Processo T‑319/11

ABN Amro Group NV

contra

Comissão Europeia

«Auxílios de Estado — Setor financeiro — Auxílio destinado a sanar uma perturbação grave na economia de um Estado‑Membro — Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE — Decisão que declara o auxílio compatível com o mercado interno — Condições de autorização do auxílio — Proibição de proceder a aquisições — Conformidade com as comunicações da Comissão relativas às ajudas ao setor financeiro no contexto da crise financeira — Proporcionalidade — Igualdade de tratamento — Princípio da boa administração — Dever de fundamentação — Direito de propriedade»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Terceira Secção) de 8 de abril de 2014

1. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Poder de apreciação da Comissão — Possibilidade de adotar orientações — Efeito coercivo/vinculativo — Fiscalização jurisdicional

   [Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE; Comunicações da Comissão 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 e 2009/C 195/04]

2. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios suscetíveis de serem considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios ao setor financeiro no contexto da crise financeira — Limitação do montante do auxílio ao mínimo necessário — Proibição de proceder a aquisições de empresas — Alcance e duração

   (Artigo 107.o, n.o 3, TFUE; Comunicação 2009/C 195/04 da Comissão)

3. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios suscetíveis de serem considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios ao setor financeiro no contexto da crise financeira — Poder de revogar ou de alterar uma decisão da Comissão

   (Artigo 108.o, n.o 2, TFUE; Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, artigo 7.o; Comunicação 2009/C 195/04 da Comissão)

4. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios ao setor financeiro no contexto da crise financeira — Proibição de proceder a aquisições de empresas — Princípio da proporcionalidade — Fiscalização jurisdicional

   [Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE; Comunicações da Comissão 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 e 2009/C 195/04]

5. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios suscetíveis de serem considerados compatíveis com o mercado interno — Exame das medidas de reestruturação previstas pela empresa beneficiária do auxílio — Comparação com as medidas adotadas por outras empresas do mesmo setor — Ónus da prova

   [Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE; Comunicação 2009/C 195/04 da Comissão]

6. Direito da União Europeia — Princípios gerais de direito — Direito a uma boa administração — Tratamento diligente e imparcial dos dossiês — Decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado

   [Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE]

7. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Decisão da Comissão relativa á compatibilidade com o mercado interno — Fundamentação sumária — Admissibilidade — Requisitos

   [Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE; Comunicações da Comissão 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 e 2009/C 195/04]

8. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Decisão inscrita num contexto conhecido pelo interessado que lhe permite compreender o alcance da medida tomada a seu respeito — Admissibilidade de uma fundamentação sumária

   (Artigo 296.o TFUE)

9. União Europeia — regimes de propriedade — Princípio da neutralidade — Aplicação das regras fundamentais do Tratado — Articulação com as disposições em matéria de auxílios de Estado

   (Artigos 107.°, n.o 1, TFUE e 345.° TFUE)

1.  Para efeitos de aplicação do artigo 107.o, n.o 3, TFUE, a Comissão goza de um amplo poder de apreciação cujo exercício implica apreciações complexas de ordem económica e social que devem ser efetuadas no contexto da União. Para exercer esse direito, a Comissão pode dotar‑se de regras indicativas através de atos, como as comunicações, desde que essas regras não se afastem das normas do Tratado. A este respeito, ao adotar regras de conduta para a aplicação de medidas de auxílio de Estado e ao anunciar, através da sua publicação, que as aplicará no futuro aos casos por elas abrangidos, a Comissão autolimita‑se no exercício do seu poder de apreciação e não se pode afastar dessas regras, sob pena de poder ser sancionada, eventualmente, por violação dos princípios gerais do direito, como a igualdade de tratamento ou a proteção da confiança legítima. Assim, no domínio específico dos auxílios de Estado, a Comissão está vinculada pelos enquadramentos e pelas comunicações que adota, na medida em que não se afastem das normas do Tratado e sejam aceites pelos Estados‑Membros. Cabe, pois, ao juiz da União verificar se a Comissão respeitou as regras de que se dotou.

