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Parecer sobre o Ordenamento do Território e a Cooperação Inter-regional no Mediterrâneo

(95/C 133/10)

Em 20 de Dezembro de 1994, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 23º do Regimento, elaborar um parecer sobre o Ordenamento do Território e a Cooperação Inter-regional no Mediterrâneo.

A Secção de Desenvolvimento Regional, Ordenamento do Território e Urbanismo, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos do Comité, emitiu parecer, aprovado por unanimidade, em 10 de Março de 1995. Foi Relator Vasco Cal, em substituição de A. Amato.

Na 324ª Reunião Plenária (sessão de 30 de Março de 1995), o Comité adoptou por maioria, com 2 abstenções o parecer que segue.

OBSERVAÇÃO PRÉVIA

O ordenamento do território e a cooperação inter-regional no Mediterrâneo são objecto do presente parecer que obedece à estrutura seguinte :

1. Introdução

2. O Mediterrâneo entre globalização e marginalização

3. Mudar o modelo de desenvolvimento europeu : condição indispensável para uma nova organização do espaço mediterrâneo

4. Os eixos estratégicos de uma nova organização do espaço mediterrâneo

5. As políticas de ordenamento do território no Mediterrâneo

6. As redes transeuropeias e transmediterrâneas

7. A cooperação inter-regional

8. A participação das forças económicas e sociais

9. Conclusões

1. Introdução

1.1. As exigências de competitividade de uma economia baseada num novo modelo de desenvolvimento duradouro têm implicações territoriais evidentes, como se pode verificar na estratégia global do Livro Branco, que comporta uma importante vertente de ordenamento do território, o qual se pretende mais competitivo, e eficaz na perspectiva de um desenvolvimento duradouro e mais solidário para uma maior coesão económica e social.

1.2. Inúmeras instâncias, e em particular o Comité Económico e Social (), têm vincado a necessidade de um ordenamento do território a nível europeu, aspecto que é, doravante, amplamente aceite. O ordenamento do território permite, na verdade, que vários parceiros - Estados ou regiões - acordem num quadro global coerente, o que facilita a cooperação e permite resolver determinados problemas, insolúveis isoladamente.

1.3. O impulso político necessário à concretização desta exigência foi dado em vários encontros ministeriais e Conselhos realizados após a adopção do primeiro documento « Europa 2000 », em 1991.

Assim, os ministros reunidos em Lisboa, em Maio de 1992, em Liège, em Novembro de 1993 (1º Conselho Informal), em Corfu, em Junho de 1994, avançaram neste sentido, tendo concluído, em Leipzig, em Setembro passado, com o exame do novo documento « Europa 2000+», bem como com as orientações políticas relativas ao Plano de Desenvolvimento do Espaço Comunitário, documento elaborado pelo Comité de Desenvolvimento Espacial, criado após a adopção do primeiro documento « Europa 2000 ».

1.4. Vários estudos efectuados após a publicação de « Europa 2000 », cuja análise consta do relatório apenso ao presente parecer (), realçam a emergência de novas disparidades de desenvolvimento territorial que ameaçam acentuar o desequilíbrio entre as regiões da UE e no interior destas. Para influenciar e, sempre que necessário, facilitar o reequilíbrio territorial da União é necessário aplicar algumas medidas transnacionais, das quais a mais determinante será a cooperação transfronteira interna e externa.

Para além destas acções transnacionais importa pôr de pé uma cooperação transnacional e inter-regional com os países vizinhos da União, para que o espaço europeu se desenvolva de forma coerente.

1.5. O presente parecer focará essencialmente as questões de ordenamento do território e de cooperação inter-regional na zona mediterrânea. O Comité Económico e Social já teve o ensejo de abordar a situação mediterrânea () e entende dar novo contributo ao desenvolvimento integrado das regiões da área mediterrânea, numa perspectiva de maior coesão económica e social, na esteira da estratégia delineada pelo Livro Branco.

2. O Mediterrâneo entre globalização e marginalização

2.1. As repercussões da globalização da economia na região mediterrânea foram objecto de anteriores pareceres do Comité. A globalização a que actualmente se assiste realiza-se, em grande medida, entre as empresas, os sectores e as regiões mais avançadas do ponto de vista tecnológico e marginaliza progressivamente as empresas, os sectores e as regiões menos avançados.

O espaço mediterrâneo é instável e está em rápida evolução. Por um lado, padece dos efeitos da polarização crescente do desenvolvimento no centro da Europa e, por outro, apresenta grandes disparidades de crescimento e de riqueza, o que vem acentuar o seu carácter fragmentário.

2.2. Os estudos transregionais efectuados pela Comissão no quadro da « Europa 2000 » confirmam esta tendência para a marginalização da área do Mediterrâneo.

O fosso entre as regiões mediterrâneas da União e o chamado « Centro das Capitais» () era já grande. Esta diferença é ainda maior em relação às regiões alpinas (), cujo PIB por habitante relativamente à média comunitária é já superior ao da região das capitais.

