, o efeito nas "quotas-partes" dos Estados-Membros no que respeita à matéria colectável deveria ser compreendido. Embora o efeito dos diferentes factores e definições, etc. possa ser estudado através de um modelo estabelecido numa base discreta, a investigação continua especialmente difícil no que respeita a dois aspectos bem precisos. Um desses aspectos respeita ao efeito dinâmico - como reagiriam as empresas e modificariam a sua estratégia de investimento ou a sua estrutura perante os diferentes modelos de repartição proporcional? O segundo aspecto, que está parcialmente dependente do primeiro, respeita ao modo como a distribuição da "base tributável UE" entre os Estados-Membros diferiria comparativamente ao actual sistema de repartição.

Os Estados-Mem-bros deveriam poder comparar a sua actual parte na base tributável com a sua quota-parte provável no âmbito de qualquer novo sistema // O primeiro aspecto não é novo - o possível comportamento das empresas face a uma mudança da legislação fiscal já tem de ser tido em conta em qualquer politica fiscal e, efectivamente, com a introdução de um sistema uniforme de repartição proporcional, a concorrência fiscal entre os Estados-Membros seria mais transparente e certamente mais previsível. O segundo aspecto - compreender o impacto nos diferentes Estados-Membros resultante da passagem para o novo método de repartição da "base tributável UE" - é, pelo contrário, mais difícil. Poder-se-ia alegar que se fosse possível chegar a um acordo quanto a um mecanismo suficientemente equitativo e sólido, as alterações introduzidas a nível da repartição poderiam ser simplesmente consideradas como correcções introduzidas no actual sistema baseado numa contabilidade separada. Seria, no entanto, irrealista esperar que os Estados-Membros iniciassem as negociações de um novo método sem disporem de uma comparação entre o velho método (contabilidade separada) e o novo método (repartição proporcional).

A comparação exigirá uma estreita cooperação das empresas e dos Estados-Mem-bros // Infelizmente, até ao presente, não foi possível à Comissão realizar tal comparação. A actual repartição da matéria colectável, a nível de cada empresa individualmente considerada, não está disponível publicamente. Ainda que o estivesse, o volume de trabalho exigido para recalcular os dados reais correspondentes a cada empresa por forma a chegar à nova repartição da matéria colectável seria gigantesco. Certos dados estão disponíveis a nível comercial mas afigura-se que parte da resposta deve ser encontrada nas empresas e nos próprios Estados-Membros. Se os Estados-Membros disponibilizassem esses dados, que não tinham necessariamente de respeitar a uma determinada empresa mas eventualmente a um determinado sector, poder-se-iam realizar alguns progressos.

Propostas da Comissão no sentido da elaboração de um mecanismo de repartição da base tributável entre os Estados-Membros

Os trabalhos de investigação deveriam ser alargados por forma a incluir uma análise das possibilidades de "repartição" assente no valor acrescentado.

Os trabalhos de investigação no domínio da repartição proporcional deveriam ser prosseguidos, em especial no que respeita:

* À definição da noção de grupo e de rendimento

* Aos factores e elementos de ponderação a integrar na fórmula de repartição

Esta investigação deveria contemplar a elaboração de um modelo económico teórico.

Deveriam ser iniciadas discussões com os Estados-Membros e as empresas sobre o modo de obter os dados "reais" relativos à actual repartição da base tributável UE.

As implicações financeiras dos diferentes mecanismos deveriam ser modelizadas utilizando o modelo teórico acima referido com dados "reais".

