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Parecer do Comité Económico e Social sobre «O Desafio Global do Comércio Internacional: Uma Estratégia de Acesso ao Mercado para a União Europeia»

(97/C 56/10)

Em 31 de Outubro de 1996, o Comité Económico e Social, deliberando ao abrigo do nº 3 do artigo 23º do seu Regimento, decidiu emitir um parecer sobre «O Desafio Global do Comércio Internacional: Uma Estratégia de Acesso ao Mercado para a União Europeia».

A Secção de Relações Externas, Política Comercial e Desenvolvimento, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do Comité, emitiu parecer em 17 de Outubro de 1996, sendo relator J. van Dijk.

Na reunião plenária de 30 e 31 de Outubro de 1996, o Comité Económico e Social adoptou, por 49 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. No final do Uruguay Round no âmbito do GATT foi tomada a decisão de criar a Organização Mundial do Comércio (OMC). A reunião constitutiva realizou-se em Marraquexe. Esta organização exerce o controlo da aplicação dos resultados do Uruguay Round. A primeira reunião ministerial terá lugar em Dezembro de 1996 em Singapura.

1.2. Com vista a manter o ímpeto em prol de um sistema comercial multilateral aberto e suscitar um apoio tão amplo quanto possível aos esforços em curso de abertura de mercados a nível global, a Comissão Europeia apresentou uma comunicação que estabelece uma nova estratégia para melhorar o acesso ao mercado nos países terceiros, bem como os objectivos da União Europeia para a Conferência ministerial de Singapura e a futura agenda da Organização Mundial do Comércio, contribuindo assim para a criação de consenso em relação à nova agenda de questões comerciais.

1.3. Síntese do documento da Comissão

Muita da prosperidade da União Europeia depende do comércio e do investimento externos. Com efeito, a União tem uma economia aberta em que muitos dos empregos dependem das exportações. Daí que a política comercial comum seja uma das pedras-chave do Tratado CE.

Esta abertura da economia europeia à concorrência internacional oferece numerosas vantagens tanto para as empresas como para os cidadãos. Todavia, as empresas europeias defrontam-se com uma série de obstáculos no estrangeiro; esta a razão pela qual a Comunidade se deve esforçar por melhorar o acesso aos mercados dos países terceiros, ao mesmo tempo que continua a abrir progressivamente o seu próprio mercado.

É neste sentido que a Comissão apresenta propostas tendentes à realização desta estratégia na comunicação de 14 de Fevereiro de 1996: «O Desafio Global do Comércio Internacional: Uma Estratégia de Acesso ao Mercado para a União Europeia».

A Comissão impôs-se objectivos precisos: os parceiros comerciais da Comunidade devem aceitar e cumprir as obrigações decorrentes dos acordos agora geridos pela OMC e a Comunidade compromete-se a respeitar as suas próprias obrigações no âmbito destes acordos. No âmbito da política comercial, os instrumentos existentes de abertura dos mercados devem ser plenamente utilizados. A Comunidade deve igualmente lutar pela eliminação ou redução de todas as restrições aos fluxos económicos. Por fim, as empresas devem ser informadas das possibilidades existentes, nomeadamente os instrumentos de política comercial, destinadas a proteger a Comunidade contra práticas comerciais desleais.

Existem dois grupos de instrumentos de que a Comunidade dispõe para atingir estes objectivos: a nível multilateral (execução e consolidação dos resultados do Uruguay Round, acções diversas de abertura dos mercados e identificação de novas áreas de liberalização) e a nível bilateral (negociações bilaterais de carácter geral ou sectorial específico e execução efectiva de acordos destinados a melhorar o acesso ao mercado ou a assegurar comércio livre com países terceiros ou grupos regionais). Estes dois grupos de instrumentos podem ser complementados por políticas de acompanhamento, ou seja, por acções que permitam melhorar as oportunidades de exportação das empresas europeias (reconhecimento mútuo, cooperação industrial, iniciativas específicas de promoção das exportações).