No que diz respeito à região mediterrânea, não se trata apenas de uma distância mensurável com os indicadores macroeconómicos (PIB per capita, taxa de desemprego, etc.), mas sim, e sobretudo, de um conjunto de factores estruturais de fundamental importância para a organização do território. São eles :

- desemprego estrutural, (que atinge essencialmente os jovens) a que veio juntar-se o desemprego induzido pela crise actual;

- considerável subindustrialização e fragilidade do sector dos serviços à indústria;

- desenvolvimento do sector informal;

- crise incipiente e perda de competitividade do sector do turismo;

- insuficiência das redes de infra-estruturas;

- especialização perversa do transporte, com concentração na modalidade rodoviária e saturação dos sistemas de comunicação;

- estruturas agrícolas frágeis, penalizadas pela PAC, subvencionadas e que continuam a perder competitividade;

- crises ecológicas de proporções consideráveis : erosão dos solos, poluição marinha e atmosférica, poluição urbana, abandono da montanha e das zonas do interior, urbanização especulativa do litoral - atingido tanto pela desindustrialização como pelo turismo de massa -, emergência de um grave problema de água potável;

- crise dos sistemas de protecção social e de financiamento público (relevante no Mezzogiorno, na Grécia, na Andaluzia, na Ligúria e na Provença-Alpes-Côte d'Azur);

- menor eficiência das administrações públicas e falta notória de projectos locais (salvo algumas excepções).

2.3. O aprofundamento das disparidades de desenvolvimento no interior da UE faz temer uma perda global de competitividade da UE em relação ao exterior : os dois fenómenos não só estão correlacionados no que diz respeito ao passado, como voltam a colocar, para toda a UE, o problema (clássico em Itália) do atraso interno como condicionante externa negativa. A coesão económica e social não é, pois, unicamente uma questão de solidariedade, mas, igualmente, um factor importante para a competitividade global do espaço europeu.

2.4. Neste processo de polarização cada vez maior no centro, notam-se mudanças significativas nos eixos de desenvolvimento : o centro está a mudar. Já não é a Lorena da grande indústria. Nesta grande região central há agora dois vazios : a liquidação da indústria pesada marginalizou regiões inteiras, fazendo emergir novos eixos de desenvolvimento. Mas o centro também já não é a « Banana Azul », o eixo (Londres-Bruxelas-Francoforte-Milão) que se tinha afirmado na década de 80 e que se desagregou com a emergência do « Centro das Capitais ». A região alpina está a distanciar-se, levando o centro a aproximar-se do Mediterrâneo, com a consequente recuperação das regiões mais próximas, mas também uma dinâmica comercial e económica em todo o Mediterrâneo.

2.5. No que diz respeito aos países mediterrâneos extracomunitários, em especial aos países do Sul e do Este do Mediterrâneo (PSEM) (), as relações com a Europa em termos de polarização/marginalização apresentam-se sob dois aspectos.

Por um lado, aumentam os desequilíbrios devidos à drenagem de recursos ocorrida na Europa em termos de assimetria de trocas comerciais, de evolução desfavorável dos termos de troca e dos fluxos financeiros (originada pelo peso do serviço da dívida).

Por outro lado, a dependência dos PSEM reflecte também a polarização europeia, já que os PSEM tendem a comerciar mais com os países do Centro-Norte da Europa do que com os do Sul, o que confirma também o facto de que os investimentos europeus nos PSEM têm fundamentalmente a mesma proveniência. Na verdade, os fluxos comerciais acompanham os dos investimentos.

2.6. Os cenários de desenvolvimento delineados nos estudos transnacionais apontam para a necessidade imperiosa de inverter radicalmente as actuais tendências económicas e sociais, já que, a manterem-se, conduziriam inevitavelmente à perifericização do Arco Latino, à fragmentação e à marginalização do Mezzogiorno e da Grécia, à deflagração económica, social e política dos países do Sul e do Este do Mediterrâneo, tudo isto a juntar-se à situação vivida na área mediterrânea dos Balcãs.

A interface mediterrânea da União Europeia pode ter um papel muito positivo nas relações entre os PSEM e as regiões do Centro e do Norte da Europa contribuindo, desta forma, para obstar aos efeitos de marginalização da região mediterrânea.

3. Mudar o modelo de desenvolvimento europeu : condição indispensável para uma nova organização do espaço mediterrâneo

3.1. Do atrás exposto sobressai que a marginalização do Mediterrâneo, como área de implantação industrial e de crescimento do emprego no sector dos serviços comerciais (que não o turismo), está intimamente relacionada com o modelo de desenvolvimento económico que se foi consolidando a pouco e pouco na Europa e, sobretudo, com a forma como o desenvolvimento aderiu às tendências mais negativas do processo de globalização da economia. Basta pensar, por exemplo, no quanto os sobrecustos das zonas saturadas pesam na competitividade de muitas das regiões mais desenvolvidas da Europa ou no quanto as carências de infra-estruturas se repercutem nas disparidades de desenvolvimento regional e na consequente drenagem de recursos das regiões mais carenciadas para as mais ricas.

É hoje ponto geralmente assente que o ordenamento do território, acompanhado de políticas ambientais, sociais e económicas adequadas, pode contribuir para superar os disfuncionamentos do território de que actualmente sofre a economia europeia, mas não pode, sozinho, resolver estes problemas.

3.2. Que é necessário mudar o modelo de desenvolvimento europeu também o Livro Branco o reconhece. É necessário que esta mudança tenha em vista realizar os objectivos da competitividade e do emprego, mas também tenha em consideração o desenvolvimento harmonioso das regiões, de modo a superar igualmente a marginalização que hoje atinge as regiões mediterrâneas. É do mesmo modo necessário reforçar o desenvolvimento policêntrico, no qual o Mediterrâneo constitua uma área de reequilíbrio e de cooperação regional.

