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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU A CONTRIBUIÇÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS PARA O CRESCIMENTO E O EMPREGO: MELHORAR A SUA QUALIDADE E SUSTENTABILIDADE

ÍNDICE

Síntese e principais conclusões iii

1. Introdução

2. Como se repercutem as finanças públicas sobre o crescimento e emprego-

2.1 Panorâmica geral das finanças públicas da UE no início do século XXI

2.2 O impacto das finanças públicas sobre o crescimento e o emprego

3. Manter a solidez das finanças públicas na terceira fase da UEM

3.1. Perspectivam-se novos desafios orçamentais

3.2. O rumo a seguir e a resposta dos Estados-Membros

4. Em direcção a sistemas fiscais e de segurança social mais favoráveis ao emprego

4.1. A estrutura dos sistemas fiscais/segurança social na UE

4.2 O rumo a seguir e a resposta dos Estados-Membros

5. As finanças públicas ao serviço da economia baseada no conhecimento

5.1 Análise comparativa da estrutura da despesas públicas

5.2 Capital físico (infra-estrutura)

5.3 Investimento no capital humano

5.4 I&D e inovação

6. A sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo

6.1 Panorâmica geral das implicações orçamentais do envelhecimento da população

6.2 O rumo a seguir e as respostas dos Estados-Membros

Anexo A: Reforma dos sistemas fiscais

Anexo B: reformas dos sistemas de prestações

Anexo C: Reformas dos sistemas de saúde

Anexo D: Reforma dos sistemas públicos de pensões

Síntese e principais conclusões

Antecedentes

O Conselho Europeu de Lisboa, reunido em 23-24 de Março de 2000, convidou o Conselho e a Comissão a apresentarem ao Conselho Europeu, na Primavera de 2001, um relatório em que fosse analisada a contribuição das finanças públicas para o crescimento e o emprego e examinado, com base em dados indicadores comparáveis, se estão a ser adoptadas medidas concretas adequadas com vista a:

* atenuar a carga fiscal sobre o factor trabalho e, nomeadamente, sobre os trabalhadores relativamente pouco qualificados e nos níveis mais baixos da escala salarial, bem como melhorar os sistemas fiscais e de segurança social por forma a incentivar o emprego e a formação;

* reorientar as despesas públicas de molde a favorecer a importância relativa da acumulação de capital - tanto físico como humano - e promover a investigação e o desenvolvimento, a inovação e as tecnologias da informação;

* assegurar o carácter sustentável a longo prazo das finanças públicas, examinando os diferentes aspectos da questão, incluindo o impacto do envelhecimento da população, à luz do relatório a ser elaborado pelo Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social.

O presente relatório da Comissão e do Conselho contribuirá para assegurar que as diversas medidas políticas identificadas pelo Conselho Europeu de Lisboa tenham plenamente em conta as suas implicações a nível das finanças públicas.

O Conselho ECOFIN examinou um relatório intercalar [1] na sua reunião de 7 de Novembro de 2000, tendo considerado que tal constituía uma boa base para o relatório da Comissão e do Conselho a ser submetido à apreciação do Conselho Europeu de Estocolmo.

[1] ECFIN 586-00-EN. rev.1.

Como se repercutem as finanças públicas sobre o crescimento e o emprego

As despesas públicas e os impostos representam 40 a 50% do PIB dos Estados-Membros. A avaliação do impacto das finanças públicas sobre o crescimento e o emprego não é clara. Os governos prosseguem diversos objectivos de política económica (com vista a melhorar a afectação de recursos, a redistribuição, a estabilização) através de uma variedade de instrumentos (regulamentação, despesas, impostos), o que significa forçosamente que as finanças públicas exercem uma influência múltipla e complexa sobre a economia real. Não obstante, prevalece um vasto consenso sobre as três vias principais através das quais as finanças públicas podem promover o potencial de crescimento e de emprego, a seguir referidas:

* a acumulação de factores produtivos. Os governos contribuem directamente para o crescimento e o emprego ao reforçarem a acumulação de factores. O investimento no capital físico (infra-estruturas), humano (educação e formação) e do conhecimento (I&D e inovação) e, em menor grau, nas despesas sociais, afectam a produção e o potencial de crescimento a longo prazo. No entanto, se um maior investimento público for financiado através de um aumento de impostos que sejam fonte de distorções ou se implicar um aumento do défice e, consequentemente, da dívida pública, pode ter um efeito de evicção sobre o investimento privado;

* assegurar os incentivos adequados através dos sistemas fiscais e de segurança social. Os sistemas fiscais e de segurança social afectam o funcionamento da economia real, dado que influenciam as decisões dos particulares e das empresas em matéria de trabalho, poupança e investimento. Os sistemas de segurança social desempenham um importante papel na correcção das deficiências do mercado e na promoção da coesão social, contribuindo através destes meios para o crescimento e o emprego. Uma protecção social eficiente pode ser considerada um factor "produtivo". No entanto, é necessário velar para que os sistemas fiscais e de segurança social sejam conducentes a taxas de participação e a taxas de emprego mais elevadas;

* garantir uma conjuntura macroeconómica estável. A solidez das finanças públicas contribui para a estabilidade macroeconómica e apoia a política monetária na prossecução dos objectivos da manutenção da estabilidade dos preços e de taxas de juro baixas. Ambos os aspectos incentivam o investimento privado e a poupança. A solidez das finanças públicas, ao reduzir a dívida pública e, consequentemente, o peso dos juros, permite proceder a uma redução dos impostos que induzem distorções e/ou a um aumento das despesas públicas produtivas. Por último, a solidez das finanças públicas reforçará igualmente o crescimento e o emprego a longo prazo, uma vez que ajuda os países a enfrentarem as pressões substanciais no sentido de incrementarem as despesas públicas, em especial no domínio das pensões e da saúde resultantes do envelhecimento da população.

O desafio de preservar a solidez das finanças públicas na UEM

A recente evolução orçamental revela que a UE está no bom caminho. O objectivo preconizado pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento de orçamentos "próximos do equilíbrio ou excedentários" está em vias de ser atingido, situando-se a dívida pública numa trajectória de redução regular. Simultaneamente, estão a ser introduzidas reformas com vista a atenuar a carga fiscal que atingiu níveis historicamente elevados. Trata-se de um êxito notável, se for tido em conta que o défice da UE no seu conjunto se cifrava em 6% do PIB há somente sete anos.

No entanto, o panorama não é completamente favorável. Em primeiro lugar, existem crescentes indícios de um afrouxamento pró-cíclico das políticas orçamentais numa fase em que o diferencial do produto tem vindo a atingir valores positivos na maioria dos Estados-Membros. As previsões no sentido de que a UE no seu conjunto deverá ainda denotar um défice estrutural em 2001 sugerem que em alguns Estados-Membros se verificou um afrouxamento dos ajustes orçamentais, em contradição com o esforço de ajustamento "real" necessário, indicado nos respectivos programas de estabilidade e convergência. Poderá ser necessária uma maior consolidação para que os Estados-Membros respeitem o seu compromisso no sentido de atingirem o objectivo preconizado pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento antes do prazo previsto para o efeito.

Com o objectivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento prestes a ser atingido e um quadro económico favorável, têm vindo a surgir em primeiro plano novas prioridades orçamentais. O relatório considera, com base num conjunto de critérios, se as recentes reformas fiscais poderão traduzir-se numa redução sustentável da carga fiscal, mantendo simultaneamente o empenhamento na disciplina orçamental. Muito embora se justifiquem desagravamentos fiscais na maioria dos países da UE, transparece também a necessidade de reduções concomitantes nas despesas públicas, a fim de evitar uma deterioração dos saldos orçamentais estruturais. Além disso, os efeitos de alguns desagravamentos fiscais sobre o crescimento e o emprego poderiam ser reforçados se fossem introduzidos no âmbito de um conjunto global de medidas específicas destinadas a reduzir os efeitos de distorção de alguns impostos e a implementar as reformas adequadas nos sistemas de segurança social. A Comissão convida os Estados-Membros a examinarem a proficuidade dos critérios para apreciar os desagravamentos fiscais e a respectiva dimensão no processo de supervisão orçamental a nível comunitário.

Em direcção a sistemas fiscais e de segurança social mais favoráveis ao emprego

As reformas fiscais dos últimos anos centraram-se na necessidade de reduzir os encargos que recaem sobre o factor trabalho, que aumentaram cerca de um terço nos últimos 30 anos. De modo geral, registaram-se progressos no sentido de tornar os sistemas fiscais mais favoráveis ao emprego, reduzindo a carga fiscal sobre o trabalho, bem como em termos de diminuição das taxas marginais de imposto. No entanto, a tributação global sobre o factor trabalho em muitos Estados-Membros mantém-se ainda a níveis muito elevados em termos internacionais. Além disso, os esforços em matéria de reforma têm sido desiguais, tendo alguns países empreendido uma reforma global do seu sistema fiscal, enquanto outros optaram pela tomada de medidas mais pontuais.

Muitos países tomaram medidas para reduzir a tributação, nomeadamente, a nível das contribuições dos empregadores para a segurança social e, mais recentemente, a nível do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, em especial no segmento inferior da escala salarial. Muito embora a maioria das reformas tivesse previsto uma redução generalizada da tributação, alguns países visaram claramente uma diminuição da carga fiscal que recai sobre as famílias de rendimentos mais baixos e com crianças a cargo,.

As alterações nas taxas líquidas de substituição têm sido relativamente diminutas, tendo apenas alguns Estados-Membros introduzido prestações associadas a uma situação de emprego a fim de incrementar o rendimento dos trabalhadores nos níveis mais baixos da escala salarial. A relação entre os incentivos financeiros e a vontade de os desempregados procurarem e aceitarem um emprego depende, em grande medida, das condições inerentes à concessão das prestações, bem como da forma como são administrados os regimes de prestações. Tem vindo a assistir-se a uma tendência no sentido de tornar mais rigorosas as condições de elegibilidade às prestações, favorecendo assim a participação em programas activos de inserção no mercado de trabalho. No entanto, estes esforços no sentido de assegurar a transição de políticas passivas para políticas activas no mercado do trabalho devem ser acelerados, redobrados e intensificados.

Finanças públicas para uma economia baseada no conhecimento

A análise da contribuição das finanças públicas para uma economia baseada no conhecimento é oportuna, atendendo ao debate em curso sobre a "nova economia". No entanto, a realização de comparações das despesas públicas entre os diferentes países levanta dificuldades consideráveis, em virtude da falta de dados, quer sobre a contribuição do sector público (isto é, uma classificação comparável das despesas em função da sua afectação) quer nos respectivos efeitos económicos (a eficiência e as vantagens económicas destas despesas). Para além destas limitações em termos de dados, as comparações devem ter em conta as diferenças na estrutura dos incentivos aplicáveis aos particulares, bem como a nível de concursos, contratos públicos, externalização e, por último, fiscalidade. Infelizmente, devido às limitações nos dados disponíveis, só foi possível dar uma resposta parcial ao mandato do Conselho de Lisboa.

Impõe-se envidar maiores esforços para aumentar o investimento necessário para facilitar o desenvolvimento de uma sociedade da informação. Os governos devem igualmente dar maior ênfase à educação e à formação a fim de dotar os cidadãos europeus das qualificações necessárias para uma sociedade da informação, promovendo simultaneamente a participação do sector privado na inovação e nas actividades de I&D. Tais esforços devem ser desenvolvidos num contexto de políticas orçamentais sólidas, devendo a intensificação do ritmo de acumulação de capital ser financiada através de uma reestruturação das despesas e não mediante um aumento das despesas públicas globais. Além disso, a reestruturação das despesas públicas deve ser complementada por reformas institucionais e estruturais, destinadas a reforçar o papel dos mecanismos de mercado e a introduzir sistemas de incentivo adequados para promover a acumulação de capital físico e humano no sector privado.

A sustentabilidade das finanças públicas

Nas próximas décadas, a população dos Estados-Membros da UE atravessará profundas transformações em termos de volume e perfil etário. As recentes projecções do Eurostat neste domínio indicam que a população comunitária em idade activa (com idade compreendida entre 20 e 64 anos) permanecerá praticamente estável, cifrando-se em cerca de 230 milhões de pessoas até 2015, mas diminuindo subsequentemente para 192 milhões até 2050. Simultaneamente, o número de idosos com idade superior a 65 anos passará de 61 milhões em 2000 para 103 milhões em 2050. Isto significa que o rácio de dependência dos idosos a nível da UE (definido como o número de pessoas de idade superior a 65 anos em percentagem da população em idade activa) aumentará rapidamente, passando de 27% em 2000 para 53% em 2050.

O envelhecimento da população traduzir-se-á em pressões substanciais no sentido de incrementar as despesas públicas com pensões. As projecções a longo prazo apresentadas pelo Grupo de Trabalho sobre o Envelhecimento do Comité de Política Económica revelam que o envelhecimento da população pode conduzir a um aumento das despesas em matéria de pensões de 3 a 5 pontos percentuais do PIB na maioria dos Estados-Membros. As projecções indicam que o aumento previsto nas despesas públicas consagradas às pensões será mais lento do que o incremento do rácio de dependência: tal parece confirmar que as reformas dos anos noventa contribuiram para limitar de certo modo o aumento das despesas públicas com as pensões decorrentes do envelhecimento da população. As estimativas disponíveis apontam para um incremento das despesas de saúde da ordem dos 3 pontos percentuais do PIB devido ao envelhecimento da população. De modo geral, o envelhecimento da população representa um importante desafio à sustentabilidade das finanças públicas, sendo o desafio mais premente enfrentado pelos países caracterizados por um grande nível de endividamento público e com sistemas de pensões financiados em regime de repartição ("pay-as you go" - PAYG).

A dimensão deste fenómeno exige a adopção de uma abordagem de vasto alcance a fim de fazer face às implicações orçamentais do envelhecimento da população. Em primeiro lugar, os Estados-Membros devem prosseguir uma política de consolidação orçamental e reduzir os níveis da dívida pública a um ritmo mais rápido, diminuindo assim os juros com a dívida pública, o que poderia compensar parcialmente o aumento das despesas resultante do envelhecimento da população. Em segundo lugar, a realização de reformas no mercado de trabalho conducentes a um aumento das taxas de emprego contribuiria para compensar o impacto negativo da evolução demográfica em termos de volume da população activa. Como salientado no relatório elaborado pelo Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social, deve ser atribuída especial atenção ao aumento das taxas de participação entre as mulheres e os trabalhadores mais idosos. São necessárias reformas para assegurar que os sistemas fiscais e de prestações sociais incentivem a continuação no mercado de trabalho, restrinjam o recurso a programas de reforma antecipada, melhorem o acesso à aprendizagem ao longo da vida e facilitem a conciliação entre a vida profissional e a vida familiar, por exemplo, através de serviços de puericultura a um custo razoável.

Por último, não obstante as medidas introduzidas nos últimos anos, revelam-se necessárias novas reformas dos sistemas públicos de pensões. Estas reformas devem ter por objectivo promover taxas de participação mais elevadas entre os trabalhadores mais idosos e as mulheres, assegurando uma maior capacidade actuarial através de uma relação mais estreita entre as contribuições e os direitos adquiridos, bem como um melhor equilíbrio entre os diferentes pilares no âmbito dos sistemas de pensões. Em muitos Estados-Membros, prevê-se que as pensões financiadas em regime de capitalização terão um maior papel a desempenhar neste contexto. As respostas da política económica em relação ao aumento dos rácios de dependência dos idosos, devem ser decididas com uma antecedência suficiente por forma a que os particulares possam proceder aos ajustamentos necessários no que se refere às suas provisões para a velhice.

A UE pode desempenhar um papel construtivo, auxiliando os Estados-Membros a defrontarem as consequências orçamentais resultantes do envelhecimento da população. A Comissão apoiará esforços para alargar as projecções de despesas a longo prazo que avaliem o impacto do envelhecimento da população em termos de despesas de saúde e assistência a longo prazo para os idosos. A Comissão procurará igualmente assegurar que a questão da sustentabilidade das finanças públicas seja plenamente integrada no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento, devendo os Estados-Membros velar para que esta questão seja devidamente abordada nos seus programas de estabilidade e convergência. Por último, a Comissão examinará a possibilidade de instituir, em cooperação com os Estados-Membros, um Inquérito Longitudinal Europeu sobre o Envelhecimento, com vista a apoiar os países na concepção de políticas destinadas a darem resposta às novas necessidades de uma população a envelhecer.

1. Introdução

O mandato

O Conselho Europeu de Lisboa convidou o Conselho e a Comissão a apresentarem ao Conselho Europeu na Primavera de 2001 um relatório em que fosse analisada a contribuição das finanças públicas para o crescimento e o emprego e examinado, com base em dados indicadores comparáveis, se estão a ser tomadas medidas concretas adequadas com vista a:

* atenuar a carga fiscal sobre o factor trabalho e, nomeadamente, sobre os trabalhadores relativamente pouco qualificados e nos níveis mais baixos da escala salarial, bem como melhorar os sistemas fiscais e de segurança social por forma a incentivar o emprego e a formação;

* reorientar as despesas públicas de molde a reforçar a importância relativa da acumulação de capital - tanto físico como humano - e promover a investigação e o desenvolvimento, a inovação e as tecnologias da informação;

* assegurar a sustentabilidade das finanças públicas, examinando os diferentes aspectos da questão, incluindo o impacto do envelhecimento da população, à luz do relatório a ser elaborado pelo Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social.

Com vista a contribuir para o avanço dos trabalhos associados ao relatório da Comissão/Conselho, o Conselho ECOFIN, reunido em 7 de Novembro de 2000, examinou um relatório intercalar [2] elaborado pelos serviços da Comissão que se baseia no relatório da DG ECFIN intitulado Finanças Públicas na UEM - 2000 [3]. O Conselho ECOFIN concluiu que o relatório intercalar representa uma boa base para o relatório da Comissão/Conselho a ser submetido à apreciação do Conselho Europeu de Estocolmo na Primavera de 2001.

[2] ECFIN/586/00-EN. rev. 1.

[3] ECFIN/339/00-EN, Maio de 2000, publicado em European Economy, Reports and Studies, nº 3 de 2000.

Objectivo do relatório a elaborar pela Comissão e pelo Conselho para o Conselho Europeu de Estocolmo

Vários instrumentos comunitários contêm já recomendações sobre diversos aspectos relacionados com as finanças públicas. As questões macroeconómicas são abordadas no âmbito das Orientações Gerais para as Políticas Económicas e do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Os aspectos estruturais associados às políticas fiscais e às despesas são analisados no âmbito das Orientações Gerais e nas Directrizes para o Emprego, tendo vindo a ser examinadas, no quadro do processo de Cardiff, as reformas implementadas nos mercados dos produtos e dos factores de produção. O relatório da Comissão e do Conselho centra-se na contribuição das finanças públicas para o crescimento e o emprego, a fim de garantir que desempenhem plenamente o seu papel na prossecução do novo objectivo estratégico da UE.

O relatório da Comissão e do Conselho pode contribuir para garantir que as diversas medidas políticas identificadas pelo Conselho Europeu de Lisboa tenham plenamente em conta as implicações para as finanças públicas das iniciativas adoptadas para a prossecução dos objectivos definidos em Lisboa. Revela-se imperativo, no âmbito do processo de reforma dos sistemas fiscais e de segurança social e aquando da reorientação das despesas públicas para a acumulação de capital físico e humano, assegurar a observância credível e constante do compromisso no sentido de garantir o carácter sustentável das finanças públicas.

Esboço da Comunicação

A Parte 2, após apresentar alguns factos concretos sobre as finanças públicas no início do Século XXI, examina a interacção complexa das finanças públicas com o crescimento económico e o emprego, estabelecendo assim o quadro analítico para o resto do relatório.

A Parte 3 centra-se na necessidade de finanças públicas sólidas enquanto condição sine qua non para o crescimento e o emprego. Examina os desafios defrontados pelos Estados-Membros na manutenção do processo de consolidação orçamental na terceira fase da UEM. Analisa se as recentes medidas adoptadas podem assegurar uma redução sustentável da carga fiscal global, respeitando simultaneamente o empenhamento na disciplina orçamental.

A Parte 4 do relatório examina as recentes medidas tomadas a favor de sistemas fiscais e de prestações sociais mais favoráveis ao emprego, isto é, se melhoram os incentivos ao trabalho, à poupança e ao investimento. Após a análise da estrutura dos sistemas fiscais/prestações sociais na UE, esta parte examina o impacto das recentes reformas introduzidas pelos Estados-Membros, nomeadamente a nível dos trabalhadores não qualificados e nos níveis mais baixos da escala salarial.

A Parte 5 incide sobre o papel das finanças públicas na promoção de uma economia baseada no conhecimento. Contém análises pormenorizadas sobre o investimento público no capital físico (infra-estrutura), humano, I&D e inovação.

A Parte 6 aborda a sustentabilidade das finanças públicas à luz das repercussões do envelhecimento da população sobre os sistemas de pensões e de saúde. Baseia-se nas projecções do Comité de Política Económica (CPE) sobre o envelhecimento da população, examinadas pelo Conselho ECOFIN de 7 de Novembro de 2000 e nos trabalhos do Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social. Analisa se os Estados-Membros estão a tomar as medidas adequadas numa série de domínios a fim de fazerem face às implicações orçamentais do envelhecimento da população.

2. Como se repercutem as finanças públicas sobre o crescimento e emprego-

2.1 Panorâmica geral das finanças públicas da UE no início do século XXI

A importância do desafio de Lisboa

O Conselho Europeu de Lisboa de 23-24 de Março de 2000 definiu um novo objectivo estratégico para a União, designadamente "...tornar-se no espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo baseado no conhecimento e capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social". Em especial, o Conselho apelou para que a UE procedesse à "(...) elevação da taxa de emprego da média actual de 61% para a taxa mais próxima possível de 70% em 2010". Em grandes linhas, a UE deve explorar plenamente o seu potencial económico, por forma a atingir níveis de vida mais elevados em benefício dos seus cidadãos.

A importância do desafio pode ser apreendida se for comparada a evolução do PIB per capita na UE e nos EUA. Após um período de igualização que decorreu dos anos 50 até ao início dos anos 80, o PIB per capita da UE (avaliado em termos de paridades de poder de compra) oscilou em torno de 70% dos níveis registados nos EUA até 1990 (ver Gráfico 2.1). No entanto, ao longo da década 90, o diferencial no PIB per capita relativo aprofundou-se e, hoje em dia, o PIB per capita da UE cifra-se em apenas 65% dos níveis atingidos nos EUA, sendo assim inferior em 9 pontos percentuais ao pico atingido no início dos anos 80.

