Processo C‑402/22 P

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

contra

M.A.

[pedido de decisão prejudicial,
apresentado pelo Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos)]

Acórdão do Tribunal de Justiça (Primeira Secção) de 6 de julho de 2023

«Reenvio prejudicial — Diretiva 2011/95/UE — Normas mínimas relativas às condições de concessão do estatuto de refugiado ou do estatuto de proteção subsidiária — Artigo 14.o, n.o 4, alínea b) — Revogação do estatuto de refugiado — Nacional de um país terceiro condenado por sentença transitada em julgado por um crime particularmente grave — Perigo para a comunidade — Controlo da proporcionalidade

1. Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Política de asilo — Estatuto de refugiado ou estatuto de proteção subsidiária — Diretiva 2011/95 — Revogação, supressão ou recusa de renovação do estatuto de refugiado — Crime particularmente grave — Conceito — Crime de gravidade excecional que faz parte dos crimes que mais lesam o ordenamento jurídico da sociedade em causa — Critérios de apreciação da gravidade

   [Diretiva 2011/95 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 12 e artigos 1.°, 12.°, n.o 2, alínea b), 14.°, n.o 4, alínea b), 17.°, n.o 1, alínea b), e n.o 3, e 21.°, n.o 2, alínea b)]

   (cf. n.os 24‑26, 29, 31, 33‑45, 48, disp. 1)

2. Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Política de asilo — Estatuto de refugiado ou estatuto de proteção subsidiária — Diretiva 2011/95 — Revogação, supressão ou recusa de renovação do estatuto de refugiado — Perigo para a comunidade do Estado‑Membro de acolhimento — Perigo demonstrado pelo simples facto de a pessoa em causa em ter sido condenada por sentença transitada em julgado por um crime particularmente grave — Inadmissibilidade

   [Diretiva 2011/95 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 14.o, n.o 4, alínea b)]

   (cf. n.os 50‑52, disp. 2)

3. Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Política de asilo — Estatuto de refugiado ou estatuto de proteção subsidiária — Diretiva 2011/95 — Revogação, supressão ou recusa de renovação do estatuto de refugiado — Condições de aplicação — Perigo para a sociedade do Estado‑Membro de acolhimento — Perigo que deve revestir um caráter real, atual e suficientemente grave — Revogação do estatuto de refugiado que deve ser proporcional ao perigo

   [Diretiva 2011/95 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 14.o, n.o 4, alínea b)]

   (cf. n.os 54‑56, disp. 3)

Resumo

No âmbito do processo Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Refugiado que cometeu um crime grave) (C‑663/21), AA obteve o estatuto de refugiado na Áustria em dezembro de 2015. Entre março de 2018 e outubro de 2020, foi várias vezes condenado a penas de prisão e no pagamento de uma multa a título de diversos crimes, incluindo, nomeadamente, ameaça perigosa, danos à propriedade, atividades ilegais com estupefacientes, tráfico de estupefacientes, ofensas corporais e comportamento agressivo para com um agente encarregado da vigilância pública.

Por Decisão de setembro de 2019, a autoridade austríaca competente revogou o estatuto de refugiado de AA, adotou uma decisão de regresso acompanhada de uma proibição de permanência a seu respeito e fixou um prazo de partida voluntária, declarando que o seu afastamento não era autorizado.

Na sequência de um recurso interposto por AA, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria) anulou, por Acórdão de maio de 2021, a referida decisão de setembro de 2019. Este órgão jurisdicional declarou que AA tinha sido condenado por sentença transitada em julgado por um crime particularmente grave e que representava um perigo para a comunidade. No entanto, considerou que havia que proceder a uma ponderação entre os interesses do Estado‑Membro de asilo e os interesses do interessado em beneficiar de proteção internacional, tendo em conta as medidas a que estaria exposto em caso de revogação dessa proteção. Ora, uma vez que AA ficaria exposto, em caso de regresso ao seu país de origem, a um risco de tortura ou de morte, o referido órgão jurisdicional considerou que os seus interesses prevaleciam sobre os da República da Áustria. A autoridade austríaca competente interpôs recurso de «Revision» desse acórdão para o Verwaltungsgerichtshof (Supremo Tribunal Administrativo, Áustria).

