Processo T‑227/21

Illumina, Inc.

contra

Comissão Europeia

Acórdão do Tribunal Geral (Terceira Secção alargada) de 13 de julho de 2022

«Concorrência — Concentrações — Mercado da indústria farmacêutica — Artigo 22.o do Regulamento (CE) n.o 139/2004 — Pedido de remessa proveniente de uma autoridade da concorrência não competente, segundo a legislação nacional, para examinar a operação de concentração — Decisão da Comissão de examinar a operação de concentração — Decisões da Comissão de aceitar os pedidos de outras autoridades nacionais da concorrência para se associarem ao pedido de remessa — Competência da Comissão — Prazo de apresentação do pedido de remessa — Conceito de “dar conhecimento” — Prazo razoável — Confiança legítima — Declarações públicas da vice presidente da Comissão — Segurança jurídica»

1. Processo judicial — Intervenção — Requisitos de admissibilidade — Interesse na resolução do litígio — Conceito — Litígio relativo à legalidade de uma decisão da Comissão de examinar uma operação de concentração a pedido das autoridades nacionais da concorrência — Reconhecimento da qualidade de interveniente a uma das empresas em causa — Aquisição do controlo exclusivo da interveniente pela outra empresa em causa acompanhada de uma alteração do tipo societário — Pedido para retirar o estatuto de interveniente — Manutenção do interesse na resolução do litígio

   [Estatuto do Tribunal de Justiça, artigos 40.°, segundo parágrafo, e 53.°, primeiro parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigos 89.°, n.o 3, alínea b), 145.°, n.o 1, e 154.°, n.o 3]

   (cf. n.os 55‑59)

2. Recurso de anulação — Atos suscetíveis de recurso — Conceito — Atos que produzem efeitos jurídicos vinculativos — Atos que modificam a situação jurídica do recorrente — Decisão da Comissão de examinar uma operação de concentração a pedido das autoridades nacionais da concorrência — Inclusão

   (Artigos 263.° e 288.°, quarto parágrafo, TFUE; Regulamento n.o 139/2004 do Conselho, artigos 22.°, n.o 3, primeiro e quarto parágrafos)

   (cf. n.os 63‑76)

3. Recurso de anulação — Atos suscetíveis de recurso — Conceito — Atos que produzem efeitos jurídicos vinculativos — Atos preparatórios — Ofício da Comissão a informar as empresas afetadas por uma concentração de um pedido de remessa proveniente de uma autoridade nacional da concorrência com vista ao exame da operação em causa — Exclusão

   (Artigo 263.o TFUE; Regulamento n.o 139/2004 do Conselho, artigo 22.o, n.o 2, primeiro parágrafo)

   (cf. n.os 79‑81)

4. Concentração de empresas — Exame pela Comissão — Exame ao abrigo de um pedido de remessa proveniente de uma autoridade nacional da concorrência e de pedidos subsequentes de associação apresentados por outras autoridades nacionais da concorrência — Requisitos — Concentração na aceção do Regulamento n.o 139/2004 — Falta de dimensão europeia — Afetação do comércio entre Estados‑Membros — Ameaça de efeitos significativos na concorrência no território dos Estados‑Membros em causa — Requisitos suficientes

   (Regulamento n.o 139/2004 do Conselho, artigos 1.° e 22.°, n.os 1 e 3)

   (cf. n.os 89, 116, 121, 123, 141‑145)

5. Concentração de empresas — Repartição das competências entre a Comissão e as autoridades nacionais da concorrência — Exame pela Comissão — Pedido de remessa proveniente de uma autoridade nacional da concorrência — Operação que não integra o âmbito de aplicação da legislação relativa ao controlo das concentrações do Estado em causa — Circunstância não determinante

   (Regulamento n.o 139/2004 do Conselho, artigo 22.o, n.os 1 e 3)

