10.2.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

L 34/68

(1)

Numa pergunta parlamentar de dezembro de 2008, a Deputada Hiltrud Breyer levantou a questão do financiamento público do aeroporto de Zweibrücken (3). A Deputada alegou que, no período entre 2005 e 2006, o Land da Renânia-Palatinado («Land») tinha financiado a Flugplatz GmbH Aeroville Zweibrücken («FGAZ») com 2,4 milhões de euros, que, por sua vez, a FGAZ utilizou para financiar a sua filial a 100 %, a Flughafen Zweibrücken GmbH («FZG»). Alegou ainda que durante o mesmo período, obras no aeroporto no valor de 6,96 milhões de euros foram pagas na íntegra pelo Land.

(2)

A pergunta parlamentar foi respondida pelo Comissário A. Tajani em 6 de janeiro de 2009. Foi também registada como uma denúncia, com a referência CP 5/2009. Em 22 de janeiro de 2009, 24 de setembro de 2010 e 15 de março de 2011, a Comissão solicitou informações adicionais à Alemanha, que foram fornecidas por cartas de 23 de março de 2009, 27 de janeiro de 2011 e 19 de maio de 2011.

(3)

Em 8 de abril de 2008, a Comissão solicitou igualmente informações adicionais à companhia aérea Ryanair, tendo as informações sido fornecidas em 15 de julho de 2011. Uma tradução em alemão da apresentação de observações da Ryanair foi transmitida à Alemanha em 18 de agosto de 2011, e a Alemanha declarou em 26 de setembro de 2011 que não tencionava tecer comentários sobre as observações da Ryanair nesse momento.

(4)

Por carta de 22 de fevereiro de 2012, a Comissão informou a Alemanha de que tinha decidido dar início ao procedimento estabelecido no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado («a decisão de início do procedimento») a respeito do financiamento público do operador do aeroporto de Zweibrücken e dos incentivos a favor das companhias aéreas que utilizam o aeroporto.

(5)

Por carta de 24 de fevereiro de 2012, a Comissão solicitou informações adicionais após a decisão de início do procedimento. A Alemanha apresentou as suas observações sobre a decisão de início do procedimento em 4 de maio de 2012 e respondeu ao pedido de informações adicionais da Comissão em 16 de abril de 2012.

(6)

A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia  (4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre o alegado auxílio.

(7)

A Comissão recebeu observações de quatro partes interessadas, designadamente a Ryanair, a empresa Airport Marketing Services («AMS»), a Germanwings e a TUIFly. A Comissão transmitiu as observações à Alemanha, dando-lhe a oportunidade de sobre elas se pronunciar no prazo de um mês; as suas observações foram recebidas por carta de 26 de outubro de 2012.

(8)

Além disso, a Comissão recebeu observações adicionais da Ryanair em 20 de dezembro de 2013, 17 de janeiro de 2014 e 31 de janeiro de 2014. Estas observações foram transmitidas à Alemanha, que não desejou pronunciar-se sobre elas.

(9)

A Comissão solicitou informações adicionais por cartas de 6 de novembro de 2013, 14 de março de 2014 e 2 de abril de 2014. A Alemanha respondeu aos pedidos de informações adicionais da Comissão em 16 de dezembro de 2013, 15 de janeiro de 2014, 5 de abril de 2014, 15 de abril de 2014, 24 de abril de 2014, 11 de junho de 2014 e 27 de junho de 2014.

(10)

Por carta de 25 de fevereiro de 2014, a Comissão informou a Alemanha da adoção das Orientações relativas à aviação de 2014 (5) em 20 de fevereiro de 2014, do facto de que essas orientações seriam aplicáveis ao caso em apreço a partir do momento da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia, e deu à Alemanha a oportunidade de apresentar observações sobre as orientações e a respetiva aplicação no prazo de 20 dias úteis a contar da sua publicação no Jornal Oficial.

(11)

Por cartas de 24 de fevereiro de 2014, a Comissão também informou os terceiros da adoção das Orientações relativas à aviação de 2014 em 20 de fevereiro de 2014, do facto de que essas orientações seriam aplicáveis ao caso em apreço a partir do momento da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia, e deu aos terceiros a oportunidade de apresentarem observações sobre as referidas orientações e a respetiva aplicação no prazo de 20 dias úteis a contar da sua publicação no Jornal Oficial.

(12)

As Orientações relativas à aviação de 2014 foram publicadas no Jornal Oficial da União Europeia em 4 de abril de 2014. Substituíram as Orientações relativas à aviação de 1994 (6), bem como as Orientações relativas à aviação de 2005 (7).

(13)

Em 15 de abril de 2014, foi publicada uma comunicação no Jornal Oficial da União Europeia, convidando os Estados-Membros e as partes interessadas a apresentarem observações sobre a aplicação das Orientações relativas à aviação de 2014 a este caso, no prazo de um mês a contar da sua data de publicação (8).

(14)

As observações da Alemanha sobre a aplicação das Orientações de 2014 foram recebidas em 8 de maio de 2014. A Alemanha concordou com a aplicação das Orientações relativas à aviação de 2014 a este caso. Os terceiros não apresentaram quaisquer observações.

(15)

Por carta de 17 de julho de 2014, a Alemanha concordou, a título excecional, em renunciar aos seus direitos decorrentes do artigo 342.o do TFUE em conjugação com o artigo 3.o do Regulamento 1/1958 (9), bem como em adotar a presente decisão e a respetiva notificação nos termos do artigo 297.o do Tratado em língua inglesa.

(16)

O aeroporto de Zweibrücken foi um aeródromo militar até 1991, quando foi abandonado pelas forças armadas dos EUA. Entre 1992 e 1999, o aeródromo foi objeto de um projeto de conversão cofinanciado pela União (10). O financiamento da União foi utilizado para disponibilizar o aeródromo para aviação civil e as medidas necessárias englobaram a erradicação de obstáculos, a modernização e instalação de uma torre e a drenagem da pista. Os investidores privados do projeto previam também a criação subsequente de um parque empresarial, um parque multimédia e instalações de lazer.

(17)

Em geral, entre 2000 e 2006, o aeródromo não foi utilizado para a aviação comercial. Foi utilizado por aviões militares, aviões privados, voos de lazer e apenas voos comerciais ocasionais. A maior parte dos passageiros que voam de e para o aeroporto de Zweibrücken era transportada por voos militares, ao passo que os restantes utilizavam aviões detidos por empresas ou táxis aéreos. As tentativas de atrair operadores comerciais não foram bem sucedidas. Parte do motivo para tal era a existência de uma zona de treino de combate aéreo da NATO (POLYGONE), que limitava em grande medida a capacidade de os operadores civis chegarem a Zweibrücken ou de lá partirem durante o horário de funcionamento da zona de treino.

(18)

Foi só depois da criação de uma zona de controlo (CTR Zweibrücken), que regula a utilização do espaço aéreo pela aviação civil e militar, que foi possível atrair um operador comercial. O tráfego comercial com voos regulares e voos charter teve início como o voo inaugural da Germanwings para Berlim em 15 de setembro de 2006. O operador de voos charter TUIFly iniciou a sua atividade em 30 de março de 2007. A Ryanair operou a sua única rota a partir de Zweibrücken (para Londres-Stansted) entre 28 de outubro de 2008 e 22 de setembro de 2009, cessando nesse momento os seus serviços no aeroporto de Zweibrücken.

(19)

A capacidade anual do aeroporto de Zweibrücken é, atualmente, de cerca de 700 000 passageiros, mas poderia atingir 1 milhão de passageiros tomando em consideração a capacidade da pista e das zonas de assistência.

(20)

Table 1 indica a evolução do aeroporto de Zweibrücken em termos do número de passageiros e dos movimentos das aeronaves entre 2006 e 2012.

Quadro 1

Número de passageiros 2006-2012  (11)

(21)

O aeroporto de Zweibrücken encontra-se 4 km a sudeste da cidade de Zweibrücken no Land alemão da Renânia-Palatinado. Os outros aeroportos mais próximos (12) são:

(22)

Segundo o estudo apresentado pela «Desel Consulting» e a «Airport Research GmbH» em 2009 (13), em média cerca de 15 % dos passageiros por ano têm origem noutros Estados-Membros (Luxemburgo e França). Os restantes passageiros têm origem na Alemanha, sobretudo na região do Kreis de Saarpfalz sudoeste, na cidade de Saarbrücken, na cidade de Saarlouis e na região de Saarpfalz-Kreis.

(23)

O aeroporto de Zweibrücken é detido e explorado pela FZG. A FZG é uma filial a 100 % da FGAZ, com a qual celebrou um contrato de transferência de lucros e de cobertura de prejuízos («contrato L&P»). O contrato L&P garante que todos prejuízos da FZG serão cobertos pela FGAZ e que todos os lucros serão transferidos para a mesma.

(24)

A FGAZ, por sua vez, encontra-se em regime de propriedade partilhada. O Land da Renânia-Palatinado detém 50 % das ações, ao passo que os restantes 50 % são detidos pela Zweckverband Entwicklungsgebiet Flugplatz Zweibrücken («ZEF»), uma associação de entidades territoriais públicas na Renânia-Palatinado. Os proprietários públicos da FGAZ cobrem as suas necessidades de financiamento mediante o fornecimento de injeções de capital anuais. De acordo com a Alemanha, a FGAZ não desempenha, por si só, quaisquer atividades relacionadas com a aviação. No que diz respeito à aviação, a FGAZ simplesmente transfere o financiamento público para a FZG. Todavia, a FGAZ desempenha algumas atividades relativas à comercialização de parcelas de terreno na proximidade do aeroporto.

(25)

A Comissão investigou várias medidas relacionadas com o aeroporto de Zweibrücken. A Comissão avaliou se essas medidas constituíram auxílios estatais e se os auxílios estatais poderiam ser considerados compatíveis com o mercado interno.

(26)

As seguintes medidas foram objeto de investigação enquanto potencialmente constitutivas de auxílios estatais à FGAZ e FZG:

(27)

As medidas a seguir indicadas foram objeto de investigação enquanto potencialmente constitutivas de auxílios estatais às companhias aéreas que operam a partir de Zweibrücken:

(28)

O financiamento público do aeroporto de Zweibrücken verificou-se em duas formas diferentes. Em primeiro lugar, o Land da Renânia-Palatinado e a ZEF apoiaram investimentos específicos em infraestruturas da FZG com subvenções diretas. Em segundo lugar, os proprietários da FGAZ injetaram capital na FGAZ anualmente. O objetivo destas injeções de capital, que cobrem as próprias perdas da FGAZ, consiste em permitir que a FGAZ cumpra as suas obrigações ao abrigo do contrato L&P, segundo o qual a FGAZ tem de cobrir os prejuízos da FZG.

(29)

As subvenções diretas que apoiam investimentos específicos em infraestruturas que tiveram lugar entre 2000 e 2005 e entre 2006 e 2009 encontram-se enumeradas no Table 2 e Table 3.

Quadro 2

Investimentos em infraestruturas 2000-2005

Quadro 3

Investimentos em infraestruturas 2006-2009

(30)

O montante de investimento total entre 2000 e 2009 ascendeu a 27 987 281 euros, ao passo que o montante total das subvenções do Land ascendeu a 21 588 534 euros. Os investimentos mais importantes foram o alargamento da pista em 2001/2003 ([…] euros), a modernização do terminal em 2006 ([…] euros), e a modernização da pista em 2008/2009 ([…] euros).

(31)

No que se refere às injeções de capital efetuadas pelo Land da Renânia-Palatinado/ZEF na FGAZ e à cobertura dos prejuízos da FZG pela FGAZ, o quadro 4 apresenta os dados relevantes.

(32)

Além disso, importa salientar que, embora o Land e a ZEF ambos detivessem 50 % das ações na FGAZ entre 2000 e 2009 e em princípio fornecessem partes iguais das injeções de capital, na realidade, o Land subsidiou a participação da ZEF. Até ao final de 2005, o Land cobriu também, para além da sua própria participação de 50 % das injeções de capital necessárias, 90 % da participação da ZEF. Posteriormente, o Land reduziu esta última percentagem, primeiro para 80 % em 2006 e subsequentemente para 60 % a partir de 2007. Consequentemente, o Land cobriu entre 95 % (até 2005) e 80 % (a partir de 2007) dos prejuízos anuais da FGAZ.

Quadro 4

Injeções de capital e resultados das atividades empresariais

(33)

A decisão de início do procedimento estabelece uma distinção entre o financiamento público dos investimentos nas infraestruturas do aeroporto de Zweibrücken e o financiamento público dos seus custos de exploração.

(34)

Em primeiro lugar, a decisão de início do procedimento salientou que, no que se refere aos investimentos nas infraestruturas do aeroporto, a FZG é uma empresa para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Recordou que no acórdão Leipzig/Halle  (15), o Tribunal Geral confirmou que uma entidade que constrói e explora infraestruturas aeroportuárias e cobra uma taxa aos utilizadores desempenha uma atividade económica. Como única exceção seriam determinadas atividades que poderiam ser classificadas como um exercício de poder público; essas atividades seriam consideradas de natureza não económica e, portanto, não seriam objeto das regras em matéria de auxílios estatais. A decisão de início do procedimento solicitou ainda à Alemanha que apresentasse informações adicionais sobre as atividades que poderiam ser classificadas como atividades de natureza não económica.

(35)

A decisão de início do procedimento observou ainda que a FGAZ não desempenhou, por si própria, quaisquer atividades relacionadas com o aeroporto, transferindo simplesmente para a FZG o financiamento público recebido. Todavia, salientou que a FGAZ desempenhava algumas atividades económicas no que diz respeito aos terrenos localizados na proximidade do aeroporto. Devido a essas atividades, a decisão de início do procedimento considerou que a FGAZ também constituía uma empresa para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(36)

Tomando em consideração que as subvenções diretas para projetos de investimento foram financiadas a partir do orçamento do Land, e que as injeções de capital a favor da FGAZ (e em última análise da FZG) eram provenientes do orçamento público do Land e da ZEF, a decisão de início do procedimento concluiu que as medidas foram financiadas através de recursos públicos.

(37)

No que se refere à questão de se a FGAZ e a FZG receberam uma vantagem, a decisão de início do procedimento observou que o financiamento público não constitui uma vantagem sempre que o organismo público que concede o financiamento tenha agido como um operador numa economia de mercado («OEM»). A decisão de início do procedimento sublinhou que a Alemanha não tinha apresentado quaisquer provas de que tivesse atuado como um operador numa economia de mercado na concessão do financiamento público. Em vez disso, era evidente que, ao contrário de um investidor privado, na concessão do financiamento, as autoridades públicas tinham considerações de política social e regional em mente. Portanto, como não foi possível concluir que as autoridades públicas agiram como um operador numa economia de mercado, a decisão de início do procedimento estabeleceu a conclusão preliminar de que o financiamento público conferiu uma vantagem à FGAZ/FZG.

(38)

Em seguida, a decisão de início do procedimento salientou que o financiamento público foi concedido apenas à FGAZ/FZG, o que significa que foi de caráter seletivo.

(39)

Por último, a decisão de início do procedimento explicou que, uma vez que se verificava uma concorrência crescente entre os aeroportos regionais, qualquer vantagem conferida ao aeroporto de Zweibrücken era suscetível de distorcer a concorrência. Mencionou em particular o aeroporto de Saarbrücken, localizado a apenas 39 km do aeroporto de Zweibrücken. Salientando, além disso, as previsões da evolução do tráfego no aeroporto de Zweibrücken, a decisão de início do procedimento observou igualmente que a vantagem era passível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(40)

Em conclusão, a decisão de início do procedimento considerou que, uma vez que todos os elementos exigidos foram preenchidos, o financiamento público dos investimentos nas infraestruturas do aeroporto de Zweibrücken constituiu auxílio estatal.

(41)

A decisão de início do procedimento observou que as Orientações relativas à aviação de 2005 proporcionam o quadro em relação ao qual se deve avaliar a compatibilidade do financiamento público de investimentos em infraestruturas. Estas estabelecem vários critérios, que a Comissão tem de tomar em consideração para a avaliação da compatibilidade nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado. Nos termos do ponto 61 das Orientações relativas à aviação de 2005, tal financiamento público é compatível sempre que:

(42)

Além disso, para ser compatível com o mercado interno, o auxílio estatal aos aeroportos, tal como qualquer outra medida de auxílio estatal, deve ter um efeito de incentivo e ser necessário e proporcional ao objetivo legítimo prosseguido.

(43)

No que se refere à questão de se a construção e exploração da infraestrutura cumpre um objetivo de interesse comum claramente definido, a decisão de início do procedimento salientou que o aeroporto de Zweibrücken visa melhorar a acessibilidade da parte do Land da Renânia-Palatinado onde ser localiza. Além disso, recordou a alegação da Alemanha de que o aeroporto promove o desenvolvimento económico da região. Porém, a decisão de início do procedimento recordou igualmente que o aeroporto só começou os seus serviços de aviação comercial em 2006, e que outros aeroportos, sobretudo o aeroporto de Saarbrücken, se encontram na sua proximidade e proporcionam conectividade à região. Com base na última constatação, a decisão de início do procedimento expressou dúvidas quanto a se o financiamento público das infraestruturas de Zweibrücken visava um objetivo de interesse comum ou se simplesmente duplica as infraestruturas já disponíveis na região.

(44)

No que se refere à necessidade e proporcionalidade das infraestruturas, a Alemanha alegou que apenas foram efetuados os investimentos necessários para garantir a conformidade do aeroporto com todas as normas de segurança relevantes. Todavia, a decisão de início do procedimento salientou que o aeroporto de Zweibrücken estava tão próximo do aeroporto de Saarbrücken que era necessário presumir que era concorrente deste. Outros aeroportos também podem estar em concorrência direta com o aeroporto de Zweibrücken, nomeadamente no que se refere a viagens de lazer ou transporte de carga. Nestas circunstâncias, a decisão de início do procedimento expressou dúvidas quanto a se a infraestrutura de Zweibrücken era necessária e proporcionada relativamente ao objetivo declarado.

(45)

No que diz respeito às perspetivas da infraestrutura, a decisão de início do procedimento recordou a alegação da Alemanha de que se previa que o número de passageiros aumentasse para cerca de 335 000 em 2015 e possivelmente para mais de 1 000 000 até 2025. A Alemanha alegou ainda que previa que Zweibrücken se tornasse rentável até 2015. Contudo, a decisão de início do procedimento observou que o aeroporto de Zweibrücken tinha gerado cada vez mais prejuízo desde o início da aviação comercial em 2006, o que suscita dúvidas sobre a capacidade do aeroporto de gerar lucros no futuro. Estas dúvidas são reafirmadas pela proximidade do aeroporto de Saarbrücken, que poderia estar em concorrência com Zweibrücken em relação aos mesmos passageiros. Neste contexto, a decisão de início do procedimento expressou dúvidas quanto às perspetivas a médio prazo para a utilização da infraestrutura do aeroporto.

(46)

Por último, a decisão de início do procedimento expressou dúvidas quanto a se todos os potenciais utilizadores tinham acesso à infraestrutura de forma equitativa e não discriminatória. Suscitou ainda a questão de se a evolução das trocas comerciais seria afetada numa medida contrária ao interesse da União, nomeadamente tomando em consideração a sua proximidade com o aeroporto de Saarbrücken.

(47)

Em primeiro lugar, a decisão de início do procedimento recordou a sua conclusão anterior de que tanto a FGAZ como a FZG são empresas para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Recordou também que, já que as injeções de capital provieram diretamente de autoridades públicas, constituem uma transferência de recursos estatais e são imputáveis ao Estado. Além disso, tomando em consideração que o auxílio ao funcionamento isenta o beneficiário de algumas das despesas relacionadas com a sua atividade, as injeções de capital conferiram à FGAZ e à FZG uma vantagem económica que não teriam obtido em condições normais de mercado. Por último, recordou que o auxílio ao funcionamento é suscetível de distorcer a concorrência e afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros do mesmo modo que o financiamento público de investimentos em infraestruturas. Concluiu que o auxílio ao funcionamento sob a forma de injeções de capital em benefício da FGAZ e da FZG constituiu auxílio estatal.

(48)

A Alemanha alegou que foi atribuída ao aeroporto de Zweibrücken a prestação de um serviço de interesse económico geral («SIEG») e que o auxílio ao funcionamento era isento de notificação e compatível com o mercado interno com base na Decisão SIEG de 2005 (16). Após observar que o aeroporto de Zweibrücken serviu menos de 1 000 000 passageiros por ano e, portanto, preenchia a condição do artigo 2.o, n.o 1, alínea d) da Decisão SIEG de 2005, a decisão de início do procedimento expressou dúvidas quanto a se a exploração do aeroporto constitui um SIEG.

(49)

Mais especificamente, a decisão de início do procedimento rejeitou o argumento da Alemanha de que um contributo para o desenvolvimento económico e regional da região era suficiente para classificar todo o funcionamento do aeroporto como um SIEG. A decisão de início do procedimento salientou que a região já se encontrava adequadamente servida por outros aeroportos e que, portanto, o motivo pelo qual seria necessário atribuir um SIEG ao aeroporto de Zweibrücken para a prestação de serviços aeroportuários não era evidente.

(50)

A decisão de início do procedimento explicou ainda que, com base nas informações disponíveis, não era evidente se as condições do artigo 4.o da Decisão SIEG de 2005 eram preenchidas. A obrigação geral de explorar o aeroporto, constante do § 45 do Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (Regulamento relativo ao licenciamento do tráfego aéreo, «LuftVZO»), não preenchia as condições enumeradas no artigo 4.o da Decisão SIEG de 2005 e, de qualquer modo, esta obrigação desaparecia caso se decidisse encerrar o aeroporto. Além disso, observou-se que, devido a dados em falta, a Comissão não tinha conseguido avaliar a conformidade com o artigo 5.o da Decisão SIEG de 2005.

(51)

Por último, a decisão de início do procedimento observou que, uma vez que a Decisão SIEG de 2012 (17) apenas isentava da notificação os auxílios estatais concedidos aos aeroportos com menos de 200 000 passageiros, quaisquer auxílios concedidos ao aeroporto de Zweibrücken teriam de ser notificados à Comissão a partir de 31 de janeiro de 2014, mesmo que fossem considerados conformes com a Decisão SIEG de 2005.

(52)

A decisão de início do procedimento recordou que, em geral, os auxílios ao funcionamento não são compatíveis com o mercado interno, e que só podem ser considerados compatíveis a título excecional em condições rigorosas. Segundo o ponto 27 das Orientações relativas à Aviação de 2005, os auxílios ao funcionamento só podem ser declarados compatíveis em relação aos aeroportos situados nas regiões mais desfavorecidas da União, ou seja, as regiões abrangidas pelo artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado, bem como nas regiões mais remotas e nas zonas escassamente povoadas. Observou que o aeroporto de Zweibrücken não se encontrava em nenhuma dessas zonas, pelo que não seria possível considerar o auxílio compatível ao abrigo do ponto 27 das orientações.

(53)

No que diz respeito à possibilidade de declarar o auxílio ao funcionamento compatível de acordo com a secção 4.2. das Orientações relativas à aviação de 2005, a decisão de início do procedimento sublinhou que os critérios de compatibilidade constantes dessa secção são semelhantes aos enumerados na Decisão SIEG de 2005. Tal como a Comissão tinha concluído a título preliminar que as condições da Decisão SIEG de 2005 não foram preenchidas, estabeleceu a mesma conclusão no que se refere às condições das Orientações relativas à aviação de 2005.

(54)

Por último, a decisão de início do procedimento também salientou que, desde 31 de janeiro de 2012, as regras constantes da secção 4.2. das Orientações relativas à aviação de 2005 são complementadas pelas disposições enquadramento SIEG de 2012 (18). Isto significa que qualquer financiamento público abrangido pela Decisão SIEG de 2005, mas não pela Decisão SIEG de 2012, necessitaria, a partir de 31 de janeiro de 2014, de cumprir tanto os requisitos estipulados na secção 4.2 das Orientações relativas à aviação de 2005 como as disposições do enquadramento SIEG de 2012.