   (cf. n.os 27‑29)

2.  A Comissão não viola a comunicação relativa à reestruturação ao considerar que o princípio da limitação de um auxílio, concedido a uma empresa do setor bancário para pôr termo a uma perturbação grave da economia de um Estado‑Membro, ao mínimo necessário lhe permite impor uma proibição de proceder a aquisições de uma participação superior a 5%, durante um período máximo de cinco anos, nas condições a seguir indicadas.

   Primeiro, a proibição de proceder a aquisições não deve dizer respeito apenas às participações em empresas ativas no setor financeiro ou no Estado‑Membro da sociedade beneficiária do auxílio, mas pode potencialmente dizer respeito a qualquer aquisição, uma vez que o objetivo é fazer com que o dinheiro do banco beneficiário do auxílio seja utilizado no reembolso do mesmo antes de realizar aquisições. Com efeito, as aquisições devem ter como objetivo garantir a viabilidade da entidade auxiliada. Por conseguinte, qualquer aquisição não relacionada com o processo de reestruturação pode, em si mesma, provocar distorções no mercado. É esse o caso das aquisições, financiadas através do auxílio de Estado, que não sejam estritamente necessárias para assegurar o retorno à viabilidade da sociedade beneficiária e que, portanto, violam o princípio da limitação do auxílio ao mínimo necessário.

   Segundo, a proibição de adquirir participações noutras empresas ou de realizar novos investimentos não se deve limitar a participações de controlo.

   Por último, no que respeita à duração da proibição, embora a comunicação relativa à reestruturação não defina concretamente uma duração para as proibições de proceder a aquisições impostas para garantir a limitação do auxílio ao mínimo necessário, uma vez que o n.o 23 da comunicação relativa à reestruturação se refere à reestruturação do beneficiário, é possível deduzir daí que essa medida pode ser considerada fundada enquanto tal contexto subsistir.

   (cf. n.os 40, 42‑46, 54, 63, 169, 177)

3.  O poder da Comissão de autorizar aquisições posteriormente a uma decisão de aprovação de auxílios de Estado concedida a uma empresa do setor bancário para pôr termo a uma perturbação grave na economia de um Estado‑Membro, e que inclui uma proibição de proceder a aquisições, decorre dos seus poderes gerais de autoridade administrativa, que, na qualidade de autor de uma decisão nesta matéria, é competente para a revogar ou alterar. A falta de menção específica dessa faculdade numa decisão deste tipo não pode ser qualificada de violação da comunicação relativa à reestruturação.

   (cf. n.o 66)

4.  Enquanto princípio geral da União, o princípio da proporcionalidade é um critério da legalidade de todos os atos das instituições da União, incluindo as decisões que a Comissão adota na sua qualidade de autoridade da concorrência.

   A legalidade de uma proibição de proceder a aquisições imposta a uma empresa do setor bancário como condição para a concessão de um auxílio de Estado destinado a pôr termo a uma perturbação grave na economia de um Estado‑Membro não pode ser apreciada isolando esta medida do seu contexto, mas deve necessariamente ser apreciada no contexto dos planos de reestruturação submetidos pelo Estado em causa.

   Por outro lado, tendo em conta a natureza do exame da compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado interno, a Comissão goza de uma ampla margem de apreciação quando se trata de avaliar, designadamente, se uma combinação de medidas lhe permite considerar um auxílio compatível com o mercado interno, pelo que a fiscalização do Tribunal Geral a esse respeito é necessariamente limitada.