Gráfico 2.1: PIB per capita na UE comparativamente aos EUA 1970-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

Esta evolução dos níveis de vida relativos explica-se pelo crescimento mais baixo e pelos resultados mais pobres da UE em matéria de emprego comparativamente aos EUA. Grosso modo, a dimensão da economia comunitária em 2000 duplicou desde o início dos anos 70, enquanto o PIB dos EUA em 2000 aumentou para um nível superior a duas vezes e meio do registado em 1970. No entanto, deve ser tido em conta que tais disparidades surgiram principalmente nos anos 90, podendo, até certo grau, reflectir diferenças na fase do ciclo económico. Mais notável ainda do que a diferença no crescimento entre as duas economias é a enorme diferença existente no domínio da criação de emprego. A população empregue na UE, enquanto percentagem da população em idade activa, situa-se actualmente em 15 pontos percentuais abaixo dos níveis registados nos EUA ao passo que, em 1970, estes níveis eram comparáveis em ambos os lados do Atlântico.

No intuito de inverter este declínio relativo, a UE deve mobilizar todos os recursos disponíveis. O Conselho Europeu de Lisboa reconheceu que "o cumprimento do novo objectivo estratégico assentará principalmente no sector privado". No entanto, uma vez que as despesas públicas e os impostos representam 40 a 50% do rendimento nacional dos Estados-Membros da UE, as finanças públicas têm um papel fundamental a desempenhar na prossecução deste objectivo. Este papel será analisado em maior pormenor mais à frente nesta parte do relatório, após a apresentação de uma panorâmica da estrutura geral das finanças públicas na UE.

Panorâmica geral das finanças públicas na UE

Os governos intervêm na economia por diversos motivos: para fornecer bens públicos e corrigir as deficiências do mercado, redistribuir o rendimento entre as regiões e os particulares e estabilizar a produção ao longo do ciclo económico. Para o efeito, recorrem a um vasto leque de instrumentos, designadamente, a regulamentação, a tributação e as despesas públicas. As finanças públicas afectam o funcionamento da economia real ao influenciarem as decisões dos particulares no domínio do trabalho, da poupança e do investimento. Para identificar os nexos de causalidade com o crescimento e o emprego, é útil passar em análise algumas das características fundamentais das finanças públicas e dos resultados económicos a nível da UE no início do século XXI.

Nos últimos 30 anos, assistiu-se a um extraordinário crescimento do volume das despesas públicas, que representam actualmente cerca de metade do PIB comunitário (ver Gráfico 2.2). Em 1970, as despesas do sector público administrativo representavam 35% do PIB, mas continuaram a aumentar de forma contínua até terem atingido mais de 50% do PIB em 1993. Desde essa data, verificou-se um ligeiro declínio da totalidade das despesas do sector público administrativo, que se cifraram em torno dos 46% do PIB em 2000. No entanto, a dimensão do sector público na UE continua a ser superior em 13 e 20 pontos percentuais do PIB aos níveis registados nos Estados Unidos e no Japão, respectivamente, países em que aumentou apenas 4 pontos percentuais do PIB ao longo do mesmo período.

Gráfico 2.2. Sector público administrativo: despesas, receitas e contracção de empréstimos na UE, 1970-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

O aumento na dimensão do sector público até ao início dos anos 90 ocorreu paralelamente ao aparecimento de défices importantes e persistentes (ilustrados pela área sombreada do Gráfico 2.2). De um modo generalizado e praticamente sem excepções, o défice do sector público administrativo na UE situou-se, em média, acima dos 3% do PIB a partir de 1975, tendo atingido um pico histórico de 6% do PIB em 1993. Esta evolução contrasta com a registada nos Estados Unidos e no Japão, em que a existência de défices orçamentais elevados e persistentes constituiu um fenómeno muito menos frequente.

Com os orçamentos numa trajectória claramente insustentável e tendo em vista a preparação da UEM, com base na observância dos critérios de convergência de Maastricht, os responsáveis políticos adoptaram uma estratégia rigorosa de saneamento orçamental a partir de 1992-93 (ver Gráfico 2.3). O défice geral do sector público administrativo a nível da UE no seu conjunto foi reduzido em 5 pontos percentuais do PIB no período compreendido entre 1993 e 1999. A nível dos Estados-Membros, assistiram-se a algumas reviravoltas espectaculares em termos de resultados orçamentais, de tal modo que, no final de 1999, nenhum país da UE detinha um défice excessivo, ou seja, os défices situavam-se claramente abaixo do valor de referência de 3% estabelecido no Tratado de Maastricht.

Gráfico 2.3. Desequilíbrios orçamentais na UE 1977-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

A existência de défices elevados e persistentes conduziu a um rápido aumento do endividamento público. O rácio dívida pública/PIB a nível da UE passou de níveis inferiores a 30% no final dos anos 70 para atingir um ponto culminante de 72% em 1996 (ver Gráfico 2.3). Desde essa data, tem vindo a inverter-se a trajectória ascendente. No entanto, a dívida pública mantém-se ainda a níveis demasiado elevados, correspondente a 64% do PIB em 2000, mantendo-se acima de 100% do PIB em três Estados-Membros (B, EL e I).

Uma outra característica neste domínio nos últimos 30 anos consiste na tendência da adopção de políticas orçamentais pró-cíclicas. Em vez de optarem pela redução dos défices do Estado e do rácio de endividamento numa conjuntura económica favorável, os governos preferiram proceder a um afrouxamento discricionário da política orçamental (ver área sombreada no Gráfico 2.3 que representa os períodos em que a actividade económica ultrapassava o andamento tendencial). Tal impôs a adopção de uma política orçamental restritiva durante os períodos de conjuntura desfavorável a fim de evitar perder o controlo sobre os défices e o endividamento. As políticas orçamentais amplificaram deste modo os efeitos das flutuações cíclicas, em vez de terem o efeito de estabilização desejado.

À excepção do investimento, todas as componentes das despesas públicas registaram um aumento no decurso dos últimos trinta anos. Em especial, o pagamento de juros, em percentagem do PIB, passou de níveis inferiores a 2% do PIB em 1970 para 4% em 2000. Ao invés, no mesmo período, as despesas em matéria de investimento foram reduzidas para metade, passando de 4% do PIB em 1970 para 2% em 2000 [4].

[4] Os dados supramencionados referem-se apenas às despesas do sector público administrativo. No entanto, há um círculo mais lato de empresas de propriedade pública, mista ou privada incumbidas do fornecimento e/ou gestão da infra-estrutura de rede (transporte, energia, telecomunicações e abastecimento de água) e que podem beneficiar, em diferentes graus e sob distintas formas, de apoio financeiro por parte do Estado, quer para efeitos de investimento (p. ex. subvenções para a construção de infra-estruturas), quer para efeitos de exploração (p. ex. compensação pelo serviço público).

Gráfico 2.4. A estrutura das despesas públicas na UE, 1970-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

Paralelamente a esta evolução a nível das despesas totais, a carga fiscal tem vindo a incrementar de forma contínua ao longo dos últimos 30 anos, tendo atingido um pico histórico de cerca de 46% do PIB em 1999. Prevê-se que estes níveis apenas começarão a descer a partir de 2000. Para além deste aumento da carga fiscal, verificou-se uma tendência no sentido de uma imposição mais elevada sobre o factor trabalho (ver Gráfico 2.4). A proporção das contribuições para a segurança social e dos impostos directos nas receitas fiscais globais aumentou 3 pontos percentuais desde 1970. Concomitantemente, a proporção dos impostos directos na totalidade das receitas fiscais diminuiu 6 pontos percentuais. De modo geral, a carga fiscal que recai sobre o factor trabalho representa a maior parte do aumento da carga fiscal total na maioria dos Estados-Membros.

Gráfico 2.5. A estrutura das receitas públicas na UE, 1970-2000

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

2.2 O impacto das finanças públicas sobre o crescimento e o emprego

Estes factos ilustrativos parecem sugerir que o rápido crescimento da dimensão do sector público e as alterações na composição das receitas fiscais e das despesas, bem como a persistência de grandes défices estruturais conducentes a elevados níveis de endividamento, foram factores que contribuíram para o fraco crescimento e os resultados modestos em matéria de emprego na UE nas últimas décadas. No entanto, a análise do impacto das finanças públicas sobre o crescimento e o emprego não é linear. O motivo prende-se com o facto de os governos prosseguirem muitos objectivos políticos através de diversos instrumentos, o que significa forçosamente que os efeitos das finanças públicas sobre a economia real são múltiplos e complexos.

Além disso, existe uma grande diversidade de factores, para além das finanças públicas, que afectam o crescimento e a criação de emprego a longo prazo. Em especial, o funcionamento dos mercados dos produtos, capitais e trabalho, bem como a evolução demográfica, também desempenham um papel fundamental neste contexto. Os efeitos das finanças públicas sobre o crescimento e o emprego dependem da interacção entre as políticas orçamentais e o quadro regulamentar em geral, bem como das reacções do sector privado às intervenções públicas. Além disso, no que diz respeito ao impacto do volume das despesas sobre o crescimento e o emprego, as comparações internacionais podem induzir em erro. As simples correlações a nível de diversos países entre o crescimento e a dimensão do sector público conduzem a conclusões bastante ambíguas, enquanto as actividades realizadas de forma eficiente pelo sector público num país podem pertencer à esfera privada noutros países.

Apesar desta complexidade, a literatura económica concede um peso considerável ao papel desempenhado pelas finanças públicas no domínio do crescimento e do emprego. As finanças públicas podem reforçar o potencial de crescimento e de emprego de três formas: (1) contribuindo para a acumulação de capital físico e humano; (2) assegurando os incentivos adequados através dos sistemas fiscais e de segurança social; e (3) assegurando um quadro macroeconómico estável.

A acumulação de factores produtivos. Os governos reforçam a acumulação de factores produtivos directamente, mediante o investimento no capital físico (infra-estruturas), humano (educação e formação) e no conhecimento (I&D e inovação). As despesas sociais também desempenham um papel, em especial, ao apoiarem o investimento no capital humano. O investimento público pode igualmente ter um efeito indirecto e positivo sobre a acumulação total dos factores, se complementar o investimento privado. Por exemplo, a criação de infra-estruturas eficientes no domínio dos transportes, energia e outros sectores pode incrementar a produtividade do investimento do sector privado e atrair novos investimentos. Este carácter complementar pode ser reforçado através de parcerias entre os sectores privado/público, que melhoram a eficiência do investimento público ao introduzirem uma análise custos/benefícios e ao assegurarem, simultaneamente, que as contrapartidas sociais sejam tomadas em consideração nas decisões de investimento por parte do sector privado.

A priori, as despesas públicas consagradas à acumulação de capital têm repercussões favoráveis sobre o crescimento e o emprego. No entanto, os potenciais efeitos de reforço do crescimento que advêm do investimento público podem ser comprometidos pelas reacções dos agentes do sector privado. No final de contas, o que importa para o crescimento económico não é a acumulação de factores produtivos no sector público em si, mas a acumulação total dos factores (públicos e privados). Um aumento do investimento público terá efeitos limitados ou mesmo negativos sobre o crescimento se conduzir à evicção do investimento privado. Este efeito de evicção pode surgir por diversos motivos:

* o fornecimento, por parte do sector público, de bens e serviços deve restringir-se às áreas em que se justifica claramente a participação do sector público, e não deve inibir as actividades económicas susceptíveis de serem realizadas de forma mais eficiente pelo sector privado. Em instâncias sobejamente conhecidas, a participação pública envolveu a existência de legislação que vedava o acesso aos mercados, bem como a utilização abusiva de direitos exclusivos, que impediram a optimização da participação do sector privado. A liberalização e a privatização registadas nos últimos anos transformaram uma série de sectores em que a participação do sector público tinha sido justificada até essa data com base em argumentos relacionados com a existência de monopólios naturais. Muitos destes sectores de produtos e serviços recentemente liberalizados encontram-se na vanguarda da integração de novas tecnologias e da criação de emprego com um elevado valor acrescentado. No entanto, não desapareceu a necessidade de uma intervenção pública. As autoridades públicas desempenham um papel fundamental, em especial através da regulamentação, ao assegurarem o funcionamento eficiente de tais mercados, evitando o abuso de posições dominantes.

* a contribuição do investimento público para o crescimento e o emprego depende igualmente da forma como é financiado. Anteriormente, parte das despesas públicas foi financiada através de défices, conducentes à acumulação de um grande volume de dívida pública. Tal constitui um activo relativamente isento de risco e, como tal, reduz o carácter atraente do investimento privado, de natureza mais arriscada. Além disso, elevados níveis de endividamento exercem pressões no sentido da subida das taxas de juro que, ao aumentarem o custo do capital, reduzem ainda mais o número de projectos de investimento privados rentáveis. Por conseguinte, o aumento do endividamento pode reduzir a acumulação global de capital e impedir a economia de proceder à integração de novas tecnologias ao ritmo necessário para garantir a competitividade e a criação de emprego com uma elevada produtividade.

* além disso, os benefícios das despesas públicas podem ser comprometidos se forem financiados através de impostos que sejam fonte de distorções, na medida em que desincentivam o investimento e a criação de emprego (ver infra).

Estas considerações sobre o potencial efeito de evicção do investimento privado sublinham a importância de intensificar a acumulação do capital público mediante a reestruturação das despesas públicas, conforme recomendado pelo Conselho Europeu de Lisboa.

Assegurar os incentivos adequados através dos sistemas fiscais e de segurança social. Ao alterarem os incentivos ao trabalho, à poupança e ao investimento, os sistemas fiscais e de prestações sociais afectam a acumulação de factores no sector privado e, consequentemente, o crescimento e o emprego. O sistema de segurança social contribui para corrigir as deficiências do mercado, assegurando um seguro contra o desemprego e a doença, bem como a cobertura da velhice, promovendo assim uma afectação mais eficiente dos recursos. A protecção social desempenha também um papel de redistribuição do rendimento que, ao promover a coesão social, é igualmente favorável ao crescimento e ao emprego. Um sistema de segurança social bem concebido pode incrementar a eficiência económica. Medidas tais como o subsídio de desemprego ou os abonos de família, bem como as políticas que promovem a integração social, podem aumentar a participação no mercado de trabalho e a oferta de mão-de-obra, reforçando simultaneamente a aceitação social das reformas estruturais.

No entanto, estes efeitos positivos poderiam ser comprometidos por um impacto negativo sobre a oferta e a procura de mão-de-obra. Por exemplo, a concessão incondicional de subsídios de desemprego generosos e prolongados, se não for conjugada com um apoio à inserção no mercado de trabalho e de controlos em matéria de disponibilidade para a aceitação de um emprego, pode conduzir a uma situação de dependência em relação às prestações sociais e a "armadilhas" de desemprego no segmento inferior da escala salarial. Os sistemas de reforma antecipada, muito embora assegurem uma rede de segurança para os trabalhadores mais idosos numa conjuntura desfavorável, impedem a sua reintegração no mercado de trabalho aquando de uma conjuntura favorável ou favorecem o abandono prematuro deste mercado. De modo geral, as experiências concretas na Europa e no estrangeiro apoiam o ponto de vista de que a introdução de reformas nos sistemas fiscais e de segurança social, incluindo a nível da forma de concessão das prestações sociais, pode aumentar as taxas de participação e de emprego.

No que diz respeito à fiscalidade, os elevados impostos sobre o trabalho nos níveis mais baixos da escala salarial, juntamente com importantes isenções fiscais e a perda rápida de direitos a prestações dependentes do rendimento, são fonte de pobreza e conduzem a uma menor acumulação de capital humano. Muito embora uma redução da carga fiscal global seja susceptível de ter um impacto positivo sobre o investimento privado, poderia ser alcançado um impacto mais significativo se os desagravamentos fiscais incidissem sobretudo sobre os impostos que sejam fonte de distorções importantes (ver Parte 4). Os desagravamentos fiscais orientados para o segmento inferior da escala de produtividade incentivariam as empresas a reforçar a sua procura de mão-de-obra não qualificada.

O carácter abrangente das reformas do sistema fiscal/de segurança social representa outro elemento decisivo para melhorar as perspectivas de crescimento a longo prazo. Se optarem por uma reforma de vasto alcance, os Estados-Membros podem gerar efeitos positivos a nível do crescimento e explorar os efeitos mutuamente benéficos de estratégias políticas coerentes adoptadas em diferentes domínios. A implementação de reformas de vasto alcance que assegurem incentivos quanto à participação da mão-de-obra e à formação de capital humano podem igualmente reforçar o potencial inovador da economia, promover o espírito empresarial, bem como o investimento e a inovação por parte do sector privado.

Assegurar um quadro macroeconómico estável. Garantir um quadro macroeconómico conducente ao crescimento e ao emprego requer uma forte disciplina orçamental. Isto significa que os orçamentos devem atingir uma situação de equilíbrio geral ao longo do ciclo económico, com baixos níveis de endividamento público ou em declínio constante. No contexto da UE, tal implica um rácio de dívida claramente inferior ao valor de referência de 60% do PIB.

A disciplina orçamental tem um impacto sobre o crescimento e o emprego através de uma série de meios directos e indirectos.

No que se refere aos meios directos, a existência de finanças públicas sólidas, ao promover o objectivo da política monetária quanto à manutenção da estabilidade dos preços, pode traduzir-se em taxas de juro mais baixas. Tal pode reforçar o investimento privado, conduzindo a um maior crescimento do capital existente na sociedade a médio e a longo prazo. Em segundo lugar, a diminuição da dívida pública reduzirá os respectivos juros, conferindo a possibilidade de reduzir os impostos que são fonte de distorção e/ou aumentar as despesas públicas produtivas: conforme acima descrito, ambas as acções podem facilitar a acumulação dos factores. Um outro meio directo consiste na poupança agregada, que constitui a soma da poupança privada e pública. Na medida em que uma maior poupança pública aumenta a poupança nacional agregada, poderão ser disponibilizados recursos adicionais para o investimento produtivo.

A disciplina orçamental também afecta indirectamente o crescimento e o emprego ao contribuir para a estabilidade macroeconómica. Em primeiro lugar, pode promover expectativas quanto à estabilidade dos preços, reduzindo assim o grau de incerteza e tornando mais fiável o planeamento a longo prazo para os aforradores e os investidores. Em segundo lugar, a disciplina orçamental permite que os governos possam deixar funcionar plenamente os estabilizadores automáticos face à desaceleração da actividade económica, tornando menos pronunciado o desenrolar do ciclo económico. Esta capacidade de defrontar os períodos de regressão é especialmente relevante na UEM, uma vez que a política orçamental poderá ter um maior papel a desempenhar em termos de auxiliar os países a atenuar as variações cíclicas, atendendo à perda da autonomia monetária nacional. Por último, alcançar finanças públicas equilibradas na fase actual contribuirá para que os países possam responder ao desafio orçamental a longo prazo suscitado pelo envelhecimento da população. Níveis mais baixos de dívida pública reduzirão os respectivos juros, compensando assim parcialmente o recrudescimento das despesas públicas em matéria de pensões e de saúde. A incapacidade de colocar as finanças públicas numa situação financeiramente sólida com vista a fazer face ao envelhecimento da população poderá conduzir a taxas de imposto insustentavelmente elevadas no futuro, o que comprometerá o crescimento e a criação de emprego.

3. Manter a solidez das finanças públicas na terceira fase da UEM

3.1. Perspectivam-se novos desafios orçamentais

Na secção precedente, foi sublinhada a contribuição directa das finanças públicas a favor do crescimento e do emprego (mediante a libertação de recursos que reforçarão a acumulação dos factores pelos sectores público e privado) e indirecto (ao assegurar a estabilidade conducente à poupança e ao investimento e ao permitir defrontar melhor os choques económicos). Alcançar os objectivos do Pacto de Estabilidade e Crescimento quanto a situações orçamentais que estejam "próximas do equilíbrio ou excedentárias" representa uma condição sine qua non para atingir os objectivos fixados pelo Conselho Europeu de Lisboa.

Na terceira fase da UEM prosseguiu a consolidação orçamental no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Os resultados em 2000 excederam as expectativas, tendo o défice dos sectores públicos administrativos a nível da UE no seu conjunto descido de 0,7% em 1999 para 0,1% do PIB. Muito embora estes resultados sejam positivos, a redução do défice deveu-se largamente a um aumento das receitas em virtude de um relançamento económico, mais do que a uma contracção das despesas propriamente dita. Prevê-se que os défices orçamentais continuem a descer, embora lentamente, nos próximos anos. Os programas de estabilidade e convergência prevêem que o défice efectivo na zona do euro desça para níveis correspondentes praticamente a uma situação de equilíbrio até 2003. Isto significa que o objectivo a médio prazo do Pacto de Estabilidade e Crescimento está em vias de ser atingido por todos os Estados-Membros.

Atingir o objectivo preconizado pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento, ou seja, alcançar situações orçamentais próximas do equilíbrio ou excedentárias, permitirá reduzir rapidamente o volume da dívida pública. A diminuição dos encargos com os juros libertaria os recursos necessários para atenuar a carga fiscal e serviria, sem dúvida, para compensar parcialmente o aumento das despesas futuras em matéria de pensões e saúde resultante do envelhecimento da população. Além disso, a descida da dívida pública tornaria as finanças públicas menos vulneráveis às oscilações das taxas de juro, o que seria particularmente importante para os Estados-Membros cujos rácios de endividamento excedem 100% do PIB. Em vários Estados-Membros, este rácio mantém-se próximo do valor de referência, ou seja, 60% do PIB, o que é nitidamente superior aos níveis registados no passado.

À medida que as situações orçamentais se aproximam do equilíbrio, deverá ser mais fácil atenuar a carga fiscal, evolução provavelmente importante para incrementar o potencial de produção e emprego. Este processo já se encontra em curso. No entanto, é essencial estabelecer o devido equilíbrio entre o desagravamento fiscal, o investimento nos serviços públicos e a prossecução da consolidação orçamental, de molde a assegurar uma redução duradoura da carga fiscal. Seria contraproducente decidir, na fase actual, proceder à descida do nível de tributação, somente para concluir que tal não é sustentável ao longo do ciclo ou a longo prazo, devendo esta política ser invertida numa futura conjuntura económica recessiva.