(55)

Por último, a decisão de início do procedimento apresentou observações sobre a eventual compatibilidade das injeções de capital nos termos das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação (19). Observou que, uma vez que o aeroporto apenas iniciou a sua atividade comercial em 2006, considerar-se-ia que constituía uma «nova empresa» no sentido das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação, excluindo assim a sua aplicação. Salientou ainda que não tinha sido apresentado nenhum plano de reestruturação com base no qual o auxílio poderia ter sido concedido.

(56)

Deste modo, com base nas informações disponíveis, concluiu-se que o auxílio ao funcionamento concedido à FZG/FGAZ não poderia ser declarado compatível com o mercado interno.

(57)

Em 20 de outubro de 2009, a FZG obteve um empréstimo de […] milhões de euros do Sparkasse Südwestpfalz. A taxa de juro foi fixada em 2,05 % por ano até 15 de outubro de 2012, data após a qual as partes poderiam renegociar as condições. O Land da Renânia-Palatinado concedeu à FZG uma garantia de 100 % do empréstimo, sem exigir qualquer remuneração ou garantia em troca.

(58)

Desde 26 de fevereiro de 2003, a FGAZ também tem direito a participar numa «reserva de tesouraria» (ou seja, uma reserva de financiamento) criada pelo Ministério das Finanças do Land da Renânia-Palatinado. A reserva de tesouraria constitui um mecanismo de refinanciamento aberto às empresas nas quais o Land detém pelo menos 50 % das ações.

(59)

O montante máximo do empréstimo que a FGAZ poderia retirar da reserva de tesouraria foi fixado em 3,5 milhões de euros a partir de 16 de janeiro de 2009 e aumentou para 6 milhões de euros em 1 de outubro de 2009. A FGAZ não tem de apresentar garantias, as taxas de juro são fixadas à taxa de juro do mercado monetário diário e os empréstimos são reembolsados sempre que a FGAZ tenha liquidez disponível.

(60)

A Alemanha explicou que a reserva de tesouraria funciona do seguinte modo: a FGAZ solicita fundos da reserva de tesouraria para garantir a sua liquidez e o Land fornece esses fundos a partir da reserva de tesouraria. As taxas de juro cobradas são taxas de juro do mercado monetário diário. Se o saldo da própria reserva de tesouraria for negativo, o Land reabastece-a através da contração de empréstimos no mercado em seu próprio nome. Além disso, a Alemanha explicou que, essencialmente, o Land transmite as condições que obtém no mercado de capitais aos participantes na reserva de tesouraria, permitindo assim que os participantes — as empresas nas quais o Land detém a maioria das ações — se refinanciem nas mesmas condições que o próprio Land.

(61)

A Alemanha alegou que, até maio de 2006, o saldo da FGAZ com a reserva de tesouraria foi sempre positivo e só depois começou a ser negativo. A Alemanha apresentou os dados constantes do quadro 5 sobre o saldo da FGAZ com a reserva de tesouraria entre 2006 e 2009.

Quadro 5

Saldo da FGAZ com a reserva de tesouraria entre 2006 e 2009

(62)

Em primeiro lugar, a decisão de início do procedimento declarou que a FZG e a FGAZ constituem empresas para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Em seguida, observou que era evidente que a garantia e a reserva de tesouraria eram imputáveis ao Estado e concedidas a partir de recursos públicos. Porém, relativamente ao empréstimo em si, a decisão de início do procedimento solicitou informações adicionais à Alemanha sobre a questão de se a concessão do empréstimo pelo Sparkasse Südwestpfalz, um banco público, era imputável ao Estado.

(63)

A decisão de início do procedimento aplicou o teste do operador numa economia de mercado para determinar se o empréstimo, a garantia ou a reserva de tesouraria tinham proporcionado uma vantagem à FZG/FGAZ. Salientou que, no que se refere ao empréstimo e à reserva de tesouraria, seria necessário avaliar se ambos cumpriam as condições determinadas na Comunicação sobre as taxas de referência de 2008 (20). Uma vez que não tinham sido fornecidas quaisquer informações sobre as taxas de juro de referência relevantes, a Comissão solicitou à Alemanha que apresentasse todas as informações necessárias para avaliar se o empréstimo e a reserva de tesouraria cumpriam as condições estabelecidas na Comunicação sobre as taxas de referência de 2008.

(64)

No respeitante à garantia concedida pelo Land da Renânia-Palatinado, a decisão de início do procedimento observou que quer a garantia constituísse ou não auxílio estatal tinha de ser avaliada nos termos da Comunicação sobre as garantias (21). Salientando que não se encontravam disponíveis informações suficientes, a decisão de início do procedimento solicitou que a Alemanha apresentasse todas as informações necessárias para avaliar a garantia no âmbito da Comunicação sobre as garantias.

(65)

Em seguida, tomando em consideração que o empréstimo, a garantia e a reserva de tesouraria só se encontravam à disposição da FGAZ/FZG, a decisão de início do procedimento concluiu que estas eram seletivas. Também considerou que — tal como se verificou relativamente ao financiamento público de infraestruturas e ao auxílio ao funcionamento — não era possível excluir que o empréstimo, a garantia e a reserva de tesouraria distorceram a concorrência.

(66)

Com base nas informações disponíveis, a decisão de início do procedimento concluiu, desse modo, que o empréstimo, a garantia pública e a reserva de tesouraria constituíam auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. A possível compatibilidade dessas medidas não foi avaliada.

(67)

A tabela de taxas apresentada pela Alemanha entrou em vigor em 1 de outubro de 2005. Segundo essa tabela, as taxas de aterragem são determinadas por referência ao peso máximo à descolagem da aeronave («MTOW») e ao número de passageiros a bordo. Todavia, no que se refere aos voos regulares com mais de 50 passageiros, prevê-se um montante fixo de seis euros por passageiro. Esse montante fixo cobre todas as taxas aeroportuárias, incluindo a taxa de segurança de 3,58 euros.

(68)

Estão disponíveis vários descontos sempre que se preencham determinadas condições:

(69)

Em agosto/setembro de 2006, a Germanwings e a FZG celebraram um acordo relativo à criação da rota Zweibrücken-Berlim-Schönefeld, com início em setembro de 2006. Esse contrato previa taxas de […] euros por passageiro, que cobriam taxas de aterragem, estacionamento, passageiros e segurança. As taxas foram objeto de um desconto de […] durante o primeiro ano de funcionamento. A partir de 16 de setembro de 2007, a Germanwings pagou […] euros por passageiro, ao passo que a partir de 1 de janeiro de 2008 esse pagamento foi reduzido para […] euros por passageiro. Em 9 de janeiro de 2011, a Germanwings cessou o seu serviço de e para Zweibrücken.

(70)

A Alemanha apresentou um contrato entre a FZG e a TUIFly, segundo o qual a TUIFly tinha de pagar um montante fixo de […] euros por passageiro, que englobava todas as taxas relevantes. Contudo, alegou ainda que a TUIFly estava isenta de todas as taxas relativamente aos primeiros […] passageiros. Após alcançar esse número de passageiros em 1 de agosto de 2010, a TUIFly pagou um montante fixo de […] por passageiro.

(71)

A Ryanair serviu a rota Zweibrücken-Londres-Stansted entre 28 de outubro de 2008 e 22 de setembro de 2009. No que se refere ao primeiro ano de funcionamento, a FZG e a Ryanair concordaram em […]. Por seu lado, a Ryanair comprometeu-se a atingir pelo menos […] passageiros por ano. Segundo a Alemanha, a Ryanair pagou […].

(72)

Todos os contratos entre a FZG e as várias companhias aéreas contêm uma secção relativa a taxas e serviços adicionais. O quadro 6 contém uma comparação dos serviços adicionais mais importantes e dos preços cobrados a essas companhias aéreas.

Quadro 6

Taxas e serviços adicionais

(73)

Em primeiro lugar, a decisão de início do procedimento observou que uma vez que a FZG, que concedeu os descontos sobre as taxas aeroportuárias às várias companhias aéreas, era totalmente detida e controlada pelo Estado, seria necessário considerar que os descontos foram concedidos mediante a renúncia de recursos estatais. Além disso, considerou-se ser muito provável que o Estado tivesse participado na celebração efetiva dos contratos com as várias companhias aéreas e que a autoridade pública de supervisão pertinente teve de aprovar a tabela de taxas do aeroporto, com a consequência de que a concessão dos descontos sobre as taxas aeroportuárias às várias companhias aéreas foi imputável ao Estado.

(74)

Para responder à questão de se os descontos conferiram uma vantagem às respetivas companhias aéreas, a decisão de início do procedimento recordou que teria de avaliar se a FZG agiu como um operador numa economia de mercado (OEM) na concessão dos descontos. Para se encontrar em conformidade com o teste OEM, era necessário demonstrar que a decisão de conceder os descontos se baseou num raciocínio económico sólido e melhorou a rendibilidade do aeroporto. Além disso, as receitas geradas pelo aeroporto em relação a um contrato com determinada companhia aérea não poderiam ser inferiores aos custos da prestação de serviços aeroportuários a essa companhia aérea.

(75)

A decisão de início do procedimento salientou que não existia qualquer indício de que a Alemanha tivesse comparado os custos e receitas esperados durante a vigência dos respetivos contratos com as companhias aéreas. A Alemanha apresentou apenas um plano de negócios a médio prazo que englobava o período 2011-2015. Tomando em consideração o que precede, a decisão de início do procedimento considerou duvidoso que as receitas geradas a partir dos acordos com as companhias aéreas fossem suficientes para cobrir os custos relacionados com a sua prestação de serviços aeroportuários. Sublinhou que desde o início das suas operações comerciais, a FZG tinha gerado perdas crescentes e que os acordos não incluíam uma cláusula, comum noutros acordos, que permitisse à FZG recuperar os descontos caso as companhias aéreas decidissem cessar as suas operações a partir de Zweibrücken.

(76)

A decisão de início do procedimento também considerou que se o aeroporto de Zweibrücken tivesse agido como um operador numa economia de mercado, deveria de ter ponderado se o encerramento do aeroporto seria menos oneroso do que a continuação do seu funcionamento. Solicitou à Alemanha que apresentasse informações relativas aos custos do encerramento do aeroporto em comparação com os custos da continuação do seu funcionamento. Por último, a decisão de início do procedimento salientou que os descontos pareciam incluir as taxas de segurança que a FZG tinha de pagar ao serviço de segurança. Observou que qualquer preço cobrado às companhias aéreas que não permitisse à FZG recuperar esses custos constituiria uma vantagem para as companhias aéreas. Em conclusão, a decisão de início do procedimento expressou sérias dúvidas relativamente à conformidade dos descontos concedidos às várias companhias aéreas com o princípio do operador numa economia de mercado.

(77)

Por último, tomando em consideração que as companhias aéreas operavam num mercado concorrencial e que qualquer vantagem que lhes fosse concedida permitir-lhes-ia reforçar a sua posição nesse mercado, a decisão de início do procedimento concluiu que o desconto concedido sobre as taxas era suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e de falsear ou ameaçar falsear a concorrência.

(78)

A decisão de início do procedimento estabeleceu a conclusão preliminar de que as taxas objeto de desconto constituíram um auxílio estatal às respetivas companhias aéreas (Germanwings, TUIFly e Ryanair).

(79)

A decisão de início do procedimento apreciou se poderia considerar-se que as taxas objeto de descontos constituem um auxílio ao arranque compatível nos termos da secção 5 das Orientações relativas à aviação de 2005. Na sua apreciação, a Comissão manifestou dúvidas sobre se as diversas condições para a compatibilidade dos auxílios ao arranque tinham sido cumpridas.

(80)

Em especial, a decisão de início do procedimento observou que:

(81)

Em conclusão, a Comissão estabeleceu a conclusão preliminar de que as taxas objeto de desconto não poderiam ser consideradas auxílio ao arranque compatível, uma vez que não preenchem todas as condições enumeradas na secção 5 das Orientações relativas à aviação de 2005.

(82)

Foram celebrados dois acordos de serviços de marketing com a Ryanair e a sua filial AMS. No âmbito de um primeiro contrato, celebrado entre a Ryanair e a FZG, a última pagou […] euros à Ryanair por várias atividades de marketing levadas a cabo pela Ryanair.

(83)

Foi celebrado um segundo contrato em 6 de outubro de 2008 entre o Land da Renânia-Palatinado, representado pelo Ministério da Economia, Tráfego, Agricultura e Viticultura, e a AMS. A FGAZ e a FZG não são partes nesse contrato. No âmbito do contrato, a AMS prestou vários serviços de marketing, tais como a colocação de ligações para sítios web determinados pelo Land no sítio web da Ryanair e a inclusão pequenos textos sobre o Land da Renânia-Palatinado no sítio web da Ryanair. Durante o primeiro ano, o Land pagou à AMS um total de […] euros, ao passo que durante o segundo ano, os serviços seriam reduzidos e o Land teria de pagar […] euros.

(84)

Uma vez que a Ryanair cessou os seus serviços de e para Zweibrücken após um período inferior a um ano, o acordo sobre de serviços de marketing relativo ao segundo ano acabou por ser anulado e o preço do primeiro ano foi reduzido para […] do preço acordado. Na prática, o Land da Renânia-Palatinado pagou um total de 320 833 euros à AMS por serviços de marketing. Afigura-se que AMS levou a cabo todas as atividades acordadas.

(85)

Em primeiro lugar, a decisão de início do procedimento observou que os pagamentos efetuados pelo Land da Renânia-Palatinado à AMS/Ryanair implicam recursos estatais e são imputáveis ao Estado. Na medida em que o preço pago pela Renânia-Palatinado ultrapassa o valor económico dos serviços prestados pela AMS/Ryanair, este constitui uma perda de recursos estatais.

(86)

Para avaliar se os acordos de serviços de marketing conferiram uma vantagem à AMS/Ryanair, a Comissão teve de aplicar novamente o princípio do operador numa economia de mercado. Observou que no aeroporto de Zweibrücken, apenas a Ryanair recebeu apoio ao marketing a esse nível, que os pagamentos aparentavam não depender do facto de as medidas de marketing terem um impacto mensurável (tais como um aumento do número de passageiros), e que não se sabia se o Land da Renânia-Palatinado tinha algum controlo sobre a prestação dos serviços de marketing pela AMS/Ryanair. A decisão de início do procedimento salientou ainda que o acordo sobre serviços de marketing estava claramente relacionado com a rota Zweibrücken-Londres-Stansted, pelo que poderia considerar-se um incentivo para essa nova rota criada pela Ryanair em outubro de 2008. Tomando em consideração que a Ryanair lucrou diretamente com as atividades de marketing, concluiu-se que a Ryanair devia ter suportado pelo menos uma parte dos custos conexos. Em conclusão, a Comissão manifestou dúvidas quanto a se o Land da Renânia-Palatinado agiu como um operador numa economia de mercado, concedendo assim uma vantagem à AMS/Ryanair.

(87)

Uma vez que o apoio ao marketing só foi concedido à AMS/Ryanair, era evidente que a medida era seletiva. Pelos mesmos motivos que os descritos a respeito das taxas aeroportuárias objeto de desconto, a decisão de início do procedimento também concluiu que a medida afetou as trocas comerciais entre os Estados-Membros e falseou ou ameaçou falsear a concorrência. Deste modo, conclui-se que o apoio ao marketing constituiu auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(88)

A decisão de início do procedimento apreciou se poderia considerar-se que o apoio ao marketing concedido à AMS/Ryanair constitui um auxílio ao arranque compatível nos termos da secção 5 das Orientações relativas à aviação de 2005. Na sua apreciação, a Comissão manifestou as suas dúvidas sobre se as diversas condições para a compatibilidade dos auxílios ao arranque tinham sido cumpridas. Os motivos foram essencialmente os mesmos que os enumerados no considerando 80 da presente decisão relativamente à compatibilidade das taxas objeto de desconto. Assim, estabeleceu a conclusão de que o apoio ao marketing não constitui um auxílio ao arranque compatível.

(89)

Em primeiro lugar, as autoridades alemãs relembraram que não concordavam com a posição da Comissão de que a construção de infraestruturas aeroportuárias constitui uma atividade económica. Salientando que a Comissão mencionou sobretudo o acórdão do Tribunal Geral no processo Leipzig-Halle, a Alemanha sublinhou que ainda se encontrava pendente um recurso instaurado contra esse acórdão perante o Tribunal de Justiça, reservando a sua posição até que o Tribunal de Justiça emita a respetiva decisão.

(90)

Em segundo lugar, as autoridades alemãs declararam que nenhum dos investimentos em infraestruturas realizados antes de 2006, quando o aeroporto de Zweibrücken deu início à sua atividade comercial, estava sujeito às regras em matéria de auxílio estatal. Até 2006, o aeroporto era utilizado apenas para efeitos de aviação geral e aviação militar e as autoridades alemãs alegaram que a prestação de serviços aeroportuários para esses efeitos não constituía uma atividade económica. De qualquer modo, afirmou-se que devido à escala reduzida das operações no aeroporto de Zweibrücken até 2006 (nunca se verificaram mais de 30 000 passageiros por ano até 2006), qualquer financiamento público existente não falseou nem ameaçou falsear a concorrência e não afetou as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(91)

Em terceiro lugar, as autoridades alemãs alegaram que a maior parte dos investimentos apoiados com subvenções públicas era abrangida pelo âmbito das missões de serviço público. Enfatizou-se que a maioria dos investimentos foi necessária para garantir a segurança das operações no aeroporto (nomeadamente na sequência de uma ordem da autoridade supervisora da segurança relevante e de queixas apresentadas pela associação de pilotos «Cockpit»). Portanto, considerou-se que todas as medidas relacionadas com a garantia da segurança das operações no aeroporto estavam abrangidas pelo âmbito de missões de serviço público.

(92)

A Alemanha opôs-se veementemente à noção de que quaisquer medidas englobadas pelo âmbito de missões de serviço público podem, mesmo que parcialmente, conferir uma vantagem ao aeroporto em questão se tal financiamento não tiver sido concedido de modo não discriminatório a todos os outros aeroportos no Estado-Membro. A Alemanha alegou que o financiamento de medidas abrangidas pelo âmbito de missões de serviço público não constituiu auxílio estatal, independentemente da questão de se um ou todos os aeroportos têm de suportar os custos dessas medidas. Relativamente a este aspeto, deve existir uma interpretação uniforme do conceito de «missões de serviço público», especialmente tomando em consideração os diferentes modos em que os Estados-Membros definem o conceito.

(93)

A Alemanha apresentou uma lista dos investimentos realizados relativamente ao âmbito das missões de serviço público entre 2006 e 2009 (para efeitos comparativos, o investimento total durante esse período ascendeu a 22 476 812 euros).

Quadro 7

Síntese dos custos abrangidos pelas missões de serviço público apresentada pela Alemanha  (22)

(94)

A Alemanha afirmou que considera que a prestação de medidas de segurança aeroportuária nos termos do § 8 da Luftsicherheitsgesetz (Lei alemã da segurança aérea), de medidas que garantem a segurança operacional, de medidas de controlo aéreo e segurança aérea nos termos do § 27-C, n.o 2, da Luftverkehrsgesetz (Lei alemã de tráfego aéreo), de serviços meteorológicos e de serviços do corpo de bombeiros está abrangida pelo âmbito das missões de serviço público, quer como investimentos ou despesas de funcionamento.

(95)

A Alemanha alegou que, no que diz respeito às medidas de controlo aéreo e segurança aérea, o financiamento dessas atividades deve ser observado à luz do § 27-C, n.o 2, da Luftverkehrsgesetz. Nessa disposição, é estabelecida uma distinção entre determinados aeroportos onde o financiamento destas medidas de segurança a nível federal é considerado essencial por razões de segurança e de política de transportes e outros aeroportos regionais em que estas medidas não são consideradas estritamente necessárias do ponto de vista federal. É por este motivo que se justifica que o Land financie publicamente as medidas de segurança e controlo aéreo nos aeroportos regionais como Zweibrücken, uma vez que, caso contrário, o próprio aeroporto teria de suportar esses custos. Assim, o financiamento de medidas de controlo aéreo e de segurança aérea, quer sejam diretamente financiadas pelo Estado a nível federal ou pelos Länder, enquadra-se, em qualquer caso, na opinião da Alemanha, no âmbito das missões de serviço público.

(96)

Além disso, segundo a Alemanha, os custos relativos ao serviço de bombeiros não são regulados a nível federal e são da competência dos Länder, razão pela qual o serviço de bombeiros não é financiado pelo Estado em todos os aeroportos. A Alemanha alegou que a diferença de tratamento assenta em razões históricas e objetivas. Essencialmente, é próprio da essência da atividade aeroportuária que os pequenos aeroportos regionais não tenham capacidade para suportar os elevados custos fixos gerados por um serviço de bombeiros e que, por conseguinte, estes custos sejam suportados pelo respetivo Land.

(97)

No que se refere à renovação da pista, a Alemanha alegou que as medidas conexas se enquadram no âmbito das missões de serviço público, uma vez que eram necessárias com urgência para garantir a utilização segura do aeroporto de Zweibrücken. A Alemanha argumentou a este respeito que mesmo a utilização para efeitos militares não teria sido possível sem essas medidas. Assim, a renovação foi necessária para garantir que a utilização militar e a aviação geral seriam possíveis de todo. Deste modo, a Alemanha alega que os custos da renovação não estão relacionados exclusivamente com a aviação comercial.

(98)

Relativamente a esta questão, a Alemanha afirmou que o tipo de renovação e os custos relacionados com a mesma foram necessários devido à história militar do aeroporto. Segundo a Alemanha, as obras implicavam determinados perigos, uma vez que não era possível excluir a presença de bombas da guerra por explodir. Com efeito, afigura-se que foram removidas duas bombas por explodir no decurso da renovação.

(99)

Por outro lado, as obras de renovação incluíram, nomeadamente, a adaptação da pista às normais atuais em termos de largura, a renovação da drenagem, luzes de navegação e luzes laterais, sinais, alimentação de energia de emergência com paralelismo de rede e alargamento da vedação e da pista de circulação. As obras de renovação em matéria de luzes, sinais e da elevação da pista de circulação tinham sido solicitadas em queixas apresentadas pela «Cockpit», uma associação de pilotos. Outra parte significativa da renovação foi a reorganização da segurança do aeroporto, incluindo novas vedações, portas, videovigilância e intercomunicadores, instalação de portas deslizantes, canais de cabo, etc.

(100)

Por último, a Alemanha alegou que o encerramento do aeroporto de Zweibrücken nunca foi considerado uma opção viável, uma vez que o funcionamento contínuo do aeroporto era necessário para efeitos da aviação militar e geral à qual presta serviços. Além disso, neste contexto, a Alemanha alegou que o encerramento e a desconstrução do aeroporto estariam associados a custos injustificáveis que ultrapassariam em grande medida os custos investidos. Porém, a Alemanha não apresentou qualquer estimativa dos custos relativos ao encerramento nem uma comparação desses custos com a continuação do funcionamento.

(101)

Tomando em consideração o que precede, a Alemanha alegou que a prestação de serviços aeroportuários à aviação comercial faz sentido em termos económicos. A Alemanha argumentou que a grande maioria dos custos teria de ser incorrida de qualquer modo para prestar serviços aeroportuários aos utilizadores da aviação militar e geral (infraestruturas, etc.), pelo que também prestar serviços à aviação comercial apenas gera custos adicionais limitados, criando simultaneamente receitas adicionais.