Nesta primeira análise, que a Comissão pretende desenvolver posteriormente, o acesso aos mercados mundiais é considerado como um dos principais objectivos a alcançar. Ao mesmo tempo que mantém o seu inteiro apoio à OMC, a Comissão sublinha que, nas próximas negociações, deverão ser abordados problemas cuja resolução permitirá a criação de novas oportunidades para as empresas europeias.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité Económico e Social deseja manifestar o seu apoio à iniciativa da Comissão, subscrevendo também a estratégia definida para conseguir um melhor acesso aos mercados dos países terceiros de modo a promover as exportações europeias e a criar, assim, mais postos de trabalho na Europa. O Comité chama a atenção da OMC para a aplicação integral dos resultados do Uruguay Round e dos acordos celebrados em Marraquexe no âmbito do GATT. A OMC deveria assumir um importante papel no acompanhamento deste processo.

2.2. Na opinião do Comité Económico e Social, o objectivo final da política comercial da União consiste em alcançar um sistema comercial multilateral baseado em regras justas e equitativas e não numa simples liberalização do comércio. Neste contexto, o Comité Económico e Social reitera a sua opinião de que a liberalização comercial a nível mundial não constitui um objectivo em si, mas uma forma de alcançar crescimento económico sustentável e bem-estar social para todos os participantes no sistema multilateral. Por isso, a OMC deveria estabelecer uma série de regras sobre a concorrência leal aplicáveis a nível mundial, por forma a criar condições de concorrência equitativas.

2.3. Este princípio será exposto de forma mais detalhada nos capítulos seguintes relativos à concorrência, aos investimentos, ao contexto social e ao ambiente.

2.4. O Comité exorta a Comissão a promover activamente a entrada da China e da Rússia na OMC, o que permitirá reforçar os efeitos dos compromissos assumidos no âmbito da OMC.

3. Comércio e políticas de concorrência

3.1. Entre as questões constantes da «nova agenda comercial» da OMC, o Comité Económico e Social dá particular realce ao futuro debate sobre o comércio e a política de concorrência. O objectivo da política de concorrência consiste em manter a concorrência tanto nos mercados nacionais como a nível da União Europeia, com vista a promover a eficiência económica e a protecção do consumidor. Esta política abrange tanto a legislação tradicional relativa à concorrência ou antitrust, destinada a limitar as restrições à concorrência no sector privado, como à regulamentação governamental que afecta directa ou indirectamente as empresas e a estrutura industrial. O objectivo de um sistema multilateral regulamentado de comércio é o de melhorar o bem-estar económico e social a nível mundial, mediante a facilitação do comércio mundial e dos fluxos de investimento. As negociações neste domínio no âmbito da OMC deveriam dar prioridade ao reforço do sistema multilateral comercial e à promoção da concorrência através do estabelecimento de um quadro político multilateral destinado a evitar potenciais conflitos entre os objectivos do comércio e os da política de concorrência.

3.2. Existem acordos multilaterais de concorrência na UE e no âmbito do Acordo de Comércio Livre da América do Norte (ACLAN) e do Acordo de Aproximação Económica entre a Austrália e a Nova Zelândia (ANZCERTA). De entre estes, a UE constitui o único exemplo de um organismo supranacional de concorrência. A CNUCED e a OCDE já tentaram desenvolver códigos de conduta para as empresas multinacionais. Estes códigos constam do «Restrictive Business Practices Code» (Código sobre as práticas comerciais restritivas) de 1980 (CNUCED) e das «Guidelines for Multinational Enterprises» (Orientações para as empresas multinacionais) de 1976 (OCDE) e gozam do apoio da comunidade empresarial internacional e dos sindicatos. Contudo, eles têm um carácter voluntário e, até agora, as políticas de concorrência não dispõem de instituições multilaterais transparentes e procedimentos de aplicação e de resolução de litígios. Este aspecto é especialmente preocupante no caso dos países que não são membros da UE e nos quais os obstáculos ao acesso ao mercado são maiores do que nos Estados-Membros da UE. Daí a necessidade de assegurar a participação destes países num processo de reforma das normas dos acordos internacionais em matéria de comércio e concorrência, garantindo que os passos subsequentes sejam não discriminatórios para ambas as partes.