Numa perspectiva a mais longo prazo, os Estados-Membros devem preparar-se para fazer face às implicações económicas e orçamentais do envelhecimento da população. Como explicado no Capítulo 6, o aumento das despesas públicas em matéria de pensões e saúde devido a este fenómeno demográfico suscita um considerável risco a longo prazo para a sustentabilidade das finanças públicas num importante número de Estados-Membros. O conceito de finanças públicas sustentáveis não se circunscreve ao financiamento de despesas adicionais relacionadas com o envelhecimento da população, sem o aumento dos défices e da dívida pública. Abrange também a necessidade de sistemas de pensões e de saúde favoráveis a elevadas taxas de emprego, a necessidade de uma carga fiscal mais reduzida, em consonância com os objectivos fixados em Lisboa, sem negligenciar outras despesas públicas essenciais, e atendendo à necessidade de respeitar uma certa equidade tanto no âmbito das próprias gerações como entre as mesmas. As consequências orçamentais do envelhecimento da população requerem uma estratégia global que englobe simultaneamente a redução da dívida pública, as reformas do mercado de trabalho destinadas a fomentar o emprego e uma reestruturação dos sistemas públicos de pensões. Surge actualmente a oportunidade de introduzir estas medidas antes da geração baby-boom passar à reforma após 2010.

3.2. O rumo a seguir e a resposta dos Estados-Membros

As Orientações Gerais para as Políticas Económicas de 2000 reconhecem os desafios orçamentais a curto e a médio prazo acima identificados e, nomeadamente, a necessidade de proceder a uma reestruturação das despesas e à redução da carga fiscal, reforçando simultaneamente a consolidação orçamental. No resto da presente secção, é analisado se os Estados-Membros se encontram na boa via para respeitar estes compromissos.

Atingir o objectivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento antes da data prevista para o efeito

Prevê-se que os resultados dos Estados-Membros sejam melhores do que os previstos nas projecções para 2001 constantes dos programas de estabilidade e convergência. As previsões do Outono de 2000 apontavam para uma situação de equilíbrio orçamental para a UE em 2001, em vez do défice de 0,7% do PIB preconizado nestes programas actualizados para 1999/2000. No entanto, não se deve inferir destas previsões que os Estados-Membros excederam os seus objectivos fixados no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Na realidade, se for tido em conta que a situação inicial em 1999 era melhor do que a prevista e que o crescimento será igualmente superior às previsões dos programas, tanto em 2000 como em 2001, é de esperar que os Estados-Membros excedam, em média, os objectivos do Pacto de Estabilidade e Crescimento em 0,9% do PIB, sem terem de proceder a quaisquer esforços adicionais de ajustamento.

Nesta base, as previsões do Outono de 2000 parecem apontar para um menor rigor no processo de ajustamento orçamental nalguns Estados-Membros, comparativamente ao esforço de ajustamento "real" inerente aos seus programas de estabilidade e convergência. Isto significa que poderá vir a revelar-se necessário uma maior consolidação, para que os Estados-Membros respeitem as Orientações Gerais para as Políticas Económicas no sentido de prosseguir, quando adequado, uma maior consolidação orçamental para além dos requisitos mínimos definidos pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento.

O desagravamento fiscal tem vindo a processar-se de forma prudente e sustentável-

Nas versões actualizadas dos seus programas de estabilidade e de convergência para 1999-2000, bem como em determinadas declarações feitas no contexto da elaboração dos projectos orçamentais para 2001, os Estados-Membros apresentaram novos programas de redução da carga fiscal global e de reforma dos seus regimes fiscais (ver Capítulo 4).

O relatório dos serviços da Comissão intitulado "As finanças públicas na UEM - 2000" identificou quatro critérios para avaliar se as reformas fiscais são susceptíveis de assegurar uma redução duradoura da carga fiscal, sem comprometer a necessidade de uma disciplina orçamental. Estes são a seguir enumerados: (1) os Estados-Membros devem respeitar o objectivo a médio prazo de "situações orçamentais próximas do equilíbrio ou excedentárias" ou realizar progressos neste sentido; (2) as reformas devem ter em conta a posição do país no ciclo económico, não devendo ser pró-cíclicas; (3) cabe tomar em consideração o nível da dívida pública, bem como a sustentabilidade orçamental a longo prazo; (4) o desagravamento fiscal deve inserir-se num conjunto completo de reformas. A observância destas condições contribuirá para garantir que as reformas fiscais tenham um efeito duradouro e positivo sobre o crescimento e o emprego.

O primeiro critério implica que o desagravamento fiscal não compensado só é possível nos Estados-Membros que alcançaram já o objectivo a médio prazo de uma situação orçamental "próxima do equilíbrio ou excedentária". Sempre que tal não for o caso, as reduções fiscais devem ser compensadas, senão mesmo excedidas, por uma contracção das despesas, a fim de manter os progressos em direcção ao objectivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Apesar de se terem verificado progressos consideráveis na prossecução deste objectivo, alguns países encontram-se ainda longe de atingi-lo. Com efeito, de acordo com as previsões, seis Estados-Membros (D, F, I, A, P, EL) registarão ainda, em 2001, défices (corrigidos de variações cíclicas) superiores ou iguais a 1% do PIB.

O segundo critério sublinha a importância de evitar qualquer deterioração estrutural injustificada das finanças públicas, susceptível de impedir os estabilizadores automáticos de atenuar os efeitos cíclicos. Tal pode ser apreciado mediante a análise das flutuações do saldo primário, corrigido das variações cíclicas. Entre 2000 e 2001, prevê-se que este excedente primário desça de 3,5% para 3,1% a nível da União no seu conjunto. Tal pode reflectir uma política orçamental menos rigorosa, numa fase em que o diferencial do produto começa a ser positivo na maioria dos Estados-Membros.

Para evitar este tipo de flexibilização pró-cíclica, pode revelar-se necessário compensar os eventuais desagravamentos fiscais com reduções equivalentes das despesas. No entanto, as situações económicas e orçamentais variam consoante os países, pelo que o âmbito, o momento e a celeridade de novos ajustamentos devem ser adaptados às circunstâncias específicas nacionais. Os Estados-Membros caracterizados por défices estruturais e elevados rácios de endividamento deverão centrar os seus esforços na consolidação orçamental, enquanto outros países poderão ter sobretudo de colmatar a falta de investimento no sector público. Os países devem determinar qual a dosagem de investimentos nos serviços públicos e de reformas fiscais mais eficaz para aumentar o potencial de produção e emprego. É essencial estabelecer um equilíbrio adequado, tomando devidamente em consideração a posição no ciclo económico e a posição à partida.

O terceiro critério impõe a necessidade de ter em conta o nível da dívida pública e a sustentabilidade orçamental a longo prazo. É evidente que os Estados-Membros cuja dívida pública se situe a níveis próximos ou superiores a 100% do PIB devem atribuir prioridade à sua redução, antes de procederem a um desagravamento fiscal significativo. No entanto, mesmo os Estados-Membros com uma dívida cujo nível se situe próximo do valor de referência de 60%, ou mesmo a níveis inferiores, poderiam ponderar a possibilidade de reduzir mais rapidamente a sua dívida, no âmbito de uma estratégia global para defrontar os custos associados ao envelhecimento da população. Apreciar o desagravamento fiscal à luz das consequências orçamentais decorrentes do envelhecimento da população não é tarefa fácil. As estimativas disponíveis (ver Capítulo 6) revelam que, à excepção de alguns países, este fenómeno de envelhecimento da população suscita o risco de um aumento sensível das despesas públicas. A sustentabilidade das finanças públicas será menos credível se as reformas fiscais já anunciadas não forem acompanhadas por uma vontade paralela de corrigir os desequilíbrios estruturais em matéria de financiamento das pensões e serviços de saúde.

O quarto critério apela para que as reformas fiscais se integrem num pacote global de reformas. Deste modo, o desagravamento fiscal deve incidir sobre os domínios em que terá um efeito positivo do lado da oferta, sendo complementado por reformas nos sistemas de segurança social com vista a melhorar os incentivos a favor do emprego e da actividade empresarial.

Apreciação global

A recente evolução no domínio orçamental revela claramente que a União Europeia está na boa via. O objectivo estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento quanto a situações orçamentais "próximas do equilíbrio ou excedentárias" está prestes a ser atingido, enquanto a dívida pública se encontra numa trajectória decrescente regular. Simultaneamente, têm vindo a ser introduzidas reformas com vista a reduzir a carga fiscal a partir de níveis historicamente elevados. No entanto, são necessários novos progressos nalguns Estados-Membros para respeitar o objectivo de um orçamento "próximo do equilíbrio" fixado no Pacto de Estabilidade e Crescimento, prevalecendo o risco de uma política orçamental pró-cíclica e da manutenção de elevados níveis da dívida pública. De modo geral, com base em quatro critérios objectivos, afigura-se, em relação aos Estados-Membros em que o desagravamento fiscal se revela mais adequado, que este deve ser acompanhado por uma redução das despesas públicas. A experiência no passado demonstrou que, para que os desagravamentos fiscais sejam duradouros (e para que, consequentemente, não sejam invertidos aquando de uma desaceleração da economia), devem ser acompanhados por uma contenção das despesas a fim de solucionar os problemas subjacentes a uma elevada carga fiscal na respectiva fonte. Os Estados-Membros demonstraram a sua capacidade de proceder a uma consolidação orçamental no processo de transição para a UEM, quando a conjuntura económica era menos do que favorável, devendo agora continuar a demonstrar o mesmo empenhamento no sentido de adoptar um comportamento orçamental responsável durante os "bons tempos".

4. Em direcção a sistemas fiscais e de segurança social mais favoráveis ao emprego

4.1. A estrutura dos sistemas fiscais/segurança social na UE

Interacção dos sistemas fiscais e de segurança social com o mercado do trabalho

A procura de medidas destinadas a melhorar o funcionamento do mercado do trabalho e o debate actual sobre a reforma dos sistemas de protecção social na Europa estão interligados. O seu ponto comum consiste na influência exercida pelos sistemas fiscais e de segurança social sobre o comportamento dos operadores económicos. É geralmente considerado primordial tornar os sistemas fiscais e de segurança social menos desincentivadores, a fim de solucionar o problema do elevado desemprego estrutural. Impõe-se encontrar nestes sistemas um melhor equilíbrio entre os objectivos de equidade, por um lado, e de eficiência, por outro. O primeiro implica assegurar, através de uma redistribuição financiada pelas receitas fiscais, um rendimento adequado a fim de evitar o aparecimento de "trabalhadores pobres" e aumentar a igualdade em matéria de rendimentos, enquanto o segundo se prende com a necessidade de reforçar os incentivos para que o trabalho seja "compensador".

O impacto dos sistemas fiscais e de segurança social sobre a oferta de mão-de-obra faz-se sentir através de duas vias. A primeira prende-se com a relação entre as prestações e a remuneração do trabalho, factor que influencia a decisão de participar ou não no mercado do trabalho e pode dar origem à denominada "armadilha do desemprego". A segunda incide sobre o aumento do rendimento disponível (atendendo ao efeito combinado de uma maior tributação e da perda do direito a prestações dependentes dos rendimentos), à medida que os vencimentos aumentam, bem como o seu impacto sobre o esforço do trabalho ou o número de horas trabalhadas (a denominada "armadilha da pobreza").

No que se refere à oferta, é difícil antever de forma exacta a evolução da oferta de mão-de-obra face a alterações no domínio fiscal. No entanto, há elementos que apontam para o facto de as modificações dos regimes fiscais serem relevantes para determinados grupos de pessoas, nomeadamente, os casais em que um dos dois não trabalha (normalmente a mulher casada), as famílias monoparentais e os trabalhadores pouco qualificados.

Do lado da procura, as políticas fiscais que aumentam o custo do factor trabalho para os empregadores tendem a reduzir a rentabilidade e a competitividade, reduzindo assim a procura de mão-de-obra e o emprego. Por outro lado, as disposições fiscais que têm por efeito diminuir os preços dos outros factores de produção, tendem a alterar as intensidades relativas dos diferentes factores em detrimento do trabalho. Tal é nomeadamente o caso no que diz respeito aos trabalhadores com poucas qualificações, em relação aos quais o grau de substituição pelo capital é mais elevado do que em relação aos trabalhadores qualificados. Por este motivo, impõe-se atribuir uma atenção especial ao nível de tributação dos trabalhadores pouco qualificados. Estes constituem, com efeito, o segmento do mercado de trabalho mais exposto à "armadilha da pobreza ou do desemprego", em que não apenas o trabalho "não compensa", mas em que a procura denota igualmente uma maior sensibilidade face aos custos.

Panorâmica geral dos sistemas fiscais e de segurança social

Ao longo dos últimos 30 anos, tem vindo a assistir-se, de forma contínua, a um aumento na UE da pressão fiscal global sobre o factor trabalho, avaliada com base nas taxas implícitas de imposto [5] sobre os trabalhadores assalariados. Em 1970, as contribuições para a segurança social e o imposto sobre o rendimento do trabalho representavam, no seu conjunto, um pouco menos de 30% dos custos totais de trabalho; decorridos 10 anos, em 1980, este valor tinha passado para 35%, culminando em cerca de 42% em 1996-97. Desde essa data, a carga fiscal média que recai sobre o factor trabalho na UE tem vindo a diminuir, devendo cifrar-se em 40% em 2002 (Gráfico 4.1). Aproximadamente três quartos desta carga correspondem às contribuições para a segurança social (CSS) [6]. A título de comparação, a carga fiscal sobre o factor trabalho nos Estados Unidos ronda os 25%, dividindo-se de forma equitativa entre as contribuições para a segurança social e o imposto sobre o rendimento. Na UE, as taxas implícitas de imposto são nitidamente superiores à média em Espanha, na Bélgica, na Dinamarca, na Alemanha e em França, enquanto a Irlanda e o Reino Unido se caracterizam, ao invés, por taxas pouco elevadas.

[5] A taxa implícita de imposto é o rácio entre os impostos que recaem sobre os trabalhadores assalariados (imposto sobre o rendimento do trabalho das pessoas singulares e as contribuições para a segurança social) e os custos totais do trabalho.

[6] Na Europa, as contribuições para a segurança social são basicamente calculadas com base nos princípios de seguro, dado o facto de darem origem a um seguro individual ou suscitarem o direito a determinadas prestações, enquanto noutros países industrializados, tal como os Estados Unidos, a segurança social é parcialmente financiada a título privado.

Gráfico 4.1. Taxas implícitas de imposto sobre os trabalhadores assalariados na União Europeia e nos Estados Unidos, 1980-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

A carga fiscal sobre os trabalhadores nos níveis mais baixos da escala salarial, um importante factor que determina o desemprego dos trabalhadores pouco qualificados, é também substancialmente mais elevada na UE do que nos EUA (ver Quadro 4.1). Somente IRL, L e UK possuem taxas de imposto médias sobre os salários baixos e médios semelhantes ou inferiores às que prevalecem nos Estados Unidos. Em A, B, DK, D, FIN, F, I e S as contribuições para a segurança social, acrescidas do imposto sobre o rendimento, representam 40% ou mais do custo de um trabalhador solteiro sem filhos que aufere 67% do salário médio. Esta elevada carga fiscal que recai sobre os baixos salários deve-se, em grande parte, às contribuições para a segurança social, enquanto a percentagem do imposto sobre o rendimento é relativamente menor.

Quadro 4.1. A carga fiscal sobre os salários baixos e médios

(Imposto sobre o rendimento, acrescido das contribuições para a segurança social em 1999, em % dos custos do trabalho)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Do ponto de vista dos incentivos no sentido de incrementar a oferta de mão-de-obra e, nomeadamente, para avaliar os riscos de "armadilhas de pobreza", as taxas marginais de imposto [7] são mais relevante do que as taxas médias. Ao longo do período 1997-99, a maioria dos Estados-Membros (à exclusão de D, L e S) pôde proceder à redução das taxas marginais de imposto sobre os salários baixos e médios. Esta redução foi mais acentuada em E, IRL e NL. Não obstante, as taxas marginais mantêm-se a níveis elevados, variando entre 40 a 50%, atingindo mesmo níveis mais elevados em B, D, DK, FIN, NL. No entanto, na maioria dos Estados-Membros, a taxa marginal de imposto é inferior à prevalecente nos Estados Unidos.

[7] A OCDE calcula a taxa marginal de imposto como o montante adicional de imposto sobre o rendimento e das contribuições pagas pelo trabalhador para a segurança social aquando de um aumento do salário bruto. Tal representa uma taxa marginal combinada (expressa e implícita), na medida em que toma em consideração a perda de direitos a prestações familiares e créditos fiscais dependentes do rendimento. Para informações mais pormenorizadas sobre esta e outras questões debatidas no presente capítulo, ver a nota ao CPE intitulada "Reforms in tax benefit systems in order to create employment incentives" (Reformas nos sistemas fiscais e de segurança social com vista a criar incentivos a favor do emprego), ECFIN/0590/00-EN.

Os efeitos de distorção dos impostos dependem, em grande medida, da sua interacção com os sistemas de segurança social. Muitos países fazem depender a concessão de abonos de família e outras prestações do nível de rendimento. Deste modo, com o aumento do rendimento, diminui o valor das prestações concedidas, sendo este fenómeno equiparável a um imposto adicional susceptível de aumentar a taxa marginal para níveis muito elevados, desincentivando assim qualquer esforço suplementar no domínio do trabalho.

No que respeita à totalidade das despesas públicas em matéria de protecção social, a sua proporção tem vindo a diminuir enquanto percentagem do PIB na maioria dos Estados-Membros desde 1993, sobretudo no que se refere às prestações concedidas a favor da população em idade activa. Esta descida pode ser atribuída a diversos factores, incluindo a evolução cíclica normal do crescimento económico e a evolução a nível do desemprego e, em menor escala, às reformas introduzidas nos sistemas de segurança social.

Em 1997, a totalidade das transferências cifrou-se em cerca de 19% do PIB na UE no seu conjunto. Foi somente nos países de rendimento mais baixo (EL, E, IRL e P) que a proporção das transferências totais face ao PIB foi consideravelmente inferior à média (Quadro 4.2). De modo geral, um quarto das transferências sociais destina-se à população em idade activa sob a forma de prestações a título de invalidez, desemprego e assistência social. De entre estas, a última assume uma importância relativamente marginal. Os subsídios de desemprego representaram mais de 3% do PIB em B, DK, NL e FIN. As prestações a título de invalidez correspondentes a mais de 3% do PIB são níveis que se verificam apenas em NL e FIN.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Quadro 4.2. Transferências sociais na UE, 1993-1997 (% do PIB)

O nível e a duração dos subsídios de desemprego em relação ao nível dos vencimentos são importantes para determinar a aceitação de emprego, na medida em que os candidatos a emprego dispõem de alguma escolha na matéria. As taxas líquidas de substituição [8] para os trabalhadores nos níveis mais baixos da escala salarial são relativamente elevadas em vários países (ver Quadro 4.3), o que pode ser conducente a "armadilhas de desemprego" [9]. No caso das famílias com filhos, o rendimento do primeiro mês de desemprego corresponde a 80% ou mais do último salário em oito países (DK, FIN, NL, S, L, P, F e UK). A taxa líquida de substituição, após cinco anos no desemprego, continua a aproximar-se dos níveis registados no primeiro mês. Nalguns países (FIN, NL, S, L, UK e I), cifra-se a níveis mais elevados do que no primeiro mês, sendo apenas nitidamente inferior em EL (e F). No caso dos trabalhadores solteiros, as taxas líquidas de substituição são ligeiramente inferiores às das famílias com filhos, e diminuem mais rapidamente no caso de permanecerem desempregados.

[8] As taxas líquidas de substituição indicam a relação entre o rendimento obtido numa situação sem e com emprego, atendendo ao impacto das prestações dependentes do rendimento e dos impostos pagos em ambas as situações. Este conceito é definido como o rendimento disponível com base nas prestações sociais obtidas numa situação sem emprego e o rendimento disponível auferido com base no trabalho.

[9] É de ter em conta que os custos associados ao trabalho (como, por exemplo, transporte e puericultura) e outros factores, não incluídos nas taxas de substituição, contribuem igualmente para reduzir o salário líquido disponível, diminuindo ainda mais o interesse na aceitação de emprego.

Os incentivos económicos no sentido de aceitar empregos de baixa remuneração ou a tempo parcial são bastante ténues na maioria dos países. Em 1997, a proporção do aumento do rendimento absorvida pelos impostos sempre que um desempregado passava de uma situação de desemprego e de beneficiário de prestações sociais para um emprego a tempo parcial (um esforço de trabalho correspondente a um horário a 40%) era muito acentuada na maioria dos países: mais de 100% em metade dos países (L, P, A, FIN, D, B e EL) e 80-90% nos restantes (à excepção da França: 70%). Além disso, as repercussões que a fiscalidade e as prestações sociais têm sobre o rendimento familiar variam em função das características da família. Na maioria dos países, os incentivos no sentido de um segundo trabalhador na família aceitar um emprego são mais elevados quando o trabalhador principal se encontra numa situação de emprego do que se receber o subsídio de desemprego. No entanto, mesmo na primeira hipótese, cerca de 50% do aumento do rendimento é absorvido pelos impostos em B, DK e D.

Quadro 4.3 Taxas líquidas de substituição dos desempregados a baixos níveis salariais (67% do salário médio) em 997

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.2 O rumo a seguir e a resposta dos Estados-Membros

Recomendações comunitárias

O problema do desemprego tem representado uma importante prioridade da agenda política comunitária desde a adopção pela Comissão do seu Livro Branco sobre o Crescimento, a Competitividade e o Emprego em 1993. Desde 1998, as Orientações Gerais para as Políticas Económicas têm vindo a convidar os Estados-Membros a: (i) reexaminar e adaptar os sistemas fiscais e de segurança social a fim de garantir que estes sejam activamente favoráveis à empregabilidade e à criação de emprego; e (ii) reduzir a carga fiscal global e, nomeadamente, a carga fiscal que recai sobre os trabalhadores nos níveis mais baixos da escala salarial, no âmbito da prossecução da política de consolidação orçamental, ou seja, através da contracção das despesas ou do reforço do peso dos impostos ambientais, energéticos ou de consumo. Estas recomendações foram igualmente incluídas nas Directrizes para o Emprego desde 1998, nomeadamente, nas directrizes 4 e 14. A Comunicação sobre uma estratégia concertada para a modernização da protecção social também apela para a introdução de reformas com vista a tornar o trabalho compensador.

Estas recomendações políticas foram consideradas necessárias, pelos motivos em seguida referidos:

* o financiamento do recrudescimento das despesas públicas, incluindo os sistemas de segurança social, contribuiu para uma carga fiscal excessiva, em especial sobre o factor trabalho e, consequentemente, para um menor crescimento e emprego;

* a carga fiscal e em matéria de contribuições para a segurança social consideravelmente inferior noutros países, tais como os EUA (o que reflecte despesas públicas mais reduzidas em percentagem do PIB e despesas privadas mais elevadas em matéria de segurança social);

* os desagravamentos fiscais semelhantes a decorrerem noutros países, que desencadearam uma concorrência fiscal no interior e no exterior da UE;

* a transferência da procura e da oferta de mão-de-obra para a economia paralela, por exemplo, no intuito de evadir as fortes pressões resultantes dos impostos e de elevadas contribuições para a segurança social;

* a crescente consciencialização de que os sistemas fiscais/de segurança social na UE parecem reduzir os incentivos a favor do emprego, no que diz respeito às pessoas menos qualificadas.