(102)

A Alemanha declarou que o financiamento público da infraestrutura do aeroporto de Zweibrücken não distorce a concorrência e não tem efeito sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Além disso, a Alemanha alegou que não era possível deduzir uma distorção da concorrência nem um efeito sobre as trocas comerciais a partir do simples facto de que outros aeroportos se encontram na proximidade de Zweibrücken. A Alemanha alegou que o aeroporto de Zweibrücken não está em concorrência com os aeroportos enumerados na decisão de início do procedimento, sobretudo com o aeroporto de Saarbrücken.

(103)

No respeitante à relação entre os aeroportos de Zweibrücken e Saarbrücken, a Alemanha afirmou que os dois aeroportos se complementam mutuamente, em vez de estarem em concorrência. A Alemanha explicou que os dois aeroportos têm perfis diferentes, decorrentes das suas infraestruturas distintas: O aeroporto de Saarbrücken dispõe de infraestruturas de passageiros de qualidade superior (tais como um terminal moderno), e concentra-se em voos regulares e passageiros em viagens de negócios; Por outro lado, o aeroporto de Zweibrücken dispõe de uma pista mais comprida com uma capacidade de peso superior, o que a torna mais adequada para aeronaves mais pesadas que façam voos de longo curso ou que transportem carga. Deste modo, segundo a Alemanha, o aeroporto de Zweibrücken concentra-se em voos charter e de no transporte de carga.

(104)

Com base na perceção de complementaridade entre os aeroportos de Zweibrücken e Saarbrücken, a Alemanha declarou que se prevê uma cooperação mais estreita entre os dois aeroportos. A Alemanha alegou ainda que os respetivos governos regionais já decidiram cooperar mais estreitamente no futuro, prevendo a criação de um aeroporto conjunto («aeroporto-Saar-Palatinate»), com duas localizações (Saarbrücken e Zweibrücken). Segundo a Alemanha, a cooperação deverá originar sinergias e proporcionar poupanças de fundos. Por último, a Alemanha sublinhou essa necessidade de serviços de aviação na região (o conjunto dos dois aeroportos já regista um total de 750 000 passageiros), sustentando que apenas os aeroportos de Saarbrücken e Zweibrücken em conjunto conseguem satisfazer adequadamente esta necessidade, em especial porque os outros aeroportos vizinhos não os podem substituir. Portanto, segundo a Alemanha, o novo «aeroporto-Saar-Palatinate» não estaria em concorrência com os aeroportos vizinhos, tais como Luxemburgo, Metz-Nancy-Lorraine e Frankfurt-Hahn.

(105)

A Alemanha explicou que, mesmo que se considerasse que o financiamento público das medidas de infraestruturas constituísse um auxílio estatal, o mesmo seria compatível com o mercado interno, uma vez que cumpre as condições estabelecidas no ponto 61 das Orientações relativas à aviação de 2005. Antes de debater cada elemento exigido, a Alemanha sublinhou que os investimentos em infraestruturas efetuados em Zweibrücken foram relativamente insignificantes em relação aos considerados compatíveis com o mercado interno noutros aeroportos regionais financiados pelo Estado e serviram apenas para converter a infraestrutura militar existente para utilização civil.

(106)

Em primeiro lugar, a Alemanha alegou que o apoio público para investimentos em infraestruturas cumpre um objetivo de interesse comum claramente definido: os investimentos em infraestruturas foram efetuados numa região com assistência C com o objetivo de melhorar as estruturas económicas regionais. A Alemanha enfatizou que o financiamento da União (que foi fornecido a partir de 1991 através dos programas Konver I, Konver II e Perifra) foi utilizado para converter as infraestruturas militares para utilização civil, financiando, por exemplo, a modernização e instalação de uma torre e a drenagem da pista. A Alemanha alegou que não consegue compreender por que motivo a Comissão tem dúvidas quanto ao objetivo de interesse comum depois de participar no financiamento da conversão do antigo aeródromo militar.

(107)

Apresentando contexto histórico, a Alemanha explicou que a retirada das forças armadas dos EUA do aeródromo de Zweibrücken em 1991 deu origem a problemas estruturais significativos na região de Zweibrücken, tais como uma taxa de desemprego de 20 % na cidade de Zweibrücken. Assim, a Alemanha afirmou que a conversão do aeródromo num aeroporto civil serviu o objetivo de criar empregos e melhorar a infraestrutura económica regional. A Alemanha alegou ainda que os serviços prestados pelo aeroporto são indispensáveis para a região e que a economia regional depende em grande medida de infraestruturas de aviação facilmente acessíveis.

(108)

A Alemanha alegou que o único motivo da Comissão para duvidar da conformidade com esse critério parece ser novamente a proximidade e a aparente concorrência com o aeroporto de Saarbrücken. Em resposta, a Alemanha mencionou novamente a complementaridade dos dois aeroportos, excluindo qualquer concorrência entre eles. Além disso, alegou ainda que a proximidade de outros aeroportos regionais não era importante no que se refere à questão de se a infraestrutura objeto de subvenções cumpre um objetivo de interesse comum. Além disso, a Alemanha alegou que o único fator relevante era o interesse do Land da Renânia-Palatinado, uma vez que estava empenhado em servir os interesses comuns no seu próprio território e em não ter de depender de infraestruturas localizadas noutras regiões.

(109)

A Alemanha explicou que a infraestrutura é necessária e proporcional ao objetivo fixado. Segundo a Alemanha, os investimentos em infraestruturas sempre se limitaram a complementar e alargar a infraestrutura existente, sem criar instalações adicionais desnecessariamente elaboradas ou dispendiosas. Sublinhou que não foi criado um aeroporto novo em Zweibrücken, procedeu-se apenas à conversão de um antigo aeroporto militar para utilização civil. A Alemanha salientou igualmente que a infraestrutura é necessária para criar postos de trabalho. De acordo com a Alemanha, foram direta ou indiretamente criados cerca de 5 000 empregos no Land da Renânia-Palatinado, em relação à existência do aeroporto de Zweibrücken. Desses 5 000 postos de trabalho, 2 708 foram criados direta ou indiretamente no aeroporto ou na zona de conversão circundante até 2011. Estes postos de trabalho também ajudaram a poupar custos sociais (25 milhões de euros por ano) e a criar receitas fiscais. Além disso, a Alemanha alegou que os postos de trabalho são de especial importância nesta zona com uma taxa de desemprego que é atualmente 2 % superior à média do Land. A Alemanha afirmou que dois pareceres de peritos sublinham a importância do aeroporto para a economia regional (23).

(110)

Novamente, a Alemanha enfatizou que a proximidade do aeroporto de Saarbrücken não prejudica a necessidade e proporcionalidade da infraestrutura de Zweibrücken. Segundo a Alemanha, a infraestrutura de Zweibrücken é necessária para aeronaves pesadas e de grande dimensão uma vez que estas só podem aterrar em Zweibrücken, dado que a pista de Saarbrücken não apresenta o comprimento necessário. Além disso, a Alemanha alega que Zweibrücken também oferece a possibilidade de voos noturnos, o que é importante para voos de carga.

(111)

A Alemanha afirmou que as infraestruturas oferecem perspetivas satisfatórias de utilização a médio prazo. A Alemanha sublinhou que o número de passageiros relativamente ao aeroporto de Zweibrücken aumentou de apenas 17 732 passageiros em 2005 para 223 165 passageiros em 2011. Explicou que, segundo esse critério, apenas o número de passageiros previsto é relevante e que as previsões relevantes demonstram um aumento da procura na região. Remetendo para o estudo de previsão apresentado pela «Desel Consulting» e a «Airport Research GmbH» em 2009, a Alemanha alegou que era previsível um aumento para pelo menos 1 350 000 passageiros em Zweibrücken até 2025.

(112)

Novamente, a Alemanha declarou que a proximidade do aeroporto de Saarbrücken não diminuiu as perspetivas de utilização de Zweibrücken a médio prazo. Apresentou previsões que demonstram que o aeroporto de Saarbrücken também podia esperar um aumento do número de passageiros e que a cooperação prevista entre os dois aeroportos garantiria que não entram em concorrência em relação aos mesmos passageiros no futuro.

(113)

A Alemanha alegou que todos os potenciais utilizadores das infraestruturas têm acesso às mesmas de forma equitativa e não discriminatória. Em princípio, a tabela de taxas de 2005 é aplicável de modo uniforme a todos os utilizadores do aeroporto nas mesmas condições. Embora a Alemanha tenha alegado que, na prática, tinham sido acordados alguns desvios da tabela oficial de taxas no que se refere aos voos regulares e aos voos charter, afirmou que as taxas reduzidas durante o primeiro ano e os descontos foram oferecidos a todas as companhias aéreas de modo não discriminatório, com quotas comparáveis.

(114)

A Alemanha explicou que o desenvolvimento das trocas comerciais não é afetado numa medida contrária ao interesse comum com base nos argumentos já apresentados. Segundo a Alemanha, as medidas foram necessárias porque o aeroporto de Zweibrücken não pode ser substituído pelo aeroporto de Saarbrücken. Além disso, a Alemanha alegou que os investimentos na infraestrutura se limitaram às medidas necessárias para garantir a segurança operacional do aeroporto. Neste contexto, sublinhou que a modernização da pista teria sido necessária mesmo que o aeroporto não tivesse sido disponibilizado para aviação comercial.

(115)

No que se refere à questão de se a exploração de um aeroporto constitui uma atividade económica, a Alemanha repetiu que até o aeroporto começar a prestar serviços de aviação comercial em 2006 apenas prestava serviços para efeitos de aviação geral e aviação militar. A este respeito, a Alemanha afirmou que o financiamento da exploração do aeroporto no que se refere a essas atividades não constituía uma atividade económica.

(116)

Além disso, a Alemanha alegou que a maioria dos prejuízos da FZG que foram cobertas pela FGAZ através do contrato L&P advém da execução de tarefas, por parte da FZG, inseridas no âmbito das missões de serviço público. De acordo com a Alemanha, cobrir custos relacionados com o desempenho de poderes públicos não pode constituir auxílio estatal.

(117)

No que se refere aos restantes elementos da definição de auxílio estatal constante do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, a Alemanha remeteu para os argumentos que apresentou a este respeito relativamente às medidas de investimento em infraestruturas, afirmando que são igualmente aplicáveis neste caso.

(118)

A Alemanha alegou que os pagamentos anuais que cobrem os prejuízos da FZG são conformes com os princípios da Decisão SIEG de 2005. A Alemanha declarou que a licença de exploração do aeroporto, que impõe um dever de exploração, constitui um ato de atribuição. Além disso, a Alemanha declarou que foi atribuída ao aeroporto, pelo menos «de facto», a prestação de um SIEG. Todavia, de acordo com a Alemanha, mesmo que a Comissão considerasse que não existiu qualquer ato de atribuição, o auxílio ao funcionamento concedido ao aeroporto cumpriria, de qualquer modo, os princípios das regras em matéria de SIEG e, por isso, teria de ser considerado compatível com o mercado interno.

(119)

Além disso, a Alemanha rejeitou a sugestão da Comissão de que o dever de exploração nos termos da licença de exploração do aeroporto terminaria automaticamente se o aeroporto cessasse o seu funcionamento. Declarou que o apoio financeiro concedido ao aeroporto serve para permitir que o aeroporto continue a funcionar e, portanto, cumpra o seu dever de exploração, isto é, preste o SIEG que lhe foi atribuído. Além disso, a Alemanha alegou que impedir o encerramento das instalações constitui a essência do dever de exploração.

(120)

Referindo-se a um amplo poder discricionário dos Estados-Membros para definir o que constitui um SIEG, a Alemanha sublinhou que tinha poder discricionário para determinar a necessidade da atribuição de um SIEG ao aeroporto e o grau do mesmo. No que diz respeito à Comissão ter feito referência à proximidade ao aeroporto de Saarbrücken, a Alemanha salientou novamente que sem os dois aeroportos a região sofreria de uma insuficiência grave de oferta de serviços aeroportuários, sendo necessária a atribuição de um SIEG a ambos os aeroportos.

(121)

A Alemanha declarou que, mesmo que se considerasse que o auxílio ao funcionamento não tinha estado isento de notificação nos termos da Decisão SIEG de 2005, este seria compatível ao abrigo das Orientações relativas à aviação de 2005.

(122)

À partida, a Alemanha enfatizou que uma grande parte das perdas cobertas decorria do facto de o aeroporto executar atividades inseridas no âmbito de missões de serviço público. Além disso, sublinhou que o contrato L&P não cobre os custos que um operador aeroportuário teria de suportar em «condições normais». Neste contexto, argumentou que uma grande parte dos custos não relacionados com o desempenho de atividades inseridas no âmbito de missões de serviços público advém da história específica do aeroporto de Zweibrücken e, neste sentido, não constitui «custos normais». A Alemanha alegou que o aeroporto tem a obrigação de servir a aviação geral e teve de incorrer em custos para converter a infraestrutura militar existente.

(123)

De qualquer modo, a Alemanha declarou que as condições constantes das secções 4.2. e 4.3. das Orientações relativas à aviação de 2005 foram «de facto» cumpridas. Nomeadamente, a Alemanha alegou que, uma vez que foram cobertas apenas as perdas efetivas, é possível excluir a presença de sobrecompensação.

(124)

No que se refere ao empréstimo bancário, a Alemanha afirmou que o Sparkasse Südwestpfalz, que concedeu o empréstimo, exerce atividade como um banco comercial normal e atuou como tal na concessão do empréstimo, pelo que a decisão de conceder o empréstimo não é imputável ao Estado. A Alemanha declarou ainda que ao contrair o empréstimo, a FZG comparou ofertas de vários bancos e o empréstimo do Sparkasse era conforme com as condições de mercado.

(125)

No que se refere à garantia de 100 % do empréstimo concedida pelo Land, a Alemanha afirmou que o facto de um acionista garantir os empréstimos contraídos pelas suas filiais constitui uma prática comercial normal. De qualquer modo, a Alemanha alegou que o empréstimo foi utilizado exclusivamente para a modernização da pista, necessária devido a preocupações em matéria de segurança e que, portanto, insere-se no âmbito das missões de serviço público. Assim, uma vez que a medida financiada pelo empréstimo não é submetida às regras em matéria de auxílio estatal, alegou que a garantia concedida pelo Land também não constitui auxílio. Por último, a Alemanha declarou que mesmo que se considerasse que a garantia está sujeita às regras em matéria de auxílio estatal, não foi conferida qualquer vantagem à FZG, uma vez que a taxa de juro do empréstimo garantido continuava a ser superior a empréstimos comparáveis concedidos à FGAZ que não foram assegurados através de uma garantia.

(126)

No que se refere à reserva de tesouraria interna, A Alemanha afirmou que a reserva de tesouraria interna do Land constitui um mecanismo de financiamento normal utilizado na relação entre empresas-mãe e filiais. A Alemanha alegou que a reserva de tesouraria consiste num instrumento financeiro criado pelo Land em 2002. As instituições e fundações do Land, bem como todas as empresas de direito privado nas quais o Land detém mais de 50 % podem participar no mecanismo de reserva de tesouraria. A Alemanha explicou que o saldo diário da reserva de tesouraria é gerido pela «Landeshauptkasse» do Land.

(127)

Segundo a Alemanha, a reserva de tesouraria não é diretamente financiada a partir do orçamento do Land, mas sim a partir do excedente de tesouraria dos participantes. Além disso, a Alemanha explica que qualquer excedente na reserva de tesouraria é investido nos mercados de capitais; do mesmo modo, um défice é equilibrado por empréstimos obtidos no mercado de capitais. Assim, a Alemanha considerou que qualquer apoio financeiro do mecanismo de reserva de tesouraria não é concedido mediante recursos estatais nem é imputável ao Estado.

(128)

A Alemanha salientou que, embora não seja exigida uma garantia às empresas que beneficiam da reserva de tesouraria, estas encontram-se sob supervisão do Land e, como acionista maioritário da FGAZ, o Land pode sempre solicitar garantias.

(129)

A Alemanha considera que faz sentido em termos económicos que a empresa-mãe permita que as suas filiais se financiem a taxas comparáveis às que se encontram à disposição da própria empresa-mãe — neste caso o Land da Renânia-Palatinado. Portanto, segundo a Alemanha, o financiamento proveniente da reserva de tesouraria não pode ser comparado a um empréstimo clássico. Por último, a Alemanha afirmou que o Land nunca injetou recursos do seu orçamento regular na reserva de tesouraria, mas, em vez disso, mobilizou fundos no mercado sempre que necessário.

(130)

Afirmando que o empréstimo, a garantia e a reserva de tesouraria não constituem auxílio estatal, a Alemanha não apresentou quaisquer argumentos relativos à sua compatibilidade.

(131)

A Alemanha afirmou que os contratos entre o aeroporto de Zweibrücken e as várias companhias aéreas não implicam qualquer auxílio estatal, uma vez que não foram imputáveis ao Estado. Alegou que a negociação e a celebração desses acordos foram da responsabilidade da FZG, inserindo-se no âmbito das suas atividades puramente comerciais. Segundo a Alemanha, embora os contratos tivessem sido discutidos com o conselho de supervisão da FZG, o Land da Renânia-Palatinado participou apenas indiretamente através dos seus representantes no conselho de supervisão da FGAZ. Além disso, a Alemanha alegou que o Land não participou diretamente em quaisquer negociações de descontos com as companhias aéreas. Por último, a Alemanha declarou que a imputabilidade não poderia advir do facto de a tabela de taxas ter sido aprovada por uma autoridade pública de supervisão de acordo com o artigo § 43-A do LuftVZO, o que constitui um requisito regulamentar geral aplicável tanto aos aeroportos públicos como privados.

(132)

Além disso, a Alemanha considerou que os descontos concedidos a várias companhias aéreas não lhes conferiram qualquer vantagem seletiva, já que os descontos encontravam-se igualmente à disposição de todas as companhias aéreas interessadas. Afirmou que os descontos só teriam conferido uma vantagem seletiva se não tivessem estado à disposição de forma não discriminatória e se uma companhia aérea tivesse pago taxas superiores ou inferior às restantes, sem a existência de um motivo objetivo para esta diferenciação.

(133)

De acordo com a Alemanha, ao mesmo tempo, a concessão dos descontos fez sentido em termos económicos para a FZG, uma vez que permitiu às companhias aéreas sediarem-se num aeroporto que tinha recentemente iniciado a sua atividade na aviação comercial. A Alemanha afirmou que, mediante a concessão dos descontos, o aeroporto distribuiu o risco inerente à criação de uma nova rota entre si e as companhias aéreas, permitindo ao mesmo tempo que ambas as partes lucrassem como o aumento do número de passageiros. A Alemanha declarou que, sem os descontos, as companhias aéreas não teriam estado dispostas a sediarem-se em Zweibrücken.

(134)

A Alemanha alegou que as reduções concedidas às companhias aéreas devem ser consideradas uma possibilidade de gerar receitas adicionais para a FZG, uma vez que os custos fixos do funcionamento do aeroporto teriam de ser incorridos de qualquer modo (para servir a aviação geral e militar), ao passo que o estabelecimento de novas companhias aéreas apenas dá origem a custos variáveis adicionais marginais. Segundo a Alemanha, uma vez que servir novas companhias aéreas não conduziu a custos incrementáveis significativos, não foi necessário preparar planos de negócios ex ante para determinar se um contrato com uma companhia aérea seria progressivamente rentável.

(135)

Segundo a Alemanha, as taxas aeroportuárias reduzidas não são seletivas porque foram concedidas de modo não discriminatório. Portanto, a Alemanha considerou que não existiu distorção da concorrência. A Alemanha declarou que as companhias aéreas não conseguiram criar uma posição mais forte no mercado com base nestas taxas.

(136)

Afirmando que os descontos concedidos a várias companhias aéreas não constituem auxílio estatal, a Alemanha não apresentou quaisquer argumentos relativos à sua compatibilidade.

(137)

A Alemanha sublinhou que os contratos de marketing celebrados entre o Land e a AMS são independentes da FZG. A Alemanha declarou que o objetivo dos contratos de marketing consistia em comprar serviços de marketing ao preço de mercado que promovessem sobretudo o Land da Renânia-Palatinado como um destino de turismo e atividades económicas. Segundo a Alemanha, uma vez que o acordo sobre serviços de marketing não se destinava especificamente à promoção do aeroporto, não existia uma relação entre as medidas de marketing e o número de passageiros. A Alemanha afirmou que as medidas de marketing também visavam, a título acessório, promover o aeroporto de Zweibrücken.

(138)

Sublinhando que através da celebração do acordo de serviços de marketing o Land simplesmente comprou serviços de marketing a preços de mercado, a Alemanha alegou que o contrato de marketing não implicou auxílios estatais e não teria de ser avaliado como uma medida de auxílio que beneficia uma companhia aérea nos termos das Orientações relativas à aviação de 2005.

(139)

A Ryanair alegou que os descontos concedidos a várias companhias aéreas pela FZG não implicaram auxílios estatais, uma vez que eram conformes com o princípio do operador numa economia de mercado. Em primeiro lugar, a Ryanair alegou que, na aplicação do princípio do operador numa economia de mercado à relação entre o aeroporto e as companhias aéreas, devia questionar-se apenas se o contrato foi progressivamente rentável para o aeroporto. A Ryanair considerou que todos os custos das infraestruturas e todos os custos fixos de funcionamento devem ser considerados custos irrecuperáveis. Assim, segundo a Ryanair, a Comissão deveria, na sua apreciação da compatibilidade do contrato com o princípio do operador numa economia de mercado, ter apenas em conta os custos incrementais do aeroporto, diretamente relacionados com a prestação de serviços aeroportuários às companhias aéreas em causa, e investigar se as receitas totais decorrentes do contrato superam esses custos incrementais. Neste contexto, a Ryanair salientou que nenhum dos custos das infraestruturas foi incorrido em relação ao acordo entre a Ryanair e a FZG e, por isso, estes custos não poderiam ser contabilizados como custos incrementais relacionados com esse acordo.

(140)

Por outro lado, ao avaliar as receitas, a Ryanair afirmou que a Comissão também deve tomar em consideração as externalidades de rede cuja materialização seria previsível quando a FZG e a Ryanair celebraram o contrato de prestação de serviços em 2008. A Ryanair declarou que o facto de que essas externalidades de rede acabaram por não se verificar não poderia ter sido previsto e, portanto, não é relevante.

(141)

Além disso, a Ryanair explicou que o desconto não favoreceu seletivamente a Ryanair. A Ryanair afirmou que o desconto disponível para o primeiro ano de operações foi oferecido em reconhecimento do risco comercial significativo que assumiu ao estabelecer operações regulares durante todo o ano para um aeroporto desconhecido na altura. Segundo a Ryanair, no caso de Zweibrücken não faria sentido que a Ryanair aceitasse esse risco comercial sem um regime de incentivos.

(142)

Além disso, a Ryanair afirmou que um acordo semelhante se encontrava à disposição de qualquer outra companhia aérea, ou seja, o desconto sobre as taxas relativas aos serviços aeroportuários durante o primeiro ano de funcionamento encontrava-se à disposição de todas as companhias aéreas que dessem início a novas rotas a partir de Zweibrücken. Nomeadamente, a Ryanair salientou que o seu contrato com a FZG continha uma cláusula que previa que «[e]ste acordo é celebrado numa base de não exclusividade. As partes acordam que as condições concedidas à Ryanair nos termos do acordo também se encontram à disposição, de modo transparente e não discriminatório, de qualquer outra companhia aérea que se comprometa a um volume equivalente de atividade no aeroporto» (24).

(143)

De qualquer modo, a Ryanair afirmou que os acordos entre si e a FZG não podem implicar auxílios estatais porque não são imputáveis ao Estado. A Ryanair alegou que as provas utilizadas pela Comissão para demonstrar a imputabilidade ao Estado não são suficientes, uma vez que podem refletir o interesse das autoridades públicas no futuro e nas relações comerciais do aeroporto, mas não demonstram qualquer implicação efetiva de qualquer uma das autoridades públicas nas negociações e nos acordos da FZG com a Ryanair.