   (cf. n.os 75, 80, 81)

5.  A fim de apreciar o respeito do princípio da igualdade de tratamento no caso de decisões que autorizam auxílios de Estado no setor bancário com base num plano de reestruturação e sujeitas a diversas condições, embora não se possa excluir que seja possível comparar as medidas de reestruturação específicas e as condições previstas por diferentes decisões in abstrato, não deixa de ser verdade que a reestruturação de uma empresa e as condições a que o auxílio concedido é submetido se devem focar nos problemas intrínsecos dessa empresa, e que as experiências feitas por outras empresas, em contextos diferentes, podem ser destituídas de pertinência. De qualquer forma, na hipótese de o Tribunal Geral poder ser chamado a apreciar o caráter comparável da situação de uma parte recorrente com as situações em causa noutras decisões da Comissão, o ónus da prova desse caráter comparável ou não incumbe à parte recorrente.

   (cf. n.os 113, 114, 184, 185)

6.  V. texto da decisão.

   (cf. n.os 128, 213, 214)

7.  Em matéria de auxílios de Estado, admite‑se uma fundamentação relativamente sucinta e que consista, em grande parte, num relembrar dos princípios da comunicação relativa à reestruturação, desde deixe transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da Comissão, nomeadamente porque esta última aplicou um princípio enunciado na referida comunicação. Além disso, o facto de não se proceder ao exame de medidas alternativas propostas pela parte recorrente justifica‑se uma vez que decorre da fundamentação exposta que é necessária uma aplicação estrita dos princípios evocados, como o da limitação do auxílio ao mínimo necessário, o que exclui, portanto, as soluções alternativas mais flexíveis.

   Por outro lado, embora as comunicações da Comissão relativas às ajudas ao setor financeiro no contexto da crise financeira tenham conduzido à formulação de uma política nova, a Comissão não está por isso vinculada a um dever de fundamentação acrescido.

   Por último, em todo o caso, o alcance da fundamentação noutra decisão é pouco pertinente para permitir ao Tribunal Geral analisar se a decisão recorrida está suficientemente fundamentada.

   (cf. n.os 135, 136, 139, 141)

8.  V. texto da decisão.

   (cf. n.o 138)

9.  V. texto da decisão.

   (cf. n.os 147, 148, 153)

Processo T‑319/11

ABN Amro Group NV

contra

Comissão Europeia

«Auxílios de Estado — Setor financeiro — Auxílio destinado a sanar uma perturbação grave na economia de um Estado‑Membro — Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE — Decisão que declara o auxílio compatível com o mercado interno — Condições de autorização do auxílio — Proibição de proceder a aquisições — Conformidade com as comunicações da Comissão relativas às ajudas ao setor financeiro no contexto da crise financeira — Proporcionalidade — Igualdade de tratamento — Princípio da boa administração — Dever de fundamentação — Direito de propriedade»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Terceira Secção) de 8 de abril de 2014

1. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Poder de apreciação da Comissão — Possibilidade de adotar orientações — Efeito coercivo/vinculativo — Fiscalização jurisdicional

   [Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE; Comunicações da Comissão 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 e 2009/C 195/04]

2. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios suscetíveis de serem considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios ao setor financeiro no contexto da crise financeira — Limitação do montante do auxílio ao mínimo necessário — Proibição de proceder a aquisições de empresas — Alcance e duração

   (Artigo 107.o, n.o 3, TFUE; Comunicação 2009/C 195/04 da Comissão)

3. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios suscetíveis de serem considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios ao setor financeiro no contexto da crise financeira — Poder de revogar ou de alterar uma decisão da Comissão

   (Artigo 108.o, n.o 2, TFUE; Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, artigo 7.o; Comunicação 2009/C 195/04 da Comissão)

4. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios ao setor financeiro no contexto da crise financeira — Proibição de proceder a aquisições de empresas — Princípio da proporcionalidade — Fiscalização jurisdicional

   [Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE; Comunicações da Comissão 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 e 2009/C 195/04]

5. Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios suscetíveis de serem considerados compatíveis com o mercado interno — Exame das medidas de reestruturação previstas pela empresa beneficiária do auxílio — Comparação com as medidas adotadas por outras empresas do mesmo setor — Ónus da prova

