Processo T‑203/20

Maher Al‑Imam

contra

Conselho da União Europeia

Acórdão do Tribunal Geral (Quarta Secção) de 22 de setembro de 2021 (Extratos)

«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas contra a Síria — Congelamento de fundos — Direitos de defesa — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Erro de apreciação — Proporcionalidade — Direito de propriedade — Ofensa à reputação»

1. Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Atos que lhes dizem diretamente e individualmente respeito — Decisão de congelamento de fundos relativos a medidas restritivas contra a Síria — Decisão que procede a uma reapreciação da lista de pessoas, grupos ou entidades referidos e completa essa lista sem revogar a decisão anterior — Recurso dessa primeira decisão interposto por uma pessoa que não é aí mencionada — Pessoa mencionada na decisão subsequente — Inadmissibilidade

   (Artigo 263.o TFUE; Decisão 2013/255/PESC do Conselho)

   (v. n.os 47‑52)

2. Direito da União Europeia — Princípios — Direitos de defesa — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Medidas restritivas contra a Síria — Congelamento de fundos de pessoas, entidades ou organismos associados ao regime sírio — Obrigação de comunicação das razões individuais e específicas que justificam as decisões tomadas — Alcance — Comunicação ao interessado através de uma publicação no Jornal Oficial — Impossibilidade do Conselho de proceder a uma notificação — Admissibilidade — Violação — Inexistência

   [Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 41.°, n.o 2, e 52.°, n.o 1; Decisão do Conselho (PESC) 2020/212; Regulamento 2020/211 do Conselho]

   (v. n.os 54‑56, 67‑71, 102‑104, 108, 109, 128‑132)

3. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas específicas contra a Síria — Congelamento de fundos de pessoas, entidades ou organismos associados ao regime sírio — Direitos de defesa — Decisão subsequente que mantém o nome do recorrente na lista das pessoas visadas por essas medidas — Inexistência de novos fundamentos — Obrigação de o Conselho comunicar ao interessado os elementos novos tidos em conta quando da renovação periódica das medidas restritivas — Violação do direito de ser ouvido — Inexistência

   [Decisão do Conselho (PESC) 2020/719; Regulamento 2020/716 do Conselho]

   (v. n.os 72‑78)

4. Direito da União Europeia — Princípios — Observância de um prazo razoável — Procedimento administrativo — Apreciação que deve ser feita em concreto — Critérios de apreciação — Medidas restritivas contra a Síria — Inscrição do recorrente na lista anexada à decisão impugnada devido à sua qualidade de homem de negócios influente que exerce as suas atividades na Síria — Prazo para apresentação de um pedido de reexame não fixado por uma disposição do direito da União — Brevidade do prazo indicado no aviso publicado no Jornal Oficial — Violação do direito de ser ouvido — Inexistência

   [Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 41.°, n.o 1, e 47.°; Decisão (PESC) 2013/255 do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, artigo 34.o e anexo I; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012, artigo 32.o, n.os 3 e 4, 2015/1828, 2020/211 e 2020/716, anexo II]

   (v. n.os 89, 92, 94‑98)

5. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Medidas restritivas contra a Síria — Proibição de entrada e de passagem bem como congelamento de fundos das mulheres e dos homens de negócios influentes que exercem as suas atividades na Síria — Decisão que se inscreve num contexto do conhecimento do interessado que lhe permite compreender o alcance da medida tomada a seu respeito — Admissibilidade de uma fundamentação sumária

   [Artigo 296.o TFUE; Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, anexo I; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012, 2020/211 e 2020/716, anexo II]

   (v. n.os 112‑117, 122‑124)

6. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Síria — Decisão 2013/255/PESC e Regulamento n.o 36/2012 — Critérios de adoção das medidas restritivas — Mulheres e homens de negócios influentes que exercem atividades na Síria — Conceito

   [Artigo 29.o TUE; Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, artigos 27.°, n.o 2, alínea a), e 3.°, e 28.°, n.os 2, alínea a), e 3; Regulamento n.o 36/2012 do Conselho, conforme alterado pelos Regulamentos n.os 2015/1828, 2020/211 e 2020/716, artigo 15.o, n.o 1‑A, alínea a), e n.o 1‑B]

   (v. n.os 120, 121, 146, 225)

7. União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra a Síria — Alcance da fiscalização — Prova do fundamento da medida — Obrigação da autoridade competente da União de demonstrar, em caso de contestação, o bem fundado dos motivos considerados contra as pessoas ou as entidades em causa

   [Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, anexo I; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012, 2020/211 e 2020/716, anexo II]

   (v. n.os 134‑140)

8. União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra a Síria — Alcance da fiscalização — Inscrição do recorrente na lista anexada à decisão impugnada devido à sua qualidade de homem de negócios influente que exerce as suas atividades na Síria — Documentos acessíveis ao público — Valor probatório