Este último factor, em especial, e o reconhecimento generalizado da necessidade de tornar o trabalho compensador explicam por que motivo uma das características de muitas das reformas tem consistido (devendo continuar a sê-lo no futuro) na redução da tributação sobre o factor trabalho, nomeadamente, a que recai sobre os trabalhadores pouco qualificados. Generaliza-se também a opinião de que, pelo menos no futuro próximo, as reformas fiscais deverão centrar-se mais em reforçar as respostas em termos de oferta de mão-de-obra, atendendo à necessidade de um aumento substancial nas taxas de participação e de emprego em virtude do envelhecimento da população. Com vista a evitar distorções indevidas nos mercados dos produtos e, nomeadamente, a nível do funcionamento do mercado interno, estas reformas devem ser implementadas em consonância com a regulamentação comunitária relativa aos auxílios estatais.

Prevê-se que a diminuição da carga fiscal que recai sobre o capital e o trabalho reforçará a acumulação de capital físico e humano, incrementará a participação e fomentará a procura de mão-de-obra. As reduções gerais dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares podem contribuir para a moderação salarial, ao reduzirem as contribuições fiscais e sociais. Além disso, em vários Estados-Membros, as reformas destinadas a diminuir o grau de progressividade do imposto sobre o rendimento poderão melhorar os incentivos à participação no mercado de trabalho nos níveis mais altos da escala salarial das famílias. Tal poderá ter nomeadamente um impacto sobre os cônjuges altamente qualificados que são, na sua grande maioria, mulheres. Por outro lado, as reduções orientadas para os níveis mais baixos da escala salarial mitigarão os riscos de armadilhas de desemprego e pobreza. Terão um efeito positivo sobre a procura de trabalhadores de baixa produtividade, desde que os desagravamentos fiscais sejam efectivamente repercutidos sobre as empresas. De igual modo, a redução da carga fiscal sobre o trabalho contribuirá para tornar o trabalho compensador, ao aumentar o nível dos salários líquidos disponíveis.

Para ilustrar os efeitos potenciais das diversas reformas dos sistemas fiscais e de segurança social sobre a economia, o relatório intitulado "Finanças públicas na UEM - 2000" apresentou uma série de simulações relativas à UE, recorrendo ao modelo QUEST dos serviços da Comissão. Estes exercícios de simulação são resumidos na Caixa 1. Em geral, os desagravamentos fiscais podem ter um impacto significativo sobre a produção, o investimento e o emprego. No entanto, no intuito de assegurar o seu carácter sustentável, devem ser acompanhados por reformas paralelas que se traduzam numa contracção das despesas. É igualmente importante inserir os desagravamentos fiscais no âmbito de reformas económicas de vasto alcance, a fim de reforçar os efeitos benéficos da transferência da carga fiscal do factor trabalho para outras bases tributárias.

Simulação dos efeitos a longo prazo das reformas fiscais sobre o PIB, o emprego e o investimento.

De acordo com a análise apresentada em Finanças públicas na UEM - 2000, os efeitos dos desagravamentos fiscais dependem do facto de serem ou não acompanhados por uma contenção das despesas (ver Quadro 4.4). Um desagravamento fiscal, plenamente compensado por uma redução no consumo público, é susceptível de ter um impacto económico positivo a mais longo prazo. Em função do tipo de reforma fiscal, uma diminuição de impostos da ordem dos 1% do PIB, poderia conduzir a um aumento de 0,5 a 0,8 % do PIB, decorridos dez anos. O emprego poderia incrementar entre 0,5 e 1%, sendo igualmente fomentado o investimento. A expansão económica poderia também conduzir a uma redução dos défices do Estado, correspondente a aproximadamente 0,5% do PIB após dez anos. Um desagravamento fiscal, sem qualquer compensação a nível da contenção das despesas, poderia conduzir, em contrapartida, a um aumento do défice orçamental, correspondente a cerca de 0,75% do PIB. Isto significa que o grau de autofinanciamento das reformas fiscais se cifra em apenas um quarto.

O impacto sobre o emprego seria mais acentuado se o desagravamento fiscal se centrasse no factor trabalho. Os efeitos a longo prazo sobre o emprego de uma redução equivalente a 1% do PIB da carga fiscal sobre o rendimento do trabalho, compensada por uma redução no consumo público, correspondem a um aumento de 1% (1,5 milhões de postos de trabalho). Tal contrasta com o aumento de 0,5% do emprego no caso de um desagravamento fiscal geral. Os resultados devem, contudo, ser interpretados de forma prudente, uma vez que dependem, em grande medida, das regras em matéria de concessão de prestações sociais. De modo geral, os efeitos sobre o emprego são mais profundos se o salário mínimo aceite for constante em termos reais do que se os subsídios de desemprego forem indexados aos salários líquidos. Na primeira hipótese, o desagravamento fiscal repercute-se parcialmente sobre as empresas, sob a forma de custos salariais mais baixos. Em consequência, aumenta o emprego sem qualquer redução dos salários líquidos.

Outra estratégia para reduzir a fiscalidade sobre o factor trabalho, em consonância com as Directrizes para o Emprego, consiste numa transferência da tributação sobre o rendimento do trabalho para a fiscalidade indirecta, tais como os impostos sobre o consumo, a energia e actividades poluentes [10]. Os impostos sobre o consumo induzem menos distorções do que os impostos sobre o trabalho, uma vez que recaem sobre todos os factores de produção e não apenas sobre o trabalho. No caso de um imposto sobre o consumo de bens nocivos ao ambiente, o imposto contribuirá para reduzir uma distorção existente. Contudo, os efeitos positivos não se fazem sentir directamente, uma vez que o impacto de uma transferência da carga fiscal do factor trabalho para o consumo depende, em larga medida, do sistema de segurança social e, nomeadamente, das políticas adoptadas paralelamente a favor dos beneficiários das transferências sociais e dos subsídios de desemprego. De modo geral, a questão fundamental consiste em saber se a transferência da carga fiscal se repercute sobre as empresas e se se traduz numa redução dos salários brutos. Tal, por seu turno, depende do facto de serem ou não introduzidas alterações nas prestações sociais, por forma a compensar o impacto dos impostos sobre o valor acrescentado nos preços no consumidor. Uma redução da fiscalidade sobre o trabalho correspondente a 1% do PIB, em conjugação com um aumento dos impostos sobre o valor acrescentado, resultaria num aumento do emprego de quase 0,7% a longo prazo, se os beneficiários das transferências não fossem compensados pelas suas perdas de rendimento. No entanto, se os beneficiários de tais transferências forem plenamente compensados do aumento dos impostos sobre o valor acrescentado, o efeito sobre o emprego corresponderia a metade desse valor.

[10] A transferência da carga fiscal do factor trabalho para a energia resulta por vezes num "duplo dividendo" ao reduzir simultaneamente a poluição e o desemprego. A transferência da carga fiscal para o consumo deverá criar efeitos positivos a nível do emprego.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

As características principais das reformas fiscais nos Estados-Membros

Nos programas actualizados de estabilidade e convergência, nos planos de acção nacionais para o emprego, bem como segundo as mais recentes declarações feitas no contexto dos planos orçamentais para 2001, os Estados-Membros manifestaram a sua intenção de reduzir a carga fiscal global e reformar os seus sistemas fiscais. Estas propostas, juntamente com uma série de reformas já introduzidas nos últimos três anos, são sintetizadas no Anexo A. Muito embora o âmbito e a profundidade das reformas sejam diferentes, a maioria dos Estados-Membros tem vindo a reduzir a carga fiscal total sobretudo mediante a redução da fiscalidade directa que recai sobre o rendimento das pessoas singulares e colectivas. Não obstante, vários países reduziram as contribuições para a segurança social nos últimos anos.

O Anexo A sugere que as políticas fiscais na UE prosseguem uma direcção comum no sentido da redução da carga fiscal que recai sobre o factor trabalho. A maioria dos Estados-Membros já adoptou, tendo outros anunciado, iniciativas no sentido da redução do imposto sobre o rendimento (diminuição das taxas marginais, aumento das deduções familiares e do rendimento mínimo isento) e das contribuições para a segurança social desembolsadas pelos empregadores e pelos empregados. Algumas das iniciativas consistem claramente em medidas gerais de desagravamento fiscal (D, ES, F, I e NL). Muitas consistem na redução das taxas marginais de imposto nos escalões superior e inferior de rendimentos (D, IRL) ou, por vezes, ao longo de toda a escala salarial (NL, F, L, ES, FIN, S e I). As reformas prevêem igualmente uma subida das deduções familiares e limiares mais altos para o imposto sobre o rendimento (UK, I e ES), pelo que menos trabalhadores assalariados desembolsarão impostos. Nalguns casos (UK e NL), as deduções familiares foram transformadas em créditos fiscais. Noutros Estados-Membros, as medidas de desagravamento fiscal afiguram-se mais orientadas para a diminuição da carga fiscal que recai sobre o escalão inferior a médio do rendimento (B, DK, EL, A, IRL e UK).

Na maioria dos Estados-Membros (B, EL, ES, F, IRL, I, NL e FIN), as reduções das contribuições para a segurança social centram-se mais nos empregadores do que nos trabalhadores. Alguns Estados-Membros têm vindo a conceder uma redução dos impostos aos empregadores que criam novos postos de trabalho (I, P e EL) ou, mais especificamente, para a contratação de jovens trabalhadores (B), desempregados de longa duração ou trabalhadores nos níveis mais baixos da escala salarial (FIN, NL e S). No Reino Unido, são concedidas subvenções aos empregadores que contratam jovens desempregados.

As reformas no domínio do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares têm igualmente vindo a reduzir a carga que recai sobre o rendimento do capital, muito embora em grau inferior do que sobre o rendimento do trabalho, dado que estes impostos incidem igualmente sobre esta fonte de rendimento. Além disso, as medidas implementadas por muitos Estados-Membros incidem igualmente sobre o rendimento das sociedades. Na maioria dos Estados-Membros, a redução dos impostos sobre o capital é levada a cabo através de uma diminuição do imposto sobre as sociedades e dos impostos sobre as mais-valias [11]. Noutros países, as reformas são mais limitadas e têm por objectivo melhorar o funcionamento dos mercados de capitais e criar incentivos para o capital de risco para o investimento em activos incorpóreos.

[11] No entanto, é de referir que FIN aumentou o imposto sobre as sociedades no decurso do presente ano.

Perante as crescentes pressões que advêm da liberalização dos mercados de bens, serviços e capitais, os Estados-Membros defrontam-se com uma concorrência fiscal cada vez maior. Muito embora a melhoria do funcionamento dos mercados de capitais se afigure como um objectivo fundamental das reformas, a concorrência fiscal pode ter igualmente estado na origem do desagravamento fiscal sobre o capital. Na ausência de uma coordenação no domínio fiscal a nível da UE, os condicionalismos que resultam da concorrência fiscal podem constituir um obstáculo a médio prazo para que as reformas fiscais nos Estados-Membros se centrem nas áreas em que seriam mais benéficas para o crescimento e o emprego. A adopção do pacote fiscal proposto para a tributação da poupança e das empresas contribuirá para alargar a matéria colectável e permitiria futuras reduções a nível das taxas de imposto.

No que respeita à fiscalidade indirecta, as medidas anunciadas até à data têm sido bastante dispersas. À excepção da Itália e dos Países Baixos, em que foram anunciados aumentos gerais das taxas do IVA, as alterações na fiscalidade indirecta noutros Estados-Membros afectaram apenas uma pequena proporção da totalidade da matéria colectável (por exemplo, a redução do IVA sobre determinados sectores intensivos em mão-de-obra). Por conseguinte, a transferência da carga fiscal do trabalho para outros bases tributárias, tais como o consumo, tem assumido um âmbito muito limitado.

As principais características das reformas dos sistemas de segurança social dos Estados-Membros

As reformas mais recentes nos sistemas de segurança social são apresentadas no Anexo B. As reformas introduzidas nos sistemas de subsídios de desemprego pressupuseram sobretudo o controlo dos requisitos em matéria de elegibilidade e uma melhoria na administração dos regimes de prestações sociais. Nenhum país procedeu recentemente à redução dos níveis ou da duração das prestações (salvo a Dinamarca, em que o período de concessão das prestações continua a ser um dos mais longos). Assistiu-se a uma certa tendência no sentido de aumentar as prestações relacionadas com uma situação de emprego, tais como as subvenções orientadas para os salários, os créditos fiscais e/ou as transferências das prestações para o empregador que contrata um desempregado. Estas reformas apoiam aparentemente programas activos no mercado do trabalho. No entanto, foram empreendidas sobretudo com base na concessão de prestações adicionais no caso dos desempregados decidirem aceitar um emprego ou uma formação no mercado do trabalho. As medidas incluem a manutenção dos subsídios de desemprego a favor dos trabalhadores durante a formação, regimes de reinserção no mercado do trabalho e a transferência das prestações ou a concessão de outras subvenções salariais ao empregador aquando da contratação de trabalhadores desempregados (B, D, E, NL, P, FIN, S e UK). Alguns países (B, P, A, FIN) envidaram igualmente esforços no sentido de incentivar o trabalho a tempo parcial, em detrimento do desemprego, sobretudo através da flexibilização das condições para a concessão de subsídios de desemprego a título parcial.

Muito embora se verifique uma certa tendência no sentido de aumentar a concessão de prestações relacionadas com uma situação de emprego (B, F, IRL e UK), a passagem de medidas passivas para medidas activas foi limitada. As prestações passivas continuam a ser importantes e, em especial, não se verificou ainda a introdução, em grande escala, de prestações relacionadas com uma situação de emprego. Além disso, muitas reformas, nomeadamente a favor dos desempregados jovens e de longa duração, parecem apenas assegurar um apoio temporário em termos de melhores incentivos ao trabalho. Continua em aberto a questão de saber se tal é suficiente para manter estas pessoas numa situação de emprego permanente ou, pelo menos, durante um período significativo para além daquele em que são pagas bonificações suplementares.

Após um longo período em que a reforma antecipada constituiu a norma geral, a maioria dos Estados-Membros (B, DK, D, F, I, NL, A, FIN, S e UK) revelou a sua determinação em reformar os sistemas por forma a induzir os trabalhadores mais idosos a prolongarem a sua vida activa. Entre os instrumentos utilizados para o efeito, figuram a imposição de regras mais restritivas em matéria de elegibilidade e a concessão de condições menos favoráveis aquando da reforma antecipada (B, DK, F e I).

Na interpretação das transformações descritas no Anexo B, devem tomar-se em consideração as posições dos países à partida e o facto de as reformas menos ligadas ao funcionamento do mercado do trabalho não constarem do quadro. Por conseguinte, não é possível extrair conclusões muito sólidas sobre os esforços envidados em matéria de reforma. Além disso, a implementação de uma estratégia de reforma global requer um período prolongado, só se vislumbrando os resultados após alguns anos. As experiências de alguns Estados-Membros (p. ex. a Dinamarca e os Países Baixos) revelam que é possível reduzir o desemprego de forma significativa mediante a prossecução de estratégias de reforma a longo prazo.

Apreciação global

De modo geral, as reformas fiscais adoptadas nos últimos três anos representam um passo na boa direcção. A maioria dos Estados-Membros registou progressos no sentido de tornar o sistema fiscal mais favorável ao emprego, ao reduzirem a carga fiscal que recai sobre o factor trabalho, bem como as taxas marginais de imposto. No entanto, a fiscalidade global sobre o factor trabalho mantém-se ainda a níveis muito elevados em muitos Estados-Membros comparativamente aos padrões internacionais. Além disso, os esforços envidados em matéria de reforma não foram idênticos nos Estados-Membros, tendo alguns países adoptado uma abordagem mais global, enquanto noutros as reformas do sistema fiscal se processaram através de medidas pontuais.

Como demonstrado no Gráfico 4.2, as reformas fiscais já implementadas ou previstas têm vindo a reduzir a carga fiscal sobre o factor trabalho na maioria dos Estados-Membros. Com base nas previsões do Outono de 2000 elaboradas pela Comissão, as taxas implícitas de imposto sobre os trabalhadores assalariados deverão diminuir em mais de um ponto percentual na UE no seu conjunto, bem como na zona do euro. São projectadas reduções bastante importantes para D, IRL e NL [12]. As reformas introduzidas ou anunciadas até à data incidem principalmente sobre a fiscalidade directa, que é normalmente fonte de importantes distorções.

[12] As alterações indicadas no gráfico devem ser interpretadas de forma prudente, uma vez que podem não apenas reflectir alterações estruturais na carga fiscal sobre o factor trabalho, resultantes das reformas fiscais, mas também a evolução cíclica, independente de tais reformas.

Gráfico 4.2. Alterações nas taxas implícitas de imposto sobre os trabalhadores assalariados, 1998-2002 (PPC)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

No que diz respeito à carga fiscal que recai sobre os trabalhadores nos níveis mais baixos da escala salarial, os primeiros efeitos das reformas podem ser analisados através da evolução registada na carga fiscal sobre os trabalhadores no período compreendido entre 1997 e 1999 (Gráfico 4.3). À excepção da Bélgica e dos Países Baixos, em que os impostos sobre os salários médios e baixos registaram um ligeiro aumento, assistiu-se a uma redução da carga fiscal em toda a UE. As reduções mais significativas registaram-se em IRL, I e E. Prevêm-se novas reduções orientadas para o segmento inferior da escala salarial em resultado de medidas mais recentes no domínio do desagravamento fiscal, nomeadamente, em França, Alemanha, Itália e Países Baixos. De modo geral, pode afirmar-se que, na maioria dos países, o desagravamento fiscal sobre o factor trabalho assumiu uma natureza mais genérica do que específica.

No que se refere aos sistemas de prestações sociais, os esforços destinados a melhorar os incentivos a favor do trabalho centraram-se mais nos critérios de elegibilidade do que nas taxas líquidas de substituição, em que as alterações foram pouco significativas, não se vislumbrando qualquer alvo específico. Na maior parte dos países, os desempregados defrontam-se ainda com poucos incentivos económicos à aceitação de um emprego de baixo nível salarial. Denotou-se uma certa tendência no sentido de aumentar as prestações concedidas a empregados, fomentando assim programas activos no mercado do trabalho. Como demonstrado no Relatório Conjunto sobre o Emprego, tem sido dada uma ênfase cada vez maior a políticas activas no mercado do trabalho, mas estes esforços no sentido de reforçar as medidas activas em detrimento de medidas passivas devem ser acelerados, redobrados e intensificados.

Gráfico 4.3. Alterações nas taxas médias de imposto aplicáveis aos escalões salariais mais baixos, 1997-1999

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: OCDE, Taxing wages 1998-1999

5. As finanças públicas ao serviço da economia baseada no conhecimento

5.1 Análise comparativa da estrutura da despesas públicas

Divergências consideráveis na estrutura das despesas públicas dos Estados-Membros

As despesas públicas representam 40 a 50% do PIB dos Estados-Membros. O montante total destas despesas, expresso em percentagem do PIB, varia consideravelmente consoante os Estados-Membros. Atinge cerca de 50% do PIB em B, DK, F, A e S, sendo inferior a 40% do PIB em IRL e UK. No entanto, os Estados-Membros ficam muito aquém dos Estados Unidos, em que a dimensão do sector público (31% do PIB) é nitidamente mais reduzida.

Na maioria dos Estados-Membros, o consumo público representa quase metade das despesas públicas totais, enquanto as transferências sociais equivalem aproximadamente a um quarto (ver Gráfico 5.1). Os países registam importante diferenças no que diz respeito à proporção relativa do investimento público e dos juros. A quota do investimento público na totalidade das despesas é mais elevada em EL, E, IRL, P e L. No que diz respeito aos juros com a dívida pública, o seu peso nas despesas públicas é comparativamente mais elevado em B, I e EL.

Gráfico 5.1 A estrutura das despesas públicas, 2000

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

À excepção do investimento, praticamente todas as componentes das despesas públicas, expressas em percentagem do PIB, aumentaram entre 1970 e 2000 (ver Gráfico 5.2). Em muitos países, os juros e as transferências sociais representam quase metade do aumento total das despesas públicas registado entre 1970 e 2000.

Gráfico 5.2. Variações nas componentes das despesas públicas, 1970-2000 (% do PIB)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

As dificuldades inerentes à comparação das despesas públicas entre os Estados-Membros

O Conselho Europeu de Lisboa centrou-se nas despesas públicas que contribuem de forma mais directa para o crescimento e o emprego, nomeadamente, as que promovem o objectivo estratégico de uma transição para uma economia baseada no conhecimento. O Conselho Europeu solicitou uma análise, com base em dados e indicadores comparáveis, a fim de apurar se têm sido tomadas medidas concretas para alterar a estrutura das despesas públicas com vista a reforçar a importância relativa da acumulação de capital - tanto físico como humano - e para promover a investigação e o desenvolvimento, a inovação e as tecnologias da informação.

Para o efeito, o resto do presente capítulo examina os esforços envidados pelos Estados-Membros no sentido de reorientar as despesas públicas para a acumulação de capital, tanto físico como humano, e para apoiar a investigação e o desenvolvimento, a inovação e as tecnologias da informação. Uma análise deste tipo é oportuna, atendendo ao debate em curso sobre a denominada "nova" economia.

No entanto, a realização de comparações entre os diversos países suscita dificuldades consideráveis e a interpretação dos dados exige uma certa prudência. Contrariamente ao que sucedeu nos outros capítulos da presente Comunicação, depara-se com uma grande falta de dados actualizados sobre a contribuição do sector público (isto é, uma classificação comparável destas despesas em função da respectiva afectação) e suas repercussões (ou seja, a eficiência e os benefícios económicos de tais despesas). Revelou-se igualmente difícil obter informações pormenorizadas sobre as recentes medidas tomadas pelos Estados-Membros. Consequentemente, na fase actual, a Comissão não se encontra em condições de responder plenamente ao pedido formulado pelo Conselho de Lisboa, sendo necessário prosseguir os trabalhos no futuro.

