(1)

Em 20 de março de 2020, a Comissão adotou uma Comunicação sobre a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A cláusula de derrogação de âmbito geral, como enunciada no artigo 5.o, n.o 1, no artigo 6.o, n.o 3, no artigo 9.o, n.o 1, e no artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1466/97 e no artigo 3.o, n.o 5, e no artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1467/97 do Conselho (2), facilita a coordenação das políticas orçamentais em períodos de recessão económica grave. Nessa comunicação a Comissão considerou que, tendo em conta a grave recessão económica prevista em resultado da pandemia de COVID-19, as condições para a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral se encontravam preenchidas. Em 23 de março de 2020, os ministros das Finanças dos Estados-Membros manifestaram o seu acordo com esta apreciação da Comissão. A cláusula de derrogação de âmbito geral conferiu aos Estados-Membros flexibilidade orçamental para lidar com a crise da COVID-19, facilitando a coordenação das políticas orçamentais em períodos de grave recessão económica. A sua ativação autoriza um desvio temporário relativamente à trajetória de ajustamento em direção ao objetivo orçamental de médio prazo de cada Estado-Membro, desde que tal não ponha em risco a sustentabilidade orçamental no médio prazo. Em 17 de setembro de 2020, na sua Comunicação sobre a Estratégia Anual para o Crescimento Sustentável 2021, a Comissão anunciou que a cláusula de derrogação de âmbito geral continuaria a vigorar em 2021.

(2)

Em 20 de julho de 2020, o Conselho adotou uma recomendação (3) («Recomendação do Conselho de 20 de julho de 2020»). Recomendou que Portugal adotasse, em consonância com a cláusula de derrogação de âmbito geral, todas as medidas necessárias para combater eficazmente a pandemia de COVID-19, sustentar a economia e apoiar a recuperação subsequente. Recomendou ainda que, quando as condições económicas o permitirem, Portugal prossiga políticas orçamentais destinadas a alcançar uma situação orçamental prudente no médio prazo e a assegurar a sustentabilidade da dívida pública, reforçando simultaneamente o investimento.

(3)

Na sua Recomendação de 2021 sobre a política económica da área do euro, o Conselho referiu que as políticas orçamentais deverão continuar a apoiar a economia em todos os Estados-Membros da área do euro ao longo de 2021 e que as medidas estratégicas devem adaptar-se às circunstâncias específicas de cada país e ser oportunas, temporárias e devidamente orientadas. Logo que as condições epidemiológicas e económicas o permitam, as medidas de emergência deverão ser gradualmente suprimidas, combatendo simultaneamente o impacto da crise a nível social e do mercado de trabalho. Os Estados-Membros deverão prosseguir políticas orçamentais destinadas a alcançar situações orçamentais prudentes no médio prazo e a assegurar a sustentabilidade da dívida, reforçando simultaneamente o investimento. Os Estados-Membros deverão desenvolver reformas para reforçar a cobertura, adequação e sustentabilidade dos sistemas de saúde e de segurança social para todos.

(4)

Em 18 de novembro de 2020, a Comissão adotou os seus pareceres sobre os projetos de planos orçamentais dos Estados-Membros da área do euro para 2021, com base numa avaliação qualitativa das medidas orçamentais. A Comissão considerou que o projeto de plano orçamental de Portugal era globalmente conforme com as recomendações de política orçamental definidas na Recomendação do Conselho de 20 de julho de 2020, e que a maior parte das medidas incluídas no projeto de plano orçamental apoiava a atividade económica num contexto de considerável incerteza.

(5)

O instrumento Next Generation EU, incluindo o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, assegurará uma recuperação sustentável, inclusiva e justa. O Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho (4), que criou o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, entrou em vigor em 19 de fevereiro de 2021. O Mecanismo de Recuperação e Resiliência prestará apoio financeiro à execução de reformas e investimentos, correspondendo a um estímulo orçamental financiado pela União. Contribuirá para a recuperação económica e para a realização de reformas e investimentos sustentáveis e favoráveis ao crescimento, em especial para promover as transições ecológica e digital, e reforçará a resiliência e o crescimento potencial das economias dos Estados-Membros. Ajudará também as finanças públicas a regressar a situações mais favoráveis no curto prazo e contribuirá para reforçar a sustentabilidade das finanças públicas, o crescimento e a criação de emprego no médio e longo prazos.

