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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL A tarifação como modo de reforçar a utilização sustentável dos recursos hídricos

Prefácio

A água é uma das grandes preocupações das políticas ambientais da Comunidade Europeia e uma das prioridades ambientais da Comissão Europeia. O principal pilar das políticas da água nas próximas décadas será a directiva (proposta) que estabelece um quadro comunitário de acção no domínio da política da água (ou directiva-quadro da água). No mesmo espírito de iniciativas recentes destinadas a dar mais peso aos instrumentos económicos nas políticas ambientais, a directiva-quadro da água promove a tarifação da água como forma de incentivar a utilização sustentável dos recursos hídricos e de recuperar os custos dos serviços de abastecimento e tratamento da água por sector económico. Tal contribuirá para realizar os objectivos ambientais da directiva de uma maneira economicamente eficiente.

Com este pano de fundo, a Comissão apresenta esta comunicação com os seguintes objectivos:

(1) clarificar as principais questões relacionadas com o recurso à tarifação da água para reforçar a utilização sustentável dos recursos hídricos;

(2) apresentar as razões pelas quais a Comissão prefere uma aplicação estrita de princípios económicos e ambientais sólidos nas políticas de tarifação da água;

(3) propor uma série de princípios orientadores que apoiem a aplicação da directiva--quadro da água e, mais especificamente, do seu artigo relativo à tarifação da água.

As principais mensagens avançadas pela Comissão são as seguintes.

(1) A sustentabilidade dos recursos hídricos está ameaçada em muitas bacias hidrográficas da Europa, em termos quer quantitativos quer qualitativos. A tarifação adequada da água tem um papel fundamental a desempenhar na definição de políticas sustentáveis para a água.

(2) Para serem eficazes no reforço da sustentabilidade dos recursos hídricos, as políticas de tarifação da água devem basear-se na avaliação dos custos e benefícios da utilização da água e ter em conta quer os custos financeiros do fornecimento de serviços, quer os custos ambientais e em recursos. Ligar directamente as tarifas ao volume de água utilizado ou à poluição produzida pode ser uma forma de garantir que a tarifação tenha uma função clara de incentivo à maior eficiência da utilização da água pelos consumidores e à redução da poluição.

(3) Neste momento, a integração dos objectivos económicos e ambientais nas políticas de tarifação da água dos Estados-Membros diverge consideravelmente. Em geral, a recuperação total dos custos financeiros nem sempre é conseguida e os custos ambientais e em recursos são raramente considerados. A desadequação das políticas de tarifação da água é mais visível no sector agrícola, em especial nos países da Europa meridional, em que esse sector é de longe o maior consumidor de água e onde os problemas de escassez mais se fazem sentir.

(4) As políticas de tarifação da água nos países em que a UE está fortemente envolvida raramente integram objectivos de eficiência económica e ambientais. É o caso dos países candidatos à adesão, em que a fixação de tarifas é uma questão importante no contexto do alargamento. O problema é ainda mais flagrante nos países em desenvolvimento, onde a aplicação de princípios económicos nas políticas da água está ainda numa fase muito incipiente.

(5) Políticas de tarifação da água eficientes têm um impacto demonstrável na procura de água para diferentes utilizações. Uma tarifação eficiente da água tem consequências a nível da procura, reduzindo a pressão sobre os recursos hídricos. O sector agrícola é, a este respeito, paradigmático. Os dados disponíveis sugerem que as comunidades agrícolas se podem adaptar a certos aumentos de preços resultantes de uma recuperação mais estrita dos custos dos serviços de água. Os diferentes níveis de recuperação dos custos nos vários países e em sectores económicos como a agricultura e a indústria podem influenciar a competitividade destes sectores quer a nível do mercado interno, quer a nível do comércio internacional.

(6) As políticas de tarifação defensoras do ambiente terão por base: (i) uma aplicação mais firme do princípio da recuperação dos custos; (ii) uma aplicação mais generalizada de estruturas tarifárias que proporcionem incentivos e a promoção de dispositivos de medição; (iii) a avaliação dos custos ambientais mais importantes e, se possível, a internalização desses custos nas tarifas; (iv) um processo transparente de definição de políticas com a participação dos utilizadores/consumidores; e (v) uma implementação faseada de políticas de tarifação que integrem melhor princípios económicos e ambientais sólidos.

(7) A tarifação da água terá de ser associada a outras medidas para garantir a realização economicamente eficiente dos objectivos ambientais, económicos e sociais. A Directiva-Quadro da Água proposta oferece o enquadramento correcto para o fazer no contexto da preparação dos planos de gestão das bacias hidrográficas.

(8) Há que conceber e implementar outras políticas sectoriais, estruturais e de coesão para garantir a consistência e a coerência com as políticas de tarifação da água e a eficácia destas. No sector agrícola, conciliar a preservação dos recursos hídricos com as necessidades da agricultura é uma prioridade essencial da Política Agrícola Comum (PAC) e dos instrumentos políticos existentes (p.ex., medidas agro-ambientais em programas de desenvolvimento rural). A PAC deverá apoiar a utilização sustentável dos recursos hídricos em consonância com os princípios económicos e ambientais promovidos na Directiva-Quadro da Água e na presente comunicação.

A Comissão tem plena consciência de que as questões de tarifação discutidas na presente comunicação são questões sensíveis para muitos dos interessados e Estados-Membros. Tal facto não deverá constituir motivo para se interpretar a mensagem da Comissão como uma defesa de uma política que considere exclusivamente a tarifação. Obviamente, a tarifação não é o único instrumento que pode (e irá) resolver o problema dos recursos hídricos na Europa e outras regiões. Mas há que lhe dar a devida ponderação, para assegurar que promova uma utilização mais eficiente e menos poluidora dos escassos recursos hídricos existentes.

Em termos gerais, a comunicação pretende incentivar um debate político e uma troca de pontos de vista frutuosos, que resultem na definição de medidas práticas e de orientações para a aplicação do artigo da directiva-quadro da água relativo à tarifação. Espera-se que seja um instrumento de informação para todos os que participarão activamente na preparação dos planos e programas de gestão das bacias hidrográficas previstos na directiva-quadro. Nesse contexto, as instituições europeias e os Estados-Membros deverão analisar atentamente a presente comunicação e basear-se nas suas principais mensagens para garantir que as futuras políticas de tarifação da água contribuam plenamente para a realização dos objectivos ambientais da directiva de um modo economicamente eficiente.

A comunicação servirá também de base para a avaliação do papel que a tarifação da água pode desempenhar no contexto do alargamento e da aplicação do acervo ambiental nos países candidatos à adesão. Por último, a comunicação servirá de complemento às orientações comunitárias para a política de desenvolvimento (Para uma Gestão Sustentável dos Recursos Hídricos), sublinhando as principais componentes das políticas sustentáveis de tarifação da água.