Na comparação das despesas públicas, cabe igualmente ter em conta as diferenças institucionais entre os países, incluindo a repartição da acumulação total dos factores entre os sectores público e privado. No final de contas, o que importa para o crescimento é a acumulação total de capital, mais do que a acumulação pública de capital considerada de forma separada. No que diz respeito à promoção da "nova" economia, a instituição de uma estrutura de incentivos adequados para os operadores privados assume uma importância pelo menos equivalente à de uma intervenção directa do sector público [13]. Neste contexto, as despesas públicas que assumem a forma de auxílios estatais devem ser objecto de um controlo cuidadoso, no intuito de velar para que não atrasem a reestruturação necessária ou protejam as empresas dos efeitos da evolução do mercado. Devem ser igualmente tomadas em consideração as diferenças existentes entre os Estados-Membros a nível de concursos, contratos públicos, externalização e, por último, fiscalidade. Infelizmente, os dados disponíveis não permitem proceder a um exame aprofundado destes factores.

[13] Tal afigura-se particularmente relevante no que diz respeito aos investimentos na infra-estrutura fixa no sector das telecomunicações. Este tipo de infra-estrutura é financiada plenamente por operadores ou por empresas privadas em que o Estado retém uma participação parcial, mas cujo investimento é classificado como privado e não público. Em especial, todos os investimentos na infra-estrutura móvel constituem investimentos privados. Além disso, os operadores candidatos às licenças de telefonia móvel de terceira geração foram fonte de receitas públicas.

Apesar destas limitações, são necessários maiores esforços para aumentar o investimento necessário com vista a facilitar o desenvolvimento da sociedade da informação. Os governos devem igualmente atribuir uma maior importância à educação e à formação, a fim de dotar os cidadãos europeus das qualificações necessárias para uma sociedade da informação, promovendo simultaneamente a participação do sector privado na inovação e nas actividades de I&D.

Tais esforços devem ser desenvolvidos num quadro de políticas fiscais sólidas, por forma a manter a carga fiscal numa trajectória decrescente e a fim de permitir aos países prepararem-se para defrontar o envelhecimento das populações. No intuito de alcançar os objectivos estabelecidos pelo Conselho Europeu de Lisboa, os esforços com vista a reforçar a acumulação de capital devem centrar-se na reestruturação das despesas e não num aumento das despesas globais. Além disso, a reestruturação da despesas públicas deve ser complementada por reformas institucionais e estruturais, de modo a optimizar as despesas públicas, reforçar o papel dos mecanismos de mercado e introduzir sistemas de incentivos adequados para promover a acumulação de capital físico e humano no sector privado. Em certa medida, a superioridade dos Estados Unidos no que se refere aos progressos técnicos registados deve-se aos maiores esforços desenvolvidos pelas empresas americanas em matéria de investigação e desenvolvimento. Cabe examinar se os sistemas fiscais na UE favorecem de forma suficiente o investimento em activos incorpóreos, para que a Europa possa concorrer com os Estados Unidos no sector da alta tecnologia.

A UE só poderá responder ao desafio suscitado pelo novo quadro económico, tecnológico e institucional mediante uma dosagem equilibrada da reestruturação das despesas, políticas fiscais e reformas estruturais.

5.2 Capital físico (infra-estrutura)

Apesar do grande aumento das despesas públicas totais ao longo dos últimos 40 anos, o investimento público, em percentagem do PIB, passou de níveis superiores a 4% nos anos 60 e no início da década de 70 para níveis inferiores a 2% no final dos anos 90. Em 2000, prevê-se que atingirá o seu nível mais baixo, correspondente a 1,8% do PIB. De acordo com as previsões da Comissão, o peso do investimento público no PIB será de cerca de 2½% até 2002.

Os dados globais para a União Europeia dissimulam algumas diferenças importantes entre os Estados-Membros. Nos últimos 30 anos, o investimento público registou um aumento significativo em L, P e EL, enquanto em B, D, A, DK, S e UK assistiram-se a descidas relativamente importantes. Esta situação contrasta com a verificada nos Estados Unidos, em que esta proporção manteve-se estável em torno dos 3% do PIB, o que continua a exceder a média da União Europeia (Gráfico 5.3). Em E, F, L, NL, P e EL, o investimento público, em percentagem do PIB, é comparável ou mais elevado do que os níveis registados nos EUA, enquanto em B, D, A, DK e, especialmente, UK, o investimento público representa menos de 2% do PIB.

Gráfico 5.3. O investimentos público em proporção do PIB, 2000.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Serviços da Comissão

Com base nas previsões da Comissão, estima-se que as variações nos níveis de investimento público no período compreendido entre 1999 e 2002 venham a ser limitadas (Gráfico 5.4). O Luxemburgo representa uma excepção notável a este fenómeno. Prevêm-se outros aumentos assinaláveis para o Reino Unido, bem como em três países em recuperação, a saber, P, EL e E (que deverão atingir níveis próximos de 4% do PIB). São previstas reduções, embora de menor escala, para A, D e B, países que registam já níveis de investimento público relativamente baixos. Prevêm-se igualmente descidas na proporção do investimento público, em termos de percentagem do PIB, em FIN, S e IRL, mas os níveis destes países neste domínio manter-se-ão mais elevados do que a média comunitária.

Gráfico 5.4. Variações previstas no investimento público 1999-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

No entanto, estas variações a nível do investimento público devem ser interpretadas de forma prudente. Pode suceder que se assista a uma distorção sistemática no âmbito do registo do investimento público, em consequência das novas abordagens mais orientadas para o mercado adoptadas pelos governos nas suas decisões de investimento. A adopção destas abordagens prende-se com a procura de uma maior eficiência e rentabilidade. Conduziram a uma maior utilização dos mecanismos de mercado nas actividades públicas, à privatização de actividades comercialmente viáveis e a uma participação mais directa do sector privado na prestação de serviços públicos.

Os governos desenvolveram esforços para aumentar a eficiência e reforçar o controlo da gestão mediante a introdução de mecanismos de mercado nas suas actividades. Entre os métodos utilizados, figura a tarifação interna, a definição de objectivos orçamentais e remunerações fixadas em função dos preços de mercado. Estes métodos são aplicados não apenas nas empresas públicas, mas igualmente para a gestão dos organismos públicos de um modo geral. Denota-se igualmente uma abordagem mais orientada para o mercado na forma como os grandes projectos de infra-estruturas são por vezes geridos através de empresas parcial ou totalmente públicas e que funcionam numa base comercial.

Seria possível obter uma maior eficiência ainda, mediante a aplicação eficaz das regras comunitárias em matéria de concursos públicos, o que conduziria a um mercado concorrencial a nível da UE neste domínio. Muito embora os países sejam sujeitos a pressões crescentes no sentido de liberalizarem os mercados de contratos públicos, os actuais níveis reduzidos das operações transfronteiras na União Europeia neste sector levam a pensar que se requerem ainda grandes esforços nesta área. O valor dos contratos públicos publicados no Jornal Oficial, expresso em percentagem do PIB, cifra-se ainda a níveis inferiores a 2% [14], muito embora seja certo que se assistiu a uma evolução positiva nos anos noventa. A abertura total e efectiva destes mercados contribuiria para optimizar as despesas públicas em infra-estruturas.

[14] Este valor é nitidamente inferior à actual dimensão dos mercados de contratos públicos, que englobam não só o investimento público como também a grande parte do consumo público corrente.

Na avaliação dos dados relativos às contas nacionais em matéria de investimento público, convém tomar em consideração um elemento importante, a saber, o aumento das parcerias "públicas-privadas". Estas parcerias constituem mecanismos institucionais que permitem proceder à externalização do fornecimento de serviços públicos. Permitem aos governos atribuir maior atenção à qualidade dos serviços prestados. O efeito contabilístico desta abordagem traduz-se na redução do investimento público directo concentrado na fase inicial de projecto, dado que os investimentos que até à data tinham sido inscritos nas contas do sector público, passaram a ser suportados através da aquisição de serviços ao sector empresarial privado. Quando o Estado adquire o serviço, esta aquisição é inscrita como uma despesa corrente, pelo que as aquisições sucessivas de serviços ao longo de vários anos passam a substituir o investimento directo realizado pelo sector público.

Por último, na apreciação e comparação da evolução das despesas públicas, convém ter em conta que o crescente investimento público na infra-estrutura nem sempre tem efeitos positivos sobre o crescimento, uma vez que a infra-estrutura existente pode estar sujeita à lei dos rendimentos decrescentes. Nas economias mais ricas, a maioria das necessidades fundamentais em matéria de investimento nos domínios de intervenção tradicionais do Estado foram já satisfeitas, podendo revelar-se um desperdício avançar com novos projectos nesta área [15]. Isto significa que a composição sectorial e funcional dos investimentos públicos representa um importante factor a ser tomado em consideração. Infelizmente, as informações neste domínio são praticamente inexistentes e, quando disponíveis, são dispersas e dificilmente comparáveis. É necessário desenvolver esforços mais aprofundados para analisar até que ponto os Estados-Membros se encontram em condições de defrontar no futuro as pressões sobre o investimento público que advirão do seguinte:

[15] No entanto, o carácter obsoleto e a necessidade de manter operacional a infra-estrutura existente é susceptível de exigir um investimento público sustentado. Além disso, o crescimento económico em si pode exigir um investimento adicional, mesmo nos países mais ricos, a fim de evitar os estrangulamentos, susceptíveis de limitar a sua progressão.

* a introdução generalizada das tecnologias da informação, que exigirá a actualização das redes;

* a integração de considerações ecológicas. As infra-estruturas deverão ter em conta novos requisitos e, nomeadamente, consumir menos energia, por forma a respeitar os objectivos de Quioto: tal exigirá mais investimentos noutros meios de transporte que não os transportes rodoviário e aéreo;

* o alargamento e a necessidade de reforçar a dimensão este-oeste e norte-sul das redes.

5.3 Investimento no capital humano

Muito embora sejam classificadas entre as despesas correntes, as despesas associadas à educação representam uma contribuição directa das finanças públicas para a acumulação de capital humano. Incrementar o investimento nos recursos humanos é igualmente crucial para assegurar uma transição harmoniosa para uma economia e uma sociedade baseada no conhecimento. Com efeito, as Directrizes para o Emprego tornaram o desenvolvimento dos recursos humanos uma questão prioritária, pretendendo-se alargar o acesso ao ensino e à formação a todos e promover estratégias gerais de aprendizagem ao longo da vida. O Conselho Europeu de Lisboa fixou objectivos claros para aumentar o investimento anual per capita em recursos humanos, sendo os Estados-Membros convidados a definir os seus objectivos nacionais.

Convém proceder a uma análise aprofundada da acumulação pública de capital humano com base numa classificação das despesas públicas feita em função da sua afectação que, conforme anteriormente sublinhado, se revela difícil de obter.

Na UE, a educação tem sido tradicionalmente financiada pelo Estado. Os recursos públicos afectados a todos os níveis de educação representaram, em média, 5% do PIB da União em 1997 (Quadro 5.1). Muito embora as despesas públicas totais em matéria de educação, expressas em percentagem do PIB, tendam a manter-se bastante estáveis nos Estados-Membros ao longo do período em análise [16], os dados revelam algumas variações importantes entre os Estados-Membros. Em 1997, no segmento superior encontram-se DK e S, com EL no segmento inferior. FIN e A também apresentam resultados significativamente superiores à média. Os restantes Estados-Membros não divergem significativamente da média comunitária, nomeadamente se for excluída a educação pré-primária.

[16] Os dados globais para 1997 não são completamente comparáveis com anos anteriores, uma vez que os dados relativos ao PIB em 1997 foram recolhidos de acordo com SEC95. Além disso, os dados da OCDE indicam que as despesas, expressas em percentagem do PIB, registaram um aumento entre 1990 e 1996.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Quadro 5.1. Despesas públicas com a educação (% do PIB)*

No que se refere aos diferentes níveis de ensino, as despesas públicas na UE em 1997 relativamente ao ensino primário e ao ensino superior representaram, individualmente, cerca de 1% do PIB, ao passo que as despesas no ensino secundário ascenderam a 2,5% do PIB; conforme demonstrado no Quadro 5.1, detectam-se diferenças significativas entre os Estados-Membros.

Os Governos devem atribuir uma maior prioridade ao ensino e à formação a fim de dotar os cidadãos europeus dos devidos conhecimentos, qualificações e competências para que possam adaptar-se a padrões de vida e a um quadro de aprendizagem e de trabalho em rápida mutação. As diversas iniciativas empreendidas neste sentido incluem as Directrizes para o Emprego, o Memorando sobre a Aprendizagem ao longo da vida, os programas de acção comunitários Leonardo e Sócrates, e as estratégias de emprego na sociedade da informação. As Directrizes para o Emprego (13,14 e 16) convidam os Estados-Membros a estabelecer objectivos relativamente a um maior investimento per capita em recursos humanos.

A Comissão empreendeu um passo nesta direcção, com o lançamento da iniciativa eEurope em 1999 e da iniciativa eLearning em 2000. Os Estados-Membros decidiram cooperar entre si com vista a harmonizar as suas políticas no domínio da tecnologia pedagógica e a partilhar a sua experiência. A eLearning visa apoiar e coordenar os seus esforços, bem como acelerar a adaptação dos sistemas de ensino e formação na Europa.

Gráfico 5.5: Taxas de emprego (%) em função do nível de escolaridade atingido em 1995 (30-59 anos)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Labour Force Survey, Eurostat.

Os dados sobre as habilitações académicas revelam a intensidade dos esforços desenvolvidos nos Estados-Membros para aumentar o capital humano ao longo dos últimos 25 anos. Em 1996, 44% dos cidadãos da União Europeia, com idade compreendida entre 30 e 34 anos, tinha atingido o nível de ensino secundário superior, enquanto este nível era apenas de 30% entre as pessoas com idade de 55 a 59 anos, que tinham passado pelo ensino há 25 anos. De igual forma, 21% das pessoas com idade compreendida entre 30 e 34 anos tinham completado os seus estudos superiores, ao passo que entre as pessoas com 55 a 59 anos, esta percentagem era apenas de 13%. Além disso, os níveis atingidos pelas mulheres aproximam-se dos níveis atingidos pelos homens na faixa etária 30-34 anos, ao passo que são nitidamente inferiores à dos homens na faixa etária 55-59 anos.

A acumulação de capital humano multiplica também de forma considerável as oportunidades de emprego. Quanto mais elevados forem os níveis de alfabetização e de estudos dos cidadãos, melhores serão as suas oportunidades no mercado do trabalho. Como demonstrado no Gráfico 5.5, parece haver uma correlação positiva entre os níveis de ensino e as taxas de emprego. De igual forma, pode ser demonstrada a existência de uma relação directa entre os níveis estimados de alfabetização e de estudos, por um lado, e as taxas de desemprego, a vulnerabilidade face ao desemprego e os rendimentos, por outro.

Os desafios a enfrentar no futuro apelam para um exame aprofundado do papel do Estado em termos de intensificação da acumulação do capital humano. No que diz respeito ao ensino, e muito embora ninguém conteste a necessidade de uma intervenção pública, convém reflectir sobre os limites desta intervenção. De modo geral, embora pareça prevalecer um consenso geral sobre a necessidade de prever um ensino primário e secundário gratuito e obrigatório, a oferta directa e gratuita do ensino superior deve ser analisada à luz de eventuais incongruências entre os estudos disponíveis, as oportunidades propiciadas pelo mercado do trabalho e as preferências dos estudantes.

A eliminação destas disparidades não pressupõe o abandono por parte do sector público, nem uma diminuição das despesas públicas, mas uma transformação na forma como os fundos públicos são gastos e na forma assumida por esta intervenção pública. Alguns países estão a introduzir novos métodos de financiamento, sob a forma de propinas e empréstimos, em detrimento do ensino gratuito e da concessão de bolsas de estudo. Estes métodos procuram influenciar o comportamento dos estudantes por forma a optimizar as despesas, procurando simultaneamente não desincentivar a participação de pessoas oriundas de famílias de baixos rendimentos.

Mas a educação não representa o único meio de aumentar a acumulação de capital humano. A formação contínua nas empresas representa um dos principais elementos de desenvolvimento do capital humano, assumindo uma importância fundamental numa época de rápida mutação tecnológica. As informações sobre a formação no mercado de trabalho incluindo em grande medida a formação a título informal, caracterizam-se pela sua dispersão e falta de fiabilidade. O apoio do Estado é assegurado através do financiamento directo do ensino e da formação e através de diversos incentivos, incluindo de índole fiscal, para as empresas e os particulares. Para se ter uma ideia sobre o financiamento privado da formação no mercado de trabalho, dever-se-á recorrer fundamentalmente às contribuições dos empregadores para a formação na empresa. As estimativas relativas a estes despesas em 1993 apontavam para o facto de estas representarem apenas 1,6% da totalidade dos custos salariais para a UE12. Este valor médio encobre importantes divergências entre os Estados-Membros, desde 0,7% em Portugal até 2,7% no Reino Unido, resultantes de diferenças em termos de intensidade de formação e custos unitários.

A maioria dos Estados-Membros tem vido a intensificar os seus esforços desde essa data, tendo a formação constituído um elemento fundamental da estratégia europeia para o emprego, tal como estabelecido nas Directrizes para o Emprego, em que a formação profissional e uma abordagem geral em matéria de aprendizagem ao longo da vida é definido como um objectivo fundamental. Estes esforços são analisados anualmente no âmbito do Relatório Conjunto sobre o Emprego. Muito embora a transição de políticas passivas para políticas activas no mercado do trabalho constitua uma realidade, são necessários maiores esforços por parte dos sectores público e privado para promover a aprendizagem ao longo de toda a vida e para a melhoria contínua das qualificações profissionais.

Quadro 5.2. Taxas de participação no ensino e na formação profissional para a faixa etária 25-64 anos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

De acordo com o Relatório Conjunto sobre o Emprego 2000, foi atribuído em 1999 uma crescente ênfase a uma política activa no mercado do trabalho na maioria dos Estados-Membros, enquanto se assistiu a uma redução do número de desempregados registados. Neste contexto, os dados dos Planos de Acção Nacionais para o Emprego revelam que todos os Estados-Membros promovem cada vez mais actividades nos domínio do ensino e da aprendizagem ao longo da vida. Vários Estados-Membros têm chamado a atenção para as lacunas existentes em termos de ensino e formação, reconhecem a necessidade de adaptar as modalidades de formação e empreendem medidas específicas para melhorar as qualificações. As estatísticas disponíveis quanto à participação em actividades de formação e ensino relacionadas com o mercado do trabalho apresentam um panorama pouco animador. Em especial, as taxas de participação entre os adultos (25-64 anos) mantêm-se a níveis muito baixos na UE, muito embora se tenha assistido a um ligeiro aumento nos últimos anos, passando a taxa de 6,5% em 1997 para 8% em 1999. As taxas de participação mais elevadas registaram-se em S, DK e UK, com uma média de 20,8% em 1999 (ver Quadro 5.2). Estes dados indicam que só uma pequena parte do PIB foi afectada à formação no mercado do trabalho. Este tipo de programas são mais desenvolvidos nos países nórdicos, tendo S e DK afectado 2% e 1,9% respectivamente, em 1998 (Quadro 5.3).

Quadro 5.3. Total das despesas em medidas activas 1990-1998

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5.4 I&D e inovação

Tal como sucede no caso da educação, as despesas públicas em matéria de investigação e desenvolvimento (I&D) são classificadas como despesas correntes, não obstante o facto de, na prática, contribuirem para a acumulação de capital sob a forma de conhecimentos, bem como para o processo produtivo.

O Quadro 5.4 apresenta os dados relativos à I&D realizada pelo sector público em percentagem do PIB (coluna II) e as despesas públicas consagradas à I&D em percentagem das despesas públicas totais (coluna III). Em termos de percentagem das despesas públicas gerais consagradas à investigação e ao desenvolvimento, a União Europeia, com 1,7% encontra-se muito aquém dos Estados Unidos em que este valor atinge 2,9%. No entanto, em termos do PIB, os montantes consagrados à I&D realizada pelo sector público são bastante semelhantes, muito embora, em termos reais, a descida das dotações orçamentais no decurso da última década seja mais acentuada na União Europeia dos que nos Estados Unidos.

Quadro 5.4 Despesas públicas em I&D

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: Comissão Europeia, DG Research "Towards a European Research Area - Science, Technology and Innovation Key figures 2000".

Nota: p = previsões, e = estimativas

(1) 1993-1999: (2) 1991-1999: (3) 1992-1998: (4) 1995-1999; (5) Despesas públicas internas com I&D+Despesas do ensino superior com I&D; (6) Dotações orçamentais do Estado ou despesas com a I&D em % das despesas públicas totais; (7) Dotações orçamentais do Estado

Não obstante, de acordo com a Comunicação da Comissão intitulada "A inovação numa economia assente no conhecimento"(COM(2000) 567, as diferenças no plano das despesas privadas afectadas à investigação e ao desenvolvimento são muito mais notáveis e relevantes para o desenvolvimento da "nova" economia. Os esforços em matéria de investigação industrial na UE atingem apenas 60% do nível registado nos Estados Unidos, financiando o Governo Federal norte-americano 13% das despesas de I&D das empresas norte-americanas, enquanto na União Europeia somente 9% das despesas de I&D do sector privado são objecto de financiamento público. O montante total dos esforços consagrados à investigação nos Estados Unidos situa-se a níveis próximos dos 3% do PIB, enquanto no conjunto da União Europeia não chega a atingir 2% do PIB.

No que diz respeito à situação de cada Estado-Membro, somente F, NL, FIN e S consagram despesas públicas à investigação e ao desenvolvimento num montante superior ao atingido nos Estados Unidos. No extremo oposto, em países como EL, E, IRL e P, as despesas públicas em matéria de I&D situam-se abaixo de 0,5% do PIB.

O Conselho Europeu de Lisboa sublinhou de forma inequívoca a importância da inovação para dar resposta aos desafios suscitados pela globalização e pela economia baseada no conhecimento.

Em Janeiro de 2000, a Comissão propôs a criação de um Espaço europeu de investigação (COM(2000) 6), tendo chamado a atenção para a importância de esforços sustentados a favor da investigação e do desenvolvimento tecnológico para o crescimento económico, a competitividade e o emprego através da criação de novos produtos, processos e mercados, bem como da modernização das empresas europeias.

Concebidas no intuito de contribuir para a criação de sólidas parcerias entre os Estados-Membros e entre estes últimos e a União, as orientações apresentadas pela Comissão no início de Outubro de 2000 para a realização do "Espaço Europeu de Investigação" (COM(2000) 612) prevêm nomeadamente o seguinte: o recurso a novos instrumentos, tais como a participação da União em programas de investigação nacionais implementados em conjunto, bem como a ligação em rede dos centros de excelência e execução de grandes projectos de investigação orientada, de molde a permitir reunir uma "massa crítica" de recursos humanos; intensificar e diversificar as acções a nível europeu em matéria de infra-estrutura, mobilidade e a interface entre investigação e inovação; concentrar os esforços da União num número limitado de áreas prioritárias, com um claro valor acrescentado a nível europeu.