   (cf. n.os 90‑92, 94, 107, 110, 113, 114, 116, 134, 139, 148)

6. Concentração de empresas — Exame pela Comissão — Pedido de remessa proveniente de uma autoridade nacional da concorrência não competente, segundo a legislação nacional, para examinar a operação em causa — Competência da Comissão — Violação dos princípios da atribuição de competências, da subsidiariedade e da proporcionalidade — Inexistência — Respeito do princípio da segurança jurídica

   (Artigos 4.° e 5.° TUE; Protocolo n.o 2 anexo aos Tratados UE e FUE; Regulamento n.o 139/2004 do Conselho, artigo 22.o)

   (cf. n.os 154, 155, 157‑160, 162‑165, 167, 168, 170‑178)

7. Concentração de empresas — Exame pela Comissão — Pedido de remessa proveniente de uma autoridade nacional da concorrência relativo a uma operação não notificável — Prazo de apresentação — Início da contagem — Dar conhecimento da concentração ao Estado‑Membro em causa — Conceito — Necessidade de uma transmissão ativa de informações que permitam a avaliação das condições de aplicação do mecanismo de remessa

   (Regulamento n.o 139/2004 do Conselho, artigo 22.o, n.o 1, segundo parágrafo)

   (cf. n.os 192, 198‑211)

8. Concorrência — Procedimento administrativo — Obrigações da Comissão — Observância de um prazo razoável — Aplicação ao envio de um ofício de informação relativo a uma concentração sem dimensão europeia e que não se integra no âmbito de aplicação da legislação relativa ao controlo das concentrações dos Estados‑Membros — Análise preliminar dos requisitos de aplicação do mecanismo de remessa — Critérios de apreciação — Tomada em consideração dos objetivos fundamentais de eficácia e de celeridade, bem como de clareza na repartição dos domínios de intervenção respetivos das autoridades nacionais e da União

   (Regulamento n.o 139/2004 do Conselho, artigo 22.o, n.o 5)

   (cf. n.os 221‑226)

9. Direito da União Europeia — Princípios — Proteção da confiança legítima — Requisitos — Garantias precisas fornecidas pela Administração — Conceito — Declarações públicas de um membro da Comissão a anunciar uma reorientação da prática decisória da Comissão em matéria de controlo das concentrações — Exclusão

   (Regulamento n.o 139/2004 do Conselho, artigo 22.o)

   (cf. n.os 254, 262, 263, 265)

Resumo

O Tribunal Geral confirma as decisões da Comissão que aceitaram um pedido de remessa da França, ao qual se associaram outros Estados‑Membros, pedindo‑lhe que avaliasse o projeto de aquisição da Grail pela Illumina.

Com efeito, a Comissão é competente para examinar esta concentração que não tinha dimensão europeia, nem integrava o âmbito de aplicação da legislação nacional relativa ao controlo das concentrações dos Estados‑Membros da União e dos Estados partes no Acordo sobre o Espaço Económico Europeu.

A Illumina é uma empresa americana especializada na sequenciação genómica. Desenvolve, fabrica e comercializa sistemas integrados de análise genética, em particular, sequenciadores genómicos de nova geração utilizados, entre outros, no desenvolvimento de testes de despistagem do cancro. A Grail é uma empresa americana de biotecnologia que se baseia na sequenciação genómica para desenvolver esses testes de despistagem.

Em 21 de setembro de 2020, estas duas empresas ( 1 ) tornaram público um projeto destinado à aquisição do controlo exclusivo da Grail pela Illumina. Na falta de volume de negócios que excedesse os limiares pertinentes, a concentração em causa não tinha dimensão europeia, na aceção do artigo 1.o do Regulamento das concentrações ( 2 ), e não foi, portanto, notificada à Comissão Europeia. Também não foi notificada nos Estados‑Membros da União ou nos Estados parte no Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, uma vez que também não atingia os limiares nacionais pertinentes.