No âmbito do processo Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Refugiado que cometeu um crime grave) (C‑8/22), XXX obteve o estatuto de refugiado na Bélgica em fevereiro de 2007. Por Acórdão de dezembro de 2010, foi condenado numa pena de 25 anos de prisão, nomeadamente, por roubo de vários objetos móveis e homicídio voluntário com vista a facilitar esse roubo ou a assegurar a sua impunidade.

Por Decisão de maio de 2016, a autoridade belga competente retirou‑lhe o estatuto de refugiado. XXX interpôs recurso desta decisão para o Conseil du contentieux des étrangers (Conselho do Contencioso dos Estrangeiros, Bélgica), ao qual negou provimento por Acórdão de agosto de 2019. Este órgão jurisdicional considerou que o perigo que XXX representa para a comunidade decorre da sua condenação por um crime particularmente grave, pelo que não incumbia à referida autoridade demonstrar que este representa um perigo real, atual e suficientemente grave para a comunidade. Pelo contrário, cabia a este último demonstrar que, apesar dessa condenação, já não representa tal perigo. XXX interpôs recurso de cassação desse acórdão para o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica).

No âmbito do processo Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Crime particularmente grave) (C‑402/22), M.A. apresentou um pedido de proteção internacional nos Países Baixos em julho de 2018. A autoridade neerlandesa competente indeferiu este pedido em junho de 2020, com o fundamento de que o requerente tinha sido condenado, em 2018, numa pena de prisão de 24 meses pela prática, na mesma noite, de três crimes de agressão sexual, um crime de agressão sexual na forma tentada e de um crime de furto de um telemóvel.

Na sequência de um recurso interposto por M.A., a Decisão de junho de 2020 foi anulada por um tribunal de primeira instância por insuficiência de fundamentação. A autoridade neerlandesa competente interpôs recurso dessa sentença para o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos). Alega, por um lado, que os factos imputados a M.A. devem ser considerados uma infração única que constitui um crime particularmente grave e, por outro, que a condenação por um crime particularmente grave demonstra, em princípio, que M.A. representa um perigo para a comunidade.

Nestes três processos, os órgãos jurisdicionais de reenvio questionam o Tribunal de Justiça, em substância, sobre as condições que está sujeita a revogação do estatuto de refugiado em aplicação do artigo 14.o, n.o 4, alínea b), da Diretiva 2011/95 ( 1 ), e a ponderação, nesse contexto, dos interesses do Estado‑Membro de acolhimento e os do interessado em beneficiar de proteção internacional.

Com estes três acórdãos proferidos no mesmo dia, o Tribunal de Justiça responde a essas questões, elucidando, por um lado, os conceitos de «crime particularmente grave» e de «perigo para a comunidade», e, por outro, o alcance do controlo da proporcionalidade que deve ser efetuada nesse âmbito. Explica igualmente a relação entre a revogação do estatuto de refugiado e a adoção da decisão de regresso.

Apreciação do Tribunal de Justiça

O Tribunal começa por assinalar que a aplicação do artigo 14.o, n.o 4, alínea b), da Diretiva 2011/95 está sujeita ao preenchimento de duas condições distintas, por um lado, que o nacional de um país terceiro em causa tenha sido condenado por sentença transitada em julgado por um crime particularmente grave e, por outro, que tenha sido demonstrado que esse nacional de um país terceiro representa um perigo para a comunidade do Estado‑Membro em que se encontra. Por conseguinte, não se pode considerar que o facto de a primeira destas duas condições estar preenchida é suficiente para demonstrar que a segunda também o está. Esta interpretação da referida disposição resulta da sua redação e da sua comparação com as redações do artigo 12.o, n.o 2, alínea b) ( 2 ), e do artigo 17.o, n.o 1, da Diretiva 2011/95 ( 3 ).