   [Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, anexo I; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012, 2020/211 e 2020/716, anexo II]

   (v. n.os 147, 158‑161, 166, 174, 179)

9. União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra a Síria — Alcance da fiscalização — Apreciação da legalidade em função dos elementos de informação disponíveis no momento da adoção da decisão

   [Artigo 263.o TFUE; Decisão do Conselho 2013/255/PESC, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, anexo I; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012, 2020/211 e 2020/716, anexo II]

   (v. n.o 175)

10. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra a Síria — Congelamento dos fundos e dos recursos económicos — Recurso de anulação interposto por um homem de negócios influente que exerce as suas atividades na Síria visado por uma decisão de congelamento de fundos — Repartição do ónus da prova — Decisão fundada num conjunto de indícios — Valor probatório — Alcance

    [Decisão do Conselho 2013/255/PESC, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, anexo I; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012, 2020/211 e 2020/716, anexo II]

    (v. n.os 180, 181, 188‑191, 196‑200, 211, 216, 223‑225, 233, 234)

11. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Síria — Decisão 2013/255/PESC e Regulamento n.o 36/2012 — Presunção de apoio ao regime sírio por importantes mulheres e homens de negócios que exercem as suas atividades na Síria — Admissibilidade — Requisitos — Presunção ilidível — Prova em contrário — Inexistência

    [Decisão do Conselho 2013/255/PESC, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, anexo I; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012, 2020/211 e 2020/716, anexo II]

    (v. n.os 236‑239, 244, 245, 247)

12. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra a Síria — Congelamento de fundos e restrições em matéria de admissão de pessoas, entidades ou organismos associados ao regime sírio — Restrições ao direito de propriedade — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência

    [Artigo 5.o, n.o 4, TUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 17.o; Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, artigos 28.°, n.o 3 e 6.°, e 34.° e anexo I; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012, artigo 16.o, alínea a), e 32.°, n.o 3 e 4, 2015/1828, 2020/211 e 2020/716, anexo II]

    (v. n.os 254‑256, 258‑266)

13. Política externa e de segurança comum — Competência do juiz da União — Ação de indemnização — Ação destinada a obter a reparação do prejuízo sofrido devido à inscrição errada numa lista de pessoas que foram objeto de medidas restritivas e à execução das referidas medidas — Inclusão

    [Artigo 340.o TFUE; Decisões do Conselho (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e 2020/719; Regulamentos 2020/211 e 2020/716 do Conselho]

    (v. n.o 279)

Resumo

O recorrente, Maher Al‑Imam, é um homem de negócios de nacionalidade síria com interesses financeiros no turismo, nas Telecomunicações e no imobiliário.

O seu nome tinha sido inscrito em 2020 nas listas de pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas tomadas contra a República Árabe Síria pelo Conselho ( 1 ), tendo sido posteriormente mantido nessas lista ( 2 ) com o fundamento de que era um homem de negócios influente que exercia atividades na Síria, que obtinha benefícios do regime sírio e que apoiava a sua política de financiamento bem como a sua política de construção, enquanto diretor‑geral da Telsa Group LLC e Castro LLC, apoiados pelo regime, e em razão dos seus restantes interesses financeiros. Esses fundamentos baseavam‑se, por um lado, no critério do homem de negócios influente que exerce as atividades na Síria, definido no artigo 27.o, n.o 2, alínea a), e no artigo 28.o, n.o 2, alínea a), da Decisão 2013/255 ( 3 ), conforme alterada pela Decisão 2015/1836, e no artigo 15.o, n.o 1‑A, alínea a), do Regulamento n.o 36/2012 ( 4 ), conforme alterado pelo Regulamento 2015/1828, e, por outro, no critério de associação com o regime sírio, definido no artigo 27.o, n.o 1, e no artigo 28.o, n.o 1, da referida decisão, bem como no artigo 15.o, n.o 1, alínea a), do referido regulamento.

O Tribunal Geral nega provimento ao recurso interposto pelo recorrente quer quanto à anulação dos atos impugnados quer quanto à reparação do prejuízo alegadamente sofrido causado por esses atos, examinando, designadamente, o caráter razoável, tendo em conta o direito de ser ouvido, o prazo de apresentação no Conselho dos pedidos de reexame das medidas restritivas, suscetíveis de serem apresentados pelas pessoas inscritas nas listas.

Apreciação do Tribunal Geral

No que respeita, em primeiro lugar, à questão de saber se o direito de ser ouvido do recorrente foi violado devido à brevidade do prazo para apresentar um pedido de reexame, o Tribunal declara, antes de mais, que esse prazo era de oito dias úteis, a contar do dia da publicação no Jornal Oficial da União Europeia do aviso dirigido às pessoas e entidades que são objeto das medidas em causa até à data‑limite indicada nesse aviso para a apresentação do referido pedido. Salienta, em seguida, que o Regulamento n.o 36/2012 não prevê um limite temporal para a apresentação de um pedido de reexame ou de observações.