A Comunicação da Comissão intitulada "A inovação numa economia assente no conhecimento" analisou de forma aprofundada as tendências da política europeia em matéria de inovação e definiu as grandes linhas políticas para a sua promoção na União.

Para criar um contexto favorável à inovação, a Comissão sublinhou a importância do quadro regulamentar, administrativo e financeiro no domínio da investigação e inovação, colocando a tónica na necessidade de melhorar as interfaces no âmbito do sistema de investigação e inovação. Tal permitirá às empresas aceder a conhecimentos, competências, financiamento bancário, fontes de assessoria e informação de mercado.

Uma estratégia de políticas deste tipo reconhece expressamente que um dos problemas essenciais reside nas modalidades institucionais e regulamentares que não fornecem incentivos adequados para que o sector privado aposte na inovação e no investimento na I&D. Não obstante, como acima referido, nalguns Estados-Membros a oferta em matéria de investigação e desenvolvimento financiada pelo sector público é muito reduzida, enquanto a participação do sector privado fica aquém de níveis óptimos no que respeita aos padrões internacionais. Além disso, na maioria dos países, os esforços dos sectores público e privado são desenvolvidos em paralelo. Por conseguinte, estas reformas institucionais e estruturais devem ser complementadas por uma cooperação reforçada entre o sector público e privado, por forma a intensificar os esforços globais empreendidos em matéria de I&D. Deve ser apurado se os sistemas fiscais na UE são conducentes ao investimento em activos incorpóreos, por forma a que a Europa possa concorrer com os EUA no sector da alta tecnologia.

6. A sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo

6.1 Panorâmica geral das implicações orçamentais do envelhecimento da população

Existe uma multiplicidade de factores que irá afectar a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo

O Conselho Europeu de Lisboa solicitou a elaboração de um relatório sobre a contribuição das finanças públicas para o crescimento e o emprego, com vista a avaliar se estão a ser tomadas medidas concretas para "...assegurar a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo, analisando as diferentes dimensões envolvidas, designadamente o impacto do envelhecimento das populações, à luz do relatório a elaborar pelo Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social" [17].

[17] No quadro do objectivo de modernizar a protecção social, o Conselho Europeu de Lisboa mandatou "...o Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social, tomando em consideração os trabalhos empreendidos pelo Comité de Política Económica, para apoiar esta cooperação e, como primeira prioridade, preparar, com base numa Comunicação da Comissão, um estudo sobre a evolução futura da protecção social numa perspectiva de longo prazo, e prestando especial atenção à sustentabilidade dos sistemas de pensões e diferentes quadros temporais até 2020 e para além desta data, se necessário". O grupo deverá elaborar, até Dezembro de 2000, um relatório sobre o avanço dos trabalhos. O Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social elaborou um relatório sobre o avanço dos trabalhos intitulado "The future evolution of social protection - pensions" ("A evolução no futuro da protecção social - pensões) para o Conselho Europeu reunido em Nice em Dezembro de 2000 (Documento do Conselho 2949/00 de 06.11.00). Este relatório foi elaborado com base numa recente Comunicação da Comissão intitulada "A evolução futura da protecção social numa perspectiva de longo prazo: regimes de pensões seguros e sustentáveis" (COM (2000) 622 final).

O mandato reconhece que outros factores, para além do envelhecimento da população, afectam a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. A título ilustrativo, a modificação das estruturas familiares e a crescente taxa de participação feminina afectarão as despesas públicas e a tributação. De igual forma, com o aprofundamento da integração económica, os governos poderão debater-se com crescentes dificuldades para cobrar receitas fiscais sobre uma matéria colectável móvel devido à concorrência no domínio fiscal. A presente Comunicação centra-se no impacto orçamental do envelhecimento da população, nomeadamente a nível das pensões do Estado e, em menor grau, das despesas em matéria de saúde. Como tal, não aborda outras implicações igualmente importantes associadas ao envelhecimento da população, tais como as repercussões em termos de adequação dos sistemas de protecção social que estão a ser examinadas pelo Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social.

Evolução demográfica

Nas próximas décadas, continuar-se-á a assistir à evolução da estrutura demográfica dos Estados-Membros da União Europeia, devido à manutenção da tendência de baixas taxas de natalidade, inferiores ao nível necessário para assegurar a substituição natural da população, bem como do aumento da esperança de vida. Um factor particularmente significativo que afecta o equilíbrio entre as pessoas em idade activa e os reformados prende-se com o facto de um grande número daqueles que nasceram após a Segunda Guerra Mundial deverem brevemente partir para a reforma. As projecções actualizadas do Eurostat em matéria de população para o período 2000-2050 indicam que a população em idade activa na UE (com idade compreendida entre 20 e 64 anos) manter-se-á relativamente estável em cerca de 230 milhões até 2015. Subsequentemente, diminuirá para 224 milhões até 2025 e para 192 milhões até 2050. Paralelamente, o número de pessoas idosas com idade igual ou superior a 65 anos registará um incremento, passando de 61 milhões em 2000 para 86 milhões em 2025 e 103 milhões em 2050. O aumento mais significativo ocorrerá entre os muito idosos (com idade igual ou superior a 85 anos), cujo número praticamente triplicará, passando de 7 milhões em 2000 para 19 milhões em 2050.

De modo geral, prevê-se que o volume da população total diminuirá após 2020 (ver Quadro 6.1). Prevê-se que a população global na UE registe um aumento no período compreendido entre 2000 e 2020, passando de 376 milhões para 386 milhões, após o que diminuirá gradualmente para 364 milhões até 2050. No entanto, projectam-se diferenças consideráveis entre os Estados-Membros. Prevêm-se importantes declínios da população para I, D e E, enquanto se prevê um crescimento em F, UK, NL, IRL e P.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: Eurostat, cenário de base

O rácio de dependência dos idosos (definido como o número de pessoas com idade superior a 65 anos, expresso em percentagem da população em idade activa, ou seja, com idade compreendida entre 20 e 64 anos) aumentará rapidamente, passando de cerca de 27% em 2000 para 39% em 2025 e 53% em 2050 na UE (ver Gráfico 6.1). Uma maior imigração poderia estabilizar a população total mas, para mitigar parte deste aumento do rácio de dependência dos idosos, teria de atingir níveis sem precedentes (e, eventualmente, inaceitáveis do ponto de vista político) para manter os rácios aos níveis actuais ou, pelo menos, a níveis próximos.

Uma vez mais, verificam-se acentuadas diferenças entre os Estados-Membros. Em termos de posição à partida em 2000, IRL denota o menor rácio de dependência, correspondente a 19%, face a rácios próximos de 30% em B, EL, I e S. O ritmo das alterações demográficas é igualmente divergente. Após 2005, deverão ocorrer aumentos significativos do rácio de dependência em D, EL, I, NL e A e, ligeiramente mais tarde, em torno de 2010 em B, E, F, FIN e S. Na maioria dos Estados-Membros, o rácio de dependência dos idosos atingirá um novo patamar em aproximadamente 2040, sendo previstos os rácios mais elevados em 2050 para EL, E e I. A dimensão das transformações é notável, verificando-se um aumento do rácio de dependência dos idosos de quase 40 pontos percentuais em I e E.

Gráfico 6.1 Rácio de dependência dos idosos 2000-2050*

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Às projecções demográficas a longo prazo está sempre associado um grau de incerteza. No entanto, as projecções demográficas a médio prazo são geralmente fiáveis, visto que se baseiam no número de pessoas já nascidas, conforme sucede com os reformados nos próximos 30 a 40 anos. Na óptica das finanças públicas, existem dois riscos negativos específicos. Em primeiro lugar, o aumento antecipado nas taxas de fertilidade a partir dos seus níveis historicamente baixos pode não concretizar-se, o que implicará a entrada de um número mais reduzido de trabalhadores no mercado de trabalho nas próximas décadas. Em segundo lugar, um aumento significativo da esperança de vida para além das actuais previsões em virtude, por exemplo, de avanços nas tecnologias médicas ou nos medicamentos, poderia aumentar ainda mais o rácio de dependência dos idosos e incrementar as pressões sobre os sistemas públicos de pensões e saúde. Estes riscos apontam para a necessidade de acompanhar cuidadosamente a evolução demográfica e as suas implicações para as finanças públicas.

A forma como o envelhecimento da população afecta as finanças públicas

Pensões [18]: o envelhecimento da população irá provocar uma descida no rácio de contribuintes/reformados entre a fase actual e 2050. Os sistemas públicos de pensões representam a maior proporção dos rendimentos de reforma nos Estados-Membros. No entanto, verificam-se diferenças assinaláveis entre os Estados-Membros no que diz respeito à natureza e ao financiamento das pensões do Estado (ver Quadro 6.2). As pensões do Estado são normalmente financiadas em regime de repartição (Pay as you go-PAYG), ou seja, são pagas directamente através das contribuições da actual população activa e dos empregadores. Nalguns Estados-Membros, as pensões em regime de repartição só asseguram uma pensão mínima para a cobertura das necessidades básicas. Incumbe aos parceiros sociais ou aos trabalhadores e empregadores individuais complementá-las por pensões profissionais e planos privados financiados normalmente em regime de capitalização. Noutros Estados-Membros, as pensões em regime de repartição operam numa base de seguro, estando as pensões indexadas aos rendimentos auferidos no passado.

[18] O Tratado prevê uma série de salvaguardas destinadas a proibir que as responsabilidades que incumbem a um Estado-Membro sejam transferidas para outros países da UE. Em especial, o artigo 103º prevê uma regra de não intervenção que estabelece o seguinte:"(...) a Comunidade não é responsável pelos compromissos dos governos centrais, das autoridades regionais ou locais, ou de outras autoridades públicas, dos outros organismos do sector público ou das empresas públicas de qualquer Estado-Membro (...)".

Verificam-se importantes diferenças no volume das actuais despesas públicas afectas às pensões do Estado. Estes atingem os seus níveis mais elevados em A e I, países em que representam cerca de 15% do PIB, contra 5% em IRL, NL e UK. Noutros Estados-Membros, as despesas consagradas às pensões do Estado cifram-se em torno dos 10% do PIB. Existem também diferenças acentuadas entre os países no que se refere à dimensão dos activos dos fundos de pensões, sendo estes mais elevados em NL (87% do PIB), UK (75%), DK (75%) e IRL (45%). Ao invés, são reduzidos os activos dos fundos de pensões, atingindo níveis nitidamente inferiores a 10% do PIB, na maioria dos Estados-Membros, incluindo as quatro maiores economias da zona do euro.

A elaboração de projecções orçamentais a longo prazo baseia-se numa série de premissas sobre variáveis tais como as taxas de juro, o crescimento da produtividade e a evolução do mercado do trabalho. Muito embora as projecções devam estar em condições de identificar sérios desequilíbrios orçamentais, os resultados devem ser interpretados de forma prudente. Uma outra dificuldade prende-se com o facto de as projecções nacionais não serem normalmente comparáveis, uma vez que se baseiam em premissas demográficas e económicas distintas, bem como em modelos e definições diferentes. As organizações internacionais superaram alguns destes problemas, recorrendo a hipóteses normalizadas no domínio demográfico e económico, mas tal implica uma menor exactidão aquando da modelização pormenorizada dos sistemas de pensões e de segurança social a nível nacional.

Quadro 6.2 Panorâmica geral dos sistemas de pensões nos Estados-Membros da UE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: Relatório do Grupo de trabalho do CPE sobre o envelhecimento da população

Notas: (1) As definições de despesas públicas consagradas às pensões não são idênticas, pelo que estas não são estritamente comparáveis. Em relação a IRL, os dados não incluem as contribuições para a segurança social; (2) Fonte OCDE, excepto em relação a DK, cujos dados são provenientes das Autoridades nacionais. Nalguns países, estes fundos não fazem parte normalmente do sistema público de pensões; (3) Será de 65 anos a partir de 2005; (4) Regime geral previsto por lei e regime especial aplicável aos funcionários públicos; (5) Sector público: o mesmo é válido para as mulheres; (6) A idade de reforma é de 61 anos, sendo flexível a partir desta idade. Trata-se de um sistema de contribuições definidas, pelo que cada ano de trabalho suplementar aumenta as prestações de reforma de forma consequente. A pensão de reforma é garantida a partir dos 65 anos; (7) Fórmula baseada no crescimento do PIB nominal; (8) 65 anos a partir de 2004.

Este reforço da comparabilidade em detrimento da transparência ou vice-versa levou o Comité de Política Económica a adoptar uma nova abordagem num relatório sobre as implicações orçamentais do envelhecimento da população, examinado pelo Conselho ECOFIN em 7 de Novembro de 2000. [19] As autoridades nacionais foram convidadas a utilizar os seus modelos nacionais, partindo das premissas comuns do EUROSTAT no domínio demográfico e económico. Tal assegurou uma certa flexibilidade, a fim de fazer face às circunstâncias nacionais específicas. [20] Os resultados em seguida apresentados não são, estritamente comparáveis, mas representam, não obstante, um importante avanço na apresentação de estimativas quase comparáveis das projecções a longo prazo em matéria de pensões.

[19] Relatório sobre o impacto do envelhecimento da população sobre os sistemas públicos de pensões, CPE/ECFIN/581/00-PT. Os trabalhos do CPE decorrem paralelamente a um exercício em curso no âmbito da OCDE (Grupo de trabalho 1). As premissas demográficas e económicas foram fixadas em colaboração com o Secretariado da OCDE a fim de assegurar a coerência entre os dois estudos.

[20] Por exemplo, as taxas de participação basearam-se nas projecções da OIT, mas foram realizados ajustamentos até 2010, a fim de reflectir as diferenças entre os países nas reformas introduzidas a nível das políticas relacionadas com os mercados do trabalho e nas reformas legislativas no domínio social. Prevê-se que o desemprego desça para o seu nível estrutural até 2005, conforme definido pela OCDE, mantendo-se a essa taxa até 2050. No entanto, esta taxa pode ser ajustada de molde a reflectir as reformas já implementadas no mercado do trabalho, desde que o ajustamento não exceda um terço da taxa de desemprego estrutural prevista para 2005. A produtividade do factor trabalho deve convergir para níveis correspondentes a 1,75% por ano, no período compreendido entre 2020 e 2030.

O ponto de partida foi o denominado "cenário político actual", consistindo o objectivo em obter uma projecção das despesas em matéria de pensões com base na legislação já adoptada. Foram igualmente realizadas várias simulações dos resultados de políticas alternativas e procedeu-se a diversos testes de sensibilidade, sendo apresentadas informações mais pormenorizadas quanto a este aspecto no relatório do CPE.

Quadro 6.3 Projecções das despesas em matéria de pensões 2000-2050 (em % do PIB, antes de impostos) [21]

[21] As estimativas relativas à Grécia e ao Luxemburgo serão apresentadas pelas Autoridades nacionais em Janeiro de 2001.

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Fonte: Relatório do Grupo de trabalho do CPE sobre o envelhecimento da população

As simulações apontam para um aumento substancial das despesas em matéria de pensões do Estado, expressas em percentagem do PIB, em todos os Estados-Membros ao longo das próximas décadas, salvo em UK. No entanto, o grau e o ritmo dos aumentos das despesas divergem consoante os Estados-Membros. Prevê-se que em apenas dois Estados-Membros se verificará um aumento das pensões do Estado inferior a 2% do PIB no período compreendido entre 2000 e 2050, designadamente, em I e S.

Na maioria dos casos, os efeitos do envelhecimento traduzir-se-ão num aumento das despesas de pensões de 3 a 5% do PIB, nomeadamente na B (3,7%), DK (4,5%), D (4,3%), F (3,9%), IRL (4,4%), A (3,1%) e FIN (4,7%).

Prevêm-se pressões ainda mais acentuadas no sentido de um aumento das despesas consagradas às pensões públicas no que diz respeito a P, NL (6,2% do PIB), sendo o incremento mais importante previsto para a Espanha (mais 8,2% do PIB ao longo do período em consideração). No que respeita à calendarização, as despesas relativas às pensões públicas em DK, F, I, A, P e S deverão atingir o seu ponto culminante em torno de 2030. Este pico será atingido por volta de 2040 em B, NL e FIN e nos restantes países em aproximadamente 2050. De modo geral, é igualmente de fazer notar que, muito embora o aumento projectado das despesas públicas represente um desafio significativo, mantém-se abaixo do aumento previsto dos rácios de dependência. Tal sugere que as reformas empreendidas nos anos 90 contribuiram para diminuir parcialmente o problema do impacto do envelhecimento da população sobre os sistemas públicos de pensões. No entanto, são de ter em conta outros factores para além da importância do recrudescimento das despesas relacionadas com as pensões públicas. Deve tomar-se em consideração a situação à partida das despesas em matéria de pensões públicas que, em 2000, oscilam entre cerca de 5% do PIB em IRL e UK e mais de 14% do PIB em I e A. É também necessário ter em conta os impostos sobre as pensões pagas, ou seja, as despesas públicas líquidas com as pensões. Outro factor relevante prende-se com o facto de as contribuições a favor de sistemas de pensões em regime de capitalização, tais como os existentes em NL, serem normalmente passíveis de dedução para efeitos fiscais, ou seja, os impostos são diferidos até ao pagamento das prestações de reforma. Isto significa que o incremento das despesas consagradas às pensões públicas nestes países será compensado pelas maiores receitas fiscais cobradas sobre o rendimento das pensões de capitalização.

Sistemas de saúde: em média, as despesas públicas de saúde na UE atingem níveis ligeiramente superiores a 6% do PIB, o que representa aproximadamente três quartos da globalidade das despesas neste domínio. Representa uma componente importante das despesas públicas totais e encontra-se no cerne do debate sobre as implicações orçamentais do envelhecimento da população.

Os estudos sobre a estrutura da despesas de saúde para as diferentes faixas etárias revelam que, à medida que as pessoas envelhecem, tende geralmente a verificar-se um aumento das despesas a elas consagradas em matéria de saúde. Com efeito, os perfis das despesas médias de saúde para as pessoas de diferentes faixas etárias tendem a assumir a forma de U, registando-se os níveis mais elevados na infância e na terceira idade. O aumento projectado do número de idosos suscita consequentemente preocupações sobre o aumento das despesas de saúde.

No entanto, a avaliação do impacto da evolução demográfica sobre as despesas globais em matéria de saúde não é tão simples como parece à partida. Alguns estudos recentes aventam a hipótese de que, com o aumento da esperança de vida no futuro (bem como do número de pessoas idosas), as pessoas beneficiarão de um período mais prolongado de boa saúde do que as gerações anteriores. Isto significa que, muito embora se possa assistir a um incremento do número de pessoas idosas no futuro, tal poderá não conduzir a um aumento proporcional das despesas de saúde. Além disso, uma proporção significativa dos serviços de saúde são prestados nos últimos meses de vida, não estando assim directamente relacionados com a idade.

Ao longo das últimas três décadas, o envelhecimento não tem constituído uma força motriz significativa no que respeita ao aumento das despesas de saúde nos Estados-Membros. Como analisado no Anexo C, os estudos da OCDE sobre a evolução das despesas de saúde no período compreendido entre os anos 60 e 90 permitem concluir que os factores mais importantes foram os seguintes: maior cobertura da prestação de serviços de saúde pelo Estado ou pelo seguro de doença; maior procura/consumo de serviços de saúde resultante de uma maior prosperidade; e factores do lado da oferta, tal como uma utilização acrescida de tecnologias novas e mais onerosas, e uma maior inflação dos preços no domínio da medicina do que a taxa de inflação dos preços em geral. Existem grandes dúvidas quanto ao facto de saber se estes factores continuarão a ser importantes no futuro. Outros factores poderão igualmente vir a desempenhar um papel, em termos de aumento da procura de serviços de saúde, tais como a crescente fragmentação das famílias, em consequência da maior taxa de participação das mulheres no mercado do trabalho. Por outro lado, uma maior consciencialização da ligação entre o comportamento das pessoas e o seu estado de saúde ou, factor mais importante ainda, os efeitos das anteriores reformas introduzidas no sector da saúde, poderão contribuir para conter as pressões no sentido de um recrudescimento das despesas de saúde.

A multiplicidade e a diversidade dos factores na origem das despesas de saúde torna consideravelmente mais complexo o processo de previsão das futures tendências nesta área e, nomeadamente, do impacto específico da evolução demográfica. Além disso, a natureza dos sistemas de saúde torna ainda mais complexo proceder a projecções multinacionais em matéria de despesas de saúde. Estes sistemas, devido à sua natureza intrínseca, são extremamente complexos, podendo a sua estrutura divergir consideravelmente consoante os diferentes países. No entanto, a estrutura básica em termos de organização dos sistemas de saúde e os incentivos por eles criados para os diferentes tipos de operadores, podem ter um papel extremamente importante a desempenhar na determinação do volume das despesas de saúde, em função da oferta e da procura. Consequentemente, a mesma evolução a nível da tecnologia médica ou dos preços dos actos médicos pode ter consequências muito distintas para a evolução das despesas de saúde nos diferentes Estados-Membros.

Não obstante estas dificuldades, verificaram-se já algumas tentativas no sentido de projectar as despesas de saúde. A OCDE estima que os efeitos directos do envelhecimento da população sobre as despesas públicas de saúde traduzir-se-ão num aumento de 3% do PIB na UE e no Japão e de 2% nos EUA. Vários Estados-Membros procuraram quantificar os futuros aumentos das despesas públicas consagradas aos serviços de saúde, associados ao envelhecimento da população. Estas tentativas apontam para um aumento das despesas públicas da ordem dos 2-3% do PIB. Por conseguinte, em suma, prevalece um consenso quanto ao facto de que se assistirá a um aumento da despesas consagradas à saúde, mas continua em aberto a questão de saber qual será a importância deste aumento. Isto sublinha a necessidade de medidas eficazes em matéria de contenção das despesas, aspecto que é analisado no Anexo C.

Uma importante questão que se coloca no âmbito do impacto orçamental do envelhecimento da população prende-se com a prestação de serviços de saúde a longo prazo aos idosos. Este tipo de despesa representará uma das fontes principais do aumento das despesas públicas em consequência do envelhecimento. No entanto, em muitos Estados-Membros, a assistência a longo prazo deixou de constituir formalmente parte integrante do sector de saúde, sendo essas despesas frequentemente cobertas pelos orçamentos no domínio social. As projecções das despesas de saúde que excluem este tipo de assistência são susceptíveis de subestimarem sensivelmente o impacto do envelhecimento da população sobre as despesas públicas globais.