Em relação à primeira destas condições, na falta de remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance, o conceito de «crime particularmente grave» deve em princípio ser objeto de uma interpretação autónoma e uniforme em toda a União. Por um lado, em conformidade com o seu sentido habitual, o termo «crime» caracteriza, neste âmbito, um ato ou uma omissão que constitui uma violação grave da ordem jurídica da sociedade em causa e que, por esse facto, é penalmente punido enquanto tal nessa sociedade. Por outro lado, a expressão «particularmente grave», ao acrescentar duas qualificações a este conceito de «crime», remete para um crime que tem uma gravidade excecional.

No que respeita ao contexto em que são utilizados os termos «crime particularmente grave», por um lado, há que ter em conta a jurisprudência do Tribunal relativa ao artigo 12.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2011/95, que se refere a um «crime grave de direito comum», e ao artigo 17.o, n.o 1, alínea b), desta diretiva, que se refere um «crime grave», uma vez que estes artigos têm igualmente por objetivo impedir que um nacional de um país terceiro que tenha praticado um crime com um certo grau de gravidade possa beneficiar de proteção internacional. Por outro lado, resulta da comparação dos artigos 12.°, 14.°, 17.° e 21.° da Diretiva 2011/95 que o legislador da União impôs requisitos diferentes quanto ao grau de gravidade dos crimes que podem ser invocados para justificar a aplicação de uma causa de exclusão ou de revogação da proteção internacional ou a repulsão de um refugiado. Assim, o artigo 17.o, n.o 3, da Diretiva 2011/95 prevê a prática de «um ou mais crimes» e o artigo 12.o, n.o 2, alínea b), assim como o artigo 17.o, n.o 1, alínea b), desta diretiva referem‑se à prática de um «crime grave». Daqui decorre que a utilização, no artigo 14.o, n.o 4, alínea b), da Diretiva 2011/95, da expressão «crime particularmente grave» demonstra que o legislador da União pretendeu sujeitar a aplicação desta disposição ao preenchimento, nomeadamente, de um requisito particularmente rigoroso, relativo à existência de uma condenação por sentença transitada em julgado por um crime de gravidade excecional, superior à dos crimes que podem justificar a aplicação das disposições supramencionadas desta diretiva.

No que se refere à apreciação do grau de gravidade de um crime à luz do artigo 14.o, n.o 4, alínea b), da Diretiva 2011/95, esta deve efetivamente ser feita com base num padrão e em critérios comuns. Todavia, uma vez que o direito penal dos Estados‑Membros não é objeto de medidas gerais de harmonização, a apreciação deve ser realizada tendo em conta as opções feitas, no contexto do sistema penal do Estado‑Membro em causa, no que respeita à identificação dos crimes que apresentam, atentas as suas características específicas, uma gravidade excecional, uma vez que são os crimes que mais lesam a ordem jurídica da sociedade.

Em todo o caso, dado que aquela disposição se refere a uma condenação por sentença transitada em julgado por «crime particularmente grave» utilizando o singular, o grau de gravidade de um crime não pode ser atingido através de um concurso de crimes distintos em que nenhum constitua, enquanto tal, um crime particularmente grave.

Por último, para apreciar o grau de gravidade desse crime, devem ser avaliadas todas as circunstâncias próprias do processo em causa. A este respeito, são particularmente importantes, nomeadamente, os fundamentos da decisão de condenação, a natureza e o quantum da pena aplicável e da pena aplicada, a natureza do crime praticado, todas as circunstâncias em torno da prática do crime, o caráter doloso ou não deste crime, bem como a natureza e a extensão dos danos causados pelo mesmo.