3.3. As regiões do Mediterrâneo - não obstante uma história e um destino comuns - apresentam grande diversidade no plano económico, social e ecológico. O CES já há muito propôs a construção de uma área estratégica euro-mediterrânea (que englobe também os países de Leste). A recente comunicação da Comissão sobre « O reforço da política mediterrânea da UE e o estabelecimento de uma parceria euro-mediterrânea» (), acolheu, finalmente, a proposta do Comité ao definir como objectivo a construção - através da parceria euro-mediterrânea - de uma « zona euromediterrânea de estabilidade política e de segurança », mas também de um « espaço económico euro-mediterrâneo ».

O objectivo final deste processo não poderá deixar de ser a associação dos países terceiros mediterrâneos à UE.

3.3.1. As três áreas estratégicas mundiais - americana, europeia e asiática - mantêm hoje relações privilegiadas com os seus vizinhos mais próximos.

Nesta última década, este processo assumiu formas profundamente novas em relação às duas décadas anteriores. As trocas comerciais entre a Comunidade, o Japão e os Estados Unidos cresceram menos do que cresceram as trocas dos Estados Unidos com o Canadá e o México (agora NAFTA) e as do Japão com o resto do Sueste Asiático. Em termos absolutos, as trocas comerciais comunitárias cresceram menos do que as americanas e japonesas. De facto, a CE não foi capaz de reforçar, ao contrário do que fizeram os Estados Unidos e o Japão, as relações económicas com os vizinhos do Mediterrâneo e do Leste europeus.

3.4. De acordo com o Livro Branco assiste-se a profundas mutações tecnológicas e de organização de trabalho, ao mesmo tempo que emergem novos sectores, serviços e produções. O desenvolvimento da região mediterrânea deve, pois, ter em consideração essas mutações com vista a um melhor posicionamento na economia mundial e evitar, assim, formas tradicionais de investimento industrial levadas ao extremo, cujos limites são hoje por demais evidentes.

3.5. Paralelamente, a Comunidade deve promover políticas que permitam aos PSEM desenvolver-se através da criação de um mercado interno e regional, do aumento dos níveis de vida e da superação dos desequilíbrios estruturais (défice alimentar, de saúde, de formação, da balança de pagamentos, etc.). Este processo, longe de competir com o das regiões mediterrâneas da UE, poderá assentar na cooperação, não deverá limitar-se, como tem sido o caso, ao ciclo do vestuário, mas antes investir em sectores de produção de uma gama mais ampla de bens de consumo duradouro. É possível instaurar uma complementaridade entre as duas orlas que se traduza em trocas económicas, de bens, saber-fazer, modelos de consumo e força de trabalho competitiva de alto nível.

3.6. O desenvolvimento coerente das duas orlas do Mediterrâneo é, obviamente, a principal condição para uma nova cooperação na área euro-mediterrânea. Contudo, outras cinco áreas de intervenção têm considerável impacto na organização do território mediterrâneo e carecem de profunda revisão das políticas europeias e de novas políticas de co-desenvolvimento :

a)

O problema da agricultura de sequeiro e das zonas áridas. Orientar a investigação biotecnológica e a investigação agronómica para este tipo de problemática é decisivo para a segurança alimentar, a luta contra a desertificação, e para o próprio desenvolvimento dos parques tecnológicos. O Comité chama mais uma vez a atenção para os eventuais efeitos das medidas tomadas no âmbito da política agrícola comum, a um tempo, sobre o ambiente e sobre a economia das zonas rurais. Acresce que as dramáticas transformações ocorridas nas regiões agrícolas mediterrâneas correm o risco de agravar ainda mais o êxodo da população e a desertificação das zonas rurais.

b)

A paragem da degradação ambiental e o saneamento territorial : a unicidade do espaço mediterrâneo e os custos crescentes da utilização do território exigem soluções orientadas para o desenvolvimento duradouro. A política de tratamento das águas em todos os países é importante para combater eficazmente a poluição no Mediterrâneo. É necessária uma orientação diferente dos esforços de centros de investigação e de formação relativamente a esta problemática.

c)

Turismo. A orla sul está a ganhar competitividade relativamente à orla norte. A cooperação neste campo, que exige estruturas eficientes (à semelhança das existentes na Áustria, na Alemanha e noutros países da Europa do Norte), permitiria à Bacia do Mediterrâneo melhorar a competitividade global relativamente às mutações da oferta com origem noutras regiões. Tal cooperação deveria também ter em vista eliminar os riscos ambientais resultantes do turismo de massa nas zonas ecologicamente frágeis.

d)

Formação dos recursos humanos : impõe-se uma cooperação estreita e bidireccional a todos os níveis. Alfabetização, escolas técnicas, universidades, aperfeiçoamento profissional e formação contínua no Sul; formação e inserção da força de trabalho imigrante, novos cursos universitários no Norte.

3.6.1. A valorização dos recursos humanos é primordial para promover o desenvolvimento da região mediterrânea. O contributo da Comunidade, baseado na experiência adquirida, deverá incluir o reforço da capacidade de investigação e de desenvolvimento, a formação nas novas tecnologias e a formação contínua dos trabalhadores para responder às mutações industriais, de modo a fazer emergir uma força de trabalho voltada para o futuro e capaz de se adaptar a novas situações.