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL

A tarifação como modo de reforçar a utilização sustentável dos recursos hídricos

ÍNDICE

Prefácio 2

1. Introdução 7

1.1. Sustentabilidade dos recursos hídricos 7

1.2. Instrumentos económicos e ambiente 7

1.3. A tarifação da água e a sustentabilidade dos recursos hídricos 8

1.4. Objectivos da comunicação 8

2. Políticas de tarifação da água em teoria e na prática 10

2.1. Conceitos básicos e teoria 10

2.2. As políticas de tarifação da água nos Estados-Membros da UE 10

2.3. Políticas de tarifação da água em países terceiros 11

2.4. Impacto das políticas de tarifação da água na economia, no ambiente e na sociedade 12

3. Adopção de políticas de tarifação que reforcem a utilização sustentável dos recursos hídricos 13

3.1. Melhorar os conhecimentos e a informação de base 13

3.1.1. Estimar a procura de água 13

3.1.2. Estimar os custos dos serviços e da utilização da água 14

3.2. Estabelecer os preços correctos para a água 16

3.3. Políticas de tarifação e escala espacial 18

3.4. O papel dos utilizadores e consumidores 19

3.5. Comunicação e informação 20

3.6. Integrar a tarifação da água nos planos de gestão das bacias hidrográficas 21

3.7. Tarifação da água e outras iniciativas políticas da União Europeia 22

3.7.1. Políticas agrícolas 22

3.7.2. Políticas horizontais 23

3.7.3. Investigação e demonstração 23

4. Conclusão 26

1. Introdução

1.1. Sustentabilidade dos recursos hídricos

Um olhar atento à situação actual dos recursos hídricos revela que a sustentabilidade do sistema hídrico está ameaçada em muitas zonas da Europa. Embora vários indicadores mostrem uma aparente estabilidade ou a diminuição do stress hídrico [1] a nível da União Europeia [2], esses indicadores escondem diferenças significativas a nível espacial e temporal e situações locais alarmantes. Por exemplo:

[1] O stress hídrico ocorre quando a procura de água excede a quantidade disponível durante um certo período ou quando a fraca qualidade da água restringe a sua utilização (Environment in the European Union at the turn of the century, Agência Europeia do Ambiente (AEA), 1999).

[2] Environment in the European Union at the turn of the century, AEA, 1999.

(1) A captação excessiva de água ameaça a sustentabilidade de muitos aquíferos. Uma das consequências é a salinização dos aquíferos com a intrusão de água do mar, que permanece crítica em muitas zonas costeiras. Também 50% das zonas húmidas se encontram ameaçadas devido à sobrexploração das águas subterrâneas. Os problemas de sobrexploração são comuns na Europa meridional, mas também existem na Europa setentrional.

(2) A diminuição dos caudais resultante da captação excessiva de água conduziu à degradação da situação ecológica de alguns rios. O problema do volume de água amplia muitas vezes os problemas já existentes de qualidade e poluição.

(3) O número de rios fortemente poluídos diminuiu nos últimos 20 anos. No entanto, é principalmente nos grandes rios que se verifica uma melhoria da qualidade da água e a poluição difusa proveniente da agricultura continua a ser problemática. Assim, as concentrações de nitratos nos cursos de água mantêm-se elevadas, o que conduz à eutrofização das zonas costeiras.

(4) Ainda se registam concentrações de nitratos superiores a 50 mg/l, limite estabelecido pela directiva relativa à água para consumo humano, em fontes de abastecimento privadas e de pequenas comunidades provenientes de aquíferos pouco profundos e em zonas de produção agrícola e animal intensiva. Estas concentrações elevadas representam um risco para a saúde das populações afectadas.

Entre os factores que explicam esta situação incluem-se os obstáculos à adopção de tecnologias mais eficientes, os limitados incentivos à redução do consumo de água, quadros institucionais inadequados, diferenças a nível da integração dos aspectos ambientais nas políticas sectoriais e a inexistência ou deficiente implementação de políticas ambientais. Cada vez mais, a análise das políticas actuais e do seu impacto sublinha o papel desempenhado pelas actuais políticas de tarifação da água, que não dão o "sinal" correcto para que se utilize este recurso de um modo sustentável.

1.2. Instrumentos económicos e ambiente

Na década de 90 privilegiou-se a utilização de instrumentos económicos, como impostos, taxas, subvenções ou licenças negociáveis, para reforçar a sustentabilidade do ambiente. Os instrumentos económicos e o valor económico dos recursos naturais viram-se plenamente legitimados na Declaração do Rio sobre Ambiente e Desenvolvimento, das Nações Unidas, em 1992. A sua importância tem sido, desde então, regularmente acentuada, como ilustra a Declaração Ministerial do Segundo Fórum Mundial da Água (Haia, Março de 2000).

Na UE, os princípios económicos e os instrumentos económicos têm sido gradual mas claramente incorporados nas políticas ambientais. O Tratado integra agora o princípio do poluidor-pagador como alicerce de todas as políticas ambientais comunitárias [3]. Uma das principais prioridades do Quinto Programa de Acção da Comissão Europeia no domínio do ambiente, que termina em 2000, é o alargamento da gama de instrumentos políticos. No entanto, até ao momento, os progressos na aplicação efectiva de instrumentos económicos mantêm-se limitados.

[3] O nº 2 do artigo 174º do Tratado determina que a política comunitária no domínio do ambiente ... basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva, da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor-pagador.

1.3. A tarifação da água e a sustentabilidade dos recursos hídricos

A Comissão defende um papel crescente da tarifação no reforço da utilização sustentável dos recursos hídricos no contexto da directiva que estabelece um quadro de acção comunitário no domínio da política da água (ou directiva-quadro da água).

(1) Uma política eficaz de tarifação da água funciona como incentivo para reduzir a poluição e melhorar a eficiência da utilização da água. Reduz, assim, a pressão sobre os recursos hídricos e o ambiente e assegura que os recursos disponíveis são eficientemente distribuídos pelos utilizadores.

(2) Em resultado disso, a infra-estrutura de abastecimento e tratamento de água pode ser dimensionada de um modo mais adequado. Tal significa um fornecimento de serviços e uma protecção do ambiente mais eficazes em termos de custos.

(3) Essa política mobiliza recursos financeiros para garantir a sustentabilidade financeira da infra-estrutura hídrica e dos fornecedores de serviços e para financiar a protecção do ambiente.

Há quem afirme que a pouca importância atribuída às questões económicas e ambientais na definição das actuais políticas de tarifação da água face aos objectivos sociais ou de desenvolvimento mais gerais conduziu à actual situação de utilização pouco eficiente, sobrexploração e degradação dos recursos hídricos superficiais e subterrâneos.

1.4. Objectivos da comunicação

O principal objectivo da comunicação da Comissão é apresentar as questões e as opções para a definição de políticas de tarifação da água que reforcem a utilização sustentável dos recursos hídricos.

O termo preço da água é utilizado neste contexto numa acepção muito lata e define-se como o montante marginal e global pago pelos utilizadores por todos os serviços de abastecimento e tratamento de água de que usufruem (por exemplo, distribuição de água, tratamento de águas residuais), incluindo o ambiente. Engloba, portanto, os elementos associados à quantidade de água extraída do ambiente e à poluição emitida para o ambiente.

A comunicação começa por apresentar conceitos e questões teóricos, faz depois uma análise das actuais políticas de tarifação da água nos Estados-Membros da UE e noutros países com relevância directa para as políticas comunitárias e avalia ainda o impacto dessas políticas (ver secção 2 e o documento de trabalho dos serviços da Comissão, que acompanha a comunicação, intitulado Políticas de tarifação da água em teoria e na prática - SEC(2000)1238). Por último, a comunicação propõe directrizes para a implementação de políticas de tarifação da água sustentáveis que protejam melhor o ambiente e promovam a eficiência económica (secção 3). A comunicação reflecte o estado actual da análise teórica e empírica e foi elaborada com base nas contribuições e reacções de um amplo leque gama de interessados [4].

[4] A Conferência realizada em Sintra, Portugal, em Setembro de 1999, foi, nesta matéria, o acontecimento mais importante, constituindo uma oportunidade para se trocarem informações e pontos de vista. Intitulada Tarifação da água - Economia, ambiente e sociedade, a conferência foi organizada em colaboração com o Instituto Português da Água. Participaram cerca de 30 oradores e 200 representantes de um vasto leque de interessados da União Europeia, dos países da Europa Central e Oriental e dos países mediterrânicos.