Relativamente à segunda condição, que se prende com o facto de ter sido demonstrado que um nacional de um país terceiro representa um perigo para a comunidade do Estado‑Membro de acolhimento, o Tribunal observa, em primeiro lugar, que uma medida prevista no artigo 14.o, n.o 4, alínea b), da Diretiva 2011/95 só pode ser adotada quando o nacional de um país terceiro em causa representar um perigo real, atual e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade desse Estado‑Membro. A este respeito, o Tribunal esclarece, nomeadamente, que resulta dos próprios termos dessa disposição que a mesma só é aplicável quando o nacional «represente» um perigo para a comunidade, o que tende a indicar que esse perigo tem de ser real e atual. Por conseguinte, quanto mais uma decisão ao abrigo dessa disposição for tomada num tempo afastado da condenação definitiva por um crime particularmente grave, mais incumbe à autoridade competente tomar em consideração, nomeadamente, os desenvolvimentos posteriores à prática desse crime, a fim de determinar se existe um perigo real e suficientemente grave no dia em que deve decidir sobre a eventual revogação do estatuto de refugiado. O Tribunal baseia‑se igualmente, a esse respeito, no facto de resultar de uma comparação de várias disposições da Diretiva 2011/95 com o artigo 14.o, n.o 4, alínea b), da mesma que a aplicação desta última disposição está sujeita a condições rigorosas.

Em segundo lugar, no que diz respeito aos papéis respetivos da autoridade competente e do nacional de um país terceiro em causa no âmbito da apreciação da existência do perigo, incumbe à autoridade competente quando da aplicação do artigo 14.o, n.o 4, alínea b), da Diretiva 2011/95 proceder, para cada caso individual, a uma avaliação de todas as circunstâncias próprias desse caso. Nesse contexto, a referida autoridade deve dispor de todas as informações pertinentes e proceder, à luz dessas informações, à sua própria avaliação dessas circunstâncias, com vista a determinar o sentido da sua decisão e a dar a esta uma fundamentação completa.

Em último lugar, a faculdade de o Estado‑Membro adotar a medida prevista no artigo 14.o, n.o 4, alínea b), da Diretiva 2011/95 deve ser exercida no respeito, nomeadamente, do princípio da proporcionalidade, que implica uma ponderação entre, por um lado, o perigo que representa o nacional de um país terceiro em causa para a sociedade do Estado‑Membro em que se encontra e, por outro, dos direitos que devem ser garantidos às pessoas que preenchem as condições materiais do artigo 2.o, alínea d), da referida diretiva. No âmbito dessa avaliação, a autoridade competente também deve ter em conta os direitos fundamentais garantidos pelo direito da União e, nomeadamente, verificar a possibilidade de adotar outras medidas menos atentatórias dos direitos garantidos aos refugiados e aos direitos fundamentais que seriam igualmente eficazes para assegurar a proteção da sociedade do Estado‑Membro de acolhimento.

Todavia, quando adota essa medida, a referida autoridade não é obrigada, além disso, a verificar se o interesse público associado ao regresso do nacional de um país terceiro ao seu país de origem prevalece sobre o interesse do mesmo nacional na manutenção da proteção internacional, tendo em conta o alcance e a natureza das medidas a que estaria exposto em caso de regresso ao seu país de origem. Com efeito, as consequências, para o nacional de um país terceiro em causa ou para a comunidade do Estado‑Membro em que esse nacional de um país terceiro se encontra, de um eventual regresso deste ao seu país de origem podem ser tomadas em consideração não no momento da adoção da decisão de revogar o estatuto de refugiado, mas sim, sendo caso disso, quando a autoridade competente pretende adotar uma decisão de regresso relativamente ao referido nacional de um país terceiro.