(6)

Em 3 de março de 2021, a Comissão adotou uma Comunicação na qual estabeleceu novas orientações estratégicas para facilitar a coordenação das políticas orçamentais e a elaboração dos Programas de Estabilidade e de Convergência dos Estados-Membros. A orientação orçamental global, tendo em conta os orçamentos nacionais e o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, deverá continuar a apoiar a economia em 2021 e 2022. Ao mesmo tempo, e dadas as expectativas de uma normalização gradual da atividade económica no segundo semestre de 2021, as políticas orçamentais dos Estados-Membros deverão tornar-se mais diferenciadas em 2022. As políticas orçamentais dos Estados-Membros deverão ter em conta a evolução da recuperação, a sustentabilidade orçamental e a necessidade de reduzir as divergências económicas, sociais e territoriais. Tendo em conta a necessidade de apoiar uma recuperação sustentável da União, os Estados-Membros com baixos riscos em matéria de sustentabilidade deverão orientar os seus orçamentos para a manutenção de uma política orçamental que apoie a economia em 2022, tendo em conta o impacto do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. Os Estados-Membros com níveis de dívida elevados deverão prosseguir políticas orçamentais prudentes, preservando simultaneamente o investimento financiado a nível nacional e recorrendo às subvenções no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência para financiar novos projetos de investimento de elevada qualidade e reformas estruturais. Para o período após 2022, as políticas orçamentais deverão continuar a ter em conta a evolução da recuperação, o grau de incerteza económica e os aspetos associados à sustentabilidade orçamental. A reorientação das políticas orçamentais no sentido de alcançar situações orçamentais prudentes no médio prazo, nomeadamente através da supressão gradual e oportuna das medidas de apoio, contribuirá para assegurar a sustentabilidade orçamental no médio prazo.

(7)

Na sua Comunicação de 3 de março de 2021, a Comissão entendia também que a decisão sobre a desativação ou a continuação da aplicação da cláusula de derrogação de âmbito geral deveria ser tomada no âmbito de uma avaliação global do estado da economia, com o nível da atividade económica na União ou na área do euro, quando comparado com os níveis anteriores à crise (final de 2019), a servir como critério quantitativo fundamental. Com base nas suas previsões da primavera de 2021, a Comissão considerou em 2 de junho de 2021 que estavam reunidas as condições para continuar a aplicar a cláusula de derrogação de âmbito geral em 2022 e para a desativar a partir de 2023. As situações específicas de cada país continuarão a ser tidas em conta após a desativação da cláusula de derrogação de âmbito geral.

(8)

Em 30 de abril de 2021, Portugal apresentou o seu Programa de Estabilidade para 2021, em consonância com o artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1466/97.

(9)

Em 2020, com base nos dados validados pelo Eurostat, o défice das administrações públicas de Portugal foi de 5,7 % do produto interno bruto (PIB), enquanto a dívida das administrações públicas aumentou para 133,6 % do PIB. A variação anual do saldo orçamental primário cifrou-se em -6 % do PIB, incluindo as medidas orçamentais discricionárias equivalentes a cerca de 3 % do PIB em apoio da economia e o funcionamento dos estabilizadores automáticos. Portugal disponibilizou igualmente apoios à liquidez das empresas e das famílias (nomeadamente por via de garantias e do diferimento de impostos, que não têm um impacto orçamental direto e imediato), estimados em perto de 4 % do PIB; a Comissão estima que a utilização efetiva das garantias públicas em 2020 seja aproximadamente equivalente a 3½% do PIB.

(10)

Em 2 de junho de 2021, a Comissão publicou um relatório nos termos do artigo 126.o, n.o 3, do Tratado. Esse relatório analisa a situação orçamental de Portugal, uma vez que o seu défice das administrações públicas em 2020 excedeu o valor de referência de 3 % do PIB previsto no Tratado, ao mesmo tempo que a sua dívida das administrações públicas excedeu o valor de referência de 60 % do PIB previsto no Tratado e não diminuiu a um ritmo satisfatório. O relatório concluiu que o critério do défice não foi cumprido, sucedendo o mesmo com o critério da dívida.

(11)

O cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais é realista para 2021 e 2022. De acordo com o Programa de Estabilidade para 2021, o PIB real deverá aumentar 4 % em 2021 e 4,9 % em 2022. Tal está em consonância com as previsões da Comissão da primavera de 2021. Os setores com alta intensidade de contactos foram particularmente afetados pela crise da COVID-19. As perspetivas macroeconómicas continuam a ser afetadas por riscos de revisão em baixa, devido à elevada dependência de Portugal em relação ao turismo estrangeiro, sobre o qual persiste um elevado nível de incerteza no que respeita à trajetória de recuperação.

(12)

No seu Programa de Estabilidade para 2021, o Governo prevê uma redução no défice das administrações públicas, que passará de 5,7 % do PIB em 2020 para 4,5 % do PIB em 2021, enquanto o rácio da dívida deverá diminuir para 128 % do PIB em 2021. De acordo com o Programa de Estabilidade para 2021, a variação no saldo orçamental primário em 2021, face ao nível registado antes da crise (2019), deverá cifrar-se em -5 % do PIB, o que reflete as medidas orçamentais discricionárias equivalentes a cerca de 3 % do PIB em apoio da economia e o funcionamento dos estabilizadores automáticos. Estas projeções estão em consonância com as previsões da Comissão da primavera de 2021.