2. Políticas de tarifação da água em teoria e na prática

2.1. Conceitos básicos e teoria

Os recursos hídricos são principalmente utilizados em sectores económicos como os da agricultura, doméstico, da energia, da indústria e do turismo, mas também para fins ambientais, como por exemplo no tratamento natural de águas residuais ou na criação de habitats para a vida selvagem. Para a maior parte das utilizações, desenvolve-se uma variedade de serviços que vão desde a captação, armazenagem e distribuição da água até à recolha e o tratamento das águas residuais.

Para desempenharem um papel eficaz no reforço da sustentabilidade dos recursos hídricos, as políticas de tarifação da água devem reflectir diferentes tipos de custos:

(1) Os custos financeiros dos serviços de água, que incluem os custos do fornecimento e da administração desses serviços. Englobam todos os custos de funcionamento e manutenção e os custos de capital (reembolso de capitais e juros e, quando apropriado, rendibilidade dos capitais próprios).

(2) Os custos ambientais, ou seja, os custos dos danos que as utilizações da água impõem ao ambiente e ecossistemas e aos utilizadores do ambiente (por exemplo, redução da qualidade ecológica dos ecossistemas aquáticos ou salinização e degradação dos solos produtivos).

(3) Os custos em recursos, que representam os custos do desaparecimento de certas possibilidades para outras utilizações devido à exploração do recurso para além da sua taxa natural de renovação ou recuperação (por exemplo, associado à captação em excesso de águas subterrâneas).

Em geral, cada utilizador deverá pagar os custos resultantes da utilização que faz dos recursos hídricos, incluindo os custos ambientais e em recursos. Além disso, os preços devem estar directamente associados ao volume de água utilizada ou à poluição produzida [5]. Tal garante que os preços tenham uma função clara de incentivo para os utilizadores melhorarem a eficiência da utilização da água e reduzirem a poluição.

[5] O preço global P pago por um determinado utilizador pode ser calculado como F+a.Q+b.Y, sendo F um elemento relacionado com os custos fixos, impostos gerais, etc.; a uma taxa por unidade de água utilizada; b uma taxa por unidade de poluição produzida; Q a quantidade total de água utilizada; Y a poluição total produzida. Uma redução da quantidade de água utilizada (Q) e/ou da poluição produzida (Y) conduzirá, pois, à redução do preço global da água P pago pelo utilizador. Tal constitui um incentivo para os utilizadores aumentarem a eficiência da utilização da água e reduzirem a poluição.

2.2. As políticas de tarifação da água nos Estados-Membros da UE

A integração dos objectivos económicos e ambientais nas políticas de tarifação da água é altamente variável nos diferentes Estados-Membros da UE, em cada Estado-Membro e de um sector económico para outro. Em geral, apenas em parte se faz a recuperação plena dos custos financeiros. É o caso dos serviços de saneamento e do sector agrícola, em especial nos países da Europa meridional, onde este sector é, de longe, o maior consumidor de água e o menos eficiente e em que os problemas de escassez mais se fazem sentir. Este sector paga preços muito inferiores aos dos outros sectores, em resultado quer das subvenções directas quer das subvenções cruzadas, com transferências financeiras dos sectores doméstico e industrial para a agricultura.

Os custos ambientais e em recursos são raramente considerados nas políticas de tarifação. Na maior parte dos casos em que os países estabeleceram taxas sobre as captações e os efluentes, o seu objectivo é principalmente a obtenção de receitas que possam posteriormente ser utilizadas para financiar actividades que reforcem a qualidade das massas de água e dos ecossistemas associados.

Embora a maioria das estruturas de tarifação da água para abastecimento doméstico inclua elementos fixos e variáveis e tenha um papel de incentivo, ainda se aplicam taxas fixas (invariáveis), independentes da utilização ou da poluição causada. A maioria das taxas aplicadas à irrigação aplicam-se por área, o que conduz a uma baixa eficiência na utilização da água, em especial nos sistemas de irrigação de superfície por gravidade. Em contrapartida, os agricultores que captam a água directamente de aquíferos subterrâneos pagam os custos financeiros totais do seu abastecimento de água e são fortemente incentivados a utilizarem-na eficientemente. No entanto, nunca lhes são imputados os custos ambientais e em recursos resultantes das suas (excessivas) captações.

Nos últimos anos, a tarifação tem vindo a assumir uma importância crescente nas políticas de muitos Estados-Membros no sector da água. Cada vez mais se incluem nos objectivos das políticas de tarifação da água a recuperação plena dos custos financeiros e a integração dos aspectos ambientais. No entanto, não é ainda uma realidade a aplicação estrita desses princípios.

2.3. Políticas de tarifação da água em países terceiros

As políticas de tarifação da água nos países em que a UE está particularmente envolvida raramente integram objectivos de eficiência económica e ambiental. É o caso dos países candidatos à adesão, onde o potencial papel de estruturas de preços eficientes é muitas vezes contrariado por níveis de preços demasiado baixos, que não dão um sinal claro aos utilizadores. No contexto do alargamento da UE, e tendo em conta os elevadíssimos custos que implicará a aplicação do acervo ambiental, nomeadamente a legislação relativa à água, em relação aos limitados recursos financeiros que podem ser mobilizados, a tarifação desempenhará um papel determinante nas futuras políticas da água desses países.

A aplicação de bons princípios económicos e ambientais nas políticas de tarifação da água é ainda mais limitada nos países em desenvolvimento, principalmente em resultado da acessibilidade [6] dos preços e de aspectos sociais. Nesses países, a aplicação de princípios económicos mais estritos, impulsionada pelo crescente envolvimento do sector privado nos serviços de abastecimento de água urbanos e pela comunidade de financiadores, está ainda numa fase embrionária, como ilustrado nas orientações comunitárias Para uma gestão sustentável dos recursos hídricos. A irrigação, que é o maior utilizador, continua a ser altamente subsidiada e as receitas financeiras são muitas vezes insuficientes para recuperar sequer os custos operacionais e de manutenção dos sistemas de irrigação.

[6] Acessibilidade dos preços define-se como o peso relativo dos custos do serviço de abastecimento de água no rendimento disponível dos utilizadores, quer em média quer apenas para os utilizadores de baixos rendimentos.

Atendendo a que o saneamento básico e o abastecimento de água não estão assegurados para grandes fracções da população destes países, a acessibilidade dos preços continuará a representar um problema significativo, a merecer uma cuidada definição das políticas de tarifação que equilibre os objectivos económicos e ambientais com os objectivos sociais.

2.4. Impacto das políticas de tarifação da água na economia, no ambiente e na sociedade

Políticas de tarifação da água eficientes têm um impacto demonstrável na procura de água para diferentes utilizações. É o caso, sobretudo, do sector agrícola, mas também do sector industrial e do sector doméstico (utilizações exteriores). Em consequência do impacto directo da tarifação na utilização e na poluição da água, a pressão sobre os recursos hídricos reduz-se. Tal poderá conduzir à diminuição da captação excessiva de águas subterrâneas e à realimentação dos aquíferos, ao aumento dos caudais dos rios e à restauração da situação ecológica dos cursos de água ou das zonas húmidas adjacentes. Continuam a ser, no entanto, pouco precisas as informações disponíveis sobre o impacto da tarifação no meio físico.

Uma tarifação eficaz da água garante igualmente que as infra-estruturas hídricas sejam adequadamente projectadas e se obtenham recursos financeiros suficientes para manter, explorar e renovar devidamente as infra-estruturas.