4. Os eixos estratégicos de uma nova organização do espaço mediterrâneo

4.1. O elo de ligação entre mudança de modelo de desenvolvimento e revisão das políticas económicas, por um lado, e um ordenamento do território mais equilibrado, por outro, só pode ser a definição de uma efectiva política europeia do território, isto é, orientações aceites por todas as partes que norteiem e vinculem as políticas económicas e territoriais da UE, dos Estados-Membros, das regiões e das autarquias locais.

Neste sentido, o CES vê com agrado o trabalho que a Comissão e os Estados-Membros estão a desenvolver no Comité de Desenvolvimento Espacial com vista à definição do « Plano de Desenvolvimento do Espaço Comunitário ».

4.2. No que diz respeito ao espaço mediterrâneo, a principal orientação estratégica deverá consistir numa diferente articulação dos eixos de desenvolvimento e de comunicação a começar pelos da Europa Meridional. Com efeito, esses eixos estão geralmente orientados para o Norte, deixando no meio grandes zonas de isolamento mais ou menos acentuado (os chamados « elos inexistentes »).

Para corrigir esta situação é necessário, por um lado, desenvolver novas relações funcionais ao longo do eixo Este-Oeste e, por outro, superar a fragmentação espacial, sobretudo no Mezzogiorno e na Grécia, completando as ligações Norte-Sul, e, assim, romper o isolamento das ilhas e das zonas continentais mais periféricas.

O principal eixo latitudinal a desenvolver deveria ligar o Algarve à Trácia, passando por Sevilha, Múrcia, Valência, Barcelona, Marselha, Génova, Livorno, Roma, Nápoles, Brindes, Igumenitza, Patras, Atenas e Salónica.

4.3. Em coerência com o objectivo de integração euro-mediterrânea há que fomentar os eixos de desenvolvimento que ligam a União Europeia aos países terceiros mediterrâneos, valorizando o papel da interface mediterrânea europeia.

Trata-se, antes de mais, dos eixos que unem as orlas Norte e Sul do Mediterrâneo : o Sul da Península Ibérica com Marrocos, as regiões e os principais portos do Arco Latino (que estiveram sempre voltados sobretudo para Norte) e a Sicília com o Magrebe e com Malta; as regiões adriáticas italianas com a Grécia, a área balcânica e a Turquia; a Grécia continental e insular com os países do Sul e do Este do Mediterrâneo. Tem de ser dada uma atenção especial e ponderada a Malta e Chipre enquanto comunidades insulares com necessidades individualizadas e específicas. Há que considerar, além disso, as necessidades emergentes de Israel e das zonas vizinhas, onde o desenvolvimento do comércio e o crescimento económico são essenciais para o desenvolvimento de relações estáveis e permanentes.

4.4. Um segundo eixo estratégico é o do descongestionamento urbano.

A região mediterrânea está confrontada com graves problemas ecológicos, económicos e sociais e de vida em sociedade resultantes do desenvolvimento desordenado e da degradação das grandes áreas urbanas bem como do crescimento anormal de autênticas megalópoles, como Atenas e o Cairo.

A resolução deste problema passa obrigatoriamente pela descentralização das funções urbanas, realizando uma estrutura urbana policêntrica e equilibrada, que evite a excessiva dispersão pelo território, tendo como objectivo o reforço da função da cidade intermédia (« concentração descentralizada »). Paralelamente, é necessário um desenvolvimento coordenado das políticas de saneamento urbanístico e ambiental, bem como de luta contra a exclusão social nas grandes cidades.

4.5. A gestão integrada das costas é outra das prioridades estratégicas no Mediterrâneo. Os problemas do congestionamento, da invasão do cimento e dos turistas, da fragilização do ambiente, que se degrada a olhos vistos, devem ser resolvidos através de uma abordagem global e integrada. Isto significa que se devem reconsiderar de modo unitário todas as funções produtivas, de serviços, de habitação, turísticas, recreativas, etc., que são desenvolvidas ao longo do litoral, na « hinterland » e nas águas contíguas.

4.6. O descongestionamento das cidades e das zonas costeiras tem o seu contraponto na revitalização das zonas de interior e de montanha. De facto, se para o Centro e o Norte da Europa é correcto definir como objectivo a preservação das zonas rurais, nas regiões mediterrâneas, em vez de zonas rurais, deve falar-se de zonas de interior e de montanha. De interior porque compreendidas entre as costas das penínsulas e das ilhas; de montanha (na acepção ampla e já explicitada pelo CES em pareceres anteriores), porque se trata essencialmente de zonas de colinas e montanhosas. Estas zonas têm como traços fundamentais o abandono, o despovoamento, a degradação do ambiente e a desertificação.

Dar novamente as estas zonas funções produtivas na agricultura e nas outras actividades económicas e permitir a fixação de populações contribuiria para o reequilíbrio geral do território nas regiões mediterrâneas.

4.7. Integrar a dimensão marítima na organização do espaço mediterrâneo é outra das opções estratégicas a assumir, tanto mais que o desenvolvimento do comércio desta região tem sido mais acentuado nos últimos anos. Isto significa, em primeiro lugar, estabelecer ligações entre funções que se exercem em terra firme e actividades marítimas (pesca, aquicultura, actividades extractivas, transportes, actividades recreativas, etc.), bem como todas as interacções mar-terra, a começar pelas que dizem respeito ao ambiente. Significa também que se tomam em consideração os problemas de fragmentação do espaço e de isolamento de que padecem as ilhas e, em particular, as mais pequenas e mais periféricas.