3.3. A agenda das negociações a nível da OMC para a reforma poderia incluir:

- a fixação de normas destinadas a reforçar as legislações nacionais em matéria de concorrência, incluindo o alargamento do seu âmbito e, tendo em conta a transparência, a imposição e os procedimentos de resolução de litígios, não esquecendo que os efeitos internacionais das políticas de concorrência dependem em primeiro lugar da relativa solidez dos sistemas nacionais de concorrência;

- o alargamento do âmbito dos acordos internacionais em matéria de concorrência e a promoção da convergência dos princípios de concorrência e de uma maior cooperação antitrust, com vista a aprofundar a harmonização internacional da legislação antitrust, não esquecendo que a crescente liberalização comercial comporta o risco da oligopolização a nível internacional;

- a melhoria das condições de acesso ao mercado, tanto nacional como internacional, nomeadamente no sector dos serviços, incluindo normas relativas aos cartéis de importação e exportação, aos acordos e práticas comerciais específicos, aos requisitos de incorporação local e outras medidas relativas a investimento comercial e aos controlos de fusões.

4. Comércio e investimento

4.1. O estabelecimento de normas multilaterais para o investimento terá especial importância para alcançar progressos substanciais em matéria de acesso ao mercado. O Comité Económico e Social regista que as negociações a nível da OCDE relativas ao Acordo Multilateral sobre o Investimento (AMI) se encontram numa fase avançada. O objectivo é o de concluir, até Maio de 1997, um acordo com elevados padrões de liberalização e protecção do investimento e procedimentos eficazes de resolução de litígios, ao qual poderão aderir todos os membros da OCDE e da União Europeia, bem como os países que não são membros da OCDE. Todos os membros da OCDE e a Comissão Europeia participam nas negociações. As questões relacionadas com a adesão de países que não são membros da OCDE são discutidas no âmbito de um programa activo de seminários e consultas informais entre o grupo de negociação e os países não-membros interessados. Em Maio de 1996, o Conselho ministerial da OCDE aprovou o relatório intercalar do grupo de negociação do AMI ().

4.2. No parecer sobre «A uniformização à escala mundial das regras aplicáveis ao investimento directo», de 28 e 29 de Maio de 1996 (relator: Vasco Cal) (), o Comité Económico e Social já se pronunciou detalhadamente sobre o AMI, pelo que não o fará aqui in extenso. O parecer sublinhava a crescente importância do investimento estrangeiro directo no processo de globalização económica e nas relações entre as economias nacionais e/ou regionais. Assim, o Comité Económico e Social acolhia favoravelmente os esforços desenvolvidos para estabelecer uma definição mais larga de investimento e sublinhava a necessidade de uma cláusula de integração económica regional (REIC), por forma a evitar os efeitos negativos das cláusulas NMF, e de procedimentos eficazes para a resolução de conflitos que deveriam ser compatibilizáveis com os criados a nível da OMC e com os instrumentos existentes de resolução de litígios entre investidores e Estados. As entidades sub-federais e locais dos Estados contratantes deviam ser incluídas no âmbito do Acordo, de forma a eliminar os factores de incerteza existentes. O Comité entendia ainda que o princípio de tratamento nacional devia ser respeitado mas que as excepções e reservas deviam ser conhecidas; do mesmo modo, não devia ser permitida a discriminação inversa contra as próprias empresas nacionais, como sucedia, por exemplo, em «zonas francas vocacionadas para exportações». Devia pôr-se um travão às tentativas de atracção do investimento estrangeiro directo (IED) com base em baixas normas de trabalho, e os princípios contidos nos instrumentos existentes, tais como as «Orientações da OCDE para as empresas multinacionais», deviam ser incluídos no AMI, contribuindo assim positivamente para as futuras negociações sobre comércio e investimento a nível da OMC após a conferência ministerial de Singapura.

5. Comércio e condições sociais

5.1. Tal como já foi referido previamente, o comércio internacional beneficia todos se forem criadas condições de concorrência equitativas. Isto só será possível se forem estabelecidas normas aceites por todos os Estados-Membros da OMC. Tal não se aplica somente às normas relativas ao investimento e à concorrência, mas também às condições de trabalho e ao ambiente.