4.5. Um regime fiscal europeu para a Societas Europaea?

As primeiras reacções a um regime-piloto para a Sociedade Europeia foram muito positivas ... // Na Conferência sobre a fiscalidade das empresas europeias, realizada em Abril de 2002, acima referida, a ideia da Comissão de conduzir o processo conducente a uma matéria colectável consolidada comum a nível da UE em articulação com o estatuto da Sociedade Europeia /Societas Europaea (SE) conquistou aparentemente um apoio considerável. Em primeiro lugar, afigura-se que a aplicação do novo regime a um grupo limitado de empresas permitira adquirir experiência prática útil antes que fosse ponderada a sua aplicação a nível geral e com consequências mais profundas. Em segundo lugar, a quase totalidade dos representantes das empresas alegou que, sem regras fiscais adequadas a nível da UE o estatuto da Sociedade Europeia não terá provavelmente qualquer utilidade prática.

...mas agora é necessário realizar uma análise mais complexa das vantagens e dos inconvenientes

A ideia continua a ser atractiva // O debate que se seguiu, nomeadamente no âmbito do seminário e da consulta sobre a adequação das NIC para a elaboração dessa base tributável, revelou uma posição mais dividida, que ia da rejeição pura e simples da ideia por uma questão de princípio a um apoio prudente. Numerosos observadores consideraram, designadamente, que a escolha da SE para o regime-piloto era algo arbitrária, não se justificando com base em qualquer elemento de fundo do novo estatuto jurídico. As empresas que enfrentam dificuldades materiais ou jurídicas para se transformarem em SE seriam discriminadas. O regime-piloto apresenta, contudo, várias vantagens que são em grande medida incontestáveis. Embora os problemas a resolver relativamente a uma SE e para qualquer outra empresa sejam exactamente os mesmos, nomeadamente no que respeita ao necessário mecanismo de repartição, ninguém contesta que os problemas de transição deverão poder ser mais facilmente resolvidos no âmbito de um novo estatuto jurídico que, em muitos aspectos, deverá começar do zero. Além disso, a possibilidade de evitar os problemas de consolidação proporcionaria uma vantagem importante do ponto de vista prático no contexto do regime-piloto [35].

[35] Uma SE poderia operar como uma única entidade no conjunto da UE, não sendo obrigada a apresentar contas distintas relativamente a cada filial no âmbito da consolidação.

Os serviços da Comissão estão a analisar os eventuais problemas de discriminação sob várias facetas // Os eventuais problemas de concorrência e de discriminação poderiam lançar ou pelo contrário condenar o regime-piloto das SE. No entanto, a questão de saber se essas situações realmente existem e, em caso afirmativo, se estão na origem de problemas jurídicos, é uma questão que se mantém no essencial em aberto. Uma vez mais, as opiniões manifestadas tanto no debate como na literatura fiscal variam significativamente. É por esta razão que a Comissão encomendou a um grupo de peritos um estudo externo que deverá fornecer um parecer jurídico aprofundado relativamente a estas questões e a todas as implicações pertinentes [36]. Importa designadamente determinar se um regime que é optativo poderia evitar estes problemas. O resultado deste estudo deverá ser conhecido no início de 2004.

[36] É evidente que este estudo não prejudicará de modo algum qualquer posição ou decisão que a Comissão venha a adoptar neste domínio, em especial no que respeita à compatibilidade com as regras do Tratado de um futuro regime fiscal para as SE.

O regime-piloto e a opção de uma matéria colectável comum não estariam disponíveis para as SE logo desde o início ...

... mas a ideia continuará a ser aprofundada // A Comissão continua a acreditar que a ideia de um regime-piloto adequadamente concebido que proporcionasse às empresas criadas em conformidade com o estatuto da sociedade europeia uma matéria colectável consolidada comum a nível da UE merece uma análise mais aprofundada. Os avanços nesta matéria dependerão agora, por um lado, dos progressos de natureza técnica realizados noutros domínios (designadamente a elaboração de regras relativas à matéria colectável e eventualmente de uma chave de repartição) e, por outro, da avaliação final do problema da discriminação por parte da Comissão. Tal significa que será efectivamente impossível dispor de regras completas e operacionais no que respeita à base tributável UE até à entrada em vigor do estatuto da sociedade europeia, em 8 de Outubro de 2004, pelo que as decisões neste domínio devem ser adiadas para 2005. Na fase actual, seria, por conseguinte, prematuro iniciar trabalhos aprofundados sobre os aspectos práticos de um eventual regime-piloto.