Os custos de produção dos diversos sectores (agricultura, indústria, etc.) são actualmente influenciados pela aplicação variável do princípio da recuperação dos custos na UE. Tal pode influenciar a competitividade dos sectores em causa, quer na UE quer a nível externo. Daí a necessidade de uma metodologia harmonizada de tarifação na UE.

Uma aplicação mais estrita do princípio da recuperação de custos terá efeitos a nível da acessibilidade dos preços dos serviços de água, especialmente para as camadas sociais com baixos rendimentos e algumas comunidades rurais que pagam uma percentagem mínima dos custos totais dos serviços de água. No entanto, a nível dos consumidores domésticos, o aumento da fracção do rendimento disponível afectada aos serviços de água permanecerá em média limitado. E a gama significativa de preços da água para irrigação mostra que as comunidades agrícolas se podem adaptar a um certo nível de aumento de preços.

3. Adopção de políticas de tarifação que reforcem a utilização sustentável dos recursos hídricos

Esta secção propõe directrizes para os decisores políticos e as partes interessadas definirem políticas de tarifação da água que reforcem a utilização sustentável dos recursos hídricos. Não se advoga um preço uniforme para a água nem a substituição da regulamentação por instrumentos económicos e políticas de preços comerciais. No entanto, uma tarifação assente nestes princípios e que tenha, assim, em conta as condições ambientais e socioeconómicas locais pode proporcionar um forte incentivo à utilização mais sustentável dos recursos hídricos e assegurar que os objectivos ambientais são realizados de uma forma mais eficaz em termos de custos.

Muitos dos elementos a seguir descritos são já aplicados em algumas utilizações e em alguns países. A sua aplicação não é de modo algum uniforme, mas as tendências actuais a nível das políticas de tarifação da água mostram que muitos interessados estão já conscientes da necessidade de se progredir na integração dos objectivos ambientais e económicos neste domínio.

3.1. Melhorar os conhecimentos e a informação de base

O êxito do desenvolvimento de políticas de tarifação da água que tenham em conta os objectivos económicos e ambientais está altamente dependente da informação. São necessárias estimativas sólidas das principais variáveis e relações, por exemplo no que respeita às funções actuais procura, benefícios e custos, para garantir a definição de uma estrutura e nível de preços adequados e a avaliação do seu impacto a nível da procura de água, da recuperação dos custos e do ambiente. [7]

[7] Os custos elevados da informação são muitas vezes mencionados como condicionalismo ao desenvolvimento de políticas de tarifação da água que melhor tenham em conta os objectivos económicos e ambientais. É importante, no entanto, sublinhar que são igualmente necessárias informações sobre a procura e o abastecimento de água para a definição das políticas da água em geral, por exemplo o desenvolvimento de planos de gestão das bacias hidrográficas, conforme previsto na directiva-quadro da água.

3.1.1. Estimar a procura de água

Avaliar a utilização e a poluição da água

Para a definição de políticas de tarifação correctas, é importante que os poluidores e os utilizadores sejam claramente identificados e que se conheça o seu consumo e contribuição para a poluição. Hoje em dia sabe-se relativamente pouco acerca da utilização da água no sector agrícola. A carga poluente dos efluentes líquidos lançados nas massas de água naturais é também raramente medida, excepto no caso das grandes instalações industriais. Assim, deve ser activamente promovida a instalação de dispositivos de medição, dado que tal servirá de apoio à implementação de estruturas de preços volumétricas e permitirá obter dados mais pormenorizados sobre determinadas utilizações [8].

[8] Em muitos países, a instalação de contadores é promovida e financeiramente apoiada: por exemplo, no Reino Unido, para os utilizadores domésticos e as novas habitações. Em França, a lei da água de 1992 obriga os agricultores de regadio a instalarem contadores.

No entanto, programas de medição destinados a fornecer dados precisos sobre todos os utilizadores poderão ser muito dispendiosos e, portanto, irrealistas [9]. Nas situações em que os contadores não são uma opção prática ou económica, são necessárias tecnologias alternativas para avaliar a utilização e a poluição. A utilização de imagens de satélite é um exemplo de inovação a utilizar para avaliar a procura de água no sector agrícola. É importante identificar, testar e definir metodologias de recolha de dados operacionais (ou seja, qual a tecnologia para a recolha de dados, a que escala espacial, com que frequência temporal) que forneçam uma estimativa útil a um custo razoável da actual poluição e utilização [10].

[9] Ou seja, os custos excedem os benefícios potenciais da melhoria da eficiência da utilização da água.

[10] É provável que, para diferentes tipos de utilização e poluição (p.ex., poluição de fontes pontuais versus poluição difusa) surjam diferenças no nível de aglomeração a que são estimadas a utilização e a poluição.

Associar os preços da água à procura

São necessárias estimativas da elasticidade procura-preços para se poder prever a evolução da procura de água que resultará da alteração das actuais políticas de tarifação da água, da estrutura e nível de preços, bem como da generalização das práticas de medição. Do mesmo modo, a identificação do nível óptimo de qualquer eventual taxa sobre a poluição exige a avaliação da elasticidade dos custos dos danos causados pela poluição.

A análise do impacto das actuais políticas de tarifação da água demonstra a grande elasticidade procura-preços da água. É necessária uma avaliação sistemática da elasticidade procura-preços e dos custos dos danos causados pela poluição em relação aos principais sectores económicos em diferentes condições hidrológicas e socioeconómicas [11].

[11] As metodologias disponíveis para estimar a elasticidade procura-preços incluem abordagens econométricas e estatísticas dos dados de séries cronológicas ou transsectoriais, a modelização do comportamento económico dos sectores, ou a avaliação das reacções dos utilizadores às mudanças de preços através de entrevistas directas.

3.1.2. Estimar os custos dos serviços e da utilização da água

Custos financeiros

São necessárias informações exactas sobre o abastecimento de água para avaliar os custos marginais a longo prazo do abastecimento e estabelecer relações entre os seus níveis e custos. Esta necessidade é mais premente quando a oferta de água é altamente variável e incerta.

Os principais custos a considerar incluem os custos de exploração e manutenção, os custos de capital (reembolso de capitais e juros e, quando apropriado, rendibilidade dos capitais próprios) [12]. Hoje em dia, as regras de contabilidade utilizadas pelos Estados-Membros implicam modos diferentes de calcular os custos [13]. Igualmente, os custos dos diferentes serviços podem ser incluídos nos preços da água [14]. Consequentemente, são muitas vezes enganadoras as comparações entre os custos dos serviços de abastecimento e de tratamento da água, os preços da água e os níveis de recuperação de custos.

[12] Embora a estimativa dos custos dos serviços de água seja relativamente simples, a afectação de tais custos a utilizações específicas pode, em alguns casos, ser mais problemática, como por exemplo no caso das barragens de armazenamento de água para fins múltiplos, que fornecem água simultaneamente à agricultura, aos municípios e ao ambiente. Podem utilizar-se regras simples de afectação de custos (com base nos volumes fornecidos ou na poluição produzida), que são geralmente aceites pelos utilizadores.

[13] Nos Países Baixos, por exemplo, a amortização dos investimentos de capital no abastecimento doméstico de água é calculada com base nos custos de capital menos os subsídios. Tal conduziu a uma situação de insuficiência de recursos financeiros para renovação da infra-estrutura existente.

[14] Os custos do abastecimento doméstico de água e do tratamento das águas residuais, por exemplo, são sempre incluídos nos preços da água, excepto no caso da Irlanda, que financia esses serviços através do sistema geral de tributação. Não existe uma regra sistemática, porém, para a inclusão dos custos da gestão da água das chuvas e da protecção contra as cheias, muitas vezes financiados directamente pelo sistema geral de tributação.