4.8. O espaço mediterrâneo contém um grande património de bens naturais, ecológicos, históricos, artísticos e culturais, que importa preservar e valorizar. Uma organização prudente do espaço não pode deixar de considerar, entre as opções estratégicas, a da defesa, protecção e valorização deste património.

4.9. O CES solicita que os eixos estratégicos para uma nova organização do espaço mediterrâneo aqui referidos sejam integrados pelo Comité de Desenvolvimento Espacial no « Plano de Desenvolvimento do Espaço Comunitário ».

5. As políticas de ordenamento do território no Mediterrâneo

5.1. Ainda não existe uma verdadeira e efectiva política comunitária de ordenamento do território. O próprio « Plano de Desenvolvimento do Espaço Comunitário » ainda não saiu do âmbito da cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros. Pode ser um método apropriado para a elaboração do « Plano », mas, na opinião do CES, deverá dar lugar a um quadro comunitário de referência, aceite por todas as partes envolvidas, que fixe as prioridades e os objectivos, o que permitirá uma cooperação inter-regional mais eficaz e a implicação dos parceiros, incluindo as forças económicas e sociais a todos os níveis - nacional, regional e local.

5.2. Só desta forma a revisão e a constante adaptação, pela Comissão, das políticas comunitárias que têm importantes repercussões territoriais (redes de comunicação, ambiente, investigação, agricultura, etc.), bem como a avaliação do impacto territorial das intervenções dos fundos estruturais, poderão passar da simples aspiração ou do simples exercício burocrático a uma nova e importante política comunitária.

5.3. No que respeita à integração com os países terceiros mediterrâneos a referência comunitária é representada pela política mediterrânea. Na comunicação atrás mencionada, que propõe o reforço/renovação da política mediterrânea, não se faz referência explícita a uma política de ordenamento do território euro-mediterrâneo. Mas a proposta de criação de um espaço económico euro-mediterrâneo - através do comércio livre, do apoio à cooperação regional, sobretudo no campo da protecção do ambiente, do reforço da cooperação descentralizada e da cooperação técnica e económica nos vários sectores - tem consideráveis implicações na organização do espaço mediterrâneo. Seria necessário, pois, também aqui, lançar mão de um dispositivo de orientação e de controlo das intervenções da política mediterrânea, definido com base em alguns eixos estratégicos com vista à organização do espaço mediterrâneo.

5.4. No estádio actual, e tendo em conta o tempo necessário para pôr a funcionar esses mecanismos, tanto a nível de política comunitária como de política mediterrânea, a margem de manobra para concretizar uma política de ordenamento do território deve ser procurada, por um lado, nas redes transeuropeias e, por outro, na cooperação inter-regional.

6. As redes transeuropeias e transmediterrâneas

6.1. Para uma análise pormenorizada das redes transeuropeias e transmediterrâneas propostas a nível comunitário, bem como para um quadro coerente de propostas relativas ao diversos tipos de rede, remete-se para o relatório apenso. Aqui tecer-se-ão apenas algumas considerações de carácter geral.

6.2. No processo de reequilíbrio entre as diversas regiões europeias, o problema das redes transeuropeias reveste-se, a partir do Livro Branco, de um valor estratégico, porque é precisamente no sistema de transportes, telecomunicações e energia que irá incidir a acção da Comunidade, do ponto de vista conjuntural inclusive, com vista a apoiar a recuperação da competitividade europeia e do emprego. Esta questão é absolutamente decisiva, porque, como é do conhecimento geral, as opções sobre as redes de transporte, telecomunicações e energia implicam consequências económicas, políticas e sociais a médio e a longo prazo : trata-se, por isso, de opções que condicionam o futuro da União Europeia nos próximos 30 a 50 anos.

6.3. Assim, é necessário frisar que o problema das redes tem implicações ao nível do crescimento, do reequilíbrio e do ordenamento estratégico da União Europeia. Deste ponto de vista, é de lamentar que a problemática e as várias propostas apresentadas no Livro Branco estejam completamente dissociadas da análise da dimensão territorial (regional) das problemáticas europeias.

6.4. Os catorze projectos apresentados ao Conselho Europeu de Essen, todos eles pertencentes ao sector dos transportes, não contemplaram os problemas de desequilíbrio territorial como não abordaram os relacionados com os « elos inexistentes » e com o transporte intermodal.

O Comité compreende que se queira avançar com projectos que sejam imediatamente financiáveis. Contudo, solicita que a estes primeiros se venham juntar, quanto antes, outros projectos com uma vertente indiscutível de reequilíbrio do território da UE e de integração entre a interface mediterrânea europeia e os PSEM.

6.5. Relativamente à relação existente entre o desenvolvimento e integração dos países da frente mediterrânea e as redes de infra-estruturas, bastará a seguinte consideração : as redes devem ser escolhidas e postas em funcionamento em função da respectiva adequação aos objectivos económicos e sociais visados e não como um factor económico e financeiro em si mesmo. Por outras palavras, a decisão de desenvolver um eixo viário, ou de transporte de energia, deveria ser prioritariamente avaliada em função do respectivo impacto na estrutura do território, no processo de desenvolvimento e de integração das regiões que dele beneficiarão, e, apenas subsidiariamente, em função do seu impacto ao nível do emprego, do rendimento regional, etc.