(13)

Em resposta à pandemia de COVID-19 e à recessão económica a ela associada, Portugal adotou medidas orçamentais para reforçar a capacidade do seu sistema de saúde, conter a pandemia de COVID-19 e aliviar a pressão que recaiu sobre as pessoas e os setores que foram particularmente afetados. Esta vigorosa resposta estratégica amorteceu os efeitos da contração do PIB, o que, por sua vez, limitou o aumento da dívida e do défice públicos. As medidas orçamentais deverão potenciar o apoio à recuperação sem prejudicar a futura trajetória orçamental. Logo, não deverão resultar na criação de um encargo permanente para as finanças públicas. Quando introduzirem medidas permanentes, os Estados-Membros deverão assegurar o seu devido financiamento, por forma a assegurar a neutralidade orçamental no médio prazo. As medidas adotadas por Portugal em 2020 e 2021 foram conformes com a Recomendação do Conselho de 20 de julho de 2020. Algumas das medidas discricionárias adotadas pelo Governo em 2020 e 2021 não parecem ser temporárias ou acompanhadas de medidas compensatórias equivalentes. Transcendendo o horizonte abrangido pelas previsões da Comissão da primavera de 2021, estima-se, a título preliminar, que o impacto cumulativo remanescente dessas medidas não temporárias será equivalente a cerca de 1 % do PIB em 2023, resultando principalmente de despesas adicionais com salários da função pública. Estas medidas não temporárias incluem também investimentos equivalentes a aproximadamente 1/10 % do PIB, o que deverá apoiar o crescimento potencial de médio prazo e, consequentemente, a sustentabilidade.

(14)

O Programa de Estabilidade para 2021 pressupõe a realização de investimentos e reformas financiados por subvenções no quadro do Mecanismo de Recuperação e Resiliência equivalentes a 0,3 % do PIB em 2021, a 1,3 % do PIB em 2022, a 1,5 % do PIB em 2023, a 1,3 % do PIB em 2024 e a 1,1 % do PIB em 2025. O Programa de Estabilidade para 2021 pressupõe também que os empréstimos no quadro do Mecanismo de Recuperação e Resiliência ascendam a 0,7 % do PIB em 2021, a 0,2 % do PIB em 2022 e a 0,1 % do PIB em cada ano no período de 2023 a 2025. As previsões da Comissão da primavera de 2021 incluem essas subvenções nas suas projeções orçamentais.

(15)

Os indicadores de ajustamento orçamental estabelecidos no Regulamento (CE) n.o 1466/97 devem ser analisados no contexto das circunstâncias atuais. Em primeiro lugar, existe uma incerteza significativa em torno das estimativas do hiato do produto. Em segundo lugar, é necessário que a política orçamental possa adaptar-se rapidamente à evolução da pandemia de COVID-19, passando da ajuda de emergência para medidas mais específicas quando os riscos sanitários diminuírem. Em terceiro lugar, o contexto atual caracteriza-se por uma resposta estratégica significativa em apoio da atividade económica. Quando ocorrem transferências significativas a partir do orçamento da União (nomeadamente no quadro do Mecanismo de Recuperação e Resiliência), os indicadores estabelecidos não captam o estímulo global proporcionado à economia pelas políticas orçamentais. Assim sendo, o saldo estrutural não se afigura adequado nas circunstâncias atuais. O valor de referência para as despesas também terá de ser adaptado (5) e complementado com informações adicionais que permitam avaliar plenamente a orientação da política orçamental.

(16)

Tal como na abordagem preconizada na avaliação dos projetos de planos orçamentais de 2021, as medidas de emergência temporárias foram excluídas do valor agregado das despesas. Trata-se de medidas de emergência temporárias relacionadas com a crise que serviram para apoiar os sistemas de saúde e para compensar os trabalhadores e as empresas pelas perdas de rendimento resultantes de confinamentos e de perturbações nas cadeias de abastecimento, e cuja retirada pelas autoridades públicas depende do regresso à normalidade da situação económica e de saúde pública. A fim de avaliar a orientação orçamental global na atual conjuntura, as transferências significativas a partir do orçamento da União (nomeadamente através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência) deverão ser incluídas no valor agregado das despesas em causa. Por conseguinte, a orientação orçamental global é aferida pela variação das despesas primárias (líquidas de medidas discricionárias em matéria de receitas e excluindo as medidas de emergência temporárias relacionadas com a crise), incluindo as despesas financiadas por subvenções no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e por outros fundos da União. Transcendendo a orientação orçamental global, a análise visa igualmente avaliar se a política orçamental nacional é prudente e se a sua composição é conducente a uma recuperação sustentável e coerente com as transições ecológica e digital. Por esse motivo, é prestada especial atenção à evolução das despesas correntes primárias e dos investimentos financiados a nível nacional.