Neste contexto, o Tribunal recorda que a obrigação de observar um prazo razoável na condução dos procedimentos administrativos constitui um princípio geral do direito da União de que o juiz da União assegura o respeito e que é uma componente do direito a uma boa administração consagrado pelo artigo 41.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Decorre igualmente da jurisprudência que, quando a duração do processo não é fixada por uma disposição do direito da União, o caráter «razoável» do prazo deve ser apreciado em função do conjunto das circunstâncias próprias de cada processo, designadamente da importância do litígio para o interessado, da complexidade do processo e do comportamento das partes.

No caso em apreço, o Tribunal considera que, fixar uma data‑limite para a apresentação dos pedidos de reexame é um meio legítimo para o Conselho de se certificar que recebe as observações e provas apresentadas pelas pessoas e entidades em causa antes do fim da fase de reexame e que tem tempo suficiente para as examinar com a diligência exigida. Considera que o prazo, de doze dias, que decorria da fixação da data‑limite, era, é certo, um prazo curto, uma vez que implicava que o recorrente tomasse conhecimento do aviso, do conteúdo dos fundamentos de inscrição e procedesse à redação das observações que pudessem ser acompanhadas de elementos probatórios. Todavia, observa, por um lado, que não é imposto nenhum formalismo para a apresentação de um pedido de reapreciação e, por outro, que a apresentação de um pedido de reexame dá início a um diálogo entre o Conselho e a pessoa ou entidade em causa, que não é limitado no tempo nem na quantidade de correspondência trocada. Por conseguinte, nada se opõe a que um pedido de reexame que contenha observações sucintas seja apresentado no prazo fixado, e depois completado, sendo caso disso, por outras observações ou outras provas ao longo de um intercâmbio contraditório subsequente com o Conselho. Assim, o Tribunal conclui que o prazo de doze dias fixado pelo Conselho no aviso publicado no Jornal Oficial de 18 de fevereiro de 2020 para apresentar um pedido de reexame não permite considerar que o direito de ser ouvido do recorrente foi violado.

De qualquer modo, na medida em que o recorrente pode, a qualquer momento, em conformidade com o artigo 32.o, n.o 3, do Regulamento n.o 36/2012, apresentar esse pedido ou observações nesse sentido, o Tribunal sublinha que a data‑limite fixada pelo Conselho no aviso publicado no Jornal Oficial tinha uma finalidade puramente indicativa. Com efeito, essa indicação é útil para permitir às pessoas e às entidades em causa apresentarem o seu pedido de reexame antes de terminada a fase de reexame interno no Conselho e antes de novos atos serem adotados pelo Conselho.

No que respeita, em segundo lugar, aos argumentos do recorrente relativos, por um lado, ao facto de as eventuais observações apresentadas não serem objeto de uma análise imediata e, por outro, ao facto de o Conselho decidir examinar as listas em causa apenas uma vez por ano, o Tribunal recorda que o recorrente pode, a qualquer momento, apresentar observações a que o Conselho responderá sem esperar pelo fim do prazo de um ano. Salienta, além disso, que, segundo o artigo 34.o da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, esta decisão é objeto de acompanhamento, de modo a ser prorrogada, ou alterada se for caso disso, se o Conselho considerar que os seus objetivos não foram alcançados.

( 1 ) Decisão de Execução (PESC) 2020/212 do Conselho, de 17 de fevereiro de 2020, que dá execução à Decisão 2013/255/PESC que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO 2020, L 431, p. 6), e Regulamento de Execução (UE) 2020/211 do Conselho, de 17 de fevereiro de 2020, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 36/2012 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2020, L 431, p. 1).

( 2 ) Decisão (PESC) 2020/719 do Conselho, de 28 de maio de 2020, que altera a Decisão 2013/255/PESC que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO 2020, L 168, p. 66) e o Regulamento de execução (UE) 2020/716 do Conselho de 28 de maio de 2020 que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 36/2012 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2020, L 168, p. 1).

( 3 ) Decisão 2013/255/PESC do Conselho, de 31 de maio de 2013, que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO 2013, L 147, p. 14), conforme alterada pela Decisão (PESC) 2015/1836, do Conselho, de 12 de outubro de 2015 (JO 2015, L 266, p. 75).

( 4 ) Regulamento (UE) n.o 36/2012 do Conselho, de 18 de janeiro de 2012, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria e que revoga o Regulamento (UE) n.o 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1), conforma alterado pelo Regulamento (UE) 2015/1828 do Conselho de 12 de outubro de 2015 (JO 2015, L 266, p. 1).