6.6. O factor cronológico é primordial na escolha das prioridades. Se por razões de oportunidade financeira é dada prioridade a projectos que vão reforçar as tendências vigentes - quando se sabe que seria necessário tomar uma direcção oposta -, não só se aumentam os desequilíbrios territoriais existentes, como se compromete por muito tempo a possibilidade de recuperação através de possíveis intervenções posteriores de reequilíbrio.

7. A cooperação inter-regional

7.1. A cooperação inter-regional representa, conjuntamente com as redes transeuropeias e mediterrâneas, o instrumento mais concreto e viável para encetar e realizar uma política de ordenamento do território no Mediterrâneo.

Para tal é necessário que uma parcela significativa dos recursos comunitários, que, de outro modo, financiam a cooperação inter-regional, sejam destinados ao Mediterrâneo com vista ao necessário reequilíbrio territorial. A maior parte destes recursos são utilizados, actualmente, nas regiões do Centro-Norte da UE.

7.2. As acções comunitárias de apoio à cooperação inter-regional no Mediterrâneo deveriam contemplar prioritariamente programas e projectos que

- visem :

a) a integração económica e o co-desenvolvimento, abordando as diferentes vertentes : sectorial (indústria, agricultura, turismo), factorial (I& D, formação) e infra-estrutural (transportes, telecomunicações, energia, recursos hídricos);

b) o desenvolvimento duradouro e o saneamento ambiental e territorial;

- assumam os eixos estratégicos de organização do espaço mediterrâneo, descritos no ponto 4 : novos eixos de desenvolvimento, descongestionamento urbano, gestão integrada das costas, revitalização das regiões de interior e de montanha, integração da dimensão marítima, conservação e valorização do património natural e cultural.

7.3. A cooperação inter-regional promovida pela Comissão pode ser definida por :

a)

tipo de entidade : regiões, grandes cidades, entes locais sub-regionais;

b)

categorias espaciais : continuidade ou descontinuidade territorial (cooperação transfronteira ou transnacional);

c)

área geográfica : cooperação intracomunitária ou entre regiões comunitárias e regiões de zonas limítrofes (AECL, PECO, ou mesmo os PTM);

d)

níveis de cooperação :

- troca de experiências e redes de transferência de saber-fazer;

- planificação territorial (nova prioridade para 1994-1999);

- projectos de investimento em estruturas e infra-estruturas.

Até agora a combinação destes diversos tipos tem sido selectiva : só alguns níveis com determinadas categorias espaciais ou com determinadas áreas geográficas, etc. O Comité considera que, em relação ao Mediterrâneo, as diversas entidades, categorias espaciais, áreas geográficas e níveis de cooperação devem poder-se combinar irrestritamente. As propostas que seguem organizam-se segundo os níveis de cooperação, mas está implícito que cada nível pode compreender as diversas entidades, a cooperação transfronteira ou não, a cooperação inter-regional dentro da UE e mesmo a cooperação com os PTM.

7.4. A troca de experiências e as redes de transferência de saber-fazer constituem o nível de cooperação inter-regional mais elementar, mas nem por isso o menos importante.

Para o período de 1994 a 1999 a Comissão propôs a continuação dos programas Pacte e Recite, os quais, no entender do Comité, produziram resultados positivos. É necessário envidar esforços para que haja uma participação cada vez maior de regiões e entes locais da Europa do Sul com projectos que visem os objectivos indicados em 7.2.

A Comissão tenciona reforçar, igualmente, os programas Ouverture/ECOS (cooperação entre autarquias locais e regionais da UE e dos países Phare e Tacis). Com vista à construção de um espaço euro-mediterrâneo, deveriam apoiar-se devidamente os projectos de cooperação entre autarquias locais e regionais do Sul da UE e dos países balcânicos e do Mar Negro. O Comité solicita, sobretudo, que, a partir de 1995, os programas Ouverture/ECOS sejam alargados a todos os PTM.

Isto implica obviar, graças a uma diferente afectação dos recursos comunitários, às dificuldades de co-financiamento das instâncias dos países « parceiros », já constatadas em relação aos PECO.

7.5. No quadro do programa « Europa 2000+ » prevê a Comissão co-financiar no próximo quinquénio :

a)

projectos de desenvolvimento territorial ou estudos de viabilidade que contribuam para a promoção da planificação territorial, possuam dimensão transnacional e sejam de interesse comunitário;

b)

projectos-piloto de demonstração, de carácter transnacional, com vista ao ordenamento do território, sempre que haja uma dimensão transnacional significativa (bacias hidrográficas, zonas de montanha, costas, etc.), mas também para promover modelos de ordenamento do território inovadores.

O Comité aprova estas propostas tendo em conta as necessidades da área do Mediterrâneo. A Comissão deveria conceder especial atenção aos projectos-piloto ou estudos de viabilidade vocacionados para a integração das sub-áreas do Mediterrâneo (Arco Latino, Mediterrâneo Meridional, Adriático, Mediterrâneo Sudoeste) e à planificação do desenvolvimento integrado das regiões mediterrâneas da UE e dos PTM.

7.6. Atentas as decisões em vigor, a única possibilidade de co-financiamento comunitário deste tipo de projectos reside no programa Interreg II, o que limita bastante a realização da cooperação inter-regional, como o Comité já teve ocasião de salientar nos seus mais recentes pareceres sobre programas de iniciativa comunitária, recomendando em particular o alargamento do âmbito do programa Interreg ().