A esse respeito, o Tribunal assinala que o artigo 14.o, n.o 4, alínea b), da Diretiva 2011/95 corresponde, em parte, às causas de exclusão previstas no artigo 33.o da Convenção de Genebra ( 4 ). No entanto, uma vez que a primeira dessas disposições prevê, nas hipóteses aí referidas, a possibilidade de os Estados‑Membros revogarem o estatuto de refugiado, ao passo que a segunda permite a repulsão de um refugiado que se encontre numa dessas hipóteses para um país onde a sua vida ou a sua liberdade sejam ameaçadas, o direito da União prevê uma proteção internacional dos refugiados em causa mais ampla do que a garantida pela Convenção de Genebra. Consequentemente, em conformidade com o direito da União, a autoridade competente pode revogar, em aplicação do artigo 14.o, n.o 4, alínea b), da Diretiva 2011/95, o estatuto de refugiado concedido a um nacional de um país terceiro, sem, todavia, estar necessariamente autorizada a expulsá‑lo para o seu país de origem. Além disso, num plano processual, esse afastamento pressupõe a adoção de uma decisão de regresso, no respeito das garantias materiais e processuais previstas na Diretiva 2008/115 ( 5 ), que prevê, nomeadamente, no seu artigo 5.o, que, quando aplicam esta diretiva, os Estados‑Membros têm de respeitar o princípio da não repulsão. Por conseguinte, não se pode considerar que a revogação do estatuto de refugiado, em aplicação do artigo 14.o, n.o 4, da Diretiva 2011/95, implique uma tomada de posição a respeito da questão distinta de saber se essa pessoa pode ser afastada para o seu país de origem. Neste contexto, o Tribunal esclarece ainda que o artigo 5.o da Diretiva 2008/115 se opõe à adoção de uma decisão de regresso relativamente a um nacional de um país terceiro quando se demonstre que o seu afastamento para o país de destino previsto está, por força do princípio da não repulsão, excluído por tempo indeterminado.

( 1 ) Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (JO 2011, L 337, p. 9). O artigo 14.o, n.o 4, alínea b), desta diretiva prevê que «[o]s Estados‑Membros podem revogar, suprimir ou recusar renovar o estatuto concedido a um refugiado por uma entidade governamental, administrativa, judicial ou parajudicial, quando [...] [t]endo sido condenado por sentença transitada em julgado por crime particularmente grave, represente um perigo para a comunidade desse Estado‑Membro».

( 2 ) O artigo 12.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2011/95 prevê expressamente que um nacional de um país terceiro é excluído da qualidade de refugiado se tiver praticado um crime grave de direito comum fora do país de refúgio antes de ter sido admitido como refugiado, sem exigir que este represente um perigo para a sociedade do Estado‑Membro em que se encontra.

( 3 ) O artigo 17.o, n.o 1, da Diretiva 2011/95, relativo à concessão de proteção subsidiária, que pode representar uma proteção mais limitada do que o estatuto de refugiado, refere‑se, na sua alínea b), à prática de um crime grave e, na sua alínea d), à existência de um perigo para a comunidade, sendo estes elementos expressamente apresentados como condições alternativas que implicam, cada uma delas, considerada isoladamente, a exclusão da possibilidade de beneficiar da proteção subsidiária.

( 4 ) O artigo 33.o da Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra em 28 de julho de 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 150, n.o 2545 (1954)], a qual entrou em vigor em 22 de abril de 1954, conforme completada pelo Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados, celebrado em Nova Iorque, em 31 de janeiro de 1967 (a seguir «Convenção de Genebra») prevê: «1. Nenhum dos Estados Contratantes expulsará ou repelirá um refugiado, seja de que maneira for, para as fronteiras dos territórios onde a sua vida ou a sua liberdade sejam ameaçadas em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou opiniões políticas. 2. Contudo, o benefício da presente disposição não poderá ser invocado por um refugiado que haja razões sérias para considerar perigo para a segurança do país onde se encontra, ou que, tendo sido objeto de uma condenação definitiva por um crime ou delito particularmente grave, constitua ameaça para a comunidade do dito país».

( 5 ) Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (JO 2008, L 348, p. 98).