(144)

Além disso, a Ryanair apresentou uma série de notas preparadas pela Oxera e uma análise preparada pelo Professor Damien P. McLoughlin.

(145)

A Oxera considerou que o método da Comissão, que só considera os aeroportos de referência situados na mesma zona de influência que o aeroporto em análise, está errado.

(146)

A Oxera defendeu que os preços de referência do mercado obtidos juntos dos aeroportos de referência não são afetados pelos auxílios estatais concedidos aos aeroportos vizinhos. É, por isso, possível calcular fiavelmente um valor de referência do mercado para os testes do operador numa economia de mercado.

(147)

Tal deve-se ao seguinte:

(148)

A Oxera argumentou que a análise da rendibilidade executada pela Oxera nos seus relatórios apresentados à Comissão segue os princípios que um investidor privado racional adotaria e reflete a abordagem revelada nos precedentes da Comissão.

(149)

Os princípios subjacentes à análise da rendibilidade são os seguintes:

(150)

O documento visava determinar a lógica comercial subjacente às decisões dos aeroportos regionais de adquirir publicidade na ryanair.com à AMS.

(151)

O documento alegava que existe um grande número de aeroportos muito fortes, conhecidos e habitualmente utilizados. A concorrência mais fraca deve ultrapassar o comportamento de consumo estático dos consumidores para expandir a sua atividade. Os aeroportos regionais mais pequenos têm de encontrar formas de transmitir coerentemente a mensagem associada à sua marca a um público o mais vasto possível. As formas tradicionais de comunicação comercial exigem despesas superiores aos recursos de que dispõem.

(152)

A Ryanair apresentou relatórios adicionais elaborados pela sua consultora, a Oxera. Nestes relatórios, a Oxera discutiu os princípios que, de acordo com a companhia aérea, devem ser tomados em consideração como parte do teste do operador numa economia de mercado na análise da rendibilidade de, por um lado, os acordos sobre serviços aeroportuários entre a Ryanair e os aeroportos e, por outro lado, os acordos de serviços de marketing entre a AMS e os mesmos aeroportos (25). A Ryanair salientou que tais relatórios não alteram de forma alguma a sua posição previamente apresentada de que os acordos sobre serviços aeroportuários e os acordos de serviços de marketing devem ser analisados em testes distintos do operador numa economia de mercado.

(153)

Os relatórios indicaram que os lucros gerados pela AMS devem ser incluídos como receitas numa análise conjunta relativa à rendibilidade, ao passo que as despesas da AMS teriam de ser integradas nos custos. Para tal, os relatórios sugeriram a aplicação da metodologia com base no fluxo de caixa à análise da rendibilidade conjunta, o que significa que as despesas apresentadas pelos aeroportos em relação à AMS poderiam ser tratadas como despesas de exploração incrementais.

(154)

Os relatórios salientavam que as atividades de marketing contribuem para a criação e o apoio do valor da marca, o que ajuda a gerar efeitos e benefícios, não apenas durante a vigência do contrato, mas também após o seu termo. Isto verificar-se-ia especialmente se, devido ao facto de a Ryanair ter celebrado um acordo com este aeroporto, outras companhias aéreas se sediassem no aeroporto, o que, por sua vez, atrairia mais lojas e, assim, geraria mais receitas não aeronáuticas ao aeroporto. Segundo a Ryanair, se a Comissão proceder a uma análise conjunta da rendibilidade, tais benefícios devem ser tomados em consideração mediante o tratamento das despesas da AMS como custos de exploração incrementais, líquidos dos pagamentos relativos à AMS.

(155)

Além disso, a Ryanair considera que seria necessário incluir um valor final nos lucros incrementais projetados no final do acordo sobre serviços aeroportuários para tomar em consideração o valor gerado após o termo do acordo. O valor final poderia ser adaptado com base numa probabilidade de «renovação», avaliando a expectativa da persistência dos lucros após o termo do acordo com a Ryanair ou se forem acordadas condições semelhantes com outras companhias aéreas. A Ryanair considerou que seria então possível calcular um limite inferior para os benefícios gerados conjuntamente pelo acordo com a AMS e o acordo sobre serviços aeroportuários, refletindo as incertezas dos lucros incrementais após o termo do acordo sobre serviços aeroportuários.

(156)

Para complementar esta abordagem, os relatórios apresentaram uma síntese dos resultados de estudos sobre os efeitos do marketing sobre o valor de uma marca. Esses estudos reconhecem que o marketing pode apoiar o valor de uma marca e pode ajudar a desenvolver uma base de clientes. Segundo os relatórios, no caso de um aeroporto, o marketing na ryanair.com aumenta especialmente a visibilidade da marca específica. Além disso, os relatórios declararam que os aeroportos regionais de menor dimensão que desejem aumentar o seu tráfego aéreo podem, portanto, aumentar especificamente o valor da sua marca mediante a celebração de acordos sobre serviços de marketing com a AMS.

(157)

Por último, os relatórios indicaram que uma abordagem com base nos fluxos de caixa é preferível a uma abordagem de capitalização, na qual os custos dos serviços de marketing prestados pela AMS seriam tratados como despesas de capital de um ativo intangível (isto é, o valor da marca) (26). A abordagem de capitalização teria apenas em consideração a proporção das despesas de marketing atribuíveis aos ativos intangíveis de um aeroporto. As despesas de marketing seriam tratadas como despesa de capital num ativo intangível e posteriormente depreciadas durante a vigência do contrato, tomando em consideração um valor residual no termo previsto do acordo sobre serviços aeroportuários. Esta abordagem não tomaria em consideração os lucros incrementais que a celebração do acordo sobre serviços aeroportuários com a Ryanair originaria e é igualmente difícil calcular o calor do ativo intangível devido às despesas da marca e a período de utilização do ativo. O método do fluxo de caixa é mais adequado do que uma abordagem de capitalização, uma vez que a última não refletiria os impactos positivos para o aeroporto esperados em consequência da assinatura do acordo sobre serviços aeroportuários com a Ryanair.

(158)

A Ryanair sublinhou que os acordos sobre serviços de marketing da AMS são distintos dos acordos da Ryanair com os aeroportos e devem ser avaliados separadamente, uma vez que não podem ser consideradas um único beneficiário. Os acordos, que foram negociados de forma independente, diziam respeito a diferentes serviços e não tinham qualquer relação que justificasse considerá-los como uma única medida de alegados auxílios estatais. A celebração de um acordo sobre serviços de marketing com a AMS não constitui uma condição para a operação de rotas por parte da Ryanair de e para um aeroporto. A Ryanair salientou que o acordo sobre serviços de marketing da AMS foi celebrado com o Ministério, o coproprietário do aeroporto e que beneficiou o aeroporto, mas não visava melhorar a taxa de ocupação ou o rendimento das rotas da Ryanair.

(159)

No que diz respeito ao valor do marketing, a Ryanair alegou que o espaço destinado ao mesmo no seu sítio web é reduzido e objeto de grande procura, inclusive por parte de outras empresas para além dos aeroportos. Segundo a Ryanair, mesmo as companhias aéreas tradicionais compreendem agora o valor dos seus sítios web para efeitos de marketing e publicidade. A Ryanair alegou que os aeroportos escolhem desenvolver uma marca mediante publicidade no sítio ryanair.com ou nos sítios web de outras companhias aéreas. Além disso, a Ryanair declarou que este aumento do reconhecimento da marca pode beneficiar os aeroportos de várias formas reciprocamente reforçadoras e complementares. O aeroporto de Zweibrücken é muito menos reconhecido a nível internacional do que o aeroporto de Paris ou o aeroporto de Heathrow e, portanto, tem de investir em publicidade para melhorar o reconhecimento da sua marca e maximizar o número de passageiros de chegada. A Ryanair concluiu que o Land tinha uma motivação dupla para celebrar o acordo sobre serviços de marketing com a AMS: em primeiro lugar, um motivo exclusivamente comercial, como coproprietário de 50 % do operador do aeroporto de Zweibrücken; em segundo lugar, como parte do seu dever de promoção do turismo e das oportunidades de negócio no Land. Portanto, a Ryanair considera que o Land adquiriu serviços de marketing úteis a preços de mercado.

(160)

A AMS argumentou que, ao contrário do invocado na decisão de início do procedimento, a Comissão não deveria tratar os acordos da FZG com a Ryanair e o acordo de serviços de marketing do Land com a AMS como estando associados, mas sim como duas operações comerciais distintas. A AMS definiu-se como uma filial da Ryanair com o seu próprio objetivo comercial específico, criada para desenvolver uma atividade que não faz parte da atividade principal da Ryanair. A AMS esclareceu que é utilizada pela Ryanair como um intermediário para a venda de espaço publicitário no seu sítio web. A AMS adiantou ainda que, em princípio, os acordos de serviços de marketing entre a AMS e os aeroportos são negociados e celebrados separadamente dos acordos celebrados entre a Ryanair e esses mesmos aeroportos. A AMS alegou que os acordos entre si e o Land não conferem qualquer vantagem à Ryanair; A Ryanair não pressiona os seus parceiros para que celebrem acordos sobre serviços de marketing com a AMS e, em geral, o desempenho das rotas da Ryanair é igual nas rotas para os aeroportos com um acordo sobre serviços de marketing da AMS e nas que não dispõem desse acordo.

(161)

Além disso, a AMS alegou que ao adquirir serviços de marketing, a FZG agiu em conformidade com o princípio do operador numa economia de mercado, uma vez que fazer publicidade no sítio web da Ryanair representa um valor real elevado para o Land e que o preço cobrado pela AMS foi o preço de mercado destes serviços. A AMS alegou que os preços a que o espaço publicitário é fornecido pela AMS, e os volumes em que este é adquirido, não discriminam entre anunciantes públicos e privados. Além disso, a AMS afirmou que os organismos públicos e privados concorrem para obter acesso ao espaço publicitário limitado disponível no sítio web da Ryanair. Segundo a AMS, isto significa que não pode existir qualquer auxílio estatal nos acordos da AMS com aeroportos públicos, uma vez que a AMS poderia facilmente vender o espaço no sítio web a uma empresa privada, a um preço comparável.

(162)

A AMS também enfatizou que é lógico que um pequeno aeroporto regional adquira serviços de marketing à AMS. A AMS salientou que esses aeroportos têm geralmente necessidade de dar mais notoriedade às suas marcas, pelo que a publicidade num sítio web de uma companhia aérea pode aumentar o número de passageiros estrangeiros mais rentáveis (os passageiros estrangeiros geram mais receitas não relacionadas com a aviação do que os passageiros à saída provenientes da região onde se situa o aeroporto). A AMS salientou que o Land agiu não apenas como coproprietário do operador aeroportuário, com um interesse direto na melhoria da sua imagem de marca e das receitas, mas também como a autoridade à qual foi atribuída a tarefa de promover o turismo e as oportunidades de negócios no Land da Renânia-Palatinado através de vários meios, nomeadamente de publicidade.

(163)

A título de contexto, a Germanwings explicou de modo breve por que motivo decidiu inicialmente assumir operações a partir de Zweibrücken. Indicou que optou por Zweibrücken em detrimento de Saarbrücken devido à pista de melhor qualidade de Zweibrücken, sublinhando que a topografia da pista de Saarbrücken era difícil. Explica igualmente que em 2006, quando a Germanwings decidiu realizar voos a partir de Zweibrücken, este aeroporto encontrava-se mais bem equipado para aterragem por instrumentos (sistema CAT) e o tempo voo para Berlim era ligeiramente inferior. A Germanwings declarou que devido à ausência de rendibilidade da rota de Berlim decidiu cessar os seus serviços a partir de Zweibrücken em 2011.

(164)

Em primeiro lugar, a Germanwings alegou que os seus contratos com a FZG não implicam auxílios estatais porque não são imputáveis ao Estado. Alegou que vários comunicados de imprensa feitos por políticos não conseguem demonstrar que o Estado participou nas negociações nem na celebração destes contratos e que a obrigação de ter uma tabela de taxas aprovada pela autoridade de supervisão nos termos do § 43-A do LuftVZO não era aplicável a acordos individuais.

(165)

Em segundo lugar, a Germanwings afirmou que, ao celebrar os vários acordos com a FZG, agiu como um operador numa economia de mercado. Salientou que o princípio do operador numa economia de mercado não exige que um investidor não incorra em perdas a curto prazo, mas sim que tal constitua uma estratégia empresarial normal para ser rentável a médio e longo prazo. A ideia de que um aeroporto não pode impor taxas que não cubram os seus custos, que a Germanwings conclui que se reflete na decisão de início do procedimento, decorre do artigo 102.o da Tratado e só é aplicável no domínio antitrust, pelo que não deve ser aplicada nos processos de auxílio estatal.

(166)

A título de contexto, a TUIFly explicou por que motivo relocalizou inicialmente as suas operações do aeroporto de Saarbrücken para o aeroporto de Zweibrücken. A TUIFly afirmou que se relocalizou para o aeroporto de Zweibrücken devido a preocupações de segurança no aeroporto de Saarbrücken. A TUIFly afirmou que durante as intempéries, a infraestrutura e as características topográficas do aeroporto de Saarbrücken implicavam que uma aeronave da TUIFly de tipo B737-800 com lotação completa não conseguia aterrar adequadamente no aeroporto, forçando o desvio destes aviões para o aeroporto de Zweibrücken mesmo antes do início das suas operações comerciais. Segundo a TUIFly, para além de provocar atrasos e incómodos para os passageiros, estes desvios estavam associados a custos adicionais e a problemas operacionais para a companhia aérea. A TUIFly afirmou que preocupações de segurança graves no aeroporto de Saarbrücken tornaram as suas operações insustentáveis nesse aeroporto e a relocalização para o aeroporto de Zweibrücken inevitável. Além disso, salientou que a pista curta de Saarbrücken implicava que alguns aviões com lotação total não conseguiam arrancar, com a consequência de que os voos de médio curso (tais como para as ilhas Canárias) tinham de arrancar com tanques a meio e parar para reabastecer em Espanha ou em Portugal.

(167)

A TUIFly alegou que o seu acordo com a FZG não implicou qualquer auxílio estatal e que as taxas pagas pela TUIFly eram conformes com as taxas de mercado. Alegou que as condições no aeroporto de Zweibrücken e na região circundante são tais que, para que uma companhia aérea opere de modo rentável a partir de Zweibrücken, são necessárias taxas aeroportuárias reduzidas. Designadamente, a TUIFly mencionou o estado da infraestrutura de passageiros do aeroporto de Zweibrücken, a ausência de transportes públicos adequados (ferrovia) de e para o aeroporto, a localização do aeroporto numa região com baixo poder de compra, o estado inicialmente degradado da pista, a ausência de alojamento para funcionários, etc. A TUIFly também alegou que, ao contrário do aeroporto de Saarbrücken (ou de qualquer outro aeroporto onde a TUIFly opera), o aeroporto de Zweibrücken não tem o estatuto de «aeroporto aduaneiro», com a consequência de que a TUIFly é obrigada a pagar uma «taxa aduaneira» entre […] euros e […] euros por voo. Segundo a TUIFly, isto representa um custo adicional de cerca de […] euros por passageiro e aumenta os custos de funcionamento totais da TUIFly em mais de […] euros por ano.

(168)

A Alemanha acolheu com agrado o facto de a apresentação de observação da Ryanair confirmar a posição da Alemanha de que nem o aeroporto de Zweibrücken nem as companhias aéreas que operam a partir de Zweibrücken receberam auxílios estatais. Também concordou que o contrato entre o Land da Renânia-Palatinado e a AMS tem de ser avaliado separadamente do contrato entre a FZG e a Ryanair, que o último apresentava um valor real para o Land, e que foi celebrado a preços de mercado. Nomeadamente, a Alemanha salientou a importância do turismo para a região, afirmando que o acordo com a AMS serviu para promover o turismo.

(169)

Uma vez que a AMS confirmou a posição da Alemanha de que o contrato entre a AMS e o Land da Renânia-Palatinado não implicou quaisquer auxílios estatais, a Alemanha absteve-se de tecer comentários sobre as apresentações individuais em pormenor.

(170)

A Alemanha limitou a sua resposta à apresentação da Germanwings ao comentário sobre várias sugestões factuais avançadas pela Germanwings. Designadamente, sublinhou que, ao contrário do que a Germanwings parece sugerir, não existia concorrência entre Zweibrücken e Saarbrücken, mas que os dois aeroportos sempre se consideraram complementares. A Alemanha afirmou que a opção de uma companhia aérea de operar num ou outro aeroporto resulta de uma decisão estratégica da referida companhia aérea, sobre a qual a Alemanha não pode tecer comentários.

(171)

Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

(172)

Os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado são cumulativos. Por conseguinte, a fim de determinar se a medida em questão constitui um auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, é necessário que se encontrem cumpridas todas as condições que se seguem. Ou seja, o apoio financeiro deve:

(173)

Segundo a jurisprudência assente, a Comissão deve, em primeiro lugar, determinar se a FGAZ e a FZG são empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. O conceito de empresa abrange qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e da sua forma de financiamento (27). Constitui uma atividade económica qualquer atividade que consista na oferta de bens ou serviços num determinado mercado (28).

(174)

No seu acórdão relativo ao aeroporto de Leipzig-Halle, o Tribunal de Justiça confirmou que a exploração de um aeroporto para fins comerciais e a construção da infraestrutura aeroportuária constituem uma atividade económica (29). Sempre que um operador aeroportuário exerce atividades económicas que prestam serviços aeroportuários remunerados, independentemente do seu estatuto jurídico ou do modo de financiamento respetivo, constitui uma empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, e as disposições do Tratado relativas aos auxílios estatais são, portanto, aplicáveis às vantagens concedidas ao operador aeroportuário pelo Estado ou através de recursos estatais (30).

(175)

No que diz respeito à data a partir da qual a construção e a exploração de um aeroporto constituem uma atividade económica, a Comissão recorda que o desenvolvimento gradual das forças de mercado no setor aeroportuário não permite estabelecer uma data específica. No entanto, o Tribunal de Justiça da União Europeia reconheceu a evolução da natureza das atividades aeroportuárias e, no seu acórdão relativo ao aeroporto de Leipzig/Halle, o Tribunal Geral estabeleceu que, a partir de 2000, já não podia ser excluída a aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao financiamento das infraestruturas aeroportuárias. Por conseguinte, a partir da data do acórdão no processo Aéroports de Paris (12 de dezembro de 2000) (31), a exploração e a construção de infraestruturas aeroportuárias devem ser consideradas como abrangidas pelo âmbito de aplicação das regras em matéria de auxílios estatais.

(176)

Todavia, antes de examinar a natureza das atividades levadas a cabo pela FGAZ e a FZG, a Comissão recorda que é possível considerar que duas entidades jurídicas distintas formam uma única entidade económica para efeitos da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais. A referida unidade económica é então considerada a empresa em causa.

(177)

Tal como o Tribunal de Justiça afirmou, «[e]m matéria de direito da concorrência, o termo “empresa” deve ser entendido como a designação de uma unidade económica […] ainda que juridicamente essa unidade económica seja constituída por várias pessoas, singulares ou coletivas» (32). A este respeito, o Tribunal estabeleceu que, em condições específicas, se pode considerar que várias entidades realizam conjuntamente uma atividade económica, constituindo, assim, uma unidade económica (33).

(178)

Para determinar se várias entidades constituem uma unidade económica, o Tribunal de Justiça examina a existência de uma participação de controlo ou de relações funcionais, económicas ou orgânicas (34).

(179)

Neste caso, a Comissão considera que a FGAZ e a FZF apresentam uma relação tão estreita que se deve considerar que constituem uma única unidade económica para efeitos das regras em matéria de auxílios estatais. Em primeiro lugar, importa recordar que a FZG é uma filial da FGAZ detida a 100 %, o que confere à FGAZ o poder para controlar a FZG através da assembleia de acionistas. Além disso, a FGAZ e a FZG encontram-se ligadas através de um contrato L&P, o que, segundo a Alemanha, significa que as duas entidades são tratadas como uma única entidade económica ao abrigo do direito fiscal alemão. Os membros do conselho de supervisão da FZG são, de acordo com o seu regulamento, sempre idênticos aos do conselho de supervisão da FGAZ. Em ambas as empresas, a FGAZ e a FZG, a administração é nomeada pelo respetivo conselho de supervisão (que, tal como indicado, é idêntico em ambas as entidades). Na prática, […] foi em todos os momentos significativos o diretor tanto da FGAZ como da FZG (além disso, foi nomeado um segundo diretor apenas para a FZG, mas não para a FGAZ). Como único diretor da FGAZ, […] representou, assim, a FGAZ na assembleia de acionistas da FZG, sendo a FGAZ o único acionista.

(180)

Na prática, as informações disponíveis demonstram que as decisões importantes relativas ao aeroporto de Zweibrücken são normalmente tomadas a nível da FGAZ, sendo as instruções transmitidas à FZG. As informações apresentadas pela Alemanha no que se refere ao processo decisório relativo à modernização da pista em 2008/2009 são elucidativas a este respeito. O conselho de supervisão da FGAZ tomou inicialmente a decisão de modernizar a pista. Subsequentemente, a assembleia de acionistas da FGAZ instruiu a administração da FGAZ para convocar uma assembleia de acionistas da FGZ. Em seguida, a administração da FGAZ representou a FGAZ como único acionista na assembleia de acionistas da FGZ e instruiu a administração da FZG para executar a decisão da FGAZ de modernizar a pista.

(181)

Em conclusão, a Comissão considera que as ligações entre a FGAZ e a FZG são suficientemente estreitas para tratar as duas entidades como uma unidade económica. Nomeadamente, a FZG depende na íntegra, em termos económicos e jurídicos, da FGAZ e não dispõe de vontade comercial própria. Assim, para efeitos da aplicação da legislação da União em matéria de auxílios estatais, a FGAZ/FZG constitui uma empresa.

(182)

A FGAZ/FZG dedica-se à construção, manutenção e exploração do aeroporto de Zweibrücken. A FGAZ/FZG oferece serviços aeroportuários e cobra aos utilizadores — operadores de aviação comercial, bem como utilizadores de aviação geral não comercial — pela utilização da infraestrutura do aeroporto, explorando assim comercialmente a infraestrutura. Nos termos da jurisprudência citada nos considerandos 174-175, é, portanto, necessário concluir que a FGAZ/FZG se dedica a uma atividade económica a partir da data do acórdão Aéroports de Paris (ou seja, 12 de dezembro de 2000).

(183)

Neste contexto, a Comissão salienta que a atividade económica da FGAZ/FZG não teve início apenas com o arranque da aviação comercial em Zweibrücken em 2006.

(184)

Em primeiro lugar, é evidente a partir das observações da Alemanha que Zweibrücken já tinha tentado — sem êxito — atrair a aviação comercial para o aeroporto, demonstrando a intenção de entrar neste mercado.

(185)

Em segundo lugar, afirmar que a construção e exploração de um aeroporto constituem apenas uma atividade económica após a atração bem-sucedida da aviação comercial conduziria a conclusões inaceitáveis: não existem motivos para dissociar a atividade preparatória de construção ou ampliação da infraestrutura da subsequente utilização comercial que lhe é atribuída; com efeito, a natureza da atividade de construção deve ser determinada em função de se a subsequente utilização da infraestrutura que foi construída constitui ou não uma atividade económica (35). No seu acórdão no processo Aeroporto de Leipzig-Halle, o Tribunal Geral esclareceu que a exploração de um aeroporto é uma atividade económica da qual faz parte integrante a construção da infraestrutura aeroportuária.

(186)

Por último, importa salientar que a prestação de serviços aeroportuários para efeitos de aviação geral também constitui uma atividade económica. O mesmo se verifica no que diz respeito à prestação de serviços aeroportuários remunerados a utilizadores militares (36). Portanto, a FGAZ/FGZ já exercia uma atividade económica antes de 2006.