5.2. Relativamente às condições de trabalho, o Comité Económico e Social já se manifestou em vários pareceres a favor da introdução de cláusulas sociais nos acordos de comércio internacional. No parecer sobre as «Incidências dos Acordos do Uruguay Round», o Comité Económico e Social advogava «a inclusão da temática da "cláusula social" no programa de trabalho da Organização Mundial do Comércio» ().

5.3. Neste parecer, o Comité Económico e Social considerava desejável aprofundar esta questão. Em primeiro lugar, pretendia uma clarificação dos padrões sociais a serem incluídos nos acordos internacionais de trabalho. Actualmente, existe um amplo consenso relativamente à adopção de cinco:

- Não discriminação (Convenção 111 da OIT);

- Interdição do trabalho forçado (Convenções 29 e 105 da OIT);

- Proibição do trabalho infantil (Convenção 138 da OIT);

- Liberdade de associação (Convenção 87 da OIT);

- Direito à negociação colectiva (Convenção 98 da OIT).

Todas estas convenções da OIT foram ratificadas por uma larga maioria de países, pelo que poderiam ser consideradas como normas internacionalmente aceites ().

O recente relatório da OCDE sobre o comércio e as normas de trabalho mostra que a sua aplicação pode apoiar o desenvolvimento económico ao estabelecer elos mais estreitos entre os mercados e o desenvolvimento social. A OCDE considera ainda que carecem de fundamento as preocupações expressas por alguns países em desenvolvimento de que a aplicação destas cinco normas fundamentais iria afectar o seu desempenho económico (). O Comité entende que, por enquanto, não é de alargar a lista das normas laborais fundamentais. Além disso, exorta os países que defendem a inclusão de normas laborais nos tratados de comércio internacionais a ratificarem eles próprios também esses tratados.

Na cimeira realizada em Lião em Junho, os chefes de Estado e de Governo do G7 manifestaram a opinião de que o respeito destas normas de trabalho internacionalmente reconhecidas constituía parte do objectivo fundamental do desenvolvimento sustentável, que permitirá a todos os países em desenvolvimento, seja qual for o estádio em que se encontrem, partilhar e participar nas vantagens da globalização ().

5.4. Quando um país ratifica uma convenção da OIT, estabelecem-se consultas entre o governo desse país e a OIT sobre a adaptação da legislação nacional, para que esta fique em conformidade com o conteúdo das disposições da Convenção OIT. Esta organização exerce vigilância para se certificar de que a legislação nacional está conforme com a Convenção OIT, fiscalizando, em seguida, a aplicação da mesma nesse país. Os parceiros sociais e o governo são convidados a enviar os respectivos relatórios, que constituirão a base do sistema de fiscalização. Se um país não cumpre todas as disposições da convenção, a OIT elabora um relatório. A sanção mais grave consiste na divulgação por parte da OIT da violação destas normas num dado país. Para além desta campanha de divulgação ao público, a OIT não dispõe de sanções que possam ser aplicadas para obrigar os países a cumprirem as disposições da Convenção.

5.5. Até agora, as normas laborais constam da Lei dos EUA sobre o comércio e as tarifas, do Sistema Europeu de Preferências Pautais Generalizadas e de um Apêndice ao ACLAN. Todos estes acordos têm um carácter bilateral, podendo, por isso, ser mais sensíveis a pressões proteccionistas do que os acordos multilaterais. A inclusão de normas laborais na actividade de fora internacionais de comércio dotará a comunidade internacional do instrumento necessário para incentivar os países a respeitar as normas laborais amplamente aceites. Por essa razão, o Comité Económico e Social prefere a inclusão de normas laborais básicas no âmbito da OMC. Essa inclusão é considerada pelo CES como um meio não só de promover os direitos sociais por todo o mundo mas também de reforçar o princípio do comércio livre. Receia o Comité que o desrespeito dos direitos sociais tenha, em muitos países, por efeito minar o apoio a este princípio.

