Processos apensos C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 e C‑397/19

Asociaţia «Forumul Judecătorilor Din România» e o.

(pedidos de decisão prejudicial apresentados respetivamente pelo le Tribunalul Olt, pela Curtea de Apel Piteşti, pela Curtea de Apel Bucureşti, pela Curtea de Apel Braşov, pela Curtea de Apel Piteştie e pelo Tribunalul Bucureşti)

Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 18 de maio de 2021

«Reenvio prejudicial — Tratado de Adesão da República da Bulgária e da Roménia à União Europeia — Ato relativo às condições de Adesão à União da República da Bulgária e da Roménia — Artigos 37.° e 38.° — Medidas adequadas — Mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Roménia relativamente a objetivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção — Decisão 2006/928/CE — Natureza e efeitos jurídicos do mecanismo de cooperação e de verificação e dos relatórios elaborados pela Comissão ao abrigo do mesmo — Estado de Direito — Independência da justiça — Artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE — Artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Leis e decretos urgentes do Governo adotados na Roménia durante os anos de 2018 e 2019 em matéria de organização do sistema judiciário e de responsabilidade dos juízes — Nomeação ad interim para os lugares de direção da Inspeção Judicial — Criação de uma secção dentro do Ministério Público com competência para investigar as infrações cometidas no âmbito do sistema judicial — Responsabilidade patrimonial do Estado e responsabilidade pessoal dos juízes em caso de erro judiciário»

1. Questões prejudiciais — Competência do Tribunal de Justiça — Atos adotados pelas instituições — Conceito — Decisão 2006/928 e relatórios elaborados com base nesta decisão — Inclusão

   (Artigo 267.o TFUE; Decisão 2006/928 da Comissão)

   (cf. n.os 148‑151 e disp. 1)

2. Direito da União Europeia — Valores e objetivos da União — Valores — Respeito do Estado de Direito — Alcance — Adesão à União — Não regressão da proteção dos valores da União — Tratado de Adesão da Roménia à União Europeia — Âmbito de aplicação — Decisão 2006/928 — Inclusão

   (Artigos 2.o, 4.o, n.o 3, 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, e 49.o TUE; Ato de Adesão de 2005, artigos 2.o, 37.o e 38.o; Decisão 2006/928 da Comissão)

   (cf. n.os 160‑165, 169‑172, 175‑178 e disp. 2)

3. Direito da União Europeia — Valores e objetivos da União — Valores — Respeito do Estado de Direito — Alcance — Adesão à União — Não regressão da proteção dos valores da União — Tratado de Adesão da Roménia à União Europeia — Decisão 2006/928 — Âmbito de aplicação — Regulamentações nacionais que regem a organização da justiça — Inclusão

   (Artigos 2.°, 4.°, n.o 3, 19.°, n.o 1, segundo parágrafo, e 49.° TUE; Tratado de Adesão de 2005; Decisão 2006/928 da Comissão)

   (cf. n.os 184, 185 e disp. 3)

4. Estados‑Membros — Obrigações — Estabelecimento das vias de recurso necessárias para garantir uma tutela jurisdicional efetiva — Respeito pelo princípio da independência dos juízes — Nomeação ad interim para os lugares de direção da Inspeção Judicial — Exercício da ação disciplinar relativamente a juízes e procuradores — Não cumprimento do procedimento comum de nomeação previsto pelo direito nacional — Inadmissibilidade

   (Artigos 2.° e 19.° TUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o, segundo parágrafo)

   (cf. n.os 188‑192, 194‑200, 205 e disp. 4)

5. Estados‑Membros — Obrigações — Estabelecimento dos meios processuais necessários para garantir uma tutela jurisdicional efetiva — Respeito pelo princípio da independência dos juízes — Criação de uma secção dentro do Ministério Público com competência para investigar as infrações cometidas no âmbito do sistema judicial — Secção com competência exclusiva para conduzir os inquéritos — Inadmissibilidade — Justificações

   (Artigos 2.° e 19.°, n.o 1, segundo parágrafo, TUE; artigo 267.o TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 47.° e 48.°; Decisão 2006/928 da Comissão)

   (cf. n.os 213, 214, 216, 219‑221, 223 e disp. 5)

6. Estados‑Membros — Obrigações — Estabelecimento dos meios processuais necessários para garantir uma tutela jurisdicional efetiva — Respeito pelo princípio da independência dos juízes — Responsabilidade patrimonial do Estado e responsabilidade pessoal dos juízes em caso de erro judiciário — Constatação da existência desse erro no processo destinado a acionar a responsabilidade patrimonial do Estado, sem audição do juiz em causa — Constatação que se impõe no âmbito da ação de direito de regresso que tem por objeto a responsabilidade pessoal do juiz em causa — Inexistência de garantias necessárias para evitar uma pressão sobre a atividade jurisdicional e para assegurar os direitos de defesa do juiz em causa — Inadmissibilidade