(187)

Assim, conclui-se que, a partir de 12 de dezembro de 2000, a FGAZ/FZG levou a cabo uma atividade económica e constitui, como unidade económica única, uma empresa para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(188)

Embora a FGAZ/FZG deva, por conseguinte, ser considerada como constituindo uma empresa para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, importa recordar que nem todas as atividades de um proprietário e operador aeroportuário são forçosamente de natureza económica (37).

(189)

O Tribunal de Justiça (38) salienta que as atividades que, regra geral, são da responsabilidade de um Estado no exercício das suas prerrogativas de poder público, não são de natureza económica e não se inserem no âmbito de aplicação das regras relativas aos auxílios estatais. Tais atividades podem incluir, por exemplo, a segurança, o controlo do tráfego aéreo, o policiamento, as alfândegas, etc. O financiamento serve exclusivamente para compensar os custos daí resultantes e não pode ser canalizado para financiar outras atividades económicas (39).

(190)

Assim, o financiamento de atividades que correspondem a missões de serviço público ou de infraestruturas diretamente relacionadas com essas atividades em geral não constitui um auxílio estatal (40). Num aeroporto, as atividades como o controlo do tráfego aéreo, policiais, aduaneiras, de combate a incêndios, as atividades necessárias para proteger a aviação civil contra atos de interferência ilícita e os investimentos relacionados com as infraestruturas e o equipamento necessários para efetuar essas atividades são consideradas, em geral, de natureza não económica (41).

(191)

Porém, o financiamento público de atividades não económicas necessariamente ligadas à realização de uma atividade económica não deve conduzir a uma discriminação indevida entre as companhias aéreas e os gestores aeroportuários. Com efeito, segundo a jurisprudência assente, existe uma vantagem sempre que as autoridades públicas aliviam as empresas dos custos inerentes às suas atividades económicas (42). Assim, se num determinado sistema jurídico é normal que as companhias aéreas ou os gestores aeroportuários suportem os custos de determinados serviços, enquanto outras companhias aéreas ou gestores aeroportuários que prestam serviços idênticos não têm de suportar os respetivos custos, estes últimos podem beneficiar de uma vantagem, mesmo que esses serviços sejam considerados, em si mesmos, não económicos. Deste modo, é necessária uma análise do quadro jurídico aplicável ao gestor aeroportuário a fim de avaliar se, de acordo com esse quadro jurídico, os gestores aeroportuários ou as companhias aéreas devem suportar os custos relativos à prestação de algumas atividades que possam, em si mesmas, ser consideradas não económicas, mas que são inerentes à realização das suas atividades económicas.

(192)

A Alemanha alegou que deve considerar-se que os custos decorrentes das atividades que se seguem (quer como custos de investimento ou despesas de funcionamento) se inserem no âmbito de missões de serviço público: medidas de segurança aeroportuária nos termos do § 8 da Luftsicherheitsgesetz (lei alemã da segurança aérea, doravante: «LuftSiG»), medidas que garantem a segurança operacional, medidas de controlo aéreo e segurança aérea nos termos do § 27-C, n.o 2, da Luftverkehrsgesetz (lei alemã de tráfego aéreo, doravante: «LuftVG»), serviços meteorológicos e o serviço de bombeiros.

(193)

A Comissão considera que as medidas nos termos do § 8 da LuftSiG, as medidas ao abrigo do § 27-C, n.o 2, da LuftVG (incluindo os serviços meteorológicos), e o serviço de bombeiros podem, em princípio e sob reserva da análise constante do considerando 195 e seguintes infra, ser considerados medidas abrangidas pelo âmbito de missões de serviço público.

(194)

Todavia, a Comissão considera que, no que diz respeito a medidas exclusivamente relacionadas com a segurança operacional, constitui uma atividade económica normal da exploração de um aeroporto garantir a realização de operações em segurança (43). Sem prejuízo de uma análise mais pormenorizada no que se refere a atividades e custos individuais, a Comissão considera que as medidas destinadas a garantir a segurança das operações no aeroporto não constituem atividades correspondentes a missões de serviço público. Qualquer empresa que deseje explorar um aeroporto deve garantir a segurança das instalações, tais como a pista e as plataformas de estacionamento.

(195)

No que se refere ao quadro jurídico, a Alemanha sustentou que, no que respeita ao corpo de bombeiros, não existem normas jurídicas que imponham estritamente esses custos ao operador aeroportuário. Além disso, a Comissão observa que a remuneração dos custos relativos ao corpo de bombeiros é da competência jurídica dos Länder e que, geralmente, esses custos são remunerados pelas autoridades regionais pertinentes. A remuneração limita-se ao necessário para cobrir esses custos.

(196)

No que se refere aos serviços de controlo do tráfego aéreo e meteorológicos, a Comissão observa que o § 27-D e o § 27-F da LuftVG estabelecem que os custos relacionados com o § 27-C da LuftVG são suportados pelo Estado no respeitante a vários aeroportos específicos. Embora, neste caso, a Comissão não tenha de decidir se a disposição pode conferir uma vantagem a esses aeroportos que beneficiam de financiamento público nos termos do § 27-D e do § 27-F da LuftVG, é evidente que a legislação prevê que todos os outros aeroportos têm de suportar os custos relevantes por si próprios. Tomando em consideração o que precede, deve considerar-se que os custos relativos aos serviços meteorológicos e de controlo do tráfego aéreo constituem despesas normais de funcionamento pelo menos dos aeroportos não visados pelo § 27-D e o § 27-F da LuftVG.

(197)

No que diz respeito às medidas ao abrigo do § 8 da LuftSiG, afigura-se que a Alemanha considera que todos os custos relacionados com as medidas aí previstas podem ser suportados pelas autoridades públicas pertinentes. Todavia, a Comissão observa que, nos termos do § 8, n.o 3, da LuftSiG, apenas são passíveis de reembolso os custos associados à disponibilização e manutenção dos espaços e das instalações necessários ao exercício das atividades enumeradas no § 8, n.os 1 e 2, da LuftSiG. Todos os outros custos devem ser suportados pelo operador aeroportuário. Assim, na medida em que o financiamento público concedido à FGAZ/FZG tenha isentado essa empresa dos custos que tinha de suportar nos termos do § 8, n.o 3, da LuftSiG, esse financiamento público está sujeito a apreciação ao abrigo das regras da União em matéria de auxílios estatais.

(198)

Tendo em conta o que precede, a Comissão considera oportuno tirar conclusões mais específicas em matéria de custos de investimento e despesas operacionais alegadamente correspondentes a missões de serviço público.

(199)

No que se refere às despesas operacionais incorridas entre 2000 e 2009, a Comissão aceita que as despesas operacionais associadas ao corpo de bombeiros são consideradas despesas no âmbito de missões de serviço público, na medida em que a remuneração desses custos está estritamente limitada ao necessário para a prossecução dessas atividades. No que se refere a custos de funcionamento associados a medidas tomadas no âmbito do § 8 da LuftSiG, a Comissão considera que apenas os custos aos quais o operador aeroportuário tem direito a reembolso nos termos do § 8, n.o 3, da LuftSiG podem ser considerados como custos no domínio de missões de serviço público. No que diz respeito às medidas de controlo aéreo e de segurança aérea, bem como aos serviços meteorológicos nos termos do § 27-C, n.o 2, da LuftVG, e salientando que Zweibrücken não é um dos aeroportos para o qual tenha sido reconhecida uma necessidade correspondente pelo governo Federal ao abrigo do § 27-D, n.o 1, e do § 27-F, n.o 1, da LuftVG, a Comissão conclui que os custos de funcionamento relacionados com as medidas de controlo aéreo e de segurança aérea, bem como com os serviços meteorológicos não podem ser considerados custos no âmbito de missões de serviço público. Além disso, os custos de funcionamento associados à garantia da segurança operacional do aeroporto não são considerados como custos correspondentes a missões de serviço público.

(200)

Tomando em consideração os investimentos levados a cabo entre 2000 e 2009, a Comissão aceita que os investimentos diretamente relacionados com o corpo de bombeiros são considerados despesas no âmbito de missões de serviço público. Além disso, a remuneração concedida pelos poderes públicos relevantes limitou-se ao grau necessário para cobrir esses custos. No que se refere aos investimentos associados a medidas tomadas no âmbito do § 8 da LuftSiG, a Comissão considera que apenas os custos aos quais o operador aeroportuário tem direito a reembolso nos termos do § 8, n.o 3, da LuftSiG podem ser considerados como custos no domínio de missões de serviço público. No que diz respeito aos investimentos relativos a medidas de controlo aéreo e de segurança aérea, bem como aos serviços meteorológicos nos termos do § 27-C, n.o 2, da LuftVG, e salientando que Zweibrücken não é um dos aeroportos para o qual tenha sido reconhecida uma necessidade correspondente pelo governo Federal ao abrigo do § 27,-D, e do § 27-F, da LuftVG, a Comissão conclui que os investimentos relacionados com as medidas de controlo do tráfego aéreo e de segurança aérea, bem como os serviços meteorológicos não podem ser considerados custos no âmbito de missões de serviço público. Além disso, os investimentos associados à segurança operacional do aeroporto não são considerados como custos correspondentes a missões de serviço público. Nomeadamente, isto significa não é possível considerar que os investimentos para a modernização e a expansão da pista, bem como a instalação de luzes laterais, etc., se inserem no âmbito de missões de serviço público.

(201)

Em todo o caso, independentemente de esses custos serem ou não juridicamente classificados como correspondentes a missões de serviço público, ficou demonstrado que os mesmos devem ser suportados pelo operador aeroportuário, nos termos do quadro jurídico aplicável. Desta forma, ao ser o Estado a pagar tais custos, o operador aeroportuário seria libertado de custos que teria normalmente de suportar.

(202)

A Comissão observa que o aeroporto de Zweibrücken também é utilizado pelas forças armadas alemãs e de outros Estados, designadamente para efeitos de treino. Tal verifica-se, não obstante o facto de Zweibrücken não ser um aeródromo militar, mas sim um aeroporto civil (44).

(203)

A Comissão considera que, em princípio, a prestação de serviços aeroportuários às forças armadas, nomeadamente por aeroportos civis, pode constituir uma atividade no âmbito de missões de serviço público. Todavia, não é claro em que medida a Alemanha considera que o financiamento público do aeroporto cobre apenas os custos decorrentes do atendimento às necessidades de serviços aeroportuários das forças armadas. A Comissão observa que, em especial no que se refere aos custos operacionais, a Alemanha não inclui os custos decorrentes da presença das forças armadas no âmbito das missões de serviço público. Em princípio, o mesmo se verifica em relação aos investimentos, sendo que a Alemanha não aponta para que os investimentos sejam exclusivamente relacionados com os utilizadores militares do aeroporto.

(204)

Todavia, a Alemanha afirma que a utilização contínua do aeroporto pelas forças armadas é um dos motivos pelos quais os investimentos na segurança do aeroporto (pista, etc.) foram absolutamente necessário e o encerramento do aeroporto não era uma opção.

(205)

Neste contexto, a Comissão observa que o aeroporto de Zweibrücken parece oferecer serviços aeroportuários remunerados às forças armadas. As atas do conselho de supervisão da FGAZ de 2 de outubro de 2006 descrevem uma discussão sobre os exercícios militares em Zweibrücken. A administração sublinha que um dos motivos a favor de autorizar a ocorrência de tais exercícios é a receita gerada, o que indica que, da perspetiva da FGAZ/FZG, a oferta de serviços aeroportuários às forças armadas constitui uma atividade económica. Além disso, o debate aborda se a FZG deve autorizar exercícios militares em Zweibrücken no futuro, o que sugere que cabe à FGAZ/FZG decidir prestar ou não serviços às forças armadas.

(206)

Além disso, a Comissão considera que a não identificação, por parte da Alemanha, de quaisquer custos concretos incorridos, quer em termos de investimentos ou de custos operacionais, especificamente relacionados com os utilizadores militares do aeroporto pode indicar que, com efeito, as forças armadas são apenas outro cliente do aeroporto de Zweibrücken.

(207)

Em conclusão, a Comissão considera que a prestação de serviços aeroportuários às forças armadas constitui uma atividade económica no aeroporto de Zweibrücken salientando designadamente a não identificação de quaisquer custos individualmente relativos à presença das forças armadas no aeroporto de Zweibrücken e a justificação (parcialmente) económica avançada pela FGAZ/FZG para a prestação de serviços às forças armadas.

(208)

Mesmo no cenário alternativo — nomeadamente se a Comissão tivesse concluído que os custos decorrentes da presença das forças armadas poderia ser abrangido pelo Estado, sendo considerado uma missão de serviço público –, continuaria a ser necessário observar que não se deveria permitir que o financiamento público da atividade não económica do aeroporto de prestar serviços às forças armadas conduzisse a subvenções cruzadas das atividades económicas do aeroporto. Nomeadamente, não seria possível considerar que todo o investimento em ativos também utilizados pelas forças armadas (pista, etc.) ou os custos fixos de funcionamento se inseriam em missões de serviço público.

(209)

Para constituírem auxílios estatais, as medidas em causa têm de ser financiadas a partir de recursos estatais e a decisão de concessão da medida tem de ser imputável ao Estado.

(210)

O conceito de auxílio estatal aplica-se a qualquer vantagem financiada com recursos estatais, conferida pelo próprio Estado ou por qualquer organismo intermediário agindo no âmbito de poderes que lhe tenham sido atribuídos (45). Para efeitos do artigo 107.o do TFUE, os recursos das autoridades locais são recursos estatais (46).

(211)

Neste caso, as medidas relevantes — designadamente as subvenções diretas ao investimento concedidas à FZG e as injeções de capital anuais a favor da FGAZ/FZG — foram concedidas diretamente a partir do orçamento das autoridades locais. As subvenções ao investimento advieram diretamente do Land da Renânia-Palatinado, ao passo que as injeções de capital foram cofinanciadas pelo Land e a ZEF, uma associação de entidades territoriais públicas locais.

(212)

Por este motivo, a Comissão considera que os investimentos são financiados através de recursos estatais e, por isso, imputáveis ao Estado.

(213)

Na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, uma vantagem é um benefício económico que uma empresa não teria obtido em condições normais de mercado, isto é, na ausência de intervenção do Estado (47). Apenas o efeito da medida sobre a empresa é relevante, não o sendo a causa nem o objetivo da intervenção estatal (48). Existe uma vantagem sempre que a situação financeira de uma empresa melhorar na sequência da intervenção do Estado.

(214)

A Comissão recorda ainda que «os capitais postos, direta ou indiretamente, à disposição de uma empresa pelo Estado, em circunstâncias que correspondem às condições normais do mercado, não podem ser considerados auxílios de Estado» (49). No presente caso, para determinar se o financiamento público do aeroporto de Zweibrücken confere à FGAZ/FZG uma vantagem que a mesma não teria obtido em condições normais de mercado, a Comissão tem de comparar o comportamento das autoridades públicas que concederam as subvenções diretas ao investimento e as injeções de capital com o de um operador numa economia de mercado orientado por perspetivas de rentabilidade a longo prazo (50).

(215)

Para esta avaliação, não devem ser consideradas quaisquer eventuais repercussões positivas na economia da região onde o aeroporto está situado, uma vez que o Tribunal esclareceu que a questão pertinente na aplicação do princípio do operador numa economia de mercado é saber se «em circunstâncias semelhantes, um acionista privado teria concedido esses empréstimos, tendo em conta a facilidade de obter um benefício e independentemente da política social, regional e setorial» (51).

(216)

No acórdão Stardust Marine, o Tribunal declarou que, «[…] para averiguar se o Estado adotou ou não o comportamento de um investidor prudente numa economia de mercado, há que tomar como referência o contexto da época em que as medidas de apoio financeiro foram tomadas a fim de avaliar a racionalidade económica do comportamento do Estado e, portanto, não basear a apreciação numa situação posterior» (52).

(217)

Além disso, no processo relativo à EDF o Tribunal declarou que «[…] para demonstrar que o Estado-Membro tomou essa decisão enquanto acionista, antes de se conferir ou ao mesmo tempo que se conferiu a vantagem, não basta recorrer a avaliações económicas feitas após a vantagem ter sido concedida, a conclusões retrospetivas de que o investimento efetuado pelo Estado-Membro em questão foi, de facto, vantajoso ou a justificações subsequentes da linha de ação selecionada» (53).

(218)

A fim de poder aplicar o princípio do operador numa economia de mercado, a Comissão tem de se colocar no contexto em que cada decisão de concessão de fundos públicos à FGAZ/FZG foi tomada. A Comissão também deve basear a sua apreciação nas informações e premissas a que as autoridades locais competentes tiveram acesso quando tomaram a decisão sobre as modalidades de financiamento das medidas relacionadas com as infraestruturas em causa.

(219)

A Comissão salienta que as subvenções diretas ao investimento abrangeram uma parte dos custos de investimento incorridos pela FGAZ/FZG no contexto da sua atividade económica. Em regra, o operador de um aeroporto tem de suportar todos os custos relativos à construção e exploração do aeroporto (com a exceção dos custos abrangidos pelas missões de serviço público e, em geral, não têm de ser suportados pelo operador aeroportuário no âmbito do quadro jurídico aplicável), incluindo os custos de investimento, pelo que cobrir uma parte desses custos isenta a FGAZ/FZG de um encargo que, em condições normais, teria de suportar.

(220)

A Alemanha não alegou explicitamente que as subvenções diretas ao investimento eram conformes com o princípio do operador numa economia de mercado. Em vez disso, alegou que o encerramento do aeroporto nunca constituiu uma opção realista para as autoridades locais e que, tomando em consideração a necessidade de explorar o aeroporto, era economicamente razoável abri-lo igualmente à aviação comercial. Noutros pontos, a Alemanha argumentou que os investimentos no aeroporto foram motivados pela vontade de revigorar a região em termos económicos e que as subvenções públicas foram necessárias porque a receita gerada pela exploração comercial do aeroporto não seria suficiente para cobrir os custos conexos.

(221)

A Alemanha salientou ainda que a infraestrutura é necessária para criar empregos (cerca de 5 000 em todo o Land da Renânia-Palatinado, dos quais 2 708 postos de trabalho dependem direta e indiretamente do aeroporto), poupar custos sociais (25 milhões de euros por ano) e criar receitas fiscais. Além disso, a Alemanha alegou que os postos de trabalho são de especial importância nesta zona com uma taxa de desemprego que é atualmente 2 % superior à média do Land. A Alemanha afirmou ainda que dois pareceres de peritos sublinham a importância do aeroporto para a economia regional (54).

(222)

No entanto, as considerações sociais e regionais não podem ser tidas em conta aquando da realização do teste do operador numa economia de mercado. Além disso, mesmo que a Comissão tomasse essas considerações sociais e regionais em conta, os estudos apresentados pela Alemanha demonstram que, em junho de 2012, a FZG apenas gerou 115 empregos, no próprio aeroporto de Zweibrücken. Esses estudos confirmam que a zona comercial em redor do aeroporto convertido gera um total de 2 708 postos de trabalho diretos e indiretos. Contudo, dos que precedem, apenas 7,8 %, ou seja, 210 empregos, são relativos a transporte e armazenagem, isto é, a atividades diretamente relacionadas com a presença do aeroporto.

(223)

Embora fosse possível, em princípio, aceitar que mesmo as subvenções não reembolsáveis a uma empresa totalmente detida pelo Estado poderiam ser consideradas investimentos conformes com o mercado, a Alemanha não apresentou um plano de negócios ou cálculos ex ante sobre a rendibilidade esperada das subvenções ao investimento. As únicas projeções que foram apresentadas são um estudo de 2003 que descreve o número de passageiros da aviação comercial que poderia conduzir à rendibilidade e a projeção de 2010 dos resultados anuais esperados entre 2011 e 2015. A última previa que a FZG se tornaria rentável apenas em 2015, partindo do princípio de que o número de passageiros aumentaria para mais de 500 000 passageiros por ano.

(224)

Os investimentos em infraestruturas no aeroporto de Zweibrücken implicam custos significativos (ver os custos de investimento pormenorizados em Table 2 e Table 3, líquidos de quaisquer investimentos de missões de serviço público, tal como identificados nos considerandos 198 a 200 e o investimento que ocorreu antes de 12 de dezembro de 2000), e um período longo de resultados negativos (previsivelmente pelo menos até 2015).

(225)

Não obstante as incertezas inerentes e significativas relacionadas com o projeto, tais como a sua natureza de longo prazo, não existia nenhum plano de negócios ex ante nem uma análise de sensibilidade dos pressupostos de rendibilidade subjacentes. Tal não está em consonância com o tipo de análise que um investidor prudente teria realizado para tal projeto.

(226)

Por último, a Comissão salienta que desde 2000, a FGAZ/FZG gerou perdas todos os anos, com uma tendência crescente a partir de 2005.

(227)

Em primeiro lugar, as subvenções diretas ao investimento eram de natureza não reembolsável e não geraram um retorno do investimento. Em segundo lugar, a Alemanha não apresentou quaisquer elementos de prova de que as subvenções ao investimento foram colocadas à disposição da FZG em condições de mercado. Em terceiro lugar, a Alemanha não se baseia no princípio do operador numa economia de mercado. Portanto, a Comissão conclui que as subvenções diretas ao investimento concedidas pelo Land a favor da FZG após 12 de dezembro de 2000 conferiram uma vantagem económica à FGZ (na medida em que as subvenções ao investimento não foram exclusivamente relativas às missões de serviço público, tal como concluído nos considerandos 198 a 200).

(228)

As injeções de capital anuais concedidas pelo Land da Renânia-Palatinado e a ZEF serviram para cobrir as perdas anuais da FGAZ, que foram, por sua vez, quase exclusivamente provocadas pelas perdas anuais da FZG (ver quadro 4). Portanto, no final, as injeções de capital anuais serviram para cobrir uma parte das despesas operacionais e de investimento normais da FGAZ/FZG, isentando assim a empresa de um encargo económico que teria de suportar em condições normais.

(229)

Pelo mesmo motivo que foi descrito nos considerandos 222 a 228 no que se refere às subvenções diretas ao investimento concedidas à FZG, a Comissão conclui igualmente que as injeções de capital anuais a favor da FGAZ/FZG não foram fornecidas em condições normais de mercado. Designadamente, a Alemanha não alegou que as injeções de capital foram investimentos de mercado normais. A Alemanha não apresentou quaisquer elementos de prova que demonstrassem considerações de rendibilidade ex ante, nem explicou por que motivo um operador numa economia de mercado continuaria a injetar capital numa empresa que gera perdas constantemente. À luz disto, deve considerar-se que as injeções de capital anuais conferem uma vantagem económica à FGAZ/FZG.

(230)

Tomando em consideração o que precede, a Comissão considera que na ausência de um plano de negócios ex ante ou de outros estudos de rendibilidade razoáveis, um operador numa economia de mercado não teria tomado a decisão de dar início ao projeto de investimento em questão nem de cobrir, numa base anual contínua, as perdas crescentes da FGAZ/FZG. Deste modo, a decisão do Land da Renânia-Palatinado e da ZEF de concederem essas medidas confere uma vantagem económica à FGAZ/FZG que esta não teria obtido em condições normais de mercado.

(231)

Para se inserir no âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, uma medida estatal deve favorecer «certas empresas ou certas produções». Assim, apenas as medidas que favoreçam empresas que concedam uma vantagem de modo seletivo podem ser abrangidas pela noção de auxílio estatal.

(232)

No caso em apreço, as subvenções diretas ao investimento e as injeções de capital anuais beneficiam apenas a FGAZ/FZG. Assim, ambas as medidas são seletivas por definição na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(233)

Sempre que um auxílio financeiro concedido por um Estado-Membro reforça a posição de uma empresa em relação a outras empresas concorrentes no mercado interno, deve considerar-se que o mercado foi afetado por tal auxílio (55). A vantagem económica concedida pelas subvenções diretas ao investimento e pelas injeções de capital anuais em apreço ao operador aeroportuário reforçam a posição económica do mesmo, uma vez que este conseguiu estabelecer a sua atividade sem ter de suportar todos os custos de investimento e funcionamento que lhe são inerentes.