Educação: a possibilidade de qualquer redução nas despesas públicas consagradas à educação em virtude da diminuição do número de jovens é susceptível de ser limitada e, em todo o caso, esta redução será provavelmente muito inferior ao aumento das despesas em matéria de pensões de saúde. Poderá vir a ser necessário um aumento das despesas per capita a fim de fomentar o investimento no capital humano e promover a aprendizagem ao longo da vida, por forma a permitir aos trabalhadores idosos reinserirem-se ou manterem-se no mercado do trabalho.

Apreciação global das implicações para as finanças públicas

Muito embora as projecções supramencionadas devam ser interpretadas de forma prudente, o impacto combinado do envelhecimento da população sobre o sistemas de pensões e de saúde, na ausência de novas reformas, aponta para um aumento das despesas públicas compreendido entre 5 a 8 pontos percentuais do PIB na maioria dos Estados-Membros e, eventualmente, para um nível mais elevado em cenários menos favoráveis. Apesar do facto de estas pressões surgirem ao longo de várias décadas, representam, não obstante, um desafio significativo para a sustentabilidade das finanças públicas. O desafio orçamental decorrente do envelhecimento da população será mais premente nos países com uma importante dívida pública e com sistemas de pensões em regime de repartição. É evidente que tais aumentos importantes não podem ser financiados através de elevados défices estruturais e do incremento da dívida pública. O retorno a importantes défices estruturais comprometeria todos os esforços em matéria de consolidação orçamental desenvolvidos no período que antecedeu o lançamento da UEM e seria incompatível com o Pacto de Estabilidade e Crescimento. Situações insustentáveis em matéria de finanças públicas complicariam a política monetária única implementada pelo BCE e comprometeriam a confiança na UEM, o que se traduziria eventualmente em taxas de juro mais elevadas do que o necessário.

Uma resposta a este desafio que consista meramente na mobilização de fundos suplementares para fazer face ao aumento das despesas em matéria de pensões e saúde pode colidir com as conclusões do Conselho Europeu de Lisboa. Por exemplo, o aumento das taxas de contribuição para os sistemas públicos de pensões (que já se situam a níveis muito elevados em vários Estados-Membros) alargaria o diferencial entre os custos do factor trabalho e os níveis salariais líquidos, e desincentivaria a contratação de trabalhadores e a participação no mercado do trabalho. Além disso, aprofundaria os desequilíbrios entre as gerações. De igual forma o aumento da carga fiscal global poderia exacerbar os desincentivos no domínio do emprego e do investimento e poderia, a longo prazo, prejudicar e não melhorar a sustentabilidade das finanças públicas. Por último, a contenção de outras despesas públicas fundamentais tais como as despesas em matéria de infra-estruturas, educação e formação, tecnologias da informação e I&D poderia ser contraproducente, dado que tais despesas contribuem para aumentar o produto potencial da UE.

Paralelamente às maiores pressões no sentido de aumentar as despesas relacionadas com o envelhecimento da população, a integração económica pode contribuir para a erosão das matérias colectáveis móveis, por exemplo, através da concorrência fiscal. Os governos poderão defrontar-se com dificuldades crescentes para aumentar a pressão fiscal, já de si elevada, na medida do necessário para financiar as despesas relacionadas com o envelhecimento da população. Alternativamente, os governos poderão ter de transferir a carga fiscal dos rendimentos tributáveis com maior mobilidade (por exemplo, capital) para outros caracterizados por uma maior imobilidade (por exemplo, o trabalho), uma evolução que poderia contribuir para distorcer o funcionamento do mercado do trabalho.

6.2 O rumo a seguir e as respostas dos Estados-Membros

Impõe-se um processo de reforma generalizado para responder a estes desafios. Tal deve incluir medidas para prosseguir a consolidação das finanças públicas até 2010, altura em que começará a fazer-se sentir o impacto orçamental do envelhecimento, medidas no mercado do trabalho destinadas a aumentar as taxas de emprego e de participação, nomeadamente entre os trabalhadores mais idosos, e reformas para assegurar a solidez financeira das pensões do Estado. As políticas a adoptar devem ser definidas com a devida antecedência em relação ao aumento dos rácios de dependência dos idosos, para que os cidadãos possam tomar as medidas necessárias em relação à sua futura pensão.

Prossecução da consolidação das finanças públicas

Os Estados-Membros devem tirar partido da actual conjuntura económica favorável para prosseguir a consolidação orçamental e reduzir os níveis de dívida pública a um ritmo mais acelerado. Tal permitir-lhes-á fazer face à evolução demográfica com níveis mais reduzidos de dívida pública e incorrendo em juros de dívida pública mais baixos. Os cálculos indicativos apresentados no Quadro 6.4 revelam os níveis que a dívida pública deverá atingir em 2010 e 2020 se os Estados-Membros aderirem aos objectivos a médio prazo para 2003, fixados no seu programa de estabilidade ou convergência de 1999/2000. [22] Este quadro revela claramente que a observância dos objectivos a médio prazo permitiria aos países reduzir substancialmente o seu nível de endividamento e assegurar uma descida no peso dos juros, o que contribuiria para a cobertura parcial dos custos orçamentais suplementares decorrentes do envelhecimento da população. Este efeito é particularmente significativo para os países com elevados níveis de endividamento. A manutenção das situações orçamentais em conformidade com os objectivos fixados para 2003 contribuiria para uma descida do peso dos juros da dívida até 2020, correspondente a cerca de 3 pontos percentuais do PIB.

[22] Vários Estados-Membros já apresentaram o seu programa actualizado de estabilidade ou convergência para 2000/2001. No entanto, os objectivos a médio prazo constantes do quadro não foram alterados de forma consequente. Será possível incluir um quadro revisto no relatório da Comissão e do Conselho que tenha em consideração os objectivos contidos nos programas para 2000/2001 respeitantes a todos os países. Estes cálculos baseiam-se numa hipótese de um diferencial entre a taxa de crescimento e a taxa de juro de cerca de 2,25%, o que se situa a níveis próximos dos valores a longo prazo do modelo QUEST da Comissão.

Uma nova melhoria duradoura do saldo estrutural, correspondente a um ponto percentual do PIB em relação a estes objectivos, resultaria numa redução suplementar da dívida pública de aproximadamente 12 pontos percentuais do PIB até 2010 e 2020 na maioria dos Estados-Membros. Todos os países situar-se-iam abaixo do limiar de 60% fixado pelo Tratado de Maastricht e, no caso dos países escandinavos, a dívida seria substituída por um crédito sobre o resto da sociedade. Os novos níveis de endividamento implicariam uma descida adicional no peso dos juros, correspondente a 0,4% do PIB até 2010 e a 0,6% até 2020. Todos os países possuiriam um peso inferior em 1% do PIB, comparativamente aos níveis registados em 2000, sendo essa redução em oito Estados-Membros superior a 3% do PIB. Esta poupança significativa salienta a contribuição que uma forte disciplina orçamental pode ter na contenção das consequências orçamentais do envelhecimento da população. No entanto, à luz das projecções supramencionadas, é pouco provável que a poupança potencial compense plenamente as despesas adicionais relacionadas com o envelhecimento da população.

Quadro 6.4.Fazer face ao envelhecimento da população: redução da carga associada aos juros da dívida pública (% do PIB)

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Reformas destinadas a incrementar os níveis de emprego

Um aumento das taxas de emprego poderia contribuir para compensar o impacto negativo da evolução demográfica sobre a população activa. Na óptica das finanças públicas, aumentaria as receitas provenientes do imposto sobre o rendimento e as contribuições para os sistemas de pensões em regime de repartição, diminuiria as despesas associadas às pensões do Estado e a outras prestações, e incrementaria o nível global da produção. Por estes motivos, a recente Comunicação da Comissão relativa a regimes de pensões seguros e sustentáveis e o relatório do Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social chamaram a atenção para a necessidade imperativa de aumentar as taxas globais de emprego, nomeadamente entre os trabalhadores mais idosos, um vector fundamental da estratégia destinada a responder ao envelhecimento da população.

O relatório apela para a mobilização do pleno potencial da sociedade, conforme proposto no Conselho Europeu de Lisboa, o que implica reformas vigorosas no que diz respeito às políticas económicas, sociais e laborais.

Uma questão essencial para o equilíbrio financeiro dos sistemas de pensões prende-se com o abandono precoce do mercado do trabalho por parte dos trabalhadores mais idosos. Actualmente, na maioria dos Estados-Membros, a idade de reforma efectiva é bastante inferior à idade legal prevista pelos regimes de pensões. Tal traduz-se numa rápida descida das taxas de emprego a partir dos 55 anos da maioria dos Estados-Membros (ver Quadro 6.5). Uma das principais razões subjacentes a esta evolução tem-se prendido com práticas de gestão inadequadas nos mercados do trabalho, recorrendo-se aos regimes de reforma antecipada para resolver o problema do despedimento. Existem claros elementos comprovativos nos Estados-Membros de que os incentivos inerentes aos sistemas de pensões, juntamente com os pacotes de reforma antecipada (ver Capítulo 4.1), contribuíram para a descida da idade de reforma efectiva, para níveis muito inferiores à idade de reforma prevista por lei. São necessárias reformas para reintroduzir a neutralidade dos incentivos nesta área.

Quadro 6.5. Taxas de emprego por faixa etária em 1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: Survey on work forces - Eurostat, reproduzido do relatório do Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social

Para que as idades de reforma efectivas sejam aumentadas, no intuito de obter taxas de emprego mais elevadas entre os trabalhadores mais idosos, impõe-se a tomada de diversas medidas. Será necessário desincentivar a reforma antecipada (excepto nos casos em que tal se justifique, por exemplo, devido ao carácter perigoso ou pesado do trabalho em causa) e melhorar as oportunidades para os trabalhadores mais idosos nos mercados do trabalho. Por um lado, devem ser suprimidos os entraves e os desincentivos a um período de vida activa mais longo. Por outro, os trabalhadores mais idosos devem dispor de um acesso idêntico à aprendizagem ao longo da vida e à melhoria das suas qualificações, condições atraentes no local de trabalho e às medidas activas específicas prevalecentes em geral nos mercados do trabalho. A adaptação dos sistemas de pensões por forma a torná-los mais favoráveis ao emprego implica restringir o acesso a esquemas de reforma antecipada, introduzir regras mais flexíveis para a passagem à reforma e garantir que as políticas laborais orientadas para os trabalhadores mais idosos sejam verdadeiramente activas. Os recursos afectados a retirar os trabalhadores do mercado do trabalho devem, pelo contrário, ser utilizados para retê-los e reinseri-los no mercado do trabalho.

Em muitos Estados-Membros, uma participação acrescida das mulheres no mercado do trabalho constitui outra forma de melhorar o rácio trabalhadores assalariados/reformados. Para o efeito, contudo, é necessário conciliar a vida profissional com a vida familiar, nomeadamente, com serviços de puericultura acessíveis. A falta de serviços de apoio para as famílias representa um obstáculo para as mulheres que desejam permanecer no mercado de trabalho. Tal pode igualmente conduzir a uma redução nas taxas de fertilidade, agravando ainda mais o problema do envelhecimento a longo prazo.

O relatório do Grupo de Trabalho do Comité de Política Económica, respeitante ao envelhecimento da população, apresenta dados que apontam para a necessidade de incrementar as taxas de emprego a fim de fazer face ao impacto orçamental do envelhecimento da população. Foram elaboradas projecções em matéria de pensões com base num cenário macroeconómico que se coaduna com as conclusões do Conselho Europeu de Lisboa que convidou a UE a proceder "...à elevação da taxa de emprego da média actual de 61% para a taxa mais próxima possível de 70% em 2010, e ao aumento do número de mulheres empregadas da média actual de 51% para mais de 60% em 2010". [23] Os resultados destas denominadas projecções do "Cenário de Lisboa" revelam que as despesas consagradas a pensões nalguns países (P, DK, UK, S e F) situam-se abaixo das apresentadas no Quadro 6.3 baseado num cenário de políticas inalteradas. Para atingir uma taxa de emprego mais elevada, é necessário prosseguir políticas adequadas, mas tal não poderá, por si só, compensar plenamente as consequências económicas e orçamentais que advirão do envelhecimento da população. Em muitos Estados-Membros, poderão ser gradualmente necessários alguns ajustamentos nos regimes de contribuições e pensões no quadro dos sistemas públicos de pensões.

[23] As hipóteses prevêm a convergência gradual das taxas de participação masculina e feminina para 83% até 2045, bem como das taxas de desemprego masculino e feminino para 4% até 2045, sendo as projecções relativas à população em idade activa extraídas do cenário superior apresentado pelo EUROSTAT, devendo os níveis de produtividade e o crescimento da produtividade convergir até 2050, a nível dos países europeus, para os níveis e o crescimento registados nos EUA .

Reforma dos sistemas públicos de pensões

Há já vários anos que têm vindo a ser implementadas reformas em muitos Estados-Membros. Basicamente, estas reformas têm consistido na introdução de alterações às regras em matéria de elegibilidade, contribuições e direitos adquiridos. Simultaneamente, aumentou a possibilidade de recurso a regimes de pensões privados, cujo desenvolvimento foi promovido pelas políticas adoptadas, nomeadamente, a concessão de isenções fiscais sobre as contribuições, a obrigatoriedade dos sistemas privados de pensões e as medidas destinadas a fomentar os acordos entre os parceiros sociais em matéria de planos de pensões profissionais. O Anexo D apresenta uma panorâmica geral das reformas no domínio das pensões actualmente em curso a nível dos Estados-Membros. Os progressos neste domínio não são iguais, encontrando-se as negociações num ponto crucial em vários países. Podem, contudo, ser identificadas uma série de características comuns do processo de reforma:

* a maioria dos Estados-Membros tem vindo a fixar gradualmente a mesma idade de reforma para os homens e as mulheres, tendo nalguns casos aumentado a idade de reforma legal, muito embora tenham tido menos êxito em relação ao aumento efectivo da idade da reforma;

* em alguns países, assistiu-se à introdução de medidas destinadas a reduzir as prestações globais de reforma através do aumento do número de anos utilizado para calcular os direitos adquiridos, a partir das contribuições efectuadas (por exemplo, pensões de reforma com base nas remunerações ao longo da vida e não no salário final), da alteração do coeficiente actuarial, aumento do número de anos de trabalho mínimo para beneficiar da pensão máxima e indexação das pensões de reforma ao andamento dos preços no consumidor em detrimento da evolução dos salários líquidos;

* foram introduzidas modificações destinadas a melhorar a equidade actuarial das pensões, isto é, com vista a estabelecer uma relação mais estreita entre a contribuição e as prestações.

* em alguns Estados-Membros (UK, NL, IRL e DK), os sistemas de pensões de capitalização têm um peso relativamente importante nos rendimentos dos mais idosos, enquanto em outros estão a ser estudadas medidas destinadas a promover o desenvolvimento destes sistemas.

Tais reformas melhoraram indubitavelmente a sustentabilidade dos sistemas públicos de pensões. No entanto, como anteriormente analisado, prevê-se que as despesas com as pensões públicas em muitos Estados-Membros deverão aumentar de forma significativa nas próximas décadas, pelo que se impõem novas reformas. As reformas devem ter em conta as expectativas daqueles que desembolsaram contribuições ao longo de várias décadas, sendo necessário um vasto consenso a fim de evitar que os futuros governos retrocedam em relação às reformas já empreendidas pelos seus antecessores.

Prevalece um consenso generalizado quanto à necessidade de adoptar uma abordagem de vasto alcance no que diz respeito à concessão de prestações de reforma. A responsabilidade dos governantes não se limita aos sistemas de pensões em regime de repartição do primeiro pilar. As políticas gerais também influenciam os regimes profissionais do segundo pilar que asseguram a ligação com a remuneração ao longo da vida activa, e do terceiro pilar, designadamente, a poupança dos particulares. Além disso, é de recordar que o nível de vida dos idosos depende igualmente das políticas adoptadas noutros domínios, tais como a habitação, a saúde e a assistência a longo prazo ou a prestação de serviços gratuitos ou subvencionados (transporte, cultura, etc.).

Em muitos Estados-Membros da UE, prevê-se que os sistemas de pensões em regime de capitalização passarão a desempenhar um maior papel à luz do envelhecimento da população. Face à necessidade de conter o recrudescimento das despesas associadas às pensões públicas, a promoção de sistemas de pensões profissionais e planos pessoais poderá contribuir para garantir um nível de rendimento adequado aos reformados. O maior recurso ao regime de capitalização pode melhorar a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo e contribuir de forma significativa para o desenvolvimento dos mercados de capitais na UE. Daí a importância de instituir um quadro legislativo que assegure normas qualitativamente satisfatórias, por forma a que os regimes de pensões complementares sejam largamente acessíveis e se adaptem às necessidades de uma população activa caracterizada por uma mobilidade cada vez maior. A UE tem vindo a desempenhar um papel neste processo, com a adopção em Outubro de 2000 de uma proposta de directiva respeitante às actividades das instituições de realização de planos de pensões profissionais [24]. São necessárias novas medidas para coordenar as regras nacionais em matéria de tributação das pensões complementares. O Fórum Europeu das Pensões examina actualmente os obstáculos decorrentes dos regimes de pensões complementares à mobilidade dos trabalhadores.

[24] COM(2000)507 de 11 de Outubro de 2000.

A contribuição a nível da UE

O envelhecimento da população suscita um vasto leque de desafios de índole social, económica e orçamental. O presente capítulo centrou-se no impacto orçamental do envelhecimento da população sobre as pensões públicas e, em menor grau, sobre as despesas de saúde. As medidas destinadas a dar resposta ao problema da sustentabilidade das finanças públicas devem integrar-se num pacote de reformas de vasto alcance, em consonância com as linhas gerais definidas pelo Conselho Europeu de Lisboa.

Em primeiro lugar, o Conselho Ecofin convidou o grupo de trabalho do CPE a alargar a sua análise por forma a abranger o impacto do envelhecimento da população sobre os serviços de saúde. A Comissão participará de forma activa nestes trabalhos. Simultaneamente, prosseguirão os trabalhos no âmbito do Grupo de Alto Nível sobre Protecção Social, de acordo com as grandes linhas propostas na Comunicação da Comissão e no relatório intercalar do referido grupo, apresentado ao Conselho Europeu de Nice.

Em segundo lugar, os trabalhos do CPE ilustram a diversidade das abordagens possíveis para analisar o impacto do envelhecimento da população. Há uma grande variedade de modelos (por exemplo, CGE, contabilidade das transferências entre as gerações) e indicadores, não abrangendo as projecções o mesmo horizonte temporal. Alguns Estados-Membros elaboram regularmente relatórios sobre as despesas associadas às pensões, tendo em vista a sua apresentação aos órgãos legislativos, mas outros apenas o fazem numa base ad hoc. A Comissão propõe incentivar o intercâmbio de pontos de vista sobre as metodologias utilizadas para simular a evolução futura das despesas com pensões e outras relacionadas com a longevidade.

Em terceiro lugar, conforme proposto na Comunicação da Comissão relativa a regimes de pensões sustentáveis, de 11 de Outubro de 2000, poderia recorrer-se a inquéritos estatísticos europeus, entre outros, para aferir a consciencialização do público e as suas expectativas quanto à modernização dos sistemas de protecção social.

Em quarto lugar, a análise acima apresentada ilustrou o maior papel que os sistemas complementares de pensões poderão vir a desempenhar, à medida que os sistemas públicos forem adaptados à luz das pressões orçamentais decorrentes do envelhecimento da população. Tal sublinha a necessidade da rápida adopção da proposta de directiva respeitante às actividades das instituições de realização de planos de pensões profissionais.

É igualmente necessário reflectir sobre a forma como os aspectos associados à sustentabilidade das finanças públicas poderiam ser integrados no Pacto de Estabilidade e Crescimento. As Orientações Gerais para as Políticas Económicas e os pareceres do Conselho sobre os programas de estabilidade e convergência contêm já recomendações de índole geral sobre a necessidade de encetar preparativos para defrontar no futuro a carga orçamental que resultará da evolução demográfica. No entanto, a importância dos desafios e as suas repercussões transfronteiras potencialmente importantes no âmbito da UEM apontam para a necessidade de abordar de forma mais sistemática, a nível europeu, as implicações do envelhecimento da população sobre as finanças públicas. No seu relatório ao Conselho Europeu de Helsínquia sobre a coordenação das políticas económicas, o Conselho Ecofin apelou para o alargamento das questões financeiras a serem incluídas nos programas de estabilidade e convergência, com maior ênfase para as questões associadas à sustentabilidade das finanças públicas a médio ou a mais longo prazo. Chegou o momento de implementar esta conclusão. Os Estados-Membros acordaram velar para que os seus futuros programas de estabilidade e convergência incluam uma secção sobre a sustentabilidade das finanças públicas. Nesta secção, deverão ser delineadas as estratégias globais a adoptar para abordar as consequências orçamentais do envelhecimento da população e apresentadas as projecções orçamentais a longo prazo.

Por último, a Comissão examinará a possibilidade de instituir, em cooperação com os Estados-Membros, um inquérito europeu sobre o envelhecimento a longo prazo da população [25]. Tal forneceria os dados essenciais necessários para a concepção de políticas eficazes em áreas tais como os sistemas de saúde e de protecção social, que deverão adaptar-se às novas necessidades resultantes do envelhecimento da população. A utilidade deste inquérito foi já demonstrada pelo inquérito à saúde e às pensões realizado nos Estados Unidos ("Health and Retirement Survey") bem como na Inglaterra, com o inquérito sobre o envelhecimento da população (English Longitudinal Ageing Survey - ELSA). A organização a nível europeu de um inquérito sobre o envelhecimento a longo prazo apresentaria importantes vantagens, não só em termos de poupanças de recursos, mas também porque permitiria garantir dados de elevada qualidade e a comparabilidade entre os países. Além disso, representaria um passo importante no sentido da promoção de um processo aberto de coordenação, com base em dados e indicadores comparáveis, conforme preconizado pelo Conselho Europeu de Lisboa.

[25] Este inquérito centrar-se-ia numa amostra representativa de idosos, por exemplo, com idade superior a 50 anos, e englobaria dados em matéria de saúde, situação económica (tal como rendimento, educação, emprego, direitos de pensões, etc.), bem como informações sobre a assistência social (assistência no âmbito das famílias, transferências de activos, etc.).

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Anexo B: reformas dos sistemas de prestações

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Fontes: Joint Employment Report 2000 (28-07-2000), MISSOC INFO: Evolution of social protection in the Member States of the European Union (2/99, 2/2000, DGEMPL), Planos de Acção nacionais para o emprego de 1998, 1999 e 2000.