   (Artigos 2.° e 19.°, n.o 1, segundo parágrafo, TUE)

   (cf. n.os 226, 227, 229, 232‑237, 241 e disp. 6)

7. Estados‑Membros — Obrigações — Estabelecimento dos meios processuais necessários para garantir uma tutela jurisdicional efetiva — Respeito pelo princípio da independência dos juízes — Primado — Efeito direto — Obrigações dos órgãos jurisdicionais nacionais — Regulamentação nacional de nível constitucional que impede um órgão jurisdicional de grau inferior de não aplicar uma disposição nacional contrária ao direito da União — Inadmissibilidade

   (Artigos 2.° e 19.°, n.o 1, segundo parágrafo, TUE; Tratado de Adesão de 2005; Decisão 2006/928 da Comissão)

   (cf. n.os 244‑248, 250‑252 e disp. 7)

Resumo

O Tribunal de Justiça pronuncia‑se sobre uma série de reformas romenas relativas à organização judiciária, ao regime disciplinar dos magistrados, à responsabilidade patrimonial do Estado e à responsabilidade pessoal dos juízes na sequência de erro judiciário

Foram submetidos ao Tribunal de Justiça por órgãos jurisdicionais romenos seis pedidos de decisão prejudicial no âmbito de litígios que opõem pessoas coletivas ou pessoas singulares a autoridades ou órgãos como a Inspeção Judicial romena, o Conselho Superior da Magistratura e o Ministério Público junto do Supremo Tribunal de Cassação e de Justiça.

Os litígios nos processos principais inscrevem‑se no âmbito de uma reforma de envergadura em matéria de justiça e de luta contra a corrupção na Roménia, a qual é objeto de acompanhamento a nível da União Europeia desde 2007 ao abrigo do mecanismo de cooperação e de verificação instituído pela Decisão 2006/928 por ocasião da adesão da Roménia à União ( 1 ) (a seguir «MCV»).

No contexto das negociações com vista à sua adesão à União, a Roménia tinha adotado, em 2004, três leis, ditas «leis sobre a justiça», relativas ao estatuto dos juízes e dos procuradores, à organização judiciária e ao Conselho Superior da Magistratura, com o objetivo de melhorar a independência e a eficácia da justiça. Nos anos 2017 a 2019, foram introduzidas alterações às referidas leis por leis e decretos urgentes do Governo adotados com base na Constituição romena. Os recorrentes no processo principal contestam a compatibilidade com o direito da União de algumas dessas alterações legislativas. Em apoio dos seus recursos, referem certos pareceres e relatórios elaborados pela Comissão Europeia sobre os progressos realizados pela Roménia ao abrigo do MCV, que, em seu entender, criticam as disposições adotadas pela Roménia nos anos 2017 a 2019 à luz das exigências de eficácia da luta contra a corrupção e de garantia da independência do poder judicial.

Neste quadro, os órgãos jurisdicionais de reenvio interrogam‑se sobre a natureza e os efeitos jurídicos do MCV, bem como sobre o alcance dos relatórios elaborados pela Comissão ao abrigo do mesmo. Segundo esses órgãos jurisdicionais, o conteúdo, o caráter e a duração do referido mecanismo devem ser considerados abrangidos pelo âmbito de aplicação do Tratado de Adesão e as exigências formuladas nesses relatórios devem ter caráter obrigatório para a Roménia. A este respeito, todavia, os referidos órgãos jurisdicionais mencionam uma jurisprudência nacional segundo a qual o direito da União não prevalece sobre a ordem constitucional romena e a Decisão 2006/928 não pode constituir uma norma de referência no âmbito de uma fiscalização de constitucionalidade, uma vez que essa decisão foi adotada antes da adesão da Roménia à União e a questão de saber se o seu conteúdo, caráter e duração estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do Tratado de Adesão não foi objeto de interpretação pelo Tribunal de Justiça.

Apreciação do Tribunal de Justiça

Num primeiro momento, o Tribunal de Justiça, reunido em Grande Secção, afirma que a Decisão 2006/928 e os relatórios elaborados pela Comissão com base nessa decisão constituem atos adotados por uma instituição da União, suscetíveis de ser interpretados nos termos do artigo 267.o TFUE. Em seguida, o Tribunal de Justiça declara que a referida decisão, no que respeita à natureza jurídica, ao conteúdo e aos efeitos no tempo, está abrangida pelo âmbito de aplicação do Tratado de Adesão, uma vez que constitui uma medida adotada com base no Ato de Adesão que vincula a Roménia desde a data da sua adesão à União.