(234)

Tal como expresso no considerando 173 e seguintes, a exploração de um aeroporto constitui uma atividade económica. Existe concorrência, por um lado, entre os aeroportos para atrair as companhias aéreas e o respetivo tráfego aéreo (passageiros e mercadorias) e, por outro, entre os gestores aeroportuários, que podem competir entre si pela gestão de um determinado aeroporto. No que respeita em especial às companhias aéreas de baixo custo e aos operadores turísticos, os aeroportos que não estão localizados na mesma zona de influência e, inclusive, os aeroportos que se encontram em diferentes Estados-Membros podem concorrer entre si para atrair essas companhias aéreas.

(235)

Como referido no ponto 40 das Orientações relativas à aviação de 2005 e reiterado no ponto 45 das Orientações relativas à aviação de 2014, não é possível excluir os aeroportos de pequenas dimensões do âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Além disso, o ponto 45 das Orientações relativas à aviação de 2014 também estabelece expressamente que «o facto […] de ser relativamente modesta a dimensão da empresa beneficiária do financiamento público não impede, em si, a eventualidade de as trocas comerciais entre Estados-Membros serem afetadas».

(236)

Atualmente, o aeroporto de Zweibrücken serve aproximadamente 242 000 passageiros anualmente, tendo chegado a atingir cerca de 340 000 passageiros por ano no passado. A previsão apresentada pela Alemanha apontava para uma possível subida do número de passageiros para mais de 1 milhão de passageiros por ano em 2025. Como observado no considerando 21, o aeroporto de Zweibrücken está situado na proximidade imediata do aeroporto de Saarbrücken (a 39 quilómetros) e a duas horas de carro de outros seis aeroportos. Segundo o estudo de projeção do tráfego aéreo apresentado pela Alemanha, em média, 15 % dos passageiros que utilizam o aeroporto de Zweibrücken têm origem noutros Estados-Membros (França e Luxemburgo). Existem voos internacionais do aeroporto de Zweibrücken para destinos como Maiorca ou Antália. A pista de Zweibrücken tem extensão suficiente (3000 m) e permite às companhias aéreas servir destinos internacionais de médio curso. Tendo em conta estes factos, é necessário considerar que o financiamento público da FGAZ/FZG falseia ou ameaça falsear a concorrência e tem, pelo menos, um efeito potencial sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(237)

Para além destas considerações gerais, a Comissão considera também que o aeroporto de Zweibrücken está ou tem estado em concorrência direta com o aeroporto de Saarbrücken. Em primeiro lugar, importa não esquecer que a TUIFly, o antigo maior cliente do aeroporto de Saarbrücken, saiu deste aeroporto e relocalizou-se para o de Zweibrücken em 2007. Em segundo lugar, durante um longo período de tempo os voos para Berlim eram paralelamente oferecidos pelos aeroportos de Zweibrücken (Germanwings) e de Saarbrücken (Air Berlin e Luxair), o que revela a existência de concorrência tanto a nível dos aeroportos como das companhias aéreas. O acordo sobre serviços aeroportuários da FZG com a Germanwings até previa taxas relativas a serviços mais elevadas a pagar à FZG caso a Air Berlin cessasse o seu serviço para Berlim a partir de Saarbrücken.

(238)

Para além destes indicadores de concorrência entre os aeroportos de Zweibrücken e Saarbrücken, existem igualmente indícios de que, apesar da declaração oficial da Alemanha de que os dois aeroportos nunca se consideraram como estando em concorrência direta, as autoridades oficiais do Land da Renânia-Palatinado consideraram claramente a existência de concorrência. Em duas notas internas redigidas pelo governo da Renânia-Palatinado em 2003, os autores defendiam que a cooperação entre os aeroportos de Saarbrücken e Zweibrücken não era possível/aconselhável naquele momento. Pelo contrário, uma das notas explicava que, pelo menos enquanto a FRAPORT AG estivesse envolvida no aeroporto de Saarbrücken, a relação entre os dois aeroportos seria de concorrência (56). As notas declaram ainda que «na perspetiva da Renânia-Palatinado, pode esperar-se que o aeroporto de Zweibrücken prevaleça como concorrente a longo prazo» (57). Estas declarações indicam que, pelo menos em 2003, a perceção de relação entre os dois aeroportos era, efetivamente, de concorrência.

(239)

Neste contexto, o financiamento público concedido à FGAZ/FZG deve ser considerado como passível de falsear a concorrência e de ter efeitos sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(240)

À luz dos aspetos enunciados nos considerandos 173-239, a Comissão considera que o financiamento público concedido à FGAZ/FZG sob a forma de subvenções diretas ao investimento e injeções de capital anuais entre 2000 e 2009 constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(241)

Nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, os Estados-Membros devem informar a Comissão dos projetos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios e não podem pôr em execução as medidas projetadas antes de tal procedimento ter sido objeto de uma decisão final.

(242)

Uma vez que os fundos já foram disponibilizados à FGAZ/FZG, a Comissão considera que a Alemanha não respeitou a proibição estabelecida no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado (58).

(243)

O artigo 107.o, n.o 3, do Tratado prevê determinadas derrogações à regra geral estabelecida no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, de que o auxílio estatal não é compatível com o mercado interno. O auxílio em questão pode ser avaliado com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado, que estabelece que «os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum», podem ser considerados compatíveis com o mercado interno.

(244)

Neste contexto, as Orientações relativas à aviação de 2014 proporcionam um quadro comum para avaliar se o auxílio aos aeroportos pode ser declarado compatível nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.

(245)

De acordo com as Orientações relativas à aviação de 2014, a Comissão considera que a comunicação da Comissão relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente (59) é aplicável aos auxílios ao investimento para aeroportos concedidos ilegalmente. A este respeito, se o auxílio ao investimento foi concedido ilegalmente antes de 4 de abril de 2014, a Comissão aplicará as regras de compatibilidade em vigor à data em que o auxílio ao investimento foi concedido ilegalmente. Assim, a Comissão aplicará os princípios estabelecidos nas Orientações relativas à aviação de 2005 no caso de auxílios ao investimento para aeroportos concedidos ilegalmente antes de 4 de abril de 2014 (60).

(246)

Ao abrigo das Orientações de 2014 relativas à aviação, a Comissão considera que as disposições da comunicação relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente não se devem aplicar aos processos pendentes de auxílios ao funcionamento ilegais concedidos a aeroportos antes de 4 de abril de 2014. Em vez disso, a Comissão aplicará os princípios estabelecidos nas Orientações relativas à aviação de 2014 a todos os casos relativos a auxílios ao funcionamento (notificações pendentes e auxílios ilegais não notificados) concedidos a aeroportos mesmo se o auxílio tiver sido concedido antes de 4 de abril de 2014 e do início do período de transição (61).

(247)

A Comissão já tinha concluído, no considerando 242, que as injeções de capital anuais e diretas constituem um auxílio estatal concedido ilegalmente antes de 4 de abril de 2014.

(248)

Tendo em conta o disposto nas Orientações relativas à aviação de 2014 a que aludem os considerandos 245-246, a Comissão tem de determinar se a medida em questão constitui um auxílio ao investimento ou ao funcionamento concedido ilegalmente.

(249)

De acordo com o ponto 25, alínea r), das Orientações relativas à aviação de 2014, entende-se por auxílio ao investimento «o auxílio para financiar ativos de capital fixo; especificamente, para cobrir o “défice de financiamento dos custos de capital”». Além disso, de acordo com o ponto 25, alínea r), das orientações, os auxílios ao investimento podem referir-se tanto a um pagamento à cabeça (isto é, cobrir os custos de investimento inicial) como a auxílios pagos sob a forma de prestações periódicas (para cobrir os custos de capital em termos de amortização anual e custos de financiamento).

(250)

Por outro lado, os auxílios ao funcionamento referem-se à cobertura total ou parcial dos custos de funcionamento do aeroporto, definidos como «custos subjacentes à prestação de serviços aeroportuários. Neles se incluem categorias de custos como custos de pessoal, serviços contratados, comunicações, resíduos, energia, manutenção, aluguer, administração, etc., mas não […] custos de capital, apoio ao marketing ou quaisquer outros incentivos concedidos às companhias aéreas pelo gestor aeroportuário, bem como custos correspondentes a missões de serviço público» (62).

(251)

Tomando essas definições em conta, é possível considerar que as injeções de capital diretas, todas relacionadas com projetos de investimento específicos, constituem um auxílio ao investimento a favor da FGAZ/FZG.

(252)

Em contrapartida, a parte das injeções de capital anuais que foi utilizada para cobrir as perdas de exploração anuais (63) da FGAZ/FZG, com os custos líquidos inseridos no âmbito das missões de serviço público a serem incluídos no EBITDA, tal como estabelecido nos considerandos 198 a 200 e os custos incorridos antes de 12 de dezembro de 2000 constituem um auxílio ao funcionamento a favor da FGAZ/FZG.

(253)

Por último, a parte das injeções de capital anuais que cobre as perdas da FGAZ/FZG que não se encontram já incluídas no EBITDA (isto é, a desvalorização anual dos ativos e os custos de financiamento, etc.), deduzida dos custos correspondentes a missões de serviço público conforme estabelecido nos considerandos 198 a 200 e os custos incorridos antes de 12 de dezembro de 2000, constituem auxílios ao investimento.

(254)

Nos termos do n.o 61 das Orientações relativas à aviação de 2005, a Comissão deve verificar a satisfação das seguintes condições cumulativas:

(255)

Além disso, para ser compatível com o mercado interno, o auxílio estatal aos aeroportos — tal como qualquer outra medida de auxílio estatal — deve ter um efeito de incentivo e ser necessário e proporcional ao objetivo legítimo prosseguido.

(256)

A Alemanha declarou que os auxílios ao investimento a favor da FGAZ/FZG cumprem todos os critérios de compatibilidade constantes das Orientações relativas à aviação de 2005.

(257)

A Comissão recorda que as Orientações relativas à aviação de 2005 não estabelecem critérios rigorosos segundo os quais se avaliará se os auxílios ao investimento concedidos a um aeroporto contribuem para um objetivo de interesse comum claramente definido. Contudo, não é possível considerar que uma mera duplicação da infraestrutura aeroportuária existente serve um objetivo de interesse comum.

(258)

Assim, a este respeito, a Comissão tem de avaliar, em primeiro lugar, se o aeroporto de Zweibrücken duplica a infraestrutura aeroportuária existente na região.

(259)

A Comissão recorda que o aeroporto de Zweibrücken se situa na proximidade imediata do aeroporto de Saarbrücken. A distância linear entre os dois aeroportos é de aproximadamente 20 quilómetros, o que se traduz em cerca de 39 quilómetros rodoviários. O tempo de viagem de automóvel entre os dois aeroportos é de cerca de 30 minutos. Além disso, pelo menos seis outros aeroportos encontram-se a menos de duas horas de viagem do aeroporto de Zweibrücken.

(260)

A proximidade imediata entre os dois aeroportos implica que ambos servem zonas de influência praticamente idênticas. Os vários estudos apresentados pela Alemanha neste caso (64), bem como no procedimento formal de investigação paralelo relativo ao aeroporto de Saarbrücken (65) confirmam que a maioria dos passageiros que utilizam os dois aeroportos advém da Renânia-Palatinado Ocidental e de Sarre.

(261)

Os perfis dos aeroportos de Saarbrücken e Zweibrücken também são relativamente semelhantes. Quando a aviação comercial teve início em Zweibrücken em 2006, o primeiro cliente foi a Germanwings, que oferecia uma rota para Berlim. A mesma rota era oferecida a partir de Saarbrücken pela Luxair e, a partir de 2007, pela Air Berlin. O segundo grande cliente de Zweibrücken foi a TUIFly, que oferecia voos para vários destinos de férias, sobretudo no Mediterrâneo. Antes de servir Zweibrücken, a TUIFly tinha sido um dos maiores clientes do aeroporto de Saarbrücken.

(262)

Zweibrücken também tentou entrar mais amplamente no mercado de baixo custo mediante a celebração de um contrato com a Ryanair, que, todavia, apenas manteve a rota Londres-Stansted durante um período inferior a um ano. A Germanwings também acabou por abandonar o aeroporto, com a consequência de que desde o final de 2011, o aeroporto de Zweibrücken concentra-se quase exclusivamente em voos charter de férias e em algum transporte aéreo de mercadorias.

(263)

Porém, os voos charter de férias também são e eram oferecidos a partir de Saarbrücken. É importante referir que os principais destinos oferecidos a partir de Zweibrücken também parecem ser frequentemente oferecidos a partir de Saarbrücken. A título de exemplo, o calendário de voos do verão de 2014 demonstra que os dois destinos mais frequentes servidos a partir de Zweibrücken são Antália e Palma de Maiorca, constituindo cerca de 70 % dos voos semanais. Ao mesmo tempo, ambos os destinos são igualmente servidos a partir de Saarbrücken com uma frequência semelhante: na semana de 16 de junho de 2014-23 de junho de 2014, 16 voos partiram de Zweibrücken para Antália ou Palma de Maiorca, ao passo que 18 voos partiram de Saarbrücken para esses mesmos destinos.

(264)

Depois da entrada do aeroporto de Zweibrücken no mercado da aviação comercial, o número de passageiros aumentou rapidamente, de 78 000 passageiros em 2006 para 338 000 passageiros em 2009. Na sequência deste período de crescimento rápido, os números começaram a diminuir, verificando-se uma redução para 242 000 passageiros em 2012. Tomando em consideração que a capacidade de Zweibrücken é de 700 000 passageiros, deste modo, o aeroporto nunca funcionou a mais de 50 % da sua capacidade disponível e funciona atualmente a aproximadamente 35 % da capacidade disponível.

(265)

Em comparação, o número de passageiros em Saarbrücken manteve-se essencialmente estável em cerca de 450 000 passageiros por ano até Zweibrücken ter entrado no mercado da aviação comercial, momento em que o número de passageiros desceu de 487 000 passageiros em 2005 para 350 000 passageiros em 2007. Depois de adaptar as taxas aeroportuárias, o aeroporto de Saarbrücken conseguiu atrair a Air Berlin em 2007, o que conduziu a uma recuperação e ao aumento do número de passageiros, atingindo um máximo de 518 000 passageiros em 2008. Em 2012, 425 000 passageiros utilizaram o aeroporto de Saarbrücken. Tomando em consideração que a capacidade de Saarbrücken também é atualmente de 700 000 passageiros por ano, foi utilizada apenas entre 50 % e 75 % da sua capacidade disponível. A este respeito importa mencionar que a capacidade do aeroporto de Saarbrücken poderia ser superior (nomeadamente 750 000-800 000 passageiros por ano) se não fosse limitada em termos do número de controlos de segurança aos passageiros que o aeroporto consegue efetuar por hora. Esta limitação decorre do facto de que o aeroporto de Saarbrücken dispõe apenas de dois scâneres de segurança disponíveis de momento.

(266)

A Comissão salienta ainda que tanto o aeroporto de Saarbrücken como o de Zweibrücken registaram perdas durante o período sob investigação (2000-2009). Designadamente, em ambos os aeroportos, as perdas anuais aumentaram acentuadamente a partir de 2006, quando o aeroporto de Zweibrücken entrou no mercado da aviação comercial.

(267)

A Comissão já observou nos considerandos 237 e 238, que existem alguns indícios de que o aeroporto de Zweibrücken se encontrava em concorrência direta com o aeroporto de Saarbrücken. Em primeiro lugar, importa recordar novamente que a TUIFly, o antigo maior cliente do aeroporto de Saarbrücken, saiu deste aeroporto e passou para o aeroporto de Zweibrücken em 2007 (66). Em segundo lugar, durante um longo período de tempo, os voos para Berlim eram paralelamente oferecidos pelos aeroportos de Zweibrücken (Germanwings) e de Saarbrücken (Air Berlin e Luxair), o que revela a existência de concorrência tanto a nível dos aeroportos como das rotas servidas pelas companhias aéreas. O acordo sobre serviços aeroportuários da FZG com a Germanwings até previa taxas relativas a serviços mais elevadas a pagar à FZG caso a Air Berlin cessasse o seu serviço para Berlim a partir de Saarbrücken.

(268)

Para além dos indicadores adicionais já mencionados (ver considerando 238), a Comissão também refere as atas da reunião do conselho de supervisão da FGAZ de 26 de junho de 2009. Ao resumirem o relatório do conselho de administração, as atas descrevem uma reunião entre a administração da FGAZ, a Ryanair e o Ministério da Economia da Renânia-Palatinado. Durante essa reunião, que debateu o futuro da relação da Ryanair com Zweibrücken, o representante do Ministério «salientou à [Ryanair] que o governo da Renânia-Palatinado consideraria um ato muito desagradável se a Ryanair desse início à prestação de serviços em Saarbrücken». Em vez de demonstrar complementaridade entre os dois aeroportos, essa nota indica ao invés disso que os dois aeroportos se encontravam em concorrência.

(269)

Além disso, a Comissão observa que o aeroporto de Zweibrücken também participa na atividade de transporte aéreo de mercadorias. Embora o transporte de mercadorias não seja um aspeto significativo das operações no aeroporto de Saarbrücken, constitui um elemento central do modelo empresarial do aeroporto de Frankfurt-Hahn. Tal como afirmado no considerando 21, o aeroporto de Frankfurt-Hahn encontra-se apenas a cerca de 128 km ou aproximadamente 84 minutos de automóvel de Zweibrücken. Além disso, o aeroporto de Luxemburgo também transporta mercadorias e encontra-se a cerca de 145 km ou aproximadamente 86 minutos de automóvel (ver considerando 21) de distância do aeroporto de Zweibrücken.

(270)

A este respeito, a Comissão salienta que, em regra, o transporte de mercadorias é mais móvel do que o transporte de passageiros (67). Em geral, considera-se que a zona de influência dos aeroportos de transporte de mercadorias tem um raio de pelo menos 200 quilómetros e duas horas de tempo de viagem. Até um certo nível a indústria parece sugerir que até cerca de meio dia de camionagem (isto é, até 12 horas de tempo de condução por camiões) seria, em geral, aceitável (68).

(271)

Tomando em consideração que a zona de influência no que se refere ao transporte de mercadorias é, em norma, muito superior à dos passageiros, os aeroportos de Frankfurt-Hahn e Luxemburgo proporcionam capacidade de transporte aéreo de mercadorias suficiente para a região.

(272)

Com base nos elementos expostos nos considerandos 259-270, a Comissão conclui que o aeroporto de Zweibrücken duplica a infraestrutura aeroportuária disponível no aeroporto de Saarbrücken. Mais especificamente, a Comissão considera que mesmo antes de Zweibrücken ter entrado no mercado da aviação comercial, a região apresentava ligações suficientes fornecidas pelos aeroportos existentes, principalmente o aeroporto de Saarbrücken e que o aeroporto de Zweibrücken não aumenta a conectividade da região.

(273)

Além disso, qualquer procura de serviços de aviação não suprida pelo aeroporto de Saarbrücken poderia ser facilmente satisfeita pelos outros seis aeroportos que podem ser alcançados em menos de duas horas de viagem. Nomeadamente, no que se refere aos voos de lazer, os tempos de viagem de até duas horas são geralmente aceites. O mesmo se verifica no respeitante aos serviços de transporte aéreo de mercadorias.

(274)

A Alemanha não apresentou quaisquer elementos de prova de que o número de passageiros projetado exigia a entrada do aeroporto de Zweibrücken no mercado. Designadamente, embora a entrada no mercado da aviação comercial tenha ocorrido em 2006, o estudo mais antigo de projeção do número de passageiros apresentava datas de setembro de 2009 (69). Por conseguinte, não é possível alegar que o financiamento público desde 2000 visava suprir as necessidades de serviços de aviação que, caso contrário, não seriam satisfeitas.

(275)

A Comissão salienta ainda que em 1997 o aeroporto de Saarbrücken projetou um aumento do próprio número de passageiros para 676 000 até 2010 (70). Uma vez que o aeroporto de Zweibrücken ainda não se encontrava, à época, ativo no mercado da aviação comercial, é possível partir do princípio de que essa projeção era a previsão de passageiros mais fiável para a região. Uma vez que Saarbrücken tem uma capacidade de 700 000 — 800 000 passageiros por ano, é evidente que o número de passageiros previsto em 1997 poderia ser satisfeito somente pelo aeroporto de Saarbrücken durante um período de tempo significativo.

(276)

Além disso, a Comissão considera que mesmo o número atual de passageiros nos aeroportos de Zweibrücken e Saarbrücken não demonstra que a capacidade de Saarbrücken é insuficiente para suprir a procura na região. É verdade que os números de passageiros combinados em Saarbrücken e Zweibrücken atingiram cerca de 850 000 passageiros em 2008 e 810 000 em 2009, o que é superior à capacidade máxima do aeroporto de Saarbrücken. Ao mesmo tempo, a Comissão considera que esses números projetam uma imagem algo distorcida da procura real na região: em primeiro lugar, os números de passageiros elevados parecem ser motivados pela concorrência direta entre as rotas de Berlim oferecidas a partir de Zweibrücken e Saarbrücken (e Germanwings e Air Berlin/Luxair, respetivamente), que atraíram temporariamente passageiros adicionais. Contudo, depois de a Germanwings cessar a sua rota não rentável para Berlim, a procura da rota diminuiu. Em segundo lugar, a Comissão considera (ver secção 7.3) que a Germanwings, a TUIFly e a Ryanair beneficiaram dos auxílios estatais incompatíveis que lhes foram concedidos pela FGAZ/FZG. Na medida em que tal poderia ter-se traduzido em preços de bilhetes reduzidos, é duvidoso que o número de passageiros assim objeto de subvenções em Zweibrücken representasse a procura real na região. Por último, importa sublinhar que os números de passageiros conjuntos diminuíram a partir de 2009: os números de passageiros conjuntos para Zweibrücken e Saarbrücken foram aproximadamente 670 000 em 2012 e, por conseguinte, inferiores ao limite de capacidade do aeroporto de Saarbrücken.

(277)

Além disso, a Comissão não pode aceitar o argumento avançado pela Alemanha de que os dois aeroportos apenas se complementam — em vez de competirem entre si. Em primeiro lugar, não obstante o facto de os modelos de negócio dos dois aeroportos parecerem diferir em certa medida, é evidente que a principal atividade do aeroporto de Zweibrücken (destinos de férias, em especial para Antália/Palma de Maiorca) é também assegurada no aeroporto de Saarbrücken. É verdade que o aeroporto de Saarbrücken centra-se, por seu lado, em voos regulares para grandes cidades como o Luxemburgo, Berlim e Hamburgo. Todavia, tal não altera o facto de o aeroporto de Zweibrücken parecer ter apenas uma atividade limitada que não é, ou não seria passível de ser, satisfeita pelo aeroporto de Saarbrücken.

(278)

Além disso, a Comissão considera que as diferenças nas infraestruturas existentes entre os dois aeroportos não prejudicam a sua conclusão de que o aeroporto de Zweibrücken duplica a infraestrutura aeroportuária já previamente existente em Saarbrücken. Embora seja novamente verdade que Zweibrücken dispõe de uma pista mais extensa, que a torna mais adequada para voos de longo curso e aviões de transporte de mercadoria pesada, estas diferenças não são suficientes para justificar dois aeroportos tão próximos. Em primeiro lugar, tal como explicado nos considerandos 269 e 270, a procura de transporte aéreo de mercadorias é suficientemente assegurada pelos aeroportos de Frankfurt-Hahn e Luxemburgo, onde — segundo as informações da Comissão — não existem restrições relevantes no que se refere ao peso dos aviões. Em segundo lugar, a Alemanha não demonstrou que um número significativo dos voos comerciais de passageiros que partem de Zweibrücken não poderia partir de Saarbrücken.

