Processo T‑296/21

SU

contra

Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA)

Acórdão do Tribunal Geral (Quarta Secção) de 14 de dezembro de 2022

«Função pública — Agentes temporários — Contrato a termo — Não renovação — Procedimento de renovação — Tomada em consideração dos relatórios de avaliação — Relatório de avaliação não finalizado — Responsabilidade — Dano patrimonial — Perda de oportunidade — Dano não patrimonial — Competência de plena jurisdição — Execução de um acórdão do Tribunal Geral»

1. Funcionários — Agentes temporários — Notação — Diretiva interna relativa ao exercício de notação — Efeitos jurídicos

   (Estatuto dos Funcionários, artigos 43.°; Regime Aplicável aos Outros Agentes, artigos 15.°, n.o 2, e 54.°)

   (cf. n.os 36‑39)

2. Funcionários — Notação — Relatório de avaliação — Elaboração — Sistema instituído pela Comissão — Contestação no avaliador de recurso — Falta de resposta — Consequência — Relatório não definitivo

   (Estatuto dos Funcionários, artigos 43.°; Regime Aplicável aos Outros Agentes, artigos 15.°, n.o 2, e 54.°)

   (cf. n.os 40‑42, 45, 47)

3. Funcionários — Notação — Relatório de avaliação — Elaboração — Obrigação da administração — Violação — Justificação baseada na organização interna — Inadmissibilidade

   (Estatuto dos Funcionários, artigo 43.o)

   (cf. n.o 44)

4. Funcionários — Agentes temporários — Recrutamento — Não renovação de um contrato a termo — Adoção de diretivas internas que instituem um procedimento para as decisões em matéria de renovação — Sistema instituído pela Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) — Tomada em consideração de um relatório de avaliação não definitivo — Consequências — Anulação da decisão de não renovação — Requisitos

   (Estatuto dos Funcionários, artigos 43.°; Regime Aplicável aos Outros Agentes, artigos 8.°, 15.°, n.o 2, e 54.°)

   (cf. n.os 51‑62, 64‑67)

5. Funcionários — Responsabilidade extracontratual das instituições — Requisitos — Dano — Perda de remuneração na sequência da não renovação de um contrato a termo — Inexistência de direito à renovação de um contrato — Inexistência de garantia precisa e concreta da administração quanto à renovação — Rejeição

   (Artigos 266.° e 340.°, segundo parágrafo, TFUE)

   (cf. n.o 82)

6. Funcionários — Responsabilidade extracontratual das instituições — Requisitos — Dano — Dano patrimonial ligado à perda de uma oportunidade de ver um contrato renovado — Avaliação — Critérios — Caráter real e definitivo da perda

   (Artigos 266.° e 340.°, segundo parágrafo, TFUE)

   (cf. n.os 83‑98)

7. Recursos de funcionários — Ação de indemnização — Anulação do ato impugnado que não assegura a adequada reparação do dano não patrimonial — Dano não patrimonial causado pela decisão de não renovação de um agente temporário e pelas circunstâncias em torno da sua adoção — Agente temporário em licença por doença desde a adoção desta decisão

   (Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)

   (cf. n.os 108‑113)

8. Recursos de funcionários — Acórdão de anulação — Efeitos — Obrigação de adotar medidas de execução — Acórdão que anula uma decisão de não renovação de um contrato de agente temporário — Pedido de indemnização do recorrente quanto à possibilidade de adquirir direitos à pensão — Caráter prematuro do pedido

   (Artigo 266.o TFUE)

   (cf. n.o 114)

Resumo

Em janeiro de 2015, a recorrente, SU, foi recrutada como agente temporária pela Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA), por contrato com uma duração de três anos, renovado em seguida pelo mesmo período.

No contexto do exercício de avaliação de 2019, o avaliador da recorrente observou que as suas prestações não eram suficientes e que os seus resultados em 2020 deviam melhorar para continuarem a ser globalmente satisfatórios. O diretor executivo da EIOPA, que também era o avaliador de recurso, não reagiu à recusa da recorrente em aceitar o seu relatório de avaliação e às observações formuladas por esta e, por conseguinte, não tomou posição, nesse relatório, sobre essas observações.