Nos termos do artigo 22.o do Regulamento das concentrações, uma autoridade nacional da concorrência dispõe da faculdade de solicitar a remessa à Comissão do exame de qualquer concentração que não tenha dimensão europeia, mas que afete o comércio entre Estados‑Membros e ameace afetar significativamente a concorrência no território do Estado‑Membro em causa.

Ora, no caso em apreço, após ter recebido, em 7 de dezembro de 2020, uma queixa relativa à concentração em causa, a Comissão chegou à conclusão preliminar de que essa concentração parecia preencher os requisitos necessários para poder ser objeto de uma remessa por uma autoridade nacional da concorrência ( 3 ). Por conseguinte, em 19 de fevereiro de 2021, enviou um ofício aos Estados‑Membros (a seguir «convite»), para, por um lado, os informar e, por outro, os convidar a apresentar um pedido de remessa ao abrigo do artigo 22.o do Regulamento das concentrações. Em 9 de março de 2021, a autoridade da concorrência francesa submeteu‑lhe um pedido de remessa, ao qual as autoridades da concorrência grega, belga, norueguesa, islandesa e neerlandesa pediram posteriormente, cada uma na parte que lhe dizia respeito, para se associar. Em 11 de março de 2021, a Comissão informou as empresas em causa do pedido de remessa (a seguir «ofício de informação»). Por Decisões de 19 de abril de 2021 (a seguir «decisões impugnadas»), a Comissão aceitou o pedido de remessa, bem como os respetivos pedidos de associação.

A Illumina, apoiada pela Grail, interpôs recurso de anulação das decisões impugnadas e do ofício de informação. Com o seu acórdão, proferido em formação alargada no termo de uma tramitação acelerada, o Tribunal Geral nega provimento ao recurso na íntegra. Nesta ocasião, o Tribunal pronuncia‑se pela primeira vez sobre a aplicação do mecanismo de remessa, previsto no artigo 22.o do Regulamento das concentrações, a uma operação cuja notificação não era exigida no Estado que pediu a sua remessa, mas que implica a aquisição de uma empresa cuja importância para a concorrência não se reflete no seu volume de negócios. No caso em apreço, o Tribunal admite, no essencial, que a Comissão se possa considerar competente nessa situação. Por outro lado, o Tribunal presta esclarecimentos sobre a contagem do prazo de 15 dias úteis concedido aos Estados‑Membros para apresentarem um pedido de remessa nessa situação.

A análise assim admitida pelo Tribunal prefigura uma abordagem renovada da Comissão relativamente à aplicação do mecanismo de remessa estabelecido no artigo 22.o do Regulamento das concentrações, segundo as orientações publicadas em 31 de março de 2021 ( 4 ), cuja aplicação abre caminho a uma melhor compreensão, pelas regras da União em matéria de controlo de concentrações, de operações que envolvem empresas inovadoras e que dispõem de um forte potencial concorrencial.

Apreciação do Tribunal Geral

Num primeiro momento, o Tribunal pronuncia‑se sobre a admissibilidade do recurso, que a Comissão contesta à luz da natureza dos atos impugnados.

A este respeito, o Tribunal salienta, por um lado, que as decisões impugnadas têm, enquanto tais, caráter vinculativo, e, por outro, que cada uma delas implica uma alteração do regime jurídico aplicável ao exame da concentração em causa. Além disso, estas decisões, que puseram termo ao procedimento específico de remessa, fixaram definitivamente a posição da Comissão a este respeito. Com efeito, ao aceitar os pedidos apresentados pelas autoridades nacionais da concorrência ao abrigo do artigo 22.o do Regulamento sobre as concentrações, a Comissão considerou‑se competente para examinar a concentração em causa segundo o regime processual e material previsto para esse efeito no Regulamento sobre as concentrações, ao qual está associada, em particular, a obrigação de suspensão prevista no artigo 7.o Nestas condições, há portanto que considerar as decisões impugnadas como atos recorríveis na aceção do artigo 263.o TFUE.