... e a criação de sociedades europeias será facilitada pela legislação fiscal da UE // No entanto, tal como foi confirmado supra, as sociedades europeias beneficiarão de facilidades em matéria fiscal, sob reserva de o Conselho assumir as suas responsabilidades a nível da tomada de decisão, ao aprovar adaptações técnicas adequadas a introduzir nas disposições da UE relativas à fiscalidade das empresas até Janeiro de 2005. Um certo atraso inerente a uma solução "abrangente" não impedirá nem colocará em situação de desvantagem indevida este novo estatuto jurídico.

5. Conclusão e prioridades para os próximos anos

A avaliação global da dupla estratégia em matéria de fiscalidade das empresas apresentada pela Comissão é positiva ...

mas, em última análise, o seu êxito dependerá da vontade de todos os intervenientes darem um contributo positivo // Numa avaliação global da sua estratégia, a Comissão conclui que, após dois anos de trabalhos, a sua dupla estratégia em matéria de fiscalidade das empresas continua a ser a melhor abordagem em relação aos problemas de natureza fiscal que actualmente se colocam no mercado interno e que realizou as acções e concretizou as iniciativas prometidas. As medidas previstas estão "em andamento" e os progressos nesse domínio dependem em grande medida de outras instituições da UE e, em especial, do Conselho. As restantes questões serão tratadas em 2004. Trata-se, designadamente, das iniciativas respeitantes a convenções em matéria de dupla tributação e de compensação transfronteiras das perdas. Além disso, a Comissão tenciona prestar uma maior atenção aos desenvolvimentos a nível do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, bem como reforçar as suas iniciativas políticas nesse contexto.

Os trabalhos a mais longo prazo relativos às abordagens "globais" avançaram naturalmente a um ritmo mais lento. Tal resulta em parte da relutância dos Estados-Membros que se mostram compreensivelmente prudentes quanto a projectos relativamente longínquos e tão ambiciosos. As dificuldades de natureza técnica suscitadas por certos conceitos preconizados pelos meios académicos e/ou representantes de organizações empresariais em 2001 ainda não foram resolvidas. A Comissão continua a acreditar que não se verificará qualquer avanço importante no futuro imediato, mas que são agora possíveis progressos em domínios específicos (por exemplo, o regime-piloto de tributação segundo as regras do Estado de origem no caso das PME) o que permitiria a introdução de melhorias de natureza técnica e a aquisição de experiência prática. Os trabalhos técnicos relativos ao objectivo a longo prazo constituído pela matéria colectável consolidada comum a nível da UE serão prosseguidos, podendo mesmo ser intensificados em função do grau de apoio político recebido. A este respeito, o desenvolvimento de mecanismos de "cooperação reforçada" [37] entre um subgrupo de Estados-Membros poderia facilitar a realização de maiores progressos nesse domínio. Quando as propostas pertinentes estiverem mais avançadas poderá acontecer que, na falta de acordo entre os vinte e cinco Estados-Membros, a "cooperação reforçada" se revele útil para a aplicação das medidas.

[37] Artigos 43° a 45° do Tratado UE ("Tratado de Nice") e os artigos I-43° e III-322° a 329° do projecto de Tratado constitucional.

// A este respeito, e tendo em conta a importância económica que a reforma da fiscalidade das empresas a nível da UE assume para a melhoria do funcionamento do mercado interno no seu conjunto e para a promoção do crescimento económico e a criação de emprego, a Comissão continuará a estar empenhada na realização de uma análise técnica aprofundada e a preconizar um debate político construtivo. Estes dois elementos serão fundamentais para a realização de progressos satisfatórios.