A adopção de definições comuns para as principais variáveis de custo facilitará a comparação entre custos e preços e a aferição do desempenho [15] dos diferentes serviços, utilizações e países.

[15] Esta ferramenta visa melhorar o desempenho ambiental identificando o diferencial entre um determinado desempenho e as "melhores práticas" e as causas principais desse diferencial.

Avaliar os custos ambientais e em recursos

Apesar dos progressos significativos realizados nos últimos anos, a avaliação dos custos (e benefícios) ambientais e em recursos continua a ser um desafio. Exige uma boa compreensão do funcionamento do ciclo hidrológico nas bacias hidrográficas [16] e capacidade para avaliar o impacto de determinadas utilizações noutras utilizações e massas de água. Para tal, são necessários conhecimentos técnicos e ferramentas nem sempre disponíveis ou operacionais, mas que constituem a base para qualquer decisão sólida a respeito da gestão dos recursos hídricos. As metodologias existentes para a avaliação monetária dos custos ambientais e em recursos, e mais particularmente dos custos ambientais relacionados com a ecologia, não são muitas vezes suficientemente robustas. Essencialmente utilizadas pelos investigadores, precisam de ser aperfeiçoadas e de se tornar operacionais no contexto da planificação da política da água.

[16] Incluindo os ecossistemas e habitats associados, por exemplo a função de tampão das zonas húmidas marginais em relação aos poluentes.

No entanto, é urgente ter em conta esses custos quando se definem novas políticas para a água. Além disso, como ilustrado na Caixa 1, as metodologias de avaliação dos custos das medidas destinadas a restaurar o ambiente são suficientemente robustas para se poderem avaliar e afectar os principais custos ambientais e em recursos às utilizações por estes responsáveis [17]. É importante avançar no sentido de uma integração sistemática dos custos ambientais e em recursos na definição das políticas de tarifação [18]. São necessários esforços para assegurar que os métodos de avaliação sejam disponibilizados e plenamente compreendidos nos seus pontos fortes e nas suas limitações.

[17] Em alguns casos, para reduzir os custos da avaliação, é possível utilizar os resultados da avaliação obtidos em sítios com características similares. Esta transferência de benefícios, no entanto, é ainda um grande desafio de investigação.

[18] De algumas utilizações específicas podem também resultar benefícios para o ambiente, p.ex., a capacidade de retenção de água de alguns solos agrícolas. Estes benefícios precisam também de ser devidamente ponderados e avaliados.

3.2. Estabelecer os preços correctos para a água

As informações sobre o abastecimento, a procura, os benefícios e os custos da água fornecem uma base sólida para definir políticas de tarifação da água que promovam uma utilização eficiente dos recursos hídricos e limitem a poluição causada pelos diferentes sectores económicos. Em teoria, o nível geral óptimo de utilização da água atinge-se quando os benefícios marginais da utilização da água igualam os custos marginais, incluindo os custos ambientais e em recursos.

As estruturas de preços deverão incluir um elemento variável [19] (ou seja, a taxa volumétrica, a taxa de poluição) para garantir que cumprem uma função de incentivo à conservação da água [20] e à redução da poluição. No entanto, há que pesar o elemento variável face à necessidade de garantir a recuperação dos custos financeiros e, por conseguinte, a exploração sustentável dos serviços e das infra-estruturas no sector da água. Tal aplica-se particularmente às situações de grande incerteza de abastecimento de água [21], ou em que os preços conduzem a uma redução efectiva do consumo e da poluição e, por conseguinte, das receitas financeiras.

[19] Este elemento poderá variar segundo o local e o período do ano, a fim de ter em conta diferenças nos problemas de escassez de água e de stress hídrico.

[20] Sendo a melhoria da eficiência da utilização da água o objectivo mais comum das políticas de tarifação, a utilização intensiva de água no sector agrícola pode ser benéfica para o ambiente em solos com características específicas e em determinadas condições de salinidade da água.

[21] É importante que a recuperação dos custos financeiros dos serviços seja assegurada nos períodos de seca, em que a oferta de água pode ser muito baixa.

Os preços da água deverão ser estabelecidos a um nível que garanta a recuperação dos custos [22] para cada sector (ou seja, agricultura, doméstico, indústria). No geral, é importante garantir que os sectores mais poluidores e menos eficientes paguem a poluição que provocam e a utilização que fazem. Pode esperar-se uma redução significativa das actuais pressões sobre os recursos hídricos através de uma recuperação sectorial dos custos dos serviços de água.

[22] Que incluem os custos ambientais e em recursos.

As políticas de tarifação devem ter em consideração tanto as águas superficiais como as águas subterrâneas. Poder-se-á assim limitar os efeitos negativos que a definição de uma política tarifária mais eficiente para uma fonte de água poderá ter na outra [23]. Isso não significa necessariamente um mesmo preço para a água proveniente de ambas as fontes. Por exemplo, em situações em que a disponibilidade de águas subterrâneas de boa qualidade seja muito limitada, um preço mais baixo para a água proveniente de fontes superficiais pode incentivar a utilização desta a nível dos sectores económicos, reservando-se as águas subterrâneas de boa qualidade para abastecimento doméstico e consumo humano.

[23] Por exemplo, a aplicação mais estrita dos princípios económicos e ambientais na tarifação das águas superficiais poderá levar a um aumento significativo da utilização e à captação excessiva de águas subterrâneas.

É necessário avaliar os custos administrativos das novas políticas de tarifação para garantir que os ganhos de eficiência previstos ultrapassem os custos do estabelecimento e da gestão do novo sistema. Tais custos podem ser particularmente elevados se se estabelecerem políticas complexas que envolvam uma gestão e uma medição detalhadas ou a avaliação de uma vasta gama de custos ambientais e em recursos.

As políticas de tarifação da água deverão igualmente incluir um plano de implementação. A introdução de uma tarifação da água que melhor tenha em conta os princípios económicos e ambientais terá de ser faseada por motivos quer de acessibilidade dos preços quer de aceitabilidade política. Tal é particularmente válido para os utilizadores e os sectores que actualmente não pagam os custos financeiros totais dos serviços (por exemplo a agricultura) ou que podem já estar a deparar-se com problemas de acessibilidade económica (por exemplo alguns grupos sociais). A implementação faseada dá aos utilizadores tempo para se adaptarem às novas condições, minimizando com isso os encargos dos eventuais grupos afectados. Aumenta igualmente a previsibilidade do sistema quer para os utilizadores quer para os fornecedores.

O fornecimento de água a preços artificialmente baixos com fins sociais e de acessibilidade é um instrumento grosseiro para alcançar objectivos de equidade. Esta forma de subvenção encoraja uma utilização ineficiente e a poluição. Assim, em situações de utilização não-sustentável da água, as preocupações de ordem social não devem ser o principal objectivo das políticas de tarifação da água, embora devam ser tidas em conta na definição das novas políticas de preços. As questões sociais encontram, aliás, melhor resposta em medidas de acompanhamento sociais.

Para alguns sectores ou utilizadores, podem propor-se sistemas específicos de tarifação, tais como a tarifação progressiva, que combinem objectivos de acessibilidade dos preços e de eficiência económica, por exemplo a combinação de uma quota de consumo gratuito com preços unitários elevados, como incentivo à redução de utilizações excessivas e não fundamentais, assegurando simultaneamente o nível de receitas necessário para financiar os serviços de água. No entanto, é necessária uma avaliação clara ex-ante e ex-post tanto dos efeitos de bem-estar social como dos impactos a nível da procura doméstica da água dessas políticas de tarifação para garantir a consecução dos objectivos socais e ambientais.