5.6. Em primeiro lugar, deveria ser publicamente feito um apelo moral destinado a convencer o governo em questão - nomeadamente através da discussão e do diálogo - a respeitar as normas laborais. Tal já é prática corrente na regulamentação do SPG. Um país pode obter preferências comerciais adicionais se respeitar as normas laborais. Ao mesmo tempo, os países industrializados, em estreita cooperação com os países em causa, deveriam desenvolver políticas de acompanhamento. O objectivo desta política é o de levar os países a respeitar valores humanos. Se estes instrumentos não surtirem quaisquer efeitos sobre a atitude do governo do dito país, poderão ser propostas medidas mais eficazes, a acordar.

5.7. Dado que a OIT dispõe de uma vasta experiência neste domínio, deveria ser ela a supervisionar o cumprimento das normas laborais. Tal como já ficou dito no ponto 5.4 supra, a OIT desempenha um papel independente nessa fiscalização. Se os instrumentos accionados pela OIT não tiverem produzido quaisquer resultados, poderá acordar-se em submeter o caso à OMC, que dispõe dos meios e da competência para contribuir para reforçar as normas laborais nos países aderentes.

5.8. O Comité Económico e Social congratula-se com a estratégia proposta pela Comissão na comunicação ao Conselho sobre «O sistema comercial e as normas laborais internacionalmente reconhecidas». A Comissão propõe nessa comunicação que se institua, durante a Conferência da OMC em Singapura, um grupo de trabalho encarregado de analisar a relação entre o comércio internacional e as normas laborais.

6. Comércio e ambiente

6.1. O motivo principal dos problemas ambientais não é a liberalização do comércio, mas a incapacidade dos mercados e dos governos em exprimir adequadamente nos preços os problemas do ambiente. É, pois, essencial que a OCDE actualize o princípio por si definido de poluidor-pagador (PPP) e o torne aplicável às suas actividades neste domínio. O princípio «poluidor-pagador» oferece excelentes possibilidades para internalizar custos ambientais.

6.2. A Comissão tem para si que é possível realizar um desenvolvimento sustentável, tendo como motor o comércio internacional, se forem tomadas a todos os níveis as medidas ambientais acertadas. O Comité partilha desta opinião, mas também está consciente dos efeitos ambientais negativos que o comércio mundial pode causar. Assim, reconhece-se que será necessário desenvolver um trabalho mais analítico para conhecer melhor os «efeitos potenciais da liberalização do comércio», bem como proceder a revisões dos instrumentos e acordos comerciais de um ponto de vista ambiental. Do relatório sobre a implementação das «directrizes processuais» em matéria de comércio e ambiente da OCDE, conclui-se que estas têm bastante utilidade. O CES insta, por isso, a Comissão a estimular todos os membros da OCDE a aplicar estritamente essas directrizes.

6.3. O CES toma nota da conclusão, citada pela Comunicação, do relatório apresentado pela OCDE ao Conselho de Ministros de Maio de 1995, de que não foi identificada a existência de uma relação sistemática entre políticas ambientais e efeitos a nível da competitividade. Tal aplica-se igualmente à tese segundo a qual as vantagens de normas ambientais mais exigentes são, em média, superiores aos inconvenientes, o que permite ganhar em todas as frentes. É difícil avaliar em que medida o receio das empresas de uma redução da sua competitividade ou a perspectiva dos esforços que terão de ser feitos para colmatar os supramencionados efeitos negativos a curto prazo desencorajarão os governos de adoptarem as medidas ambientais necessárias.

6.4. O Comité concorda que é necessário criar um enquadramento apropriado no GATT/OMC para as medidas comerciais tomadas no âmbito dos AMA. O Comité considera que deste modo se tem em conta a integridade do sistema de comércio aberto e a salvaguarda dos objectivos ambientais da sociedade. A proposta da Comissão defende, em suma, que às medidas tomadas ao abrigo dos AMA se aplique um regime OMC «mais leve» do que às outras medidas. O Comité entende que estas propostas garantem um bom equilíbrio entre ambos os interesses e que é possível integrar nos AMA medidas comerciais destinadas a evitar o chamado problema «free rider». É ainda importante clarificar o significado prático de determinadas disposições importantes retiradas dos acordos da OMC para a formulação de medidas comerciais nos AMA.