No que respeita aos efeitos jurídicos da Decisão 2006/928, o Tribunal de Justiça declara que esta tem caráter vinculativo em todos os seus elementos para a Roménia desde a sua adesão à União e impõe‑lhe a obrigação de atingir os objetivos de referência, igualmente vinculativos, que figuram no seu anexo. Esses objetivos, definidos devido às deficiências constatadas pela Comissão antes da adesão da Roménia à União, visam, nomeadamente, assegurar o respeito, por esse Estado‑Membro, do valor do Estado de Direito. Assim, a Roménia deve tomar as medidas adequadas para realizar os referidos objetivos e abster‑se de aplicar qualquer medida suscetível de comprometer a realização desses mesmos objetivos.

No que respeita aos efeitos jurídicos dos relatórios elaborados pela Comissão com base na Decisão 2006/928, o Tribunal de Justiça precisa que os mesmos formulam exigências em relação à Roménia e dirigem «recomendações» ao referido Estado‑Membro com vista à realização dos objetivos de referência. Em conformidade com o princípio da cooperação leal, a Roménia deve ter devidamente em conta as referidas exigências e recomendações e abster‑se de adotar ou de manter medidas nos domínios abrangidos pelos objetivos de referência que sejam suscetíveis de comprometer o resultado que essas mesmas exigências e recomendações prescrevem.

Nomeações ad interim para os lugares de direção da Inspeção Judicial

Num segundo momento, após ter declarado que as regulamentações que regem a organização judiciária na Roménia estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da Decisão 2006/928, o Tribunal de Justiça recorda que a própria existência de uma fiscalização jurisdicional efetiva destinada a assegurar o respeito do direito da União é inerente ao valor do Estado de Direito, protegido pelo Tratado da União Europeia. Sublinha em seguida que qualquer Estado‑Membro deve assegurar que as instâncias que, enquanto «órgão jurisdicional» na aceção do direito da União, fazem parte do seu sistema de meios processuais nos domínios abrangidos pelo direito da União satisfaçam as exigências de uma tutela jurisdicional efetiva. Uma vez que se aplicam aos juízes de direito comum chamados a pronunciar‑se sobre questões ligadas à aplicação ou à interpretação do direito da União, as regulamentações nacionais em causa devem, assim, cumprir as referidas exigências. A este respeito, a preservação da independência dos juízes em questão é primordial, de modo a protegê‑los de intervenções ou de pressões externas, excluindo assim qualquer influência direta mas também as formas de influência mais indireta suscetíveis de orientar as decisões dos juízes em causa.

Por último, o Tribunal de Justiça salienta, no que respeita às regras que regulam o regime disciplinar dos juízes, que a exigência de independência impõe que se prevejam as garantias necessárias para evitar que esse regime seja utilizado enquanto sistema de controlo político do conteúdo das decisões judiciais. Uma legislação nacional não pode, assim, suscitar dúvidas no espírito dos particulares quanto à utilização das prerrogativas de um órgão judicial responsável pelos inquéritos e ações disciplinares contra juízes e procuradores como instrumento de pressão sobre a atividade destes ou como instrumento desse controlo.

Tendo em conta estas considerações gerais, o Tribunal de Justiça considera que uma regulamentação nacional é suscetível de criar tais dúvidas quando tem, mesmo a título provisório, por efeito permitir ao Governo do Estado‑Membro em causa proceder a nomeações para os lugares de direção do órgão que tem por missão conduzir os inquéritos disciplinares e exercer a ação disciplinar contra juízes e procuradores, em violação do procedimento comum de nomeação previsto pelo direito nacional.

Criação de uma secção especial com competência exclusiva para as infrações cometidas por magistrados

Num terceiro momento, e sempre à luz das mesmas considerações gerais, o Tribunal de Justiça examina a compatibilidade com o direito da União de uma regulamentação nacional que preveja a criação de uma secção especializada do Ministério Público com competência exclusiva para conduzir inquéritos sobre as infrações cometidas pelos juízes e pelos procuradores. O Tribunal de Justiça precisa que, para ser compatível com o direito da União, essa regulamentação deve, por um lado, ser justificada por imperativos objetivos e verificáveis resultantes da boa administração da justiça e, por outro, garantir que essa secção não possa ser utilizada como um instrumento de controlo político da atividade dos referidos juízes e procuradores e exerce a sua competência no respeito das exigências da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). Se não cumprir essas exigências, esta regulamentação pode ser entendida no sentido de que visa instituir um instrumento de pressão e de intimidação em relação aos juízes, o que viola a confiança dos sujeitos de direito na justiça. O Tribunal de Justiça acrescenta que a regulamentação nacional em causa não pode ter por efeito violar as obrigações específicas que incumbem à Roménia por força da Decisão 2006/928 em matéria de luta contra a corrupção.