   [Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE; Comunicação 2009/C 195/04 da Comissão]

6. Direito da União Europeia — Princípios gerais de direito — Direito a uma boa administração — Tratamento diligente e imparcial dos dossiês — Decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado

   [Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE]

7. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Decisão da Comissão relativa á compatibilidade com o mercado interno — Fundamentação sumária — Admissibilidade — Requisitos

   [Artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE; Comunicações da Comissão 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 e 2009/C 195/04]

8. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Decisão inscrita num contexto conhecido pelo interessado que lhe permite compreender o alcance da medida tomada a seu respeito — Admissibilidade de uma fundamentação sumária

   (Artigo 296.o TFUE)

9. União Europeia — regimes de propriedade — Princípio da neutralidade — Aplicação das regras fundamentais do Tratado — Articulação com as disposições em matéria de auxílios de Estado

   (Artigos 107.°, n.o 1, TFUE e 345.° TFUE)

1.  Para efeitos de aplicação do artigo 107.o, n.o 3, TFUE, a Comissão goza de um amplo poder de apreciação cujo exercício implica apreciações complexas de ordem económica e social que devem ser efetuadas no contexto da União. Para exercer esse direito, a Comissão pode dotar‑se de regras indicativas através de atos, como as comunicações, desde que essas regras não se afastem das normas do Tratado. A este respeito, ao adotar regras de conduta para a aplicação de medidas de auxílio de Estado e ao anunciar, através da sua publicação, que as aplicará no futuro aos casos por elas abrangidos, a Comissão autolimita‑se no exercício do seu poder de apreciação e não se pode afastar dessas regras, sob pena de poder ser sancionada, eventualmente, por violação dos princípios gerais do direito, como a igualdade de tratamento ou a proteção da confiança legítima. Assim, no domínio específico dos auxílios de Estado, a Comissão está vinculada pelos enquadramentos e pelas comunicações que adota, na medida em que não se afastem das normas do Tratado e sejam aceites pelos Estados‑Membros. Cabe, pois, ao juiz da União verificar se a Comissão respeitou as regras de que se dotou.

   (cf. n.os 27‑29)

2.  A Comissão não viola a comunicação relativa à reestruturação ao considerar que o princípio da limitação de um auxílio, concedido a uma empresa do setor bancário para pôr termo a uma perturbação grave da economia de um Estado‑Membro, ao mínimo necessário lhe permite impor uma proibição de proceder a aquisições de uma participação superior a 5%, durante um período máximo de cinco anos, nas condições a seguir indicadas.

   Primeiro, a proibição de proceder a aquisições não deve dizer respeito apenas às participações em empresas ativas no setor financeiro ou no Estado‑Membro da sociedade beneficiária do auxílio, mas pode potencialmente dizer respeito a qualquer aquisição, uma vez que o objetivo é fazer com que o dinheiro do banco beneficiário do auxílio seja utilizado no reembolso do mesmo antes de realizar aquisições. Com efeito, as aquisições devem ter como objetivo garantir a viabilidade da entidade auxiliada. Por conseguinte, qualquer aquisição não relacionada com o processo de reestruturação pode, em si mesma, provocar distorções no mercado. É esse o caso das aquisições, financiadas através do auxílio de Estado, que não sejam estritamente necessárias para assegurar o retorno à viabilidade da sociedade beneficiária e que, portanto, violam o princípio da limitação do auxílio ao mínimo necessário.

   Segundo, a proibição de adquirir participações noutras empresas ou de realizar novos investimentos não se deve limitar a participações de controlo.

   Por último, no que respeita à duração da proibição, embora a comunicação relativa à reestruturação não defina concretamente uma duração para as proibições de proceder a aquisições impostas para garantir a limitação do auxílio ao mínimo necessário, uma vez que o n.o 23 da comunicação relativa à reestruturação se refere à reestruturação do beneficiário, é possível deduzir daí que essa medida pode ser considerada fundada enquanto tal contexto subsistir.