Em primeiro lugar, porque estes programas são autorizados unicamente quando há continuidade espacial, isto é, num quadro transfronteiriço. Prevalece, pois, uma concepção essencialmente infra-estrutural da cooperação inter-regional, que exclui projectos centrados em intervenções económicas e produtivas, realizados em conjunto com vista às indispensáveis complementaridade e integração quer a nível de algumas fileiras quer a nível de territórios (que para tal não precisam de ser contíguos).

Um segundo limite resulta de a existência de fronteira marítima ser reconhecida em apenas dois casos no Mediterrâneo no interior da UE : Córsega-Sardenha e Itália-Grécia. A atrás mencionada necessidade de construir eixos Este-Oeste, igualmente através do transporte intermodal e portanto de comunicações marítimas, implica que se considerem fronteiras marítimas elegíveis as que separam as regiões tirrenas italianas das francesas e espanholas.

O terceiro limite do programa Interreg II prende-se com o facto de se haver restringido a elegibilidade de programas de cooperação inter-regional com os PTM a dois casos : Andaluzia-Marrocos e Puglia-Albânia, excluindo situações de contiguidade marítima evidente, como Sicília-Tunísia, Creta-Egipto e ilhas gregas do Mar Egeu-Turquia.

Esta limitação do programa Interreg II em relação aos PTM é insustentável, sobretudo se considerarmos que a combinação dos programas Interreg e Phare já deu resultados positivos de cooperação com áreas limítrofes. Não se compreende, pois, por que razão não há-de ser alargada a todos os PTM. A situação pode tornar-se até paradoxal no momento em que, já com o orçamento de 1994 e ainda mais com as novas propostas da política mediterrânea, se atribuem aos PTM substanciais meios financeiros para a cooperação inter-regional com as regiões da UE, que não poderão ser utilizados por faltar o financiamento correspondente do lado comunitário.

É necessário, por conseguinte, que se eliminem estas limitações por ocasião da revisão intercalar do Interreg II. Bastará alargar a intervenção do programa Interreg II a todos os tipos de cooperação transnacional, e não só transfronteira, ligada ao ordenamento do território quer entre as regiões da UE quer entre estas e os PTM, o que implica, obviamente, o reforço da respectiva dotação financeira.

Entretanto, deverá a Comissão financiar prioritariamente os projectos-piloto de planificação territorial e estudos de viabilidade que sirvam de preparação para os projectos de investimento que o Interreg II actualmente não pode financiar, seja dentro do território da UE (projectos de integração de territórios não contíguos) seja entre regiões da UE e PTM, a começar pelas fronteiras marítimas mais evidentes e não reconhecidas - como entre a Sicília e a Tunísia.

Neste mesmo sentido, o PE introduziu no orçamento comunitário a possibilidade de financiar, através do Interreg II, a preparação de uma nova iniciativa comunitária no contexto da cooperação interregional entre as regiões da bacia mediterrânica. O Comité insiste em que a Comissão dê execução rápida a esta determinação.

7.7. O financiamento de número considerável de projectos de cooperação inter-regional (relativos aos três níveis de cooperação indicados) colocará à Comissão o problema da coerência entre eles. Daí que o Comité reitere a necessidade de se dispor de um esquema-quadro de definição dos objectivos para a organização do espaço mediterrâneo, com base no qual serão avaliadas as orientações e as repercussões dos projectos propostos para financiamento comunitário, bem como a sua coerência com os financiamentos de outras fontes, nomeadamente os empréstimos do Banco Europeu de Investimento.

8. A participação das forças económicas e sociais

8.1. Da abordagem geral aqui adoptada e das propostas avançadas, torna-se evidente que o Comité defende um processo de organização do espaço mediterrâneo protagonizado pelas instituições democráticas, a começar pelas regionais e locais. As afinidades, os interesses e as projecções externas comuns, que as regiões saberão definir, deverão determinar a formação, na zona mediterrânea, de um espaço coerente no plano territorial, económico e social. Decisiva será também a capacidade de propor medidas de política económica de âmbito comunitário e nacional, participar na sua elaboração e controlar a respectiva aplicação.

Este papel dos entes locais e regionais só poderá ter pleno significado democrático se for acompanhado de concertação com os parceiros económicos e sociais ().

8.2. Por outro lado, essa concertação é decisiva para a eficácia das intervenções. Não é por acaso que os instrumentos propostos, as redes e a cooperação inter-regional implicam que seja conferida especial atenção ao desenvolvimento endógeno, cujo êxito está estreitamente associado à participação das forças económicas e sociais. Um estudo recente da OCDE () demonstra claramente que, nas zonas onde a parceria entre sindicatos, empresários e administrações locais é uma realidade, o desemprego é menor.

8.3. A participação das forças sociais pode contribuir para uma maior transparência na gestão administrativa a todos os níveis.

8.4. Também no que diz respeito à construção de um espaço de co-desenvolvimento entre UE e PTM é imprescindível a parceria entre forças económicas e sociais, para que se possa construir, em conjunto com o espaço económico, um espaço social euro-mediterrâneo, única garantia para evitar uma competitividade baseada na redução dos níveis de protecção social.

8.5. Por consequência, a participação das forças económicas e sociais a todos os níveis e em todas as fases da cooperação inter-regional permitiria aumentar a eficácia e a transparência das opções dos diferentes programas e projectos a financiar.