Em geral, a integração de princípios económicos e ambientais nas políticas de tarifação e o nível de aplicação do princípio da recuperação de custos variarão em função das condições socioeconómicas específicas. Em regiões actualmente com um baixo nível de serviços básicos de água e em que o desenvolvimento económico e social é um objectivo-chave (p.ex., países em desenvolvimento, regiões dos países candidatos à adesão), podem ser necessárias subvenções para apoiar grandes investimentos. E os custos (irrecuperáveis) dos investimentos passados podem não ser recuperados dos utilizadores. A política de tarifação da água deve, contudo, manter o seu elemento de incentivo e ter em conta os custos de amortização e substituição para assegurar a renovação da infra-estrutura e, consequentemente, a sustentabilidade dos serviços de água básicos fornecidos.

3.3. Políticas de tarifação e escala espacial

Com a importância crescente que é dada às bacias hidrográficas, como ilustrado pela directiva-quadro da água, as questões de escala ganharam alguma importância nas políticas da água. Obviamente, a escala da bacia hidrográfica não é aplicável à avaliação, obtenção e utilização de receitas para cobrir os custos financeiros. Os custos financeiros são mais bem avaliados e geridos à escala dos fornecedores de serviços de água.

No entanto, a escala da bacia hidrográfica (ou as escalas das sub-bacias, em função das questões ambientais consideradas) constitui a base para a avaliação dos custos e benefícios ambientais e em recursos, dado representar o nível a que ocorrem as externalidades ambientais. Esta avaliação pode exigir uma nova organização ou a atribuição desta tarefa a uma organização existente, questão particularmente sensível no caso das bacias hidrográficas transfronteiriças em que a avaliação dos custos ambientais e as suas implicações financeiras terão de ser aceites pelas partes interessadas e as administrações de diferentes países. [24]

[24] Por exemplo, a descarga de substâncias poluentes no rio Reno em França induzirá poluição e custos para todos os utilizadores domésticos dos países a jusante. Neste caso, é necessária uma análise à escala da bacia do rio Reno para estimar os respectivos custos ambientais e em recursos.

No que respeita à cobrança das taxas ambientais, pode ser vantajoso incluí-las numa factura de água única para minimizar os custos administrativos. Esta prática é já corrente em vários Estados-Membros da UE. Ela implica transferências financeiras entre o fornecedor de serviços de água que cobra as taxas da água e a organização que utilizará as receitas financeiras das taxas ambientais para prover aos problemas de degradação do ambiente ou dos recursos.

Quanto à utilização a dar às taxas ambientais e sobre os recursos, eis as opções possíveis: ou se atribuem ao orçamento central do país ou se atribuem ao orçamento de um organismo regional específico ou responsável por uma bacia hidrográfica, que afectará esses recursos financeiros à protecção dos recursos hídricos e ao abastecimento de água e a actividades para melhorar o tratamento das águas residuais. Em geral, a combinação de taxas sobre o consumo de água e subvenções para investimentos e práticas respeitadores do ambiente tem-se mostrado muito eficaz para resolver os problemas ambientais [25].

[25] Esta metodologia favorece, aliás, a aceitação de novos sistemas tarifários pelos utilizadores.

3.4. O papel dos utilizadores e consumidores

Poderá ser necessária uma adaptação do actual quadro institucional de modo a apoiar a mudança para uma tarifação incentivadora que reflicta os custos ambientais da utilização da água. Nomeadamente, há que envolver os consumidores e utilizadores e informá-los das decisões em matéria de política de preços. As abordagens "da base para o topo" da tarifação da água conseguidas através da participação do público e da transparência são essenciais para (i) a definição das políticas de tarifação da água, (ii) o aumento das hipóteses de uma implementação bem conseguida e (iii) a aceitabilidade social e política dessas políticas. A consulta das partes interessadas oferece igualmente aos fornecedores de serviços de água informações valiosas sobre o impacto potencial das alterações de preços e sobre o modo mais eficiente como devem conceber os seus serviços.

O envolvimento dos utilizadores e dos interessados pode assumir formas variadas (ver caixa 2). Os objectivos das associações de utilizadores que participam na definição da política de preços variarão em função dos utilizadores que representam. As associações de consumidores de água para fins meramente domésticos e as associações de agricultores de regadio quererão mais provavelmente uma redução do preço da água aliada a melhorias da qualidade dos serviços de água e interessar-se-ão menos por aspectos ambientais mais vastos, os quais podem ser mais bem defendidos pelas organizações não governamentais dedicadas ao ambiente. A consulta de uma ampla base de interessados que envolva todos os utilizadores é fundamental para a definição e a aceitação de políticas de preços com objectivos ambientais claros.

Em resultado da situação de quase-monopólio da maioria dos fornecedores de água (públicos ou privados), é necessário que se exerça um controlo sobre os preços cobrados aos consumidores para garantir que reflictam adequadamente os custos e não dissimulem a ineficiência dos serviços. Alguns Estados-Membros estabeleceram já diferentes mecanismos de controlo dos preços [26]. No entanto, esses mecanismos centram-se principalmente na dimensão custos financeiros dos preços da água. Há que assegurar que as receitas financeiras provenientes da recuperação dos custos ambientais e em recursos sejam utilizadas eficientemente quando afectadas a projectos no domínio do ambiente (earmarking).

[26] Por exemplo, no Reino Unido, a OFWAT exerce um controlo obrigatório ex-ante e, na Alemanha, a pedido dos consumidores, é exercido um controlo ex-post. Igualmente interessantes são as recentes tentativas de introdução da concorrência entre fornecedores privados de água no Reino Unido como forma de aumentar a eficiência no fornecimento dos serviços e limitar os aumentos de preços no consumidor.

3.5. Comunicação e informação

A política de tarifação da água deve ser transparente e facilmente compreensível, por forma a garantir que o seu efeito de incentivo funcione adequadamente. A informação e a comunicação são, por conseguinte, elementos centrais das políticas de tarifação. Há que explicar aos consumidores e aos utilizadores o modo como são formados os preços e as facturas da água (ver Caixa 3), justificar as alterações das estruturas e níveis de preços da água e fazer corresponder os preços e os consumos a uma sensibilização generalizada para as questões do ambiente.

Os consumidores e as partes interessadas devem igualmente ser mais bem informados acerca do funcionamento do ciclo da água e sobre o modo como a utilização que fazem da água produz efeitos negativos no ambiente e prejudica outras utilizações concorrentes. Há que definir programas educativos adaptados aos diferentes grupos etários.

Exercícios de aferição do desempenho, que comparem a qualidade dos serviços de água e os custos e preços da água, quer à escala das empresas de abastecimento de água, quer da bacia hidrográfica ou do país [27], são outro elemento fundamental de uma estratégia de comunicação que apoie os consumidores e os decisores na avaliação da qualidade e da eficiência económica dos serviços de água. O seu papel é duplo: comparar e melhorar as definições e os métodos de cálculo para avaliar determinadas variáveis, como os custos ou os preços. Em situações de monopólio, em que não há possibilidade de escolher entre empresas de abastecimento de água alternativas, a aferição e a comparação dos desempenhos dos fornecedores pode funcionar como incentivo para estes melhorarem a sua eficiência e a qualidade dos seus serviços e reduzirem os custos e os preços.

[27] O Eurostat planeou estudos-piloto para avaliar os actuais níveis de custos e preços em Estados--Membros seleccionados. Até ao momento, realizaram-se estudos-piloto em dois países: o Luxemburgo e a Espanha.

No entanto, as actuais metodologias de aferição do desempenho dos serviços de água não avaliam o impacto das práticas actuais no ambiente e precisam de ser adaptadas por forma a reflectirem os aspectos ambientais mais gerais.