   (cf. n.os 40, 42‑46, 54, 63, 169, 177)

3.  O poder da Comissão de autorizar aquisições posteriormente a uma decisão de aprovação de auxílios de Estado concedida a uma empresa do setor bancário para pôr termo a uma perturbação grave na economia de um Estado‑Membro, e que inclui uma proibição de proceder a aquisições, decorre dos seus poderes gerais de autoridade administrativa, que, na qualidade de autor de uma decisão nesta matéria, é competente para a revogar ou alterar. A falta de menção específica dessa faculdade numa decisão deste tipo não pode ser qualificada de violação da comunicação relativa à reestruturação.

   (cf. n.o 66)

4.  Enquanto princípio geral da União, o princípio da proporcionalidade é um critério da legalidade de todos os atos das instituições da União, incluindo as decisões que a Comissão adota na sua qualidade de autoridade da concorrência.

   A legalidade de uma proibição de proceder a aquisições imposta a uma empresa do setor bancário como condição para a concessão de um auxílio de Estado destinado a pôr termo a uma perturbação grave na economia de um Estado‑Membro não pode ser apreciada isolando esta medida do seu contexto, mas deve necessariamente ser apreciada no contexto dos planos de reestruturação submetidos pelo Estado em causa.

   Por outro lado, tendo em conta a natureza do exame da compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado interno, a Comissão goza de uma ampla margem de apreciação quando se trata de avaliar, designadamente, se uma combinação de medidas lhe permite considerar um auxílio compatível com o mercado interno, pelo que a fiscalização do Tribunal Geral a esse respeito é necessariamente limitada.

   (cf. n.os 75, 80, 81)

5.  A fim de apreciar o respeito do princípio da igualdade de tratamento no caso de decisões que autorizam auxílios de Estado no setor bancário com base num plano de reestruturação e sujeitas a diversas condições, embora não se possa excluir que seja possível comparar as medidas de reestruturação específicas e as condições previstas por diferentes decisões in abstrato, não deixa de ser verdade que a reestruturação de uma empresa e as condições a que o auxílio concedido é submetido se devem focar nos problemas intrínsecos dessa empresa, e que as experiências feitas por outras empresas, em contextos diferentes, podem ser destituídas de pertinência. De qualquer forma, na hipótese de o Tribunal Geral poder ser chamado a apreciar o caráter comparável da situação de uma parte recorrente com as situações em causa noutras decisões da Comissão, o ónus da prova desse caráter comparável ou não incumbe à parte recorrente.

   (cf. n.os 113, 114, 184, 185)

6.  V. texto da decisão.

   (cf. n.os 128, 213, 214)

7.  Em matéria de auxílios de Estado, admite‑se uma fundamentação relativamente sucinta e que consista, em grande parte, num relembrar dos princípios da comunicação relativa à reestruturação, desde deixe transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da Comissão, nomeadamente porque esta última aplicou um princípio enunciado na referida comunicação. Além disso, o facto de não se proceder ao exame de medidas alternativas propostas pela parte recorrente justifica‑se uma vez que decorre da fundamentação exposta que é necessária uma aplicação estrita dos princípios evocados, como o da limitação do auxílio ao mínimo necessário, o que exclui, portanto, as soluções alternativas mais flexíveis.

   Por outro lado, embora as comunicações da Comissão relativas às ajudas ao setor financeiro no contexto da crise financeira tenham conduzido à formulação de uma política nova, a Comissão não está por isso vinculada a um dever de fundamentação acrescido.

   Por último, em todo o caso, o alcance da fundamentação noutra decisão é pouco pertinente para permitir ao Tribunal Geral analisar se a decisão recorrida está suficientemente fundamentada.

   (cf. n.os 135, 136, 139, 141)

8.  V. texto da decisão.

   (cf. n.o 138)

9.  V. texto da decisão.

   (cf. n.os 147, 148, 153)