Em julho de 2020, na sequência do relatório relativo à renovação do contrato da recorrente, no qual o chefe de serviço não recomendava uma segunda renovação do seu contrato, o diretor executivo da EIOPA decidiu não renovar o contrato da recorrente (a seguir «decisão impugnada»).

Chamado a pronunciar‑se pela recorrente, o Tribunal Geral anula a decisão impugnada e precisa as consequências da não finalização de um relatório de notação para a legalidade de uma decisão de não renovação de contrato. Na parte relativa aos pedidos de indemnização, este acórdão enuncia os requisitos da reparação de uma perda de oportunidade, nomeadamente, a de obter a renovação de um contrato. Faz precisões sobre os requisitos relativos ao caráter real e definitivo da perda de oportunidade e explica a articulação entre a competência de plena jurisdição do Tribunal Geral e a obrigação da administração de adotar medidas de execução do acórdão de anulação.

Apreciação do Tribunal Geral

No âmbito dos pedidos de anulação, o Tribunal Geral começa por apreciar o estatuto jurídico do relatório de avaliação de 2019 da recorrente.

Neste contexto, observa que resulta claramente da legislação aplicável à EIOPA ( 1 ) que, quando o titular do lugar recusa o relatório de avaliação, este só se torna definitivo após a decisão do avaliador de recurso. Com efeito, quando o avaliador de recurso dispõe de um poder de fiscalização integral sobre o mérito das avaliações contidas num relatório de avaliação e se abstém ilegalmente de exercer a sua fiscalização, o relatório de avaliação recusado pelo titular do lugar não se torna definitivo.

No entanto, a administração não pode invocar a sua organização administrativa interna para justificar o incumprimento do seu dever imperioso de velar pela redação periódica dos relatórios de avaliação nos prazos e pela sua elaboração regular. Por conseguinte, a inação do avaliador de recurso no caso em apreço, devida a um erro interno de organização, não pode ser considerada uma confirmação tácita do referido relatório que tenha por efeito torná‑lo definitivo e dar início à contagem do prazo para apresentar uma reclamação contra o mesmo.

Abordando, em seguida, as consequências da não finalização do relatório de avaliação de 2019, o Tribunal Geral declara que resulta da diretiva interna da EIOPA em matéria de renovação de contratos que, quando uma decisão sobre a renovação de um contrato é tomada com base no critério relativo às prestações do titular do lugar, os relatórios de avaliação da pessoa interessada devem ser tidos em conta tanto na fase da recomendação do chefe de serviço como na fase da adoção da decisão.

No caso em apreço, o facto de os comentários da recorrente relativos ao seu relatório de avaliação de 2019 não terem sido tidos em conta e de este não se ter tornado definitivo pôde ter uma incidência decisiva no procedimento de renovação. Por conseguinte, a decisão de não renovação do seu contrato deve ser anulada.

No âmbito dos pedidos de indemnização, o Tribunal Geral julga improcedente o primeiro elemento de dano patrimonial que consiste na perda de remuneração devido à não renovação do contrato de trabalho. Indica que a irregularidade processual em causa não implica que a recorrente seja automaticamente reintegrada, mas apenas que o relatório de avaliação incompleto seja finalizado e que o pedido de renovação do contrato seja reapreciado.

Além disso, a perda de remuneração é inerente ao fim de qualquer contrato a termo, não sendo a renovação de tal contrato um direito, mas uma simples faculdade. Assim, perante a inexistência de qualquer garantia precisa e concreta da parte da EIOPA quanto à renovação do contrato da recorrente, esta não podia esperar continuar a beneficiar da sua remuneração depois do final do seu contrato a termo. Por esta razão também não é possível alegar que a anulação da decisão impugnada implica a adoção de uma nova decisão, com efeitos retroativos, mediante a qual a EIOPA renovaria o contrato da recorrente.

No que respeita ao segundo dano patrimonial que consiste na perda de uma oportunidade de obter a renovação do contrato, o Tribunal Geral salienta que essa perda, para ser declarada e dar lugar a reparação, deve ser real e definitiva.