(279)

Por último, tomando em consideração que o aeroporto de Saarbrücken era aparentemente capaz de fazer face à procura de serviços de aviação agora parcialmente assumida por Zweibrücken antes de este entrar no mercado, a diferença nas infraestruturas não justifica a duplicação da infraestrutura já existente em Saarbrücken.

(280)

Tendo em conta os factos e os elementos apresentados e debatidos nos considerandos 255-279, a Comissão conclui que os auxílios ao investimento concedidos a favor da FGAZ/FZG serviram para criar ou manter infraestruturas que simplesmente duplicam o aeroporto (não rentável) de Saarbrücken. Portanto, não é possível considerar que os auxílios ao investimento contribuem para um objetivo de interesse comum.

(281)

Uma vez que as condições de compatibilidade enumeradas (no considerando 254) são cumulativas, não é necessário que a Comissão avalie as restantes condições de compatibilidade. Assim, na medida em que constituem um auxílio estatal, deve considerar-se que os auxílios ao investimento não são compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c) do Tratado.

(282)

Uma vez que a Alemanha não apresentou e a Comissão não identificou quaisquer motivos alternativos de compatibilidade, conclui-se assim que, na medida em que constituem um auxílio estatal, os auxílios ao investimento concedidos a favor da FGAZ/FZG são incompatíveis com o mercado interno.

(283)

A Alemanha alega que o financiamento público relativo aos auxílios ao funcionamento concedidos a favor da FGAZ/FZG deve ser considerado compatível com o mercado interno como compensação pela prestação de um SIEG nos termos dos artigo 106.o, n.o 2, do Tratado.

(284)

O artigo 106.o, n.o 2, do Tratado estipula que «as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto nos Tratados, designadamente às regras da concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afetado de maneira que contrarie os interesses da União».

(285)

O referido artigo contém uma derrogação (parcial) à proibição de auxílios estatais referida no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, na medida em que o auxílio seja necessário e proporcional para assegurar o cumprimento dos SIEG em condições económicas aceitáveis.

(286)

Antes de 31 de janeiro de 2012, o enquadramento SIEG de 2005 (71) e a Decisão SIEG de 2005 representavam a política da Comissão na aplicação da derrogação do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado.

(287)

A Comissão salienta que ambos estes instrumentos exigem que seja atribuída à empresa em questão um SIEG genuíno. A atribuição ao operador aeroportuário de missões de serviços público deve ser registada em «um ou vários atos oficiais» com, inter alia, a «natureza exata da obrigação de serviço público» (72).

(288)

Em primeiro lugar, no que diz respeito à questão de se a exploração do aeroporto de Zweibrücken constitui um SIEG genuíno, a Comissão recorda que para que uma atividade constitua um SIEG, essa atividade deve apresentar características especiais em relação às atividades económicas normais e que o objetivo de interesse geral que é prosseguido não pode ser simplesmente o desenvolvimento de certas atividades económicas ou regiões económicas, tal como previsto no artigo 107.o, n.o 3, alínea c) do Tratado (73). Tomando em consideração o que precede, a Comissão entende que essa classificação só se aplica se uma parte da zona servida pelo aeroporto ficasse, sem ele, de tal forma isolada do resto da União que o seu desenvolvimento económico e social seria prejudicado (74).

(289)

Além disso, a Comissão considera que existe uma certa sobreposição entre a definição correta de um SIEG e a questão de se o financiamento público de um aeroporto (tanto investimentos como custos de funcionamento) contribui para um objetivo de interesse comum bem definido. A Comissão recordou no considerando (257) e seguintes que não é possível considerar que o financiamento público que conduz à duplicação das infraestruturas aeroportuárias numa determinada região contribui para um objetivo de interesse comum (ver também o considerando 294 e seguintes). A Comissão recorda ainda que só é possível considerar que a gestão global de um aeroporto constitui um SIEG «se parte da área potencialmente servida pelo aeroporto ficasse, sem o aeroporto, isolada do resto da União, de uma forma que prejudicasse o seu desenvolvimento económico e social» (75). À luz do que precede, a Comissão considera igualmente que não se pode considerar que a exploração de um aeroporto que duplica outro aeroporto na mesma região constitui um SIEG genuíno (76).

(290)

A Comissão concluiu que, na medida em que se trata de um auxílio estatal, o financiamento público das infraestruturas do aeroporto de Zweibrücken é incompatível com o mercado interno porque duplica a infraestrutura existente. De igual modo, a Comissão considera que a exploração do aeroporto de Zweibrücken não constitui um verdadeiro serviço de interesse económico geral. Na medida em que a Alemanha considera que a exploração do aeroporto de Zweibrücken constitui um SIEG, cometeu, portanto, um erro flagrante na definição do SIEG (77).

(291)

Em segundo lugar, a Comissão considera que, de qualquer modo, a exploração do aeroporto de Zweibrücken não foi adequadamente atribuída à FGAZ/FZG como um SIEG. Como atos de atribuição relevantes, a Alemanha apenas mencionou a licença de exploração geral do aeroporto e a sua «obrigação de exploração» nos termos do § 45 do LuftVZO. A Comissão salienta que, segundo a Alemanha, a imposição de uma obrigação de exploração decorreu da elevação do aeroporto de Zweibrücken de um «aeródromo» para um «aeroporto» na aceção do § 49 e do § 38 do LuftVZO (78). Todavia, esta elevação ocorreu apenas no início de 2010, o que significa que, durante o período sob investigação (2000-2009), não é possível inferir uma atribuição a partir do § 45 do LuftVZO.

(292)

Além disso, a Alemanha afirma que «não ocorreu [uma] atribuição oficial geral de um SIEG à FZG, para além da licença de exploração e da inclusão no projeto de conversão da Renânia-Palatinado». Tomando em consideração que a Alemanha não explicou de que modo a licença de funcionamento, por si só, pode constituir um ato de atribuição adequado que cumpre os requisitos a que se refere o considerando 287, ou de que modo a inclusão no projeto de conversão constitui uma atribuição adequada, a Comissão conclui que não foi atribuída à FGAZ/FZG um SIEG genuíno.

(293)

Deste modo, pelos motivos apresentados no considerando 288 e seguintes, conclui-se que o financiamento público concedido à FGAZ/FZG que constitui um auxílio ao funcionamento não pode ser considerado uma compensação de SIEG compatível como o mercado interno.

(294)

A secção 5.1 das Orientações relativas à aviação de 2014 define os critérios a aplicar pela Comissão na apreciação da compatibilidade dos auxílios ao funcionamento com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado. Em conformidade com o n.o 172 das Orientações relativas à aviação de 2014, a Comissão aplicará esses critérios a todos os casos relativos a auxílios ao funcionamento, incluindo as notificações pendentes e os auxílios ilegais não notificados.

(295)

Os auxílios ao funcionamento concedidos ilegalmente antes da data de publicação das Orientações relativas à aviação de 2014 podem ser declarados compatíveis na totalidade dos custos de funcionamento não cobertos, desde que sejam respeitadas as seguintes condições (79):

(296)

O ponto 114 das Orientações relativas à aviação de 2014 indica que «a duplicação de aeroportos não rentáveis não contribui para um objetivo de interesse comum». A Comissão considera que os argumentos expostos no considerando 259 e seguintes no que se refere à compatibilidade dos auxílios ao investimento concedidos a favor da FGAZ/FZG ao abrigo das Orientações relativas à aviação de 2005 são igualmente aplicáveis à compatibilidade do auxílio ao funcionamento nos termos das Orientações relativas à aviação de 2014. Por esse motivo, a Comissão conclui que os auxílios ao funcionamento concedidos à FGAZ/FZG apenas duplicam um aeroporto não rentável e, assim, não contribuem para um objetivo de interesse comum bem definido. Os auxílios ao funcionamento concedidos à FGAZ/FZG, na medida em que constituem um auxílio estatal, não podem, assim, ser considerados compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado.

(297)

A Comissão conclui que os auxílios ao funcionamento concedidos à FGAZ/FZG não são compatíveis com o mercado interno, nem nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado nem nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado. Uma vez que a Alemanha não apresentou e a Comissão não identificou quaisquer motivos alternativos de compatibilidade, conclui-se assim que, na medida em que constituem um auxílio estatal, os auxílios ao investimento concedidos a favor da FGAZ/FZG são incompatíveis com o mercado interno.

(298)

Pelos motivos apresentados no considerando 173 e seguintes, deve considerar-se que a FGAZ/FZG constitui uma empresa para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.

(299)

Para constituírem auxílios estatais, as medidas em causa têm de ser financiadas a partir de recursos estatais e a decisão de concessão da medida tem de ser imputável ao Estado.

(300)

O conceito de auxílio estatal aplica-se a qualquer vantagem financiada com recursos estatais, conferida pelo próprio Estado ou por qualquer organismo intermediário agindo no âmbito de poderes que lhe tenham sido atribuídos (85). Para efeitos do artigo 107.o do TFUE, os recursos das autoridades locais são recursos estatais (86).

(301)

Qualquer garantia pública implica uma potencial perda de recursos por parte do Estado. Uma vez que a garantia estatal de 100 % foi diretamente emitida pelo Land da Renânia-Palatinado, foi concedida a partir de recursos estatais e também é imputável ao Estado.

(302)

A Alemanha alegou que a reserva de tesouraria do Land da Renânia-Palatinado não é diretamente financiada a partir do orçamento público do Land. A Alemanha alega que todos os fundos da reserva de tesouraria são provenientes das empresas participantes ou são obtidos sob a forma de empréstimos no mercado de capitais.

(303)

A Comissão considera que no caso em apreço, em todos os momentos significativos, o Estado exerceu controlo direto ou indireto sobre os recursos da reserva, com a consequência de que constituíram recursos estatais. Em primeiro lugar, apenas as empresas detidas na sua maioria pelo Land da Renânia-Palatinado (propriedade de pelo menos 50 %) podem participar na reserva de tesouraria. Devido à participação pública maioritária, as empresas participantes são evidentemente empresas públicas na aceção do artigo 2.o, alínea b), da Diretiva 2006/111/CE da Comissão (87). Uma vez que todas as empresas participantes são, deste modo, empresas públicas, os seus recursos constituem recursos estatais. Este facto por si só implica que os fundos da reserva de tesouraria, na medida em que são constituídos pelos depósitos efetuados pelas empresas participantes, constituem recursos estatais.

(304)

Em segundo lugar, caso os depósitos das empresas participantes na reserva de tesouraria sejam insuficientes para satisfazer as necessidades de liquidez de um participante, o Land da Renânia-Palatinado obtém financiamento a curto prazo no mercado financeiro em seu próprio nome e transfere esses fundos para a empresa participante na reserva de tesouraria. Uma vez que o Land contrai os empréstimos necessários em seu próprio nome, é necessário considerar que os fundos assim obtidos também constituem recursos estatais.

(305)

Deste modo, a Comissão considera que o financiamento fornecido pela reserva de tesouraria é financiado por recursos estatais, já que tanto os depósitos efetuados pelas empresas participantes como os empréstimos contraídos pelo Land para colmatar os défices de liquidez na reserva de tesouraria constituem recursos estatais.

(306)

Além disso, é evidente que o Land exercia amplo controlo sobre o funcionamento da reserva de tesouraria, com a consequência de que o financiamento concedido às empresas participantes é imputável ao Estado. Em primeiro lugar, a Comissão salienta que o acordo de participação na reserva de tesouraria é celebrado entre o Land e as empresas participantes. A decisão de autorizar a participação de uma empresa na reserva de tesouraria é, assim, diretamente tomada pelo Land. O Land também decide sobre o montante máximo que uma empresa participante pode retirar da reserva de tesouraria sob a forma de linha de crédito. Além disso, o Land da Renânia-Palatinado gere diretamente as operações correntes da reserva de tesouraria através da «Landeshauptkasse», que é uma instituição do Ministério das Finanças do Land da Renânia-Palatinado. A «Landeshauptkasse» também representa oficialmente o Land na obtenção de fundos no mercado para colmatar o défice de liquidez na reserva de tesouraria.

(307)

Com base nestes elementos, afigura-se que o Estado é capaz de controlar diretamente as atividades da reserva de tesouraria, mais centralmente a questão de que empresa pode participar e a linha de crédito individual concedida a cada empresa participante. Portanto, as decisões relativas à participação na reserva de tesouraria e relacionadas com o grau dessa participação são imputáveis ao Estado.

(308)

No que se refere ao empréstimo em si, a Comissão aceita que o Sparkasse Südwestpfalz é um banco independente que toma decisões sobre a concessão de empréstimos sob a sua própria responsabilidade. Não existe qualquer indício evidente de que a decisão de conceder o empréstimo à FGAZ/FZG seja imputável ao Estado. Por esse motivo, a Comissão considera que a medida não é imputável ao Estado.

(309)

Segundo o ponto 3.2 da Comunicação sobre Garantias, uma garantia estatal individual não constitui auxílio sempre que todas as seguintes condições sejam preenchidas: «a) O mutuário não se confronta com dificuldades financeiras […], b) A extensão da garantia pode ser devidamente avaliada na altura da sua concessão. […] c) A garantia não cobre mais de 80 % do montante em dívida do empréstimo ou de outra obrigação financeira […], d) É pago um preço de mercado pela garantia […]».

(310)

Neste caso, o Land da Renânia-Palatinado concedeu uma garantia de 100 % para assegurar um empréstimo concedido a favor da FGAZ/FZG, pelo que a garantia ultrapassa o limiar de 80 % do empréstimo pendente. Além disso, tal como explicado infra, não é pago o preço de mercado da garantia. Portanto, a garantia implica evidentemente uma vantagem.

(311)

Segundo o ponto 4.2, segundo parágrafo, da Comunicação sobre Garantias, é possível calcular a vantagem como a diferença entre a taxa de juro de mercado que a FGAZ/FZG teria de pagar na ausência da garantia e a taxa de juro obtida graças à garantia estatal, após dedução do eventual prémio pago.

(312)

No que se refere à garantia emitida pelo Land, a Comissão recorda que a FGAZ/FZG obteve esta garantia de 100 % a título gratuito e sem fornecer garantias. É evidente que em condições normais de mercado, a FGAZ/FZG teria de ter pago um prémio para obter uma garantia dos seus empréstimos a um terceiro.

(313)

Uma vez que a FGAZ/FZG não teve de pagar um prémio, obteve uma vantagem económica que, de outro modo, não estaria disponível no mercado. O montante dessa vantagem é equivalente ao prémio que a FGAZ/FZG teria de ter pago em condições normais de mercado.

(314)

No respeitante à participação da FGAZ/FZG na reserva de tesouraria, a Alemanha explicou que a reserva de tesouraria funciona do seguinte modo: a FGAZ solicita fundos da reserva para garantir a sua liquidez e o Land fornece esses fundos a partir da reserva de tesouraria. As taxas de juro cobradas são taxas de juro do mercado monetário diário, ao nível que se encontra à disposição do próprio Land. Sempre que os depósitos das empresas participantes sejam insuficientes para cobrir o pedido, o Land reabastece a reserva de tesouraria mediante a contração de empréstimos em seu próprio nome. Além disso, a Alemanha explica que, essencialmente, o Land transmite as condições que obtém no mercado de capitais aos participantes na reserva de tesouraria, permitindo assim que os participantes — as empresas filiais do Land — se refinanciem nas mesmas condições que o próprio Land, sem quaisquer considerações sobre a sua idoneidade creditícia. Além disso, a Comissão observa que este financiamento está à disposição das empresas durante um período de tempo ilimitado.

(315)

Tomando este mecanismo em consideração, é conferida uma vantagem à FGAZ sempre que as condições em que o Land concede empréstimos a partir da reserva de tesouraria sejam mais favoráveis do que as que de outro modo se encontram à disposição da FGAZ no mercado. As condições para a contração de empréstimos a partir da reserva de tesouraria são as mesmas que se encontram à disposição do Land para o seu próprio refinanciamento. Tomando em consideração que o Land, enquanto autoridade pública, consegue contrair empréstimos a taxas muito favoráveis (uma vez que praticamente não existe risco de incumprimento), a Comissão considera que a taxa a que a FGAZ consegue obter um empréstimo a partir da reserva de tesouraria é mais favorável do que a que, caso contrário, estaria à sua disposição. Além disso, a FGAZ não tem de apresentar garantias para esses empréstimos e a sua situação financeira/idoneidade creditícia não é tomada em consideração. Assim, ao permitir que a FGAZ participe na reserva de tesouraria, o Land conferiu à empresa FGAZ/FGZ uma vantagem económica (88).

(316)

Uma vez que a garantia de 100 % e o direito a participar na reserva de tesouraria foi concedido apenas à FGAZ/FZG (e, no caso da reserva de tesouraria, a outras empresas nas quais o Land detém a maioria das ações), é necessário considerar que ambas as medidas são de natureza seletiva.

(317)

Pelos mesmos motivos descritos no considerando 233 e seguintes, a Comissão considera que qualquer vantagem económica seletiva conferida à FGAZ/FZG é suscetível de falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(318)

Em conclusão, a Comissão considera que mediante a concessão a título gratuito de uma garantia de 100 % à FGAZ/FZG sobre um empréstimo bancário e a autorização da participação da FGAZ na reserva de tesouraria do Land, o Land concedeu auxílios estatais à FGAZ/FZG.

(319)

Além disso, a Comissão conclui que o empréstimo concedido pelo Sparkasse Südwestpfalz em si não constituiu um auxílio estatal.

(320)

A Comissão considera que as considerações de compatibilidade apresentadas nos considerandos 248 e seguintes e 283 e seguintes no que se refere aos auxílios estatais sob a forma de subvenções diretas ao investimento e de injeções de capital anuais são igualmente aplicáveis aos auxílios estatais sob a forma de uma garantia e participação na reserva de tesouraria. Assim, a Comissão considera que os auxílios estatais concedidos sob a forma do fornecimento de uma garantia de 100 % a título gratuito à FGAZ/FZG e da autorização da sua participação na reserva de tesouraria do Land são incompatíveis com o mercado interno.

(321)

Ao prestar serviços de transporte aéreo, as companhias aéreas exercem uma atividade económica e, por conseguinte, constituem empresas para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Por conseguinte, é necessário analisar se os acordos entre as companhias aéreas e os aeroportos em causa, caso sejam imputáveis ao Estado e efetuem uma transferência de recursos estatais, conferiram uma vantagem económica a essas companhias aéreas.

(322)

A medida deve ser imputável ao Estado e ser concedida através de recursos estatais. No seu acórdão Stardust Marine  (89), o Tribunal de Justiça estabeleceu que se uma empresa é uma sociedade de direito privado com participação maioritária de capital público, os recursos da empresa constituem recursos estatais. A este respeito, é prática corrente da Comissão considerar que, independentemente de se uma empresa pública é deficitária ou lucrativa, todos os seus recursos devem ser considerados recursos estatais (90).

(323)

Quanto à imputabilidade, o Tribunal de Justiça considerou ainda no acórdão Stardust Marine que o facto de o Estado ou uma entidade estatal ser o único ou o principal acionista de uma empresa não é suficiente para considerar que uma transferência de recursos por parte dessa empresa é imputável aos seus acionistas públicos (91). O Tribunal de Justiça considera ainda que, embora o Estado possa controlar uma empresa pública e exercer uma influência dominante sobre as suas operações, o exercício efetivo desse controlo num determinado caso não pode ser automaticamente presumido, uma vez que uma empresa pública pode agir com maior ou menor independência em função do grau de autonomia que lhe é deixado pelo Estado.

(324)

O Tribunal indicou ainda que a imputabilidade ao Estado de uma medida de auxílio pode ser deduzida de um conjunto de indícios, designadamente (92):

(325)

A Comissão salienta que a FGAZ/FZG é detida a 100 % pelo Estado, nomeadamente 50 % pelo Land da Renânia-Palatinado e 50 % pela ZEF. Deste modo, é necessário considerar que a FGAZ/FZG constitui uma empresa pública na aceção do artigo 2.o, alínea b), da Diretiva 2006/111/CE. É possível presumir que o Estado, enquanto único acionista da FGAZ/FZG e mediante a nomeação dos conselhos de supervisão (idênticos) da FGAZ/FZG (que por sua vez nomeiam a administração), tem uma influência dominante sobre a FGAZ/FZG e consegue controlar os seus recursos. Deste modo, qualquer vantagem conferida a partir dos recursos da FGAZ/FZG implicaria uma perda de recursos estatais, constituindo assim uma transferência de recursos estatais.

(326)

Embora a Alemanha tenha alegado que a celebração de contratos entre as companhias aéreas e a FZG não é imputável ao Estado, reconheceu que o Estado — representado pelo Land da Renânia-Palatinado e a ZEF — está indiretamente implicado, designadamente através dos seus representantes no conselho de supervisão da empresa-mãe da FZG, a FGAZ. Segundo os estatutos da FGAZ e da FZG, os conselhos de supervisão de ambas as entidades são constituídos na sua totalidade por representantes nomeados pelas autoridades públicas, nomeadamente o Land e a ZEF. Um representante nomeado pelo Land é automaticamente o presidente de ambos os conselhos de supervisão. Os conselhos de supervisão nomeiam a administração da FGAZ e da FZG. Relativamente a ambas as entidades, os conselhos de supervisão têm de aprovar todas as transações superiores a […] euros, o que confere ao conselho o controlo sobre as atividades económicas da FGAZ/FZG.

(327)

Em segundo lugar, as atas do conselho de supervisão da FGAZ demonstram que o conselho de supervisão foi informado das negociações e da celebração dos contratos com as companhias aéreas e consultado sobre os mesmos. Além disso, as atas também demonstram que, na celebração dos contratos, a administração da FGAZ/FZG tinha de tomar as exigências das autoridades públicas em consideração. Por exemplo, a ata da reunião do conselho de 13 de julho de 2006 demonstra que depois de a administração ter comunicado a celebração bem-sucedida do contrato com a Germanwings, o presidente do conselho de supervisão indicou que o Land se encontrava muito agradado com esta evolução, salientando que poderia conduzir à criação de empregos e contribuir para justificar o aeroporto em termos económicos. Em especial, o presidente também sugeriu que estes efeitos positivos — a criação de empregos e a justificação económica do aeroporto — poderiam conduzir a uma prorrogação do contrato L&P entre a FGAZ e a FZG. Tomando em consideração que a FZG dependia de forma vital do contrato L&P para cobrir as suas perdas operacionais, e que o Land e a ZEF tinham o poder de não prorrogar o contrato de transferência de lucros e de cobertura de prejuízos ou de cessar as injeções de capital que possibilitavam o seu funcionamento, é evidente que a administração da FGAZ/FZG tinha de ter as exigências das autoridades públicas em conta se desejava garantir a sua própria sobrevivência económica.

(328)

A ata do conselho de supervisão de 13 de julho de 2006 também indica que um exercício militar que tinha ocorrido no aeroporto de Zweibrücken tinha dado origem a queixas da população sobre o ruído. A administração sublinhou que o exercício militar levado a cabo pela força aérea neerlandesa tinha gerado receitas consideráveis. Todavia, o presidente sugeriu que a administração devia, no futuro, ponderar cuidadosamente se os exercícios militares deveriam ser levados a cabo e informar a população atempadamente. Tudo o que precede demonstra que as autoridades públicas participaram nas decisões de gestão corrente da FGAZ/FZG e autorizaram as mesmas.

(329)

Além disso, a ata da reunião do conselho de supervisão de 26 de junho de 2009 sugere que o Estado, representado pelo Land da Renânia-Palatinado, participou diretamente nas negociações com as companhias aéreas. As atas descrevem o relatório da administração apresentado ao conselho de supervisão, referindo uma reunião entre a administração, um representante do Ministério da Economia da Renânia-Palatinado e a Ryanair em Londres. Durante essa reunião, debateu-se a relação entre a Ryanair e o aeroporto de Zweibrücken. É possível deduzir a participação ativa do Ministério, para além da mera presença de um representante nessas negociações comerciais, a partir do facto de que o representante do Ministério recordou à Ryanair que prestar serviços a partir do aeroporto de Saarbrücken seria considerado um «ato desagradável» pelo governo da Renânia-Palatinado.