6.5. Por último, o Comité está convencido da necessidade de uma organização ambiental internacional, reconhecida universalmente e munida de autoridade, à altura de, por assim dizer, desempenhar o papel de «contrapartida» natural da OMC. Para esse papel seria ideal um organismo «autónomo», embora o CES ache que não é conveniente, para um tal objectivo, criar agora uma nova organização. Ocorre-lhe, por esse motivo, que talvez seja melhor a sua inserção numa organização já existente, como o PNUA (Programa das Nações Unidas para o Ambiente).

7. Observações na especialidade

7.1. Na comunicação, a Comissão aborda a questão dos acordos bilaterais com países terceiros. Como já anteriormente referido, o Comité Económico e Social advoga um comércio internacional equitativo e justo, que deve ser garantido por acordos multilaterais. O Comité considera, todavia, que os acordos bilaterais entre a UE e os países terceiros ou as estruturas regionais destes países podem contribuir consideravelmente para a construção de um quadro multilateral, por permitirem, nomeadamente, a criação de massas críticas de países mais vocacionados para integrar a dimensão social e ambiental nas trocas comerciais internacionais. As acções da Comunidade para melhorar o acesso ao mercado a nível bilateral deverão sempre ser empreendidas paralelamente e em coordenação com a sua política comercial multilateral. Para alcançar eficazmente o objectivo de uma maior liberalização nos mercados dos países terceiros, a Comunidade deveria fazer uso de todos os instrumentos de política comercial ao seu dispor. As possibilidades de consulta e de resolução de litígios oferecidas pelos tratados bilaterais deveriam ser exploradas sempre que possível de modo a atacar mais eficazmente os problemas de acesso ao mercado. Ao mesmo tempo, o Comité interroga-se se todos os acordos bilaterais respeitarão as normas da OMC.

7.2. A coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros e entre os serviços da própria Comissão será de importância crucial para a aplicação integral e bem sucedida da estratégia de acesso ao mercado da União Europeia. O Comité Económico e Social congratula-se com a criação de uma base de dados com informações sobre as barreiras alfandegárias e não alfandegárias às exportações comunitárias, para a qual contribuirão a própria Comissão, as empresas, os trabalhadores e os adidos comerciais dos Estados-Membros em países terceiros. Um melhor sistema de informação ajudará a assegurar a transparência na economia global, criando oportunidades de negócio e disponibilizando informações às quais as pequenas e médias empresas, nomeadamente, têm dificuldade em aceder pelos seus próprios meios; permitirá também garantir um processo de controlo eficaz. O êxito da estratégia de acesso ao mercado depende em grande parte do êxito da cooperação entre as empresas e associações industriais e a Comissão. Para assegurar uma estratégia de acesso ao mercado mais adequada e coerente, é necessária uma troca de informações entre as empresas privadas, a Comissão e os Estados-Membros. Haveria que dar especial atenção à participação das PME, que se deveriam contar entre os principais beneficiários do melhoramento do sistema de informação.

Bruxelas, 31 de Outubro de 1996.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() OCDE (1996), Multilateral Agreement on Investment. Progress Report by the MAI Negotiating Group, OECD/GD(96)78.

() JO nº C 153 de 28. 5. 1996, p. 16.

() Parecer sobre as «Incidências dos Acordos do Uruguay Round», JO nº C 393 de 31. 12. 1994.

() A este respeito, a Convenção 138 da OIT sobre o trabalho infantil constitui uma excepção. Por diversos motivos, muitos países ainda não a ratificaram. No entanto, quase todos os Estados-Membros da ONU assinaram o Tratado da ONU sobre os direitos da criança, no qual se incluem todas as disposições constantes da Convenção 138 da OIT. Daí que a questão do trabalho infantil também seja largamente aceite a nível internacional.

() OCDE (1996), Joint Report on Trade, Employment and Labour Standards, OECD/GD(96). Em Setembro será publicado o estudo integral sobre os direitos fundamentais dos trabalhadores e o comércio internacional.

() Comunicado da cimeira económica de Lião, «Concretizar a globalização em benefício de todos», Lião, 28. 6. 1996, ponto 34 (N.T.: a versão portuguesa ainda não se encontra disponível - Boletim da UE 6-96, ponto 2).