Em contrapartida, segundo o Tribunal, o mesmo não deve acontecer no que respeita ao ofício de informação, que, embora também dê lugar à obrigação de suspensão, não deixa de ser uma simples etapa intermédia do processo de remessa, pelo que o recurso é julgado inadmissível, na parte em que tem por objeto esse ofício de informação.

Num segundo momento, quanto ao mérito, o Tribunal examina, em primeiro lugar, o fundamento relativo à incompetência da Comissão. A este respeito, o Tribunal precisa, antes de mais, que é chamado, neste âmbito, a determinar se, por força do artigo 22.o do Regulamento das concentrações, a Comissão é competente para examinar uma concentração quando esta é objeto de um pedido de remessa proveniente de um Estado‑Membro que dispõe de um regime nacional de controlo das concentrações, mas que não está abrangida pelo âmbito de aplicação dessa legislação nacional.

No caso em apreço, o Tribunal constata, por um lado, que, ao admitir a sua competência nesta hipótese, a Comissão não se baseou numa interpretação errada do artigo 22.o do Regulamento das concentrações.

Com efeito, a redação desta disposição, em especial a utilização da expressão «qualquer concentração», indica que um Estado‑Membro tem o direito de remeter qualquer concentração que preencha os requisitos cumulativos ali enunciados, independentemente da existência ou do âmbito da legislação nacional relativa ao controlo das concentrações. Além disso, resulta da génese desta mesma disposição que o mecanismo de remessa por ela estabelecido se destinava principalmente aos Estados‑Membros que não dispunham do seu próprio regime de controlo das concentrações, sem no entanto limitar a sua aplicabilidade apenas a essa situação. Por outro lado, do ponto de vista da economia geral do Regulamento das concentrações e das finalidades que prossegue, o Tribunal sublinha que o seu âmbito de aplicação e, portanto, o alcance da competência de exame da Comissão relativa às concentrações dependem, é certo, a título principal, da ultrapassagem dos limiares de volume de negócios que definem a dimensão europeia, mas também, a título subsidiário, dos mecanismos de remessa previstos, nomeadamente, no artigo 22.o deste regulamento.

Nestas condições, após ter recordado que o objetivo do Regulamento das concentrações é permitir um controlo eficaz de todas as concentrações com efeitos significativos na estrutura da concorrência na União, o Tribunal considera, por último, que o mecanismo de remessa em causa se apresenta como um mecanismo de correção que concorre para esse objetivo. Com efeito, proporciona a flexibilidade necessária para fazer examinar, ao nível da União, operações de concentração suscetíveis de dificultar de forma significativa a existência de uma concorrência efetiva no mercado interno que, de outro modo, por não serem ultrapassados os limiares de volume de negócios, escapariam a um controlo ao abrigo dos sistemas de controlo das concentrações tanto da União como dos Estados‑Membros. Consequentemente, foi através de uma interpretação correta do artigo 22.o do Regulamento das concentrações que a Comissão se considerou competente para examinar a concentração em causa.

Por outro lado, o Tribunal considera que essa interpretação não viola o princípio da atribuição de competências ( 5 ), nem o princípio da subsidiariedade ( 6 ), nem tão pouco o princípio da proporcionalidade ( 7 ). Por último, no que respeita ao princípio da segurança jurídica, o Tribunal sublinha que só a interpretação acolhida nas decisões impugnadas garante a segurança jurídica necessária e a aplicação uniforme do artigo 22.o do Regulamento das concentrações na União. O Tribunal conclui, assim, pela improcedência da totalidade do fundamento relativo à incompetência da Comissão.