9. Conclusões

9.1. A zona mediterrânea acusa notáveis desequilíbrios territoriais (fragmentação espacial, isolamento das zonas mais periféricas, etc.). Estes desequilíbrios são inerentes ao modelo de desenvolvimento europeu (globalização/polarização/marginalização) e só poderão ser superados com a definição de um modelo de desenvolvimento policêntrico. O Mediterrâneo deve tornar-se um dos pólos de desenvolvimento da grande zona estratégica euro-mediterrânica, sobretudo através do reforço da respectiva coesão interna, por via da integração das áreas que compõem esta região e do desenvolvimento concertado euro-mediterrâneo.

9.2. A UE deve dotar-se de uma política de ordenamento do território. O « Plano de Desenvolvimento do Espaço Comunitário » apenas constitui um primeiro passo, que deve traduzir-se na elaboração, com a participação das diversas instâncias interessadas, de um quadro comunitário de referência, que fixe as prioridades e os objectivos, aceite por todas as partes envolvidas, o que permitirá uma cooperação inter-regional mais eficaz e a implicação dos parceiros, incluindo as forças económicas e sociais a todos os níveis - nacional, regional e local.

9.3. São os seguintes os eixos estratégicos deste Plano :

- novos eixos de desenvolvimento (Leste-Oeste e Norte-Sul) através de novas funções económicas e produtivas (em particular na indústria, agricultura, turismo, investigação e desenvolvimento, formação) e territoriais (transportes, telecomunicações, energia, recursos hídricos);

- desenvolvimento sustentável e saneamento ambiental e territorial;

- descongestionamento urbano;

- gestão integrada das zonas costeiras;

- revitalização das zonas interiores e de montanha;

- integração da dimensão marítima;

- conservação e valorização do património ambiental e territorial.

9.4. A curto prazo, a margem de manobra para concretizar uma política de ordenamento do território existe nos seguintes domínios :

- redes transeuropeias e transmediterrâneas;

- cooperação inter-regional.

9.5. As propostas concretas relativas às diversas redes transeuropeias e transmediterrâneas constam do relatório anexo ao presente documento.

O Comité solicita ainda que a lista dos projectos prioritários do Livro Branco, adoptado em Essen, seja associada quanto antes a outros projectos claramente vocacionados para o reequilíbrio da área mediterrânea e a integração com os PTM.

9.6. No atinente à cooperação inter-regional, o Comité defende a utilização da totalidade dos instrumentos existentes e reclama :

- que seja verificada a coerência de todos os projectos propostos para serem financiados pela Comissão, relativos à área mediterrânea, no tocante a princípios comuns de ordenamento do território;

- que, no âmbito da avaliação intermédia do Interreg II, o programa seja tornado extensível a todos os tipos de cooperação transnacional, e não só transfronteira, ligada ao ordenamento do território, entre regiões da UE e entre estas e todos os PTM;

- que seja reforçada a presença mediterrânea nos programas Pacte e Recite;

- que os programas Ouverture/ECOS sejam alargados a todos os PTM;

- que a Comissão confira prioridade ao co-financiamento de projectos-piloto e estudos de viabilidade que :

a) persigam objectivos de integração das zonas mediterrâneas (Arco Latino - Mediterrâneo meridional - Adriático - Mediterrâneo Sudoeste);

b) promovam a planificação do desenvolvimento integrado entre as regiões mediterrâneas da UE e os PTM e dos PTM entre si;

c) preparem projectos de investimento que o Interreg II não pode actualmente financiar : quer no interior da UE (projectos de integração de territórios não contíguos) quer entre regiões da UE e PTM, a começar pelas fronteiras marítimas mais evidentes que não gozam de reconhecimento, como a que separa a Sicília da Tunísia.

9.7. A participação das forças económicas e sociais a todos os níveis e em todas as fases de cooperação inter-regional permitirá aumentar a eficácia e a transparência das opções dos diferentes programas e projectos a financiar.

Bruxelas, 30 de Março de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 339 de 31. 12. 1991 e JO nº C 287 de 4. 11. 1992.

() CES 629/94 final, anexo.

() Doc. CES 386/89 final, JO nº C 221 de 26. 3. 1990, JO nº C 168 de 10. 7. 1990 e JO nº C 40 de 17. 2. 1992.

() No documento da Comissão « Europa 2000+ » esta designação abrange o Sueste da Inglaterra, o Sul dos Países Baixos, a Bélgica, o Norte e Nordeste da França (incluindo a bacia parisiense), o Luxemburgo, o Centro-Oeste e o Sudoeste da Alemanha).

() O Arco Alpino, segundo o estudo da Comissão, compreende :

- na Alemanha : Bade-Vurtemberga e a Baviera,

- em França : a Alsácia, o Franco-Condado, Ródano-Alpes e os departamentos alpinos da Provença-Alpes-Côte d'Azur;

- na Itália : o Piemonte, o Vale de Aosta, a Lombardia, Veneto, Trentino-Alto Adige, Venécia Juliana, Emília-Romana, Marcas;

- a Áustria;

- a Suíça;

- o Liechtenstein.

() Os PSEM compreendem os países do Magrebe, do Masreque, Israel e Turquia. Nesta análise, não se toma em consideração a região balcânica, dada a preeminência dos problemas geopolíticos e o peso dos actuais conflitos nas relações económicas com a UE.

() Doc. COM(94) 427 final.

() JO nº C 304 de 10. 11. 1993 e JO nº C 295 de 22. 10. 1994.

() JO nº C 393 de 31. 12. 1994.

() « Étude sur l'emploi de l'OCDE », Paris, 1994.