Cabe ao juiz nacional verificar se a reforma que conduziu, na Roménia, à criação de uma secção especializada do Ministério Público competente para os inquéritos contra juízes e procuradores, bem como as regras relativas à nomeação dos procuradores atribuídos a essa secção, não são suscetíveis de tornar a referida secção permeável às influências externas. No que respeita à Carta, cabe ao juiz nacional verificar se a regulamentação nacional em causa não obsta a que a causa dos juízes e dos procuradores em questão possa ser ouvida num prazo razoável.

Responsabilidade patrimonial do Estado e responsabilidade pessoal dos juízes por erro judiciário

Num quarto momento, o Tribunal de Justiça considera que uma regulamentação nacional que rege a responsabilidade patrimonial do Estado e a responsabilidade pessoal dos juízes pelos danos causados por um erro judiciário só pode ser compatível com o direito da União na medida em que a responsabilização pessoal de um juiz por erro judiciário, no âmbito de uma ação de direito de regresso, seja limitada a casos excecionais e enquadrada por critérios objetivos e verificáveis, relativos a imperativos resultantes da boa administração da justiça, bem como por garantias destinadas a evitar qualquer risco de pressões externas sobre o conteúdo das decisões judiciais. Para este efeito, são essenciais regras claras e precisas que definam os comportamentos suscetíveis de dar origem à responsabilidade pessoal dos juízes, a fim de garantir a independência inerente à sua missão e de evitar que estejam expostos ao risco de a sua responsabilidade pessoal poder ser acionada unicamente devido à sua decisão. O facto de uma decisão comportar um erro judiciário não basta, por si só, para desencadear a responsabilidade pessoal do juiz em causa.

Quanto às regras relativas à responsabilização pessoal dos juízes, a regulamentação nacional deve prever de forma clara e precisa as garantias necessárias que assegurem que nem o inquérito destinado a verificar a existência dos pressupostos e das circunstâncias suscetíveis de dar origem a essa responsabilidade nem a ação de direito de regresso pareçam poder tornar‑se instrumentos de pressão sobre a atividade judicial. A fim de evitar que tais regras possam produzir um efeito dissuasivo relativamente aos juízes no exercício da sua missão de julgar com total independência, as autoridades competentes para instaurar e levar a cabo esse inquérito e para exercer a referida ação devem ser elas próprias autoridades que atuam de forma objetiva e imparcial, e os pressupostos materiais e regras processuais devem ser tais que sejam insuscetíveis de criar dúvidas legítimas quanto à imparcialidade das mesmas autoridades. Do mesmo modo, importa que os direitos consagrados na Carta, nomeadamente os direitos de defesa do juiz, sejam plenamente respeitados e que a instância competente para decidir sobre a responsabilidade pessoal do juiz seja um órgão jurisdicional. Em particular, a constatação da existência de um erro judiciário não pode impor‑se no âmbito da ação de direito de regresso intentada pelo Estado contra o juiz em causa apesar de este último não ter sido ouvido no processo anterior destinado a acionar a responsabilidade patrimonial do Estado.

Princípio do primado do direito da União

Num quinto momento, o Tribunal de Justiça declara que o princípio do primado do direito da União se opõe a uma regulamentação nacional de nível constitucional que impede um órgão jurisdicional de grau inferior do direito de não aplicar, por sua própria iniciativa, uma disposição nacional abrangida pelo âmbito de aplicação da Decisão 2006/928 e contrária ao direito da União. O Tribunal de Justiça recorda que, segundo jurisprudência assente, os efeitos decorrentes do princípio do primado do direito da União se impõem a todos os órgãos de um Estado‑Membro, sem que as disposições internas relativas à repartição das competências jurisdicionais, incluindo de ordem constitucional, se lhes possam opor. Recordando igualmente que os órgãos jurisdicionais nacionais devem dar ao direito interno, tanto quanto possível, uma interpretação em conformidade com as exigências do direito da União, ou não aplicar, no âmbito da sua competência, qualquer disposição contrária da legislação nacional que não possa ser objeto de tal interpretação conforme, o Tribunal de Justiça declara que, em caso de violação comprovada do Tratado UE ou da Decisão 2006/928, o princípio do primado do direito da União obriga o órgão jurisdicional de reenvio a não aplicar as disposições em causa, sejam estas de origem legislativa ou constitucional.

( 1 ) Decisão 2006/928/CE da Comissão, de 13 de dezembro de 2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Roménia relativamente a objetivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada (JO 2006, L 354, p. 56).