No que toca, em segundo lugar, ao fundamento relativo, a título principal, ao caráter intempestivo do pedido de remessa, o Tribunal recorda que, segundo o artigo 22.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento das concentrações, o pedido de remessa deve ser apresentado no prazo de quinze dias úteis a contar da data em que se deu conhecimento da concentração ao Estado‑Membro interessado, se não for necessária qualquer notificação dessa concentração.

A este respeito, o Tribunal considera, antes de mais, que esse dar conhecimento deve ser entendido como uma transmissão ativa de informações ao Estado‑Membro em causa, adequadas a permitir‑lhe avaliar, de forma preliminar, se os requisitos exigidos para efeitos de uma remessa estão preenchidos. Daqui resulta que é o convite que, no caso em apreço, constitui o dar conhecimento em causa. Ora, nestas circunstâncias, não se pode deixar de constatar que o pedido de remessa foi efetivamente apresentado em tempo útil, pelo que não pode ser considerado intempestivo.

Dito isto, no âmbito do exame dos fundamentos subsidiários relativos a uma violação dos princípios da segurança jurídica e da «boa administração», o Tribunal sublinha, em seguida, que a Comissão não deixa de estar obrigada a observar um prazo razoável na condução dos procedimentos administrativos, especialmente no âmbito do controlo das concentrações, tendo em conta os objetivos fundamentais de eficácia e de celeridade subjacentes ao Regulamento das concentrações. Ora, no caso em apreço, o Tribunal considera que o decurso de um prazo de 47 dias entre a receção da queixa e o envio do convite não foi razoável. No entanto, na medida em que não foi demonstrado que essa inobservância, por parte da Comissão, de um prazo razoável tenha afetado a capacidade de as empresas em causa se defenderem efetivamente, a mesma não pode justificar a anulação das decisões impugnadas. Por conseguinte, o Tribunal também julgou improcedente o segundo fundamento na sua totalidade.

Em terceiro e último lugar, o Tribunal também afasta o fundamento relativo à violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica. A este respeito, considerando as alegações relativas a este segundo princípio insuficientemente fundamentadas, o Tribunal limita o seu exame às alegações relativas ao princípio da proteção da confiança legítima. A este respeito, recorda que, para poder utilmente invocá‑lo, cabe ao particular em causa demonstrar ter obtido das autoridades competentes da União garantias precisas, incondicionais e concordantes, provenientes de fontes autorizadas e fiáveis, suscetíveis de lhe criar expectativas fundadas. Ora, no caso em apreço, a Illumina não provou essas circunstâncias e não pode utilmente invocar a reorientação da prática decisória da Comissão.

( 1 ) A seguir conjuntamente denominadas «empresas em causa».

( 2 ) Regulamento (CE) n.o 139/2004 do Conselho, de 20 de janeiro de 2004, relativo ao controlo das concentrações de empresas (JO 2004, L 24, p. 1) (a seguir «Regulamento das concentrações»).

( 3 ) No que respeita, em particular, ao impacto potencial da concentração em causa na concorrência no mercado interno, a análise preliminar realizada pela Comissão levou‑a a manifestar preocupações quanto ao facto de a operação poder permitir à Illumina, bem implantada na Europa, bloquear o acesso dos concorrentes da Grail aos sistemas de sequenciação de nova geração necessários ao desenvolvimento dos testes de despistagem do cancro, e, portanto, limitar no futuro o seu desenvolvimento.

( 4 ) Orientações da Comissão sobre a aplicação do mecanismo de remessa previsto no artigo 22.o do Regulamento sobre as concentrações a determinadas categorias de casos (JO 2021, C 113, p. 1).

( 5 ) Conforme previsto no artigo 4.o, n.o 1, TUE, lido em conjugação com o artigo 5.o TUE.

( 6 ) Conforme enunciado no artigo 5.o, n.os 1 e 3, TUE e implementado pelo Protocolo (n.o 2) relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade (JO 2016, C 202, p. 206).

( 7 ) Conforme enunciado no artigo 5.o, n.os 1 e 4, TUE.