(330)

O futuro compromisso da Ryanair em Zweibrücken foi subsequentemente debatido no conselho de supervisão, que considerou que, sem uma melhoria acentuada no calendário da Ryanair e tomando em consideração a contribuição monetária exigida pela Ryanair (93),apoiava a proposta da administração de terminar a relação. Tendo em conta a contribuição monetária exigida pela Ryanair, que teria obrigado à aprovação de um novo contrato pelo conselho de supervisão, e a participação inicial das autoridades públicas nas negociações, é evidente que o conselho de supervisão tinha amplo controlo sobre a decisão comercial da administração. Isto pode ser considerado um indício adicional de que a administração tinha de tomar as exigências das autoridades públicas em consideração na tomada de decisões, e demonstra o grau de controlo e influência exercidos pelo conselho de supervisão sobre as decisões comerciais da FGAZ/FZG.

(331)

Tendo estas considerações em conta, a Comissão considera que existem indicadores suficientes para concluir que a celebração dos contratos sobre serviços aeroportuários entre a FGAZ/FZG e as várias companhias aéreas é imputável ao Estado.

(332)

A fim de apreciar se um acordo entre um aeroporto público e uma companhia aérea confere uma vantagem económica à companhia aérea, é necessário avaliar se o acordo cumpre o princípio do operador numa economia de mercado. A fim de avaliar se o princípio do operador numa economia de mercado foi respeitado por um acordo celebrado entre um aeroporto e uma companhia aérea, é necessário analisar se, à data da celebração do acordo, um operador prudente numa economia de mercado teria a expectativa de que o acordo viesse a originar um lucro mais elevado do que seria de esperar noutras circunstâncias. Esse lucro mais elevado é calculado pela diferença entre as receitas adicionais que se espera que o acordo gere (isto é, a diferença entre as receitas que se obteriam caso se celebrasse o acordo e as receitas que se obteriam sem este) e os custos adicionais em que se incorre em resultado do mesmo (isto é, a diferença entre os custos em que se incorreria caso se celebrasse o acordo e os custos em que se incorreria sem ele), sendo os fluxos de caixa resultantes descontados aplicando uma taxa de desconto apropriada.

(333)

Nesta análise devem ser tidos em conta todos os custos e receitas incrementais relevantes associados ao acordo. Os vários elementos (descontos sobre as taxas aeroportuárias, subvenções para atividades de marketing, outros incentivos financeiros) não devem ser avaliados separadamente. Com efeito, tal como indicado no acórdão Charleroi: «É necessário considerar a transação comercial no seu conjunto com vista a verificar se a entidade estatal e a entidade controlada por esta, consideradas em conjunto, se comportaram como operadores racionais em economia de mercado. […] a Comissão tem a obrigação de ter em conta, na avaliação das medidas controvertidas, todos os elementos pertinentes e o seu contexto […]» (94).

(334)

As receitas adicionais previstas devem incluir, em especial, as receitas provenientes das taxas aeroportuárias, tendo em conta os descontos e o tráfego adicional gerado pela celebração do acordo e as receitas não relacionadas com a aviação que se espera sejam geradas pelo tráfego adicional. Os custos adicionais previstos devem incluir, em especial, todos os custos operacionais e de investimento adicionais em que não se incorreria na ausência dos acordos, bem como os custos das subvenções ao marketing e outros incentivos financeiros.

(335)

A Comissão observa ainda neste contexto que a diferenciação de preços (incluindo o apoio ao marketing e outros incentivos) constitui uma prática comercial normal. No entanto, essa diferenciação de preços deve ter uma justificação comercial (95).

(336)

Com vista à aplicação deste princípio e tendo em conta as circunstâncias factuais do caso vertente, a Comissão julga necessário responder, primeiramente, às seguintes perguntas:

(337)

Depois de responder a estas perguntas, o próximo passo para a Comissão será aplicar o princípio do operador numa economia de mercado às várias medidas em apreço.

(338)

A Comissão considera que dois tipos de medidas abrangidas pela investigação formal do presente processo, designadamente o acordo sobre serviços aeroportuários e os acordos sobre serviços de marketing devem ser avaliados em conjunto como uma medida única. Esta abordagem é relativa ao acordo sobre serviços aeroportuários celebrado entre a Ryanair e a FZG, por um lado, e os acordos sobre serviços de marketing entre a FZG e a Ryanair, bem como com a AMS e o Land da Renânia-Palatinado, por outro lado. A Ryanair não contesta que o acordo sobre serviços de marketing diretamente celebrado entre a Ryanair e a FZG deve ser apreciado em conjunto com o acordo sobre serviços aeroportuários. A Comissão considera que o mesmo é aplicável ao acordo de serviços de marketing com a AMS.

(339)

Existem vários indícios de que estes acordos devem ser avaliados como uma medida única, na medida em que foram celebrados no quadro de uma única operação.

(340)

Em primeiro lugar, os contratos foram celebrados essencialmente pelas mesmas partes, quase no mesmo momento:

(341)

Em segundo lugar, o acordo sobre serviços de marketing com a AMS declara na sua primeira secção, intitulada «Objetivo do acordo», que o acordo «assenta no compromisso da Ryanair de operar uma rota entre Zweibrücken e Londres». Essa formulação indica que existe uma ligação direta inequívoca entre o acordo de prestação de serviços e o acordo de serviços de marketing<i}, no sentido de que nenhum deles teria sido celebrado sem o outro. O acordo de serviços de marketing baseia-se na celebração do acordo de serviços aeroportuários e nos serviços prestados pela Ryanair. Com efeito, o preâmbulo do acordo sobre serviços de marketing afirma que o Land da Renânia-Palatinado pretende ter como alvo os passageiros da Ryanair para promover o turismo e as oportunidades de negócio na região, e em especial o aeroporto de Zweibrücken enquanto destino.

(342)

Em terceiro lugar, o acordo sobre serviços de marketing indica no seu preâmbulo que o Land da Renânia-Palatinado decidiu «promover ativamente o aeroporto de Zweibrücken como destino turístico para os utilizadores de transportes aéreos internacionais e também como centro empresarial atraente». Tal constitui um indício de que a celebração do acordo sobre serviços de marketing tem como objetivo principal e concreto a promoção especificamente do aeroporto de Zweibrücken (e da região circundante).

(343)

Em quarto lugar, o acordo sobre serviços de marketing prevê especificamente que serão colocadas duas ligações na barra do lado direito da página do destino Zweibrücken e cinco parágrafos na secção «Cinco atividades a realizar» da página do destino Zweibrücken da Ryanair.com. É possível deduzir a partir dessas disposições que o objetivo do acordo é apoiar o aeroporto de Zweibrücken especificamente e não o Land da Renânia-Palatinado como um todo.

(344)

Em quinto lugar, a Renânia-Palatinado pode rescindir imediatamente o acordo se a Ryanair deixar de operar a rota entre Zweibrücken e Londres. Isto demonstra novamente que o acordo sobre serviços de marketing e o acordo sobre serviços aeroportuários são indissociáveis.

(345)

Em conclusão, o acordo sobre serviços de marketing celebrado pela Renânia-Palatinado e a AMS é, deste modo, indissociável do acordo sobre serviços aeroportuários assinado pela Ryanair e a FZG. As considerações precedentes mostram que o acordo de serviços de marketing não teria sido celebrado na ausência do acordo sobre serviços aeroportuários. Com efeito, o acordo sobre serviços de marketing afirma explicitamente que se baseia no serviço Zweibrücken-Londres da Ryanair e, essencialmente, prevê serviços de marketing destinados a promover essa rota. Ao mesmo tempo, afigura-se que a celebração do acordo sobre serviços aeroportuários também dependia do acordo sobre serviços de marketing: embora o acordo sobre serviços aeroportuários tenha sido celebrado previamente, não obrigava a Ryanair a assumir serviços a partir de Zweibrücken. Em vez disso, estipulava de modo explícito que «se o serviço não tiver início até 28 de outubro de 2008, o presente acordo cessará automaticamente sem responsabilidades para nenhuma parte». Com efeito, a Ryanair deu início às suas operações em Zweibrücken apenas depois da celebração do contrato da AMS.

(346)

Pelos motivos que precedem, a Comissão considera adequado analisar o acordo sobre serviços aeroportuários de 22 de setembro de 2008 e o acordo sobre serviços de marketing de 6 de outubro de 2008 conjuntamente, com vista a determinar se constituem ou não auxílios estatais.

(347)

Para conseguir aplicar o princípio do operador numa economia de mercado ao caso em apreço, é necessário comparar o comportamento da FGAZ/FZG e do Land como signatários do acordo sobre serviços aeroportuários com a Ryanair e do acordo sobre serviços de marketing com a AMS com o de um hipotético operador numa economia de mercado responsável pela exploração do aeroporto de Zweibrücken.

(348)

Ao analisar a transação em apreço, é recomendável avaliar os benefícios que este hipotético operador numa economia de mercado, motivado pela perspetiva de lucro, poderia obter a partir da aquisição de serviços de marketing. Esta análise não deve tomar em consideração o impacto geral de tais serviços no turismo e no desempenho económico da região. Deve tomar-se em consideração apenas o impacto destes serviços na rendibilidade do aeroporto, uma vez que tal seria a única preocupação de um hipotético operador numa economia de mercado.

(349)

A este respeito, as prestações de marketing devem estimular a utilização das rotas aéreas visadas pelos contratos de marketing e pelos contratos de serviços aeroportuários correspondentes, dado que os serviços de marketing de destinam a promover estas rotas. Embora esse impacto beneficie sobretudo a companhia aérea em questão, pode igualmente beneficiar o operador aeroportuário. Com efeito, o aumento do número de passageiros pode proporcionar ao operador do aeroporto um acréscimo das receitas provenientes de certas taxas aeroportuárias, bem como das receitas não aeronáuticas geradas, designadamente, pela atividade dos parques de estacionamento, restaurantes e outros estabelecimentos comerciais.

(350)

É, portanto, inegável que um operador numa economia de mercado, que gerisse o aeroporto de Zweibrücken no lugar da FGAZ/FZG e do Land, poderia tomar este efeito positivo em consideração, ao ponderar a celebração do contrato de serviços de marketing e do contrato de serviços aeroportuários correspondente. Essa ponderação incluiria uma avaliação do impacto da rota aérea em questão nas suas receitas e custos futuros e uma estimativa, nesse contexto, do número de passageiros que utilizaria estas rotas que refletisse o efeito positivo das prestações de marketing. Além disso, este efeito teria sido avaliado durante todo o período de exploração das rotas em causa, tal como previsto no contrato de serviços aeroportuários e no contrato de serviços de marketing.

(351)

Quando um operador aeroportuário celebra um acordo que prevê ações de promoção de certas rotas aéreas, é prática comum calcular a taxa de ocupação (ou o fator de carga) (97) das rotas em causa e ter essa previsão em conta ao avaliar as receitas futuras. A Comissão concorda com a Ryanair no que diz respeito a esta questão, ou seja, que os acordos sobre serviços de marketing não geram apenas custos para o operador aeroportuário, também ocasionam benefícios.

(352)

Além disso, seria recomendável determinar se um hipotético operador numa economia de mercado, que explorasse o aeroporto de Zweibrücken no lugar da FGAZ/FZG e do Land, poderia razoavelmente esperar e quantificar outros benefícios, ou seja, para além dos resultantes do efeito positivo no tráfego das rotas aéreas visadas pelo contrato de serviços de marketing durante o período de exploração destas rotas, conforme previsto no contrato de serviços de marketing ou no contrato de serviços aeroportuários.

(353)

Alguns terceiros interessados, nomeadamente a Ryanair, no seu estudo de 17 de janeiro de 2014, defendem esta tese. O estudo de 17 de janeiro de 2014 baseia-se na teoria de que as prestações de marketing adquiridas por um operador aeroportuário como a FGAZ/FZG e o Land podem reforçar a imagem de marca do aeroporto e, assim, estimular de forma sustentável o número de passageiros que utilizam o aeroporto, para além das rotas aéreas especificamente visadas pelo contrato de serviços de marketing e pelo contrato de serviços aeroportuários, durante o período de exploração previsto nesses acordos. Em especial, a Ryanair concluiu no seu estudo que os serviços de marketing surtirão efeitos positivos sustentáveis no tráfego de passageiros no aeroporto mesmo após o termo do acordo sobre serviços de marketing.

(354)

A este respeito, importa referir, em primeiro lugar, que nenhum elemento do processo sugere que, na altura em que foi celebrado o contrato de serviços de marketing, o operador aeroportuário ou o Land tenha previsto e, a fortiori, quantificado eventuais efeitos positivos dos contratos de serviços de marketing noutras rotas aéreas que não as visadas neste contrato ou, do ponto de vista temporal, após o seu termo. A Alemanha também não propôs, por sua vez, nenhum método para calcular o eventual valor atribuído a esses efeitos por um hipotético operador numa economia de mercado, que gerisse o aeroporto de Zweibrücken no lugar da FGAZ/FZG e do Land, ao avaliar a oportunidade de celebrar os acordos em 2008.

(355)

Além disso, não é possível avaliar o caráter sustentável destes efeitos com base nas informações disponíveis. É concebível que a promoção de Zweibrücken e da região no sítio web da Ryanair tenha podido incitar as pessoas que o consultaram a comprar bilhetes da Ryanair com destino a Zweibrücken, no momento em que tiveram acesso a essa publicidade ou pouco tempo depois. Contudo, é altamente improvável que o efeito da publicidade nos visitantes tenha durado ou influenciado as aquisições de bilhetes de avião durante mais do que algumas semanas após a sua publicação no sítio Internet da Ryanair. Uma campanha publicitária é suscetível de produzir efeitos duradouros quando as operações de promoção são realizadas através de um ou mais suportes publicitários a que os consumidores estejam frequentemente expostos ao longo de um determinado período. Por exemplo, uma campanha publicitária que implique a televisão generalista e as estações de rádio, sítios Internet populares e/ou vários cartazes publicitários expostos no interior ou exterior de locais públicos poderia ter um efeito sustentável se os clientes fossem regularmente expostos a esses meios. Contudo, é altamente improvável que as atividades promocionais limitadas apenas ao sítio Internet da Ryanair surtissem um efeito que durasse para além do final da promoção.

(356)

Com efeito, é muito provável que a maioria das pessoas não visite o sítio Internet da Ryanair com frequência suficiente para que a publicidade por si lhe proporcione uma recordação clara da região em causa. Este argumento é fortemente apoiado por dois fatores. Em primeiro lugar, nos termos do acordo sobre serviços de marketing, a promoção da região de Zweibrücken na página inicial do sítio Internet da Ryanair limitava-se a cinco parágrafos de 150 palavras na rubrica «Cinco atividades a realizar» na página do destino de Zweibrücken, a presença durante um período de tempo muito reduzido (16 dias) de uma simples ligação na página inicial da www.ryanair.com para um sítio disponibilizado pelo Land, e a presença de duas simples ligações na página do destino de Zweibrücken novamente para um sítio disponibilizado pelo Land. Tanto o tipo de ações de promoção (uma simples ligação com um valor de mercado limitado) como o seu curto ciclo de vida teriam reduzido significativamente o efeito de tais ações após o final da promoção, especialmente porque estas ações se limitavam ao sítio Internet da Ryanair e não eram apoiadas por qualquer outro meio de comunicação. Em segundo lugar, a preponderância das operações de marketing estabelecidas no contrato celebrado com a AMS referia-se unicamente à página do sítio web relativa ao destino de Zweibrücken. É muito provável que a maioria das pessoas não visite essa página com frequência; se e quando a visitam, é provavelmente apenas porque já se encontram interessadas nesse destino.

(357)

Deste modo, mesmo que as prestações de marketing tenham conseguido aumentar a utilização das rotas aéreas visadas pelos acordos de serviços de marketing durante o período da sua aplicação, é muito provável que tal efeito tenha sido nulo ou insignificante depois desse período ou em relação a outras rotas.

(358)

Decorre igualmente dos estudos da Ryanair de 17 e 31 de janeiro de 2014 que a criação de benefícios para além das rotas aéreas abrangidas por acordos sobre serviços de marketing ou que durassem após o período de aplicação em relação a estas rotas, tal como estabelecido no acordo sobre serviços de marketing e no acordo sobre serviços aeroportuários, era extremamente incerta e não era possível quantificá-la com um grau de fiabilidade considerado suficiente por um operador prudente numa economia de mercado.

(359)

Por conseguinte, por exemplo, segundo o estudo de 17 de janeiro de 2014, «os futuros lucros incrementais para além do termo previsto do acordo sobre serviços aeroportuários são inerentemente incertos». Além disso, esse estudo sugere dois métodos para avaliar a priori os efeitos positivos dos acordos sobre serviços de marketing: uma metodologia de «fluxo de caixa» e uma metodologia de «capitalização».

(360)

A metodologia com base no «fluxo de caixa» implica a apreciação dos benefícios dos acordos sobre serviços de marketing e dos acordos sobre serviços aeroportuários através da avaliação das receitas futuras que poderão ser geradas pelo operador aeroportuário por meio do acordo sobre serviços aeroportuários e serviços de marketing, menos os custos correspondentes. Na metodologia de «capitalização», a melhoria da imagem de marca do aeroporto mediante serviços de marketing é tratada como um ativo intangível, adquirido pelo preço estabelecido no acordo sobre serviços de marketing.

(361)

Todavia, o estudo sublinha as grandes dificuldades apresentadas pela abordagem de «capitalização» e demonstra que os resultados alcançados por este método podem não ser fiáveis; sugere que a abordagem de «fluxo de caixa» seria melhor. O estudo conclui, nomeadamente:

«A abordagem de capitalização devia tomar em consideração apenas a proporção das despesas de marketing atribuíveis à base de ativos intangíveis de um aeroporto. Contudo, pode ser difícil identificar a proporção de despesas de marketing orientadas para a criação de receitas futuras previstas para o aeroporto (isto é, um investimento na base de ativos intangíveis do aeroporto) por oposição à geração de receitas correntes para o aeroporto».

Também salienta que:

«Para implementar a abordagem com base na capitalização, é necessário estimar o período médio durante o qual um aeroporto conseguiria reter um cliente devido à campanha de marketing da AMS. Na prática, seria muito difícil estimar o período médio de retenção de clientes no seguimento de uma campanha da AMS devido a dados insuficientes».

(362)

O estudo de 31 de janeiro de 2014 propõe uma aplicação prática da abordagem com base no «fluxo de caixa». De acordo com esta abordagem, os benefícios dos acordos sobre serviços de marketing e dos acordos sobre serviços aeroportuários que duram mesmo após o termo do acordo sobre serviços de marketing são expressos como um «valor final» que é calculado na data de expiração do acordo. Este valor final é calculado a partir dos lucros incrementais esperados dos acordos de serviços aeroportuários e de serviços de marketing no último ano de aplicação do contrato de serviços aeroportuários. Esses lucros prolongaram-se durante o período seguinte, com uma duração igual à do contrato de serviços aeroportuários, e são ajustados para tomar em consideração a taxa de crescimento do mercado de transportes aéreos na Europa e o fator de probabilidade destinado a refletir as capacidades do acordo de serviços aeroportuários e do acordo de serviços de marketing para contribuírem para os lucros do aeroporto após o seu termo. Segundo o estudo de 31 de janeiro de 2014, a capacidade de produzir benefícios duradouros depende de vários fatores, «nomeadamente uma maior proeminência e uma marca mais forte, em conjunto com externalidades de rede e passageiros repetidos», embora não sejam apresentados pormenores sobre estes fatores. Além disso, este método tem em conta uma taxa de atualização que reflete o custo de capital.

(363)

Em relação ao fator de probabilidade, o estudo propõe uma taxa de 30 % que considera prudente. No entanto, o estudo, de caráter muito teórico, não dá nenhuma justificação válida, quantitativa ou qualitativa, sobre este aspeto. Não se baseia em quaisquer factos relativos às atividades da Ryanair, aos mercados do transporte aéreo ou aos serviços aeroportuários para fundamentar esta taxa de 30 %. Não estabelece qualquer relação entre esta taxa e os fatores que menciona de passagem (proeminência, marca forte, externalidades de rede e passageiros repetidos) e que deveriam alargar os benefícios do acordo sobre serviços aeroportuários e do acordo sobre serviços de marketing depois das datas de expiração. Por último, não se baseia de qualquer modo no conteúdo específico dos serviços de marketing previstos nos vários contratos com a AMS quando analisa em que medida esses serviços poderiam influenciar os fatores.

(364)

Além disso, não demonstra que, após a cessação do contrato de serviços aeroportuários e do contrato de serviços de marketing, os benefícios por eles proporcionados ao gestor do aeroporto no seu último ano de aplicação tenham qualquer probabilidade de se prolongar no futuro. Também não justifica a relevância da taxa de crescimento do mercado de transportes aéreos na Europa para avaliar os efeitos de um contrato de serviços aeroportuários e de um contrato de serviços de marketing num dado aeroporto.

(365)

Por conseguinte, um «valor final» calculado segundo o método proposto pela Ryanair seria muito pouco suscetível de ser tomado em consideração por um operador prudente numa economia de mercado, ao avaliar o interesse da celebração de um contrato.

(366)

Por conseguinte, o estudo de 31 de janeiro de 2014 demonstra que uma abordagem com base no «fluxo de caixa» conduziria apenas a resultados muito incertos e pouco fiáveis, tal como o método com base na «capitalização».

(367)

Acresce que nem a Alemanha nem nenhum terceiro interessado forneceram elementos indicativos de que o método proposto pela Ryanair no estudo de 31 de janeiro de 2014, ou qualquer outro método de quantificação dos lucros após a cessação dos contratos de serviços aeroportuários e dos contratos de serviços de marketing, foi efetivamente implementado por gestores de aeroportos regionais comparáveis ao de Zweibrücken. A Alemanha não apresentou quaisquer observações sobre os estudos de 17 e 31 de janeiro de 2014.

(368)

Além disso, um valor final calculado com o método proposto pela Ryanair só é positivo (e, portanto, só tende a aumentar a rendibilidade do acordo sobre serviços aeroportuários e do acordo sobre serviços de marketing) se os lucros incrementais esperados destes acordos no ano final de aplicação do acordo sobre serviços aeroportuários forem positivos. Se forem negativos, em geral, tomar o valor final em consideração reduzirá a rendibilidade dos acordos. Demonstrar-se-á infra (ver considerandos 378 e seguintes) que os acordos de 2008 resultaram em fluxos de caixa incrementais negativos.

(369)

Além disso, tal como declarado supra (ver considerandos 341 e seguintes), como é evidente, os serviços de marketing têm como alvo pessoas passíveis de utilizar a rota abrangida pelo acordo sobre serviços de marketing. Caso esta rota não seja renovada após o termo do acordo sobre serviços aeroportuários, é improvável que os serviços de marketing continuem a surtir um efeito positivo no tráfego de passageiros no aeroporto após a data de termo. É muito difícil para um operador aeroportuário avaliar a probabilidade de uma companhia aérea continuar a gerir uma rota após o termo do prazo relativamente ao qual assumiu um compromisso no acordo sobre serviços aeroportuários. Em especial, as companhias aéreas de baixo custo demonstraram que, no que se refere à abertura e ao encerramento de rotas, são muito sensíveis às condições do mercado que, na maior parte das vezes, sofrem alterações muito rapidamente. Portanto, ao participar numa transação tal como a examinada neste caso, um operador prudente numa economia de mercado não dependeria da possibilidade de uma companhia aérea alargar a operação da rota em questão após o termo do acordo.