Anexo C: Reformas dos sistemas de saúde

Introdução

Ao analisar a evolução global da despesa pública, bem como a sua natureza sob um ponto de vista qualitativo e a sua contribuição para o emprego, é essencial considerar o sector da saúde. Ao mesmo tempo que constitui um serviço público essencial, a prestação de cuidados de saúde nos Estados-Membros é também importante numa perspectiva económica. Dados provenientes da OCDE sugerem que a despesa total no sector da saúde em 1998 variou entre 5,9% do PIB e 10,7% do PIB, nos diferentes Estados-Membros da UE. A percentagem média das despesas de saúde relativamente ao PIB nos Estados-Membros foi de cerca de 8% na década de 90. Do mesmo modo, a despesa pública no sector da saúde constitui uma das rubricas de despesa mais importantes para os orçamentos públicos, representando em média cerca de 6% do PIB. Além disso, os sectores da saúde dos Estados-Membros constituem de um modo geral fontes importantes de emprego.

Sistemas nacionais de saúde: semelhanças e diferenças

Os sistemas de saúde nos vários Estados-Membros diferem consideravelmente no que diz respeito às modalidades de prestação de serviços, às formas de financiamento do sistema global e aos sistemas de pagamento aos hospitais e pessoal médico. Outras diferenças não referidas neste anexo residem na oferta de serviços médicos, na prestação de cuidados ambulatórios e de serviços odontológicos, na amplitude de escolha dos pacientes e nos sistemas de regulamentação.

Sistemas de financiamento [26]: essencialmente, existem duas filosofias orientadoras do financiamento e da prestação de cuidados de saúde. Um grupo de países optou pelas receitas fiscais genéricas como fonte principal de financiamento, enquanto outros países se baseiam essencialmente na segurança social. Além disso, em todos os países da UE existem mecanismos complementares de financiamento, como por exemplo seguros voluntários de saúde e taxas moderadoras a pagar pelos utilizadores.

[26] Fonte: Mossialos e Le Grand (1999).

As receitas fiscais genéricas constituem a principal fonte de financiamento em oito países (DK, UK, S, IRL, I, FIN, E e P). Os impostos com afectação específica representam uma parcela significativa apenas na Itália. Outros Estados-Membros assentam de forma mais acentuada no seguro, nomeadamente F, NL, D, A e L. Trata-se de sistemas de segurança social obrigatórios, à excepção dos Países Baixos em que existe um misto de seguro social e privado. Na Bélgica, tanto os impostos como a segurança social constituem fontes de financiamento igualmente importantes. Na Grécia, a maior parcela é financiada pelas taxas moderadoras e o restante pelos impostos e pela segurança social.

Durante os últimos 15 anos, verificaram-se algumas alterações significativas a nível dos sistemas de financiamento. Em Espanha, as receitas fiscais substituiram a segurança social no papel de fonte predominante de financiamento. Na maior parte dos países, o seguro voluntário de saúde tornou-se ligeiramente mais importante e as taxas moderadoras aumentaram significativamente em diversos países (B, FIN, S e P).

Prestação de serviços: antigamente, os sistemas financiados pelos impostos tendiam a caracterizar-se na sua maior parte pelo facto de os prestadores de serviços serem públicos. Nestes países, o sector público continua a agir ainda de um modo geral como principal agente de fornecimento de serviços em certos domínios, como por exemplo os hospitais, centros de cuidados de base e serviços de ambulâncias. Todavia, muitos destes países introduziram e continuam a experimentar modelos de serviços contratados, com destaque para o Reino Unido, o que pressupõe uma separação entre adquirentes e fornecedores, o que implica uma maior independência para os fornecedores públicos e uma maior utilização dos prestadores privados e não-lucrativos que operam no mercado. Neste sentido, o padrão de prestação de serviços está a aproximar-se do aplicado nos sistemas baseados no seguro.

Sistemas de pagamento: os métodos de financiamento dos hospitais nos Estados-Membros alteraram-se significativamente nos últimos 15 anos. Existe uma clara tendência de deslocação do sistema de financiamento retrospectivo aberto das actividades hospitalares para um sistema de orçamentos previsionais e de acordos contratuais entre adquirentes e fornecedores. As principais modalidades de financiamento hospitalar consistem em: orçamentos previsionais que se baseiam essencialmente em despesas históricas (DK, EL e F); orçamentos previsionais baseados nas actividades ou funções hospitalares (D, IRL, L, NL e P); orçamentos previsionais conjugados com pagamentos em função da actividade (B, E e A); e pagamentos em função da actividade conjugados com pagamentos casuísticos (S, I) e aquisição de pacotes de serviços hospitalares (UK, FIN). Existem também métodos diferentes de pagamento aos médicos, incluindo: capitação, ou seja, pagamento por número de doentes (IRL, I e UK); um salário (EL, P, FIN e S); e/ou uma taxa por serviço (B, D, F e L). Em alguns países, o pagamento ao pessoal médico caracteriza-se por uma combinação dos três sistemas de pagamento acima referidos. Os sistemas de pagamento podem aplicar-se de forma diferenciada aos generalistas e aos especialistas; os sistemas de capitação ou de salário são mais frequentemente utilizados aos generalistas, ao passo que os pagamentos de taxas por serviço se aplicam com maior frequência aos especialistas.

Evolução das despesas de saúde

Desde 1960, as despesa de saúde nos Estados-Membros têm evidenciado de um modo geral uma tendência regular para o crescimento: as despesas de saúde em proporção do PIB duplicaram praticamente durante o período 1960-1990. Além disso, a despesa pública no sector da saúde aumentou a um ritmo ainda mais rápido, em resultado do aumento da cobertura pela segurança social.

Dados mais recentes, relativos à década de 90, revelam que o crescimento da despesa total de saúde em percentagem do PIB prosseguiu de um modo geral nos Estados-Membros, até meados da década de 90, embora a um ritmo inferior ao verificado nos anos anteriores. No entanto, na segunda metade da década de 90, as despesas de saúde em percentagem do PIB estabilizaram ou reduziram-se (ver Quadro C.1.). Infelizmente, não existem dados comparáveis desde 1999, pelo que não é possível verificar se as diferentes políticas se alteraram para reflectir a recuperação económica mais recente.

Quadro C.1: Despesas totais de saúde em percentagem do PIB

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

As despesas de saúde nominais per capita (em PPC em euros - ver Quadro C.2) revelam também uma tendência ascendente na década de 90. Entre 1990 e 1998, a despesa nominal per capita aumentou em todos os países, com taxas de crescimento que variam entre 2,1% e 9,2%. A evolução das despesas na Suécia e na Finlândia é algo diferente da verificada nos demais Estados-Membros, uma vez que estes dois países assistiram a um declínio, em termos nominais, das despesas de saúde per capita no início da década de 90.

Quadro C.2: Despesas totais de saúde per capita - PPC em euros (preços nominais)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Quadro C. 3: Despesas públicas de saúde em % do PIB

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

O Quadro C.3 contém dados referentes às despesas públicas de saúde em percentagem do PIB durante a década de 90, e o Quadro C.4 contém dados sobre a parcela da despesa pública relativamente à despesa total. Na maior parte dos países, a quota do sector público nas despesas de saúde diminuiu ao longo da década de 90. O declínio da quota do sector público foi mais acentuado na Itália, país em que baixou 10,1% entre 1991 e 1998. Todavia, em alguns países verificou-se um aumento na parcela pública das despesas de saúde - é nomeadamente o caso da Irlanda, em que a despesa aumentou 4,1% entre 1991 e 1998.

Quadro C.4: Despesas públicas de saúde em percentagem da despesa total( %)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Factores que influenciam a evolução das despesas de saúde

Existem diversos factores, ligados à procura e à oferta, que conduziram ao aumento das despesas de saúde per capita nos últimos anos, apesar de não ser certo se estes mesmo factores irão continuar a ser o motor das despesas de saúde.

Do lado da procura, diversos factores influenciaram a evolução das despesas de saúde:

* Aumento dos níveis de rendimento: à medida que os níveis de rendimento aumentam, os consumidores procuram mais cuidados de saúde. Análises empíricas revelam que o nível de rendimento nos diferentes países constitui um importante factor determinante dos níveis globais das despesas de saúde per capita. No entanto, não existe um consenso claro sobre o valor da elasticidade do rendimento relativamente às despesas de saúde - alguns estudos apontam para um valor superior à unidade e outros para um valor inferior.

* Extensões da cobertura de saúde: a cobertura obrigatória de seguro de saúde foi alargada significativamente nas últimas décadas. No final do último século, havia-se alcançado uma cobertura praticamente universal das populações, em quase todos os Estados-Membros. Todavia, certos tipos de tratamento são de um modo geral excluídos desta cobertura.

* Envelhecimento da população: as pessoas tendem a consumir mais serviços de saúde à medida que envelhecem. Os estudos da despesa no passado indicam que, no último século, o envelhecimento não desempenhou um papel significativo para a evolução das despesas de saúde. No entanto, as projecções demográficas sugerem que tal deverá alterar-se durante a primeira metade deste século. No entanto, o impacto provável do envelhecimento da população sobre as despesas de saúde não é perfeitamente claro, uma vez que certos estudos sugerem que à medida que a esperança de vida aumenta as pessoas podem esperar desfrutar de um número maior de anos em boa saúde. O impacto global do envelhecimento da população sobre a despesa pública dependerá essencialmente das políticas em matéria de cuidados a longo prazo aos idosos.

Do lado da oferta, diversos factores influenciam a e evolução das despesas em cuidados de saúde:

* Evolução tecnológica: o avanço das tecnologias médicas em matéria de medicamentos, equipamento e processos médicos têm de um modo geral conduzido a aumentos dos custos médicos. Certos avanços vão no sentido da poupança de custos, mas outros conduziram à introdução de tecnologias mais dispendiosas (de um modo geral com maiores benefícios para o paciente), ou ao tratamento de certas doenças anteriormente incuráveis.

* Procura induzida pela oferta: muitos sistemas de saúde dos Estados-Membros defrontaram-se com o excesso de oferta de capital físico, como por exemplo, camas de hospital. Este excesso de oferta, conjugado com sistemas de pagamento inadequados, pode ter conduzido à utilização induzida pela oferta de certas infra-estruturas (por exemplo, hospitalizações mais prolongadas).

* Elevada inflação dos preços dos cuidados médicos: em muitos países, verificaram-se inflações dos preços de serviços médicos substancialmente superiores à subida geral dos preços, o que leva a um aumento da quota das despesas de saúde no PIB. Os elevados níveis da inflação dos preços médicos reflectem de um modo geral um reduzido nível de concorrência na prestação de serviços de saúde.

Reformas no sentido da contenção de custos [27]

[27] A informação em seguida referida, relativamente às reformas, é extraída da obra de Mossialos E. e J. Le Grand (edições 1999): Health Care and Cost Containment in the European Union, The London School of Economics and Political Science.

A contenção de custos constituiu um tema dominante da política de saúde na maioria dos Estados-Membros desde meados da década de 70. Em quase todos os Estados-Membros foram introduzidas medidas durante este período com o objectivo de conter, directa ou indirectamente, as despesas públicas de saúde, mas a ênfase destas reformas tem-se alterado consideravelmente ao longo do tempo. Entre meados dos anos 70 e meados dos anos 80, a ênfase das reformas situava-se nos controlos directos e indirectos das despesas de saúde, incluindo: controlo de certos recursos como por exemplo camas de hospital e pessoal; controlo das decisões de investimento em capital e tecnologia; bem como controlo no acesso à formação médica.

Entre meados da década de 80 e meados da década de 90, a ênfase deslocou-se para medidas orçamentais. Inicialmente, tratava-se de limites orçamentais e de objectivos para os diferentes sectores, tendo mais tarde evoluído para a fixação de orçamentos para os prestadores individuais, frequentemente conjugados com pagamentos em função da actividade. Os sistemas de pagamento aos médicos foram também frequentemente alterados.

As medidas de controlo directo e indirecto prosseguiram durante este período, mas evoluíram no sentido do controlo de preços (medicamentos, sistemas de preços de referência, modelos alternativos para o reembolsos de medicamentos) e para a introdução de incentivos para a procura de alternativas aos cuidados hospitalares.

Desde a década de 80, os Estados-Membros utilizaram também medidas para a deslocação das despesas orçamentais. Estas medidas consistiam essencialmente numa maior utilização da partilha de custos (por exemplo, taxas moderadoras) e num maior recurso ao seguro de saúde voluntário. Além disso, foram introduzidas restrições aos tratamentos (através do estabelecimento de prioridades e da limitação do reembolso para certos tipos de serviços, como por exemplo, cuidados odontológicos) e aos reembolsos para determinados tipos de produtos farmacêuticos. Alguns países adaptaram também a transferência de rubricas do orçamento público, transferindo sobretudo os custos dos cuidados de longo prazo dos idosos para o orçamento dos serviços sociais.

A partir de meados dos anos 90, a ênfase das reformas dos sistemas de saúde situou-se na transferência orçamental, na racionalização e em decisões de aquisição baseadas em comprovativos. Os mecanismos de controlo indirecto, como por exemplo a avaliação da tecnologia de saúde e a introdução de sistemas de gestão e informação, registaram também uma utilização progressiva na década de 90. As reformas efectuadas entre os anos 70 e o início dos anos 90 [28] tiveram algum êxito na contenção dos custos globais. Todavia, não se dispõe de informações suficientes para permitir avaliar os efeitos a longo prazo das medidas adoptadas. Nomeadamente, as medidas a nível macroeconómico para conter os custos podem frequentemente ter repercussões importantes sobre a eficiência a nível micro da prestação de cuidados de saúde. Também não é possível distinguir os efeitos das medidas individuais, quer em virtude de novas medidas se terem rapidamente seguido às anteriores, quer em virtude de diversos países terem implementado pacotes de reformas constituídos por diferentes medidas individuais.

[28] Existem poucas informações acerca das reformas mais recentes. A Comissão solicitou estas informações aos Estados-Membros.

Em termos de resultados, tudo indica que as medidas centradas na fixação de objectivos orçamentais constituíram a forma mais eficaz de controlar a despesa pública no domínio da saúde. De modo especial, essas medidas tiveram maior sucesso nos países em que os cuidados de saúde são sobretudo financiados através de impostos e em que existe um poder de monopsónio através de um adquirente único de cuidados de saúde. Os sistemas baseados em seguros, por outro lado, tiveram de um modo geral um maior êxito no controlo de custos ao regulamentar os honorários dos fornecedores e ao implementar controlos directos. No entanto, o resultado global parece ser menos uniforme e menos conseguido do que nos países em que os sistemas são financiados através de impostos.

Síntese das reformas introduzidas nos sistemas de saúde

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: E. Mossialos e J. Le Grand "Health Care and Cost Containment in the European Union", London School of Economics, 1999.

Anexo D: Reforma dos sistemas públicos de pensões [29]

[29] O quadro baseia-se no relatório sobre a implementação das OGPE. O processo de actualização do quadro não está ainda concluído.

B //

Com base nas importantes reformas introduzidas em 1997 para os trabalhadores do sector privado, o Governo, em conjunto com os parceiros sociais, está a reflectir sobre novas reformas para abranger os trabalhadores do sector público e os trabalhadores por conta própria. Está também a ser considerada a possibilidade de promover pensões privadas em regime de capitalização.

DK //

A transformação de um sistema essencialmente de repartição para um sistema mais assente na capitalização está em curso há já diversos anos. Em 1999, a contribuição temporária para o ATP (reforma complementar do mercado de trabalho) que se elevava a 1% do salário médio, foi tornada permanente, e foram alteradas as normas respeitantes à reforma antecipada no sentido de um maior rigor.

D //

A reforma do sistema de pensões tem ainda uma elevada prioridade política. Foi acordado um pacote de reforma fiscal que permite que maiores receitas provenientes de impostos energéticos compensem em parte a redução da taxa de contribuição para as pensões por parte das entidades empregadoras e dos trabalhadores. Foram também acordadas modificações para 2000 e 2001, indexando os aumentos das pensões públicas à inflação em detrimento do aumento dos salários líquidos; no debate em curso sobre a reforma do sistema de pensões, o Governo Federal propôs no entanto que se voltasse de novo a indexar o aumento das pensões públicas, previsto para 1 de Julho de 2001, aos salários líquidos (ajustamento para ter em conta o aumento dos salários líquidos devido à reforma do imposto sobre o rendimento). Uma reforma do sistema de pensões já programada tem por objectivo restringir o aumento dos encargos sociais por força das alterações demográficas, por forma a garantir um nível adequado de pensões para 2030 e anos subsequentes. Prevê-se também a criação de uma pensão adicional financiada por capitalização. Em função da adopção destas reformas, as reformas acordadas pelo anterior Governo em 1998 e suspensas pelo seu sucessor poderão ou não produzir efeitos.

EL //

Foi anunciada em 1998 uma estratégia de reforma em duas fases. A primeira fase dizia essencialmente respeito à organização, envolvendo por exemplo a introdução de um número único de segurança social. A segunda fase exigirá uma profunda reestruturação das pensões públicas e poderá incluir a consolidação das idades de reforma nos diferentes regimes de pensões, o ajustamento das taxas de contribuição e de elegibilidade para níveis sustentáveis, e a introdução de um sistema complementar de reforma obrigatório. Esperam-se ainda informações sobre a segunda fase.

E //

Foram introduzidas em 1997 reformas importantes (com base no Pacto de Toledo de 1995) que colocaram as pensões públicas numa trajectória mais sustentável. Estão programadas novas reformas para 2000 as quais deverão centrar-se em medidas para aumentar a idade efectiva de reforma e para desencorajar a reforma antecipada, e nos regimes de pensões especiais (por exemplo, os que abrangem os trabalhadores por conta própria e os trabalhadores agrícolas). No decurso de 1999, surgiu um desacordo entre o Governo Central e as regiões sobre se as pensões não contributivas destas últimas deveriam ou não ser aumentadas acima da taxa de inflação. Em 2000, foi criado um fundo de reserva da segurança social para fazer face ao problema do envelhecimento da população. O fundo inicial eleva-se a 0,1% do PIB e existe um compromisso, no Programa de Estabilidade espanhol actualizado, no sentido de um novo aumento deste fundo de reserva.

F //

Após o adiamento das reformas adoptadas em 1997, foi apresentado em 1999 um relatório que constitui uma base de diálogo entre as autoridades e os parceiros sociais, actualmente em curso. O Primeiro Ministro anunciou em Março de 2000 as linhas gerais da reforma, incluindo o aumento dos activos que constituem o fundo de reserva de pensões, a criação de um organismo de acompanhamento das pensões (Conseil d'Orientation des Retraites) e, para os funcionários públicos, a possível extensão do período mínimo de contribuição necessária para receber uma pensão de reforma integral.

IRL //

Em Maio de 1998, O Governo traçou as linhas gerais do seu programa para criar um sistema de pensões plenamente desenvolvido.

Com base numa decisão do Governo de Julho de 1999, é efectuada uma provisão anual equivalente a 1% do PIB para pré-financiar o custo futuro das pensões públicas. Parte do produto das privatizações da companhia de telecomunicações estatal destinar-se-á também ao Fundo Nacional de Reserva de Pensões ( a ser criado em 2000; espera-se a adopção de legislação). Parte desse produto foi também utilizado para a aquisição das futuras responsabilidades estatais em matéria de pensões no que diz respeito ao pessoal anterior à privatização.

I //

Foram empreendidas na década de 90 diversas reformas, a última das quais em 1997. Apesar de estas reformas terem conseguido diminuir a taxa de crescimento dos pagamentos de pensões relativamente ao PIB, se comparada com a situação anterior à reforma, as despesas públicas com pensões continuam elevadas e podem enfraquecer a sustentabilidade das finanças públicas. As principais deficiências do actual sistema consistem num período de transição excessivamente longo e em prestações bastantes generosas de um ponto de vista actuarial. Além disso, existe ainda um elevado grau de incerteza quanto às reformas futuras. Não foram introduzidas quaisquer alterações no sistema em 1999 e em 2000. Está programada para o início de 2001 uma revisão dos parâmetros do sistema.

L //

Foram introduzidas em 1998 reformas destinadas a alinhar o regime de pensões para os novos funcionários públicos com o aplicável no sector privado.

Sendo uma elevada proporção de pensões já financiada por capitalização, o impacto do envelhecimento da população está a ser resolvido através da redução da dívida pública e de medidas para aumentar as taxas de emprego.

A //

Foram adoptados em 1993, e, mais recentemente, em 1998, importantes pacotes de reformas. O último incidiu sobre os incentivos à reforma antecipada, tornou mais restritos os critérios de elegibilidade para as pensões de invalidez, e alinhou o sistema de pensões aplicável aos funcionários públicos pelo sistema geral. Foi também instituída uma fórmula de ajustamento anual, que introduz um ajustamento para ter em conta o impacto financeiro do aumento da esperança de vida. Todavia, este ajustamento foi suspenso em 1998 e 1999, e deverá ser analisado de novo em 2000.

P //

Foi aprovada pela Assembleia da República, em Julho de 2000, uma nova lei-quadro que dá seguimento ao Livro Branco publicado em 1998. Essa lei deverá ser implementada a breve trecho. Os elementos inovadores são os seguintes: a idade de reforma será tornada mais flexível, a fórmula para a determinação das pensões será alterada (em lugar de se utilizarem os melhores 10 anos dos últimos 15, será utilizado todo o historial de contribuição) tornando o sistema muito menos generoso, e o Fundo de Estabilização será aumentado para quase 50% dos actuais pagamentos anuais de pensões no sector privado. O Fundo, no final de 1999, tinha acumulado activos equivalentes a cerca de 3% do PIB.

FIN //

Durante 1999, chegou-se a um acordo entre as organizações do mercado do trabalho, sobre medidas destinadas a adiar a reforma e a alargar a participação activa. Em conjunto com um saldo primário amplo, esta medida tornará mais fácil satisfazer as maiores despesas relacionadas com o envelhecimento nos próximos anos. Todavia, prevalecem certas questões acerca da sustentabilidade a longo prazo dos actuais sistemas de pensões públicas e podem ser necessárias novas reformas para resolver os desequilíbrios na sua origem.

S //

As reformas adoptadas em 1998 estão actualmente a ser introduzida de forma progressiva, aumentando o nível de financiamento das pensões por capitalização. Estabelecem também uma ligação mais estreita entre as contribuições pagas e as prestações recebidas, ou seja, tendo em conta a totalidade da carreira profissional, e as cláusulas de indexação foram ajustadas.

As previsões publicadas em 1999 evidenciam que o efeito do envelhecimento da população sobre as finanças públicas no Reino Unido é relativamente favorável. As amplas reformas propostas no final de 1998 foram adoptadas em 1999. Prevêem uma "garantia de rendimento mínimo" e a substituição do SERPS (state earnings related pension scheme) por uma segunda pensão com taxa fixa.