3.6. Integrar a tarifação da água nos planos de gestão das bacias hidrográficas

Os mais recentes desenvolvimentos a nível da política da água na UE (ou seja, a directiva-quadro da água) e noutras partes do mundo sublinham a importância dos planos de gestão das bacias hidrográficas para se cumprirem os objectivos ambientais [28]. A tarifação da água é um instrumento fundamental dos planos de gestão das bacias hidrográficas para se realizarem os objectivos económicos e ambientais de um modo eficaz em termos de custos.

[28] No geral, os planos de gestão das bacias hidrográficas prevêem medidas para se alcançarem objectivos e metas bem definidos do modo mais eficaz em termos de custos.

No entanto, a tarifação da água deve ser complementada com outras medidas que dêm resposta às questões quer da quantidade, quer da qualidade da água (ver Caixa 4). O desafio consiste em identificar um conjunto de medidas a acordar, que garantam que os objectivos económicos, ambientais e outros, como a sustentabilidade financeira, a igualdade ou a acessibilidade dos preços, sejam realizáveis (e realizados) em simultâneo.

A cobertura dos custos ambientais poderá nem sempre ser possível na prática devido ao facto de o impacto ambiental das captações ou dos pontos de descarga variar em função das características do sítio. Realizar os objectivos ambientais apenas através da tarifação pode implicar o estabelecimento de preços diferentes para cada ponto de captação. Nessas circunstâncias, pode ser mais adequado combinar judiciosamente ferramentas reguladoras específicas para cada sítio (por exemplo, licenças para captação e descarga) com taxas que cubram, pelo menos, os custos efectivos da monitorização e regulação e que possam proporcionar receitas adicionais para apoiar projectos de beneficiação do ambiente (por exemplo, restauração de zonas húmidas).

No caso da poluição difusa proveniente da agricultura, a escala a que são estimadas e estabelecidas as taxas de poluição é fundamental para a sua eficácia. Um preço associado à poluição média à escala da bacia hidrográfica poderá não produzir reduções significativas da poluição, devido à diversidade das práticas agrícolas e à ausência de um incentivo directo (redução dos preços) para quem está empenhado em estratégias de redução da poluição. Em contrapartida, associar os preços à poluição produzida por cada agricultor pode revelar-se mais eficaz. No entanto, os custos da recolha de informações sobre a poluição para estimar os preços individuais poderão ser superiores aos benefícios resultantes das reduções dos níveis de poluição.

3.7. Tarifação da água e outras iniciativas políticas da União Europeia

A coordenação e a sinergia entre a tarifação da água e outras acções políticas da União Europeia são elementos fundamentais para a eficiência económica e ambiental. Várias áreas de acção política têm uma importância clara a este respeito.

3.7.1. Políticas agrícolas

Dado o seu impacto na produção e no desenvolvimento económico, as políticas sectoriais influem, directa ou indirectamente, na utilização da água. Afectam, assim, a eficácia das políticas de tarifação no que se refere ao seu impacto no ambiente.

As tendências actuais a nível da utilização da água para irrigação sublinham claramente a importância da política agrícola comum na promoção de culturas de regadio, quer através de um apoio aos preços, quer através de subsídios directos a essas culturas. Esta tendência é particularmente alarmante em zonas de grande escassez de água e uma intensa concorrência entre diferentes utilizações, como no Sul da Europa, mas também se verifica na Europa setentrional [29]. O elemento mais importante é o facto de as actuais políticas comerciais no domínio da agricultura não promoverem uma maior eficiência na utilização da água, eficiência essa que se mantém baixa no sector agrícola, sobretudo nos sistemas de irrigação de superfícies em grande escala.

[29] Agriculture, Environment, Rural Development: Facts and Figures - A Challenge for Agriculture. Comissão Europeia/Eurostat, 1999.

A tarifação da água pode ter um papel fundamental de incentivo a uma maior eficiência na utilização da água no sector agrícola, reduzindo a pressão sobre o ambiente e libertando recursos para outras utilizações concorrentes. A título de exemplo, um modo eficaz de começar a introduzir a tarifação da água no sector poderá consistir em calcular, na escala geográfica adequada, uma quota de água por hectare e por tipo de cultura e superfície cultivada baseada nas melhores práticas a nível da utilização da água. Os agricultores que ultrapassarem a quota determinada serão penalizados com preços muito mais elevados. Embora não ponha fim a produções agrícolas inadaptadas a regiões específicas dadas as suas necessidades de água, esta prática garantirá uma utilização mais racional da água.

A recente reforma da política agrícola comum (PAC) oferece aos Estados-Membros a oportunidade de, pela primeira vez, tomarem medidas no que respeita à utilização da água, permitindo-lhes sujeitar a condições de natureza ambiental alguns fundos atribuídos aos agricultores no âmbito da PAC [30]. A França já decidiu estabelecer tais condições ("cross-compliance conditions") e outros Estados-Membros também se mostraram interessados. As oportunidades oferecidas por este novo instrumento são efectivamente muito significativas [31]. As oportunidades oferecidas pela PAC terão, todavia, de continuar a ser aproveitadas, para garantir que o impacto potencial das políticas de tarifação da água possa produzir todos os efeitos esperados. Do mesmo modo, uma política eficiente de tarifação não deve ser contrariada por políticas de preços para os produtos agrícolas e de subsídios à irrigação e às culturas de regadio que afectem negativamente a sustentabilidade dos recursos hídricos.

[30] Regulamento 1259/1999, artigo 3º, relativo às 'exigências de protecção do ambiente'.

[31] Graças ao Regulamento 1259/1999, os Estados-Membros dispõem de um instrumento para fazer respeitar a regulamentação no domínio do ambiente. É no entanto presumível, com a regulamentação no domínio do ambiente actualmente em vigor, que os Estados-Membros resolvam sobretudo os problemas qualitativos e não os quantitativos dos recursos hídricos.

3.7.2. Políticas horizontais

A recente revisão dos regulamentos que regem as políticas estruturais e de coesão atribuiu maior importância aos princípios de ordem ambiental e económica fundamentais. As orientações recentemente preparadas relativas à aplicação dos Fundos estruturais e de coesão definem o modo como devem ser utilizados para reforçar a aplicação do princípio do poluidor-pagador.

Embora as orientações promovam uma aplicação mais estrita dos princípios económicos nos projectos financiados por aqueles Fundos, o incentivo financeiro permanece limitado, não sendo provável um grande impacto. A reforma representa todavia uma mudança de filosofia importante. São necessárias novas medidas para que os Estados-Membros e os países candidatos à adesão integrem princípios de eficiência económica e ambientais nas políticas de tarifação da água no quadro dos investimentos apoiados pelos Fundos estruturais e de coesão [32] e, nos países candidatos à adesão, pelo Instrumento de Políticas Estruturais para a Pré-Adesão (ISPA) [33] e o Programa Especial de Adesão para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural (SAPARD) [34]. No geral, devem ser eliminados os financiamentos não acompanhados por políticas de tarifação que incentivem uma utilização eficiente da água. Os Estados-Membros deverão dar prioridade à utilização sustentável da água e aos investimentos que a promovam (por exemplo, instalação de contadores para diferentes utilizações).

[32] Em 1996, os financiamentos do Fundo de Coesão para projectos de abastecimento de água e de tratamento de águas residuais ascenderam a 848 milhões de euros (aproximadamente dois terços da verba total para o ambiente).

[33] Para o período 2000-2006, serão atribuídos 520 milhões de euros a projectos no domínio do ambiente. A grande maioria desses projectos prender-se-á com o abastecimento de água e o tratamento de águas residuais.

