Processo C‑461/13

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV

contra

Bundesrepublik Deutschland

(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht)

«Reenvio prejudicial — Ambiente — Política da União Europeia no domínio da água — Diretiva 2000/60/CE — Artigo 4.o, n.o 1 — Objetivos ambientais relativos às águas de superfície — Deterioração do estado de uma massa de águas de superfície — Projeto de ampliação de uma via navegável — Obrigação dos Estados‑Membros de não autorizar um projeto suscetível de provocar uma deterioração do estado de uma massa de águas de superfície — Critérios determinantes para apreciar a existência de uma deterioração do estado de uma massa de águas»

Sumário — Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 1 de julho de 2015

1. Ambiente — Política da União no domínio da água — Diretiva 2000/60 — Objetivos ambientais respeitantes às águas de superfície — Caráter vinculativo das disposições que preveem esses objetivos e obrigação de os Estados‑Membros os atingirem

   [Diretiva 2000/60 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 3.°, 4.°, n.o 1, alínea a), i a iii), e 7.°, 5.°, 8.°, 11.° e 13.° e anexo V]

2. Ambiente — Política da União no domínio da água — Diretiva 2000/60— Natureza de Diretiva‑Quadro — Harmonização completa das legislações nacionais —Inexistência

   [Artigo 175.o, n.o 1, CE (atual artigo 192.o, n.o 1, TFUE); Diretiva 2000/60 do Parlamento Europeu e do Conselho]

3. Ambiente — Política da União no domínio da água — Diretiva 2000/60— Objetivos ambientais relativos às águas de superfície — Conceito de deterioração do estado de uma massa de água de superfície

   [Diretiva 2000/60 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 1, alínea a), i), e 7.°]

1.  O artigo 4.o, n.o 1, alínea a), i) a iii), da Diretiva 2000/60, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água, deve ser interpretado no sentido de que os Estados‑Membros são obrigados — sob reserva de concessão de uma derrogação — a recusar a aprovação de um projeto concreto quando este seja suscetível de provocar uma deterioração do estado de uma massa de águas de superfície ou quando comprometa a obtenção de um bom estado das águas de superfície ou de um bom potencial ecológico e de um bom estado químico das águas de superfície na data prevista por esta diretiva.

   Em primeiro lugar, a redação do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), i), da diretiva confirma o caráter vinculativo desta disposição. Com efeito, a remissão efetuada para a execução, por parte dos Estados‑Membros, das medidas necessárias para evitar a deterioração do estado de todas as massas de águas de superfície comporta uma obrigação de estes agirem nesse sentido. Uma autorização de um projeto concreto deve ser entendida no sentido de que constitui tal execução.

   Em segundo lugar, a referida disposição impõe dois objetivos distintos, embora intrinsecamente associados. Por um lado, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), i), da Diretiva 2000/60, os Estados‑Membros aplicarão as medidas necessárias para evitar a deterioração do estado de todas as massas de águas de superfície (obrigação de evitar a deterioração). Por outro lado, em aplicação deste artigo 4.o, n.o 1, alínea a), ii) e iii), os Estados‑Membros protegerão, melhorarão e recuperarão todas as massas de águas de superfície a fim de alcançar um bom estado das mesmas, o mais tardar no fim de 2015 (obrigação de melhoria). Estas obrigações visam realizar os objetivos qualitativos que o legislador da União procura alcançar, concretamente a preservação ou a recuperação de um bom estado, de um bom potencial ecológico e de um bom estado químico das águas de superfície.

   Por outro lado, para garantir a realização, por parte dos Estados‑Membros, dos objetivos ambientais, a Diretiva 2000/60 prevê uma série de disposições, nomeadamente as dos artigos 3.°, 5.°, 8.°, 11.° e 13.° desta diretiva, e do anexo V da mesma, que estabelecem um processo complexo e composto por várias etapas detalhadamente regulamentadas, para permitir que os Estados‑Membros executem as medidas necessárias, em função das especificidades e características das massas de águas identificadas nos seus territórios. Estes elementos confirmam a interpretação segundo a qual o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2000/60 não se limita a enunciar, através de uma formulação programática, simples objetivos de planeamento de gestão, mas tem efeitos vinculativos, uma vez determinado o estado ecológico da massa de águas em causa em cada etapa do procedimento descrito pela mesma diretiva.