A fim de determinar o caráter real da perda de oportunidade, há que atender à data em que a decisão de não renovação foi tomada e há que fazer prova bastante de que o recorrente foi privado, não necessariamente da renovação do seu contrato, que nunca poderá provar ter ocorrido, mas de uma oportunidade séria de o ver renovado, tendo como consequência para a interessada um dano patrimonial que consiste numa perda de rendimentos. A existência de uma oportunidade séria não depende do grau de probabilidade de essa oportunidade se concretizar, sendo este último elemento tido em conta seguidamente, se a sua existência for reconhecida, a fim de determinar a extensão do dano patrimonial sofrido e da indemnização.

O Tribunal Geral constata que, no caso em apreço, sem a ilegalidade ligada à utilização de um relatório de avaliação não definitivo de que padece a decisão de não renovação, não se podia excluir que o contrato da recorrente fosse renovado.

Quanto ao caráter definitivo da perda de oportunidade, é apreciado no momento em que o juiz da União decide, tendo em conta todas as circunstâncias do caso concreto, incluindo os elementos posteriores à adoção do ato ilegal que está na origem do dano.

A este respeito, a instituição, o órgão ou o organismo de que emana o ato anulado é obrigada a tomar as medidas necessárias à execução do acórdão de anulação e, assim, eliminar os efeitos das ilegalidades constatadas. Quando o ato anulado já tiver sido executado, a eliminação dos seus efeitos impõe, em princípio, o restabelecimento da situação jurídica em que o recorrente se encontrava antes da sua adoção. No entanto, esta obrigação não exclui necessariamente que a perda de oportunidade do recorrente que obteve a anulação de uma decisão que lhe diz respeito seja definitiva.

Com efeito, o caráter definitivo da perda de oportunidade pode ser constatado quando, tendo em conta todas as circunstâncias do caso concreto, mesmo que a administração ainda tenha a possibilidade de adotar medidas que permitam corrigir a ilegalidade cometida, essas medidas são desprovidas de efeito útil para o recorrente, não lhe dando a mesma oportunidade de que foi privado devido a essa ilegalidade.

É o que sucede no caso em apreço. Com efeito, por um lado, a anulação da decisão de não renovação não implica, por si só, a reintegração jurídica da recorrente nos serviços da EIOPA à data de produção de efeitos dessa decisão. Ao contrário de uma decisão de exclusão de um funcionário ou de um agente com contrato por tempo indeterminado, a decisão de não renovação não interrompeu uma relação laboral que teria continuado caso essa decisão não existisse. Assim, a administração pode considerar que a nova decisão que lhe cabe tomar na sequência do presente acórdão produzirá efeitos apenas para o futuro. Por outro lado, mesmo admitindo que a EIOPA adota, na sequência da anulação da decisão de não renovação pelo Tribunal Geral, uma nova decisão que renova o contrato da recorrente a partir do termo do seu anterior contrato, essa decisão não teria, para a recorrente, efeito útil no que respeita ao período compreendido entre o termo do seu contrato anterior e a adoção da nova decisão. Com efeito, a recorrente não tem fundamento para reclamar, relativamente a esse período, o pagamento da sua remuneração e só pode exercer funções na EIOPA a partir do momento em que seja reintegrada nesta agência.

Fazendo uso da sua competência de plena jurisdição, a fim de garantir um efeito útil à anulação da decisão impugnada, o próprio Tribunal Geral determina o montante da indemnização a pagar a título da perda de uma oportunidade.

( 1 ) O artigo 43.o, primeiro parágrafo, do Estatuto dos Funcionários da União Europeia (a seguir «Estatuto»); o artigo 15.o, n.o 2, do Regime Aplicável aos Outros Agentes da União Europeia; o artigo 7.o, n.os 1 e 4, da Decisão C(2013) 8985 da Comissão, de 16 de dezembro de 2013, que estabelece disposições gerais para execução do artigo 43.o e do artigo 44.o, primeiro parágrafo, do Estatuto, aplicável à EIOPA por analogia (EIOPA‑MB‑14/018).