[34] Conforme indicado nas novas orientações para a utilização dos Fundos estruturais e de coesão no período 2000-2006, o desafio consiste em procurar equilibrar os objectivos sociais e económicos com a protecção do ambiente. Do mesmo modo, os sistemas de tarifação devem também assegurar que se obtêm recursos financeiros suficientes para a renovação da infra-estrutura e o funcionamento sustentável dos serviços de água.

3.7.3. Investigação e demonstração

O quinto programa-quadro de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração da Comissão Europeia, nomeadamente a actividade genérica de investigação socioeconómica e a sua acção-chave "gestão sustentável e qualidade da água", que prevê a investigação da tarifação no quadro do subdomínio consagrado aos aspectos socioeconómicos da utilização sustentável da água, oferece o meio para se melhorar a base de conhecimentos sobre as políticas de tarifação da água e seu impacto e se apoiar a definição das futuras políticas de tarifação da água. Estas acções terão por base e reforçarão a investigação no domínio da tarifação da água já apoiada pelo quarto programa-quadro da Comunidade, conforme mostra a Caixa 5.

Caixa 5. A tarifação da água e o projecto Metron

O objectivo do projecto Metron (ENV4-CT97-0565), financiado pela DG da Investigação no âmbito do 4º programa-quadro, é identificar e avaliar políticas e instrumentos alternativos para incentivar a utilização sustentável da água nas zonas metropolitanas da Europa. No quadro do projecto têm sido investigadas as políticas de tarifação da água praticadas em países da OCDE, as tendências dessas políticas, os resultados já alcançados e os progressos ainda a fazer para integrar os objectivos de eficiência, eficácia e equidade nas políticas tarifárias. O projecto inclui também a análise detalhada das políticas de tarifação e a combinação destas com outras medidas, nomeadamente medidas de poupança e campanhas de sensibilização, em 5 cidades.

Mais particularmente, os esforços devem orientar-se para o desenvolvimento de conhecimentos e metodologias para (i) avaliação dos custos e danos ambientais e a avaliação da elasticidade em determinados sectores (p.ex., a agricultura); (ii) análise do papel que as políticas de tarifação de água podem ter para integrar utilização sustentável da água e desenvolvimento turístico; (iii) avaliação do impacto ambiental das actuais políticas de tarifação da água; (iv) análise do potencial de utilização das novas tecnologias da informação para avaliar variáveis económicas específicas relativas à água (p.ex., utilização de imagens de satélite para avaliar a procura e a utilização da água para irrigação); (v) definição e aplicação de metodologias (por exemplo, a avaliação dos custos-benefícios) e ferramentas de apoio à tomada de decisões políticas no domínio da tarifação da água à escala das bacias hidrográficas; (vi) análise da natureza da água (bem económico ou direito básico) e da percepção social que os consumidores têm da água.

Em alguns casos, a aplicação dos princípios e metodologias actuais (para avaliação dos custos ambientais e em recursos, por exemplo) continua a ser o principal desafio. São necessários mais esforços para implementar e difundir as actuais abordagens. Será importante recorrer a programas-piloto para demonstrar aos interessados os potenciais benefícios e custos das novas políticas de tarifação da água. Os programas LIFE da Comissão Europeia oferecem oportunidades para testar e demonstrar o papel que uma tarifação eficiente da água pode desempenhar no reforço da sustentabilidade dos recursos hídricos, como ilustrado na Caixa 6.

Caixa 6. Demonstrar a utilização potencial da tarifação da água em projectos LIFE

Em 1998, a organização não-governamental WWF-Spain/ADENA iniciou um projecto no município de Alcobendas, a norte de Madrid, para reduzir as captações de água e preservar os recursos hídricos. Esse projecto, financiado pelo programa comunitário LIFE, destina-se a demonstrar a viabilidade de medidas de gestão da procura para utilizações domésticas a nível municipal. O projecto conta com vários participantes e prevê campanhas de informação e de promoção para sensibilizar mais os consumidores para as questões da água. O projecto inclui actividades destinadas a avaliar o actual sistema tarifário de escalões decrescentes, que favorece o consumo elevado, e propõe novas estruturas tarifárias destinadas a promover a economia de água e a recuperar plenamente os custos financeiros

4. Conclusão

Dada a inexistência de objectivos económicos e ambientais claros, as actuais políticas de tarifação da água nem sempre dão um sinal claro aos consumidores e utilizadores de que devem utilizar eficientemente os recursos hídricos. Em geral, embora todos reconheçam a necessidade de recuperar os custos financeiros através da tarifação, os custos ambientais e em recursos são raramente considerados nas políticas de preços. O sector agrícola, o maior utilizador nos países da Europa meridional, é o melhor exemplo disso. Mas o mesmo se pode dizer de alguns utilizadores domésticos e do sector industrial.

A análise das actuais políticas de tarifação da água e do seu impacto económico, social e ambiental sugere que, na elaboração dessas políticas, se devem ter mais em conta os aspectos ambientais. Mais especificamente, essas políticas deverão ter por base: uma aplicação mais firme do princípio da recuperação de custos, com uma escolha eficaz de objectivos baseados nos custos e benefícios da utilização da água; uma aplicação mais generalizada de estruturas de preços que proporcionem incentivos e a promoção de dispositivos de medição; a avaliação dos principais custos ambientais e, quando possível, a internalização desses custos nos preços; um processo transparente de definição das políticas, que envolva os utilizadores e os consumidores; e a implementação faseada das novas políticas de tarifação para garantir a sua aceitação e estabilidade.

As futuras iniciativas políticas nacionais terão de garantir que a tarifação da água (e a plena recuperação dos custos) não seja o único instrumento utilizado. Uma estratégia sustentável baseada na procura implica a combinação da tarifação com outros instrumentos, por exemplo a promoção de dispositivos e práticas para economizar água, a redução das perdas nos sistemas de produção-aprovisionamento-distribuição de água e campanhas de educação e de informação do público que complementem a tarifação da água [35]. Deverá igualmente reforçar-se a coerência entre as políticas de tarifação da água, as políticas estruturais e de coesão e as políticas sectoriais, por forma a garantir que se sintam plenamente os efeitos das políticas de tarifação.

[35] A negociação de direitos ou licenças é outra ferramenta de gestão da procura que tem sido objecto de crescente debate na Europa e noutras regiões no domínio da gestão da água. Na UE, apenas a Espanha adoptou medidas legislativas para a introdução de tais mecanismos de negociação. É necessário investigar a utilização potencial destes mecanismos nas futuras políticas comunitárias no sector da água.

A implementação para breve da directiva-quadro da água proposta fornecerá o ímpeto adequado para pôr em prática os elementos da presente comunicação. Pede-se ao Parlamento e ao Conselho que a tenham em conta e a debatam e encorajem as autoridades nacionais e regionais a adoptarem políticas de tarifação consonantes com ela, para que os objectivos ambientais da directiva possam ser realizados do modo mais eficaz em termos de custos.

A Comissão convida igualmente os Estados-Membros a participarem na elaboração de orientações para a aplicação do artigo da directiva-quadro da água relativo à tarifação. As orientações terão por base a análise das práticas seguidas pelos Estados--Membros na definição das políticas de tarifação da água e os resultados do debate sobre a presente comunicação.

A disponibilidade de informação será essencial para a elaboração e utilização dessas orientações. O Eurostat e a Comissão irão, assim, avaliar a disponibilidade, nos Estados-Membros e também nos países candidatos à adesão, de dados estatísticos relativos aos custos dos serviços de água e aos preços da água. Esta avaliação será utilizada para identificar metodologias sólidas e eficientes de recolha de dados sobre custos, benefícios e preços, conforme indicado na proposta de directiva-quadro da água.