   O mesmo se diga, em terceiro lugar, do regime das derrogações previsto no artigo 4.o, n.o 7, da referida diretiva. Nomeadamente, a estrutura das categorias de derrogação previstas no artigo 4.o, n.o 7, desta diretiva permite considerar que o artigo 4.o desta diretiva não contém apenas obrigações programáticas, mas diz também respeito a projetos concretos.

   A obrigação de prevenir a deterioração do estado das massas de águas recebeu do legislador da União um estatuto autónomo, não se limitando a um instrumento colocado ao serviço da obrigação de melhoria do estado das massas de águas. A referida obrigação continua a ser vinculativa em cada fase de execução da Diretiva 2000/60 e é aplicável a qualquer tipo e estado de massa de águas de superfície para o qual tenha sido ou devia ter sido adotado um plano de gestão.

   (cf. n.os 31, 32, 39, 41‑44, 47, 49‑51, disp. 1)

2.  A Diretiva 2000/60, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água, é uma diretiva‑quadro adotada com fundamento no artigo 175.o, n.o 1, CE (atual artigo 192.o, n.o 1, TFUE). A mesma diretiva estabelece princípios comuns e um quadro global de ação para a proteção das águas e assegura a coordenação, a integração assim como, a mais longo prazo, o desenvolvimento dos princípios gerais e das estruturas que permitam a proteção e uma utilização ecologicamente viável da água na União Europeia. Os princípios comuns e o quadro global de ação por ela estabelecidos devem ser posteriormente desenvolvidos pelos Estados‑Membros através da adoção de uma série de medidas particulares em conformidade com os prazos previstos por esta diretiva. Esta última não tem, porém, por objetivo a harmonização completa da legislação dos Estados‑Membros no domínio da água.

   (cf. n.o 34)

3.  O conceito de «deterioração do estado» de uma massa de águas de superfície, que figura no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), i), da Diretiva 2000/60, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água, deve ser interpretado no sentido de que há deterioração a partir do momento em que o estado de, pelo menos, um dos elementos de qualidade, na aceção do anexo V desta diretiva, se degradar uma classe, mesmo que essa degradação não se traduza numa degradação da classificação da massa de águas de superfície no seu conjunto. No entanto, caso o elemento de qualidade em causa, na aceção deste anexo, já se encontre na classe mais baixa, qualquer degradação deste elemento constitui uma deterioração do estado de uma massa de águas de superfície, na aceção deste artigo 4.o, n.o 1, alínea a), i).

   Além da redação desta disposição e da sua interpretação literal, esta interpretação é corroborada pelas regras de avaliação do estado das águas de superfície que assenta numa análise do estado ecológico que abrange cinco classes. Essas classes são apenas um instrumento que limita a margem de apreciação dos Estados‑Membros na determinação dos elementos de qualidade que reflitam um estado real de uma dada massa de águas. Em particular, a aplicação da regra «one out all out», segundo a qual uma massa de águas é classificada na classe imediatamente inferior desde que o rácio de um dos elementos de qualidade se encontre abaixo do nível correspondente à classe atual, por um lado, desencorajaria os Estados‑Membros a prevenir as deteriorações de uma massa de águas dentro de uma classe de estado e, por outro, conduziria à exclusão das águas da classe mais baixa do âmbito de aplicação da obrigação de prevenir a deterioração do seu estado.

   No que respeita aos critérios que permitem concluir no sentido de uma deterioração do estado de uma massa de águas, decorre da economia do artigo 4.o da Diretiva 2000/60, e nomeadamente dos n.os 6 e 7 deste, que as deteriorações do estado de uma massa de águas, ainda que transitórias, só são admitidas em condições muito exigentes. Daqui decorre que o limite a partir do qual se verifica a violação da obrigação de prevenir a deterioração do estado de uma massa de águas deve ser baixo.

   Uma interpretação contrária, segundo a qual apenas os atentados graves constituem uma deterioração do estado de uma massa de águas, interpretação que, no essencial, se baseia na ponderação das consequências negativas para as águas, por um lado, e dos interesses económicos relacionados com a água, por outro. Além disso, essa interpretação não respeita a diferença que esta diretiva estabelece entre a obrigação de prevenir a deterioração do estado de uma massa de águas e os motivos de derrogação previstos no artigo 4.o, n.o 7, da referida diretiva, na medida em que apenas estes últimos incluem elementos de ponderação de interesses.

   (cf. n.os 55‑57, 59, 61‑63, 67, 68, 70, disp. 2)