(17)

As previsões incluídas no Programa de Estabilidade de Portugal para 2021 apontam para que o défice das administrações públicas diminua para 3,2 % do PIB em 2022, devido principalmente à descontinuação das medidas de apoio temporário adotadas em 2020 e 2021, bem como à recuperação prevista da economia. O rácio da dívida das administrações públicas deverá diminuir para 123 % do PIB em 2022. Estas projeções estão em consonância com as previsões da Comissão da primavera de 2021. Com base nas previsões da Comissão da primavera de 2021, e com base na metodologia específica que reflete os desafios supramencionados, a orientação orçamental global — incluindo o impacto na procura agregada em 2022 do investimento financiado tanto pelos orçamentos nacionais como pelo orçamento da União, em especial através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência — é estimada em -1,1 % do PIB (6). A contribuição positiva das despesas financiadas por subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e outros fundos da União deverá, de acordo com as projeções, aumentar 0,1 pontos percentuais do PIB. A contribuição do investimento financiado a nível nacional deverá ter um efeito expansionista equivalente a 0,2 pontos percentuais do PIB (7). A contribuição das despesas correntes primárias (líquidas de medidas discricionárias em matéria de receitas) financiadas a nível nacional deverá ter um efeito expansionista equivalente a 0,7 pontos percentuais do PIB.

(18)

A qualidade das medidas orçamentais dos Estados-Membros constitui um fator particularmente importante. As reformas orçamentais estruturais destinadas a melhorar a composição dos orçamentos nacionais podem impulsionar o crescimento potencial, criar a tão necessária margem de manobra orçamental e ajudar a assegurar a sustentabilidade orçamental a mais longo prazo, tendo nomeadamente em conta as alterações climáticas e os desafios no domínio da saúde. Do lado das receitas, a crise da COVID-19 reforçou a importância das reformas com vista a tornar os sistemas de receitas públicas mais eficientes e mais justos. Do lado das despesas, tornou ainda mais crucial aumentar o nível e a qualidade dos investimentos sustentáveis e favoráveis ao crescimento, em coerência com a realização dos objetivos de aumento do potencial de crescimento, da resiliência económica e social e da dupla transição ecológica e digital. Os planos nacionais de recuperação e resiliência permitirão melhorar a composição dos orçamentos nacionais.

(19)

De acordo com os planos orçamentais de médio prazo incluídos no Programa de Estabilidade para 2021, o défice das administrações públicas deverá diminuir, passando de 2,2 % do PIB em 2023 para 1,6 % em 2024. O défice das administrações públicas deverá assim deixar de exceder o valor de referência previsto no Tratado de 3 % do PIB em 2023. De acordo com o Programa de Estabilidade para 2021, a orientação orçamental global — incluindo o impacto na procura agregada do investimento financiado tanto pelos orçamentos nacionais como pelo orçamento da União, em especial através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência — é estimada em 0,3 % do PIB em 2023 e em 2024, em média. A contribuição positiva das despesas financiadas por subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e outros fundos da União deverá, de acordo com as projeções, manter-se inalterada. A contribuição do investimento financiado a nível nacional deverá ter um efeito expansionista equivalente a 0,1 pontos percentuais do PIB (8). A contribuição das despesas correntes primárias (líquidas de medidas discricionárias em matéria de receitas) financiadas a nível nacional deverá, de acordo com as projeções, ter um efeito contracionista equivalente a 0,3 pontos percentuais do PIB. A atual estimativa da média de 10 anos do crescimento potencial nominal corresponde a 3 % (9). Esta estimativa não inclui, contudo, o impacto das reformas integradas no plano de recuperação e resiliência e que poderão, por conseguinte, impulsionar o crescimento económico potencial de Portugal.

(20)

O rácio da dívida das administrações públicas deverá diminuir, passando de 120,7 % do PIB em 2023 para 117,1 % do PIB em 2024. À luz do elevado rácio da dívida que, segundo as projeções, deverá diminuir gradualmente ao longo do tempo, considera-se que Portugal enfrenta riscos elevados em matéria de sustentabilidade orçamental no médio prazo, de acordo com a mais recente análise da sustentabilidade da dívida.

(21)

Tendo em conta o atual grau de incerteza, ainda excecionalmente elevado, as orientações de política orçamental deverão continuar a ser predominantemente qualitativas. Em 2022, se o grau de incerteza tiver diminuído suficientemente, deverão ser fornecidas orientações quantificadas mais precisas para os anos ulteriores.

(22)

O Conselho avaliou o Programa de Estabilidade para 2021 e o seguimento dado por Portugal à Recomendação do Conselho de 20 de julho de 2020,