Processo T‑120/20

PT Pelita Agung Agrindustri e PT Permata Hijau Palm Oleo (Grupo Permata)

contra

Comissão Europeia

Acórdão do Tribunal Geral (Quarta Secção alargada) de 14 de dezembro de 2022

«Subvenções — Importações de biodiesel originário da Indonésia — Regulamento de Execução (UE) 2019/2092 — Direito de compensação definitivo — Artigo 8.o, n.os 1 e 2, do Regulamento (UE) 2016/1037 — Subcotação dos preços — Pressão sobre os preços — Artigo 8.o, n.o 5, do Regulamento 2016/1037 — Nexo de causalidade — Artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), e ponto 2, do Regulamento 2016/1037 — Ação que consiste em “atribuir” a um organismo privado o exercício e uma função que constitui uma contribuição financeira ou em lhe “dar instruções” nesse sentido — Remuneração inferior à adequada — Proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços — Artigo 3.o, ponto 2 e artigo 6.o, alínea d), do Regulamento 2016/1037 — Vantagem — Artigo 3.o, ponto 1, alínea a), i), e ponto 2, do Regulamento 2016/1037 — Transferência direta de fundos — Artigo 7.o do Regulamento 2016/1037 — Calculo do montante da vantagem — Artigo 8.o, n.os 1 e 8, do Regulamento 2016/1037 — Ameaça de prejuízo importante — Direitos de defesa»

1. Política comercial comum — Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros — Prejuízo — Poder de apreciação das instituições — Fiscalização jurisdicional — Limites

   (Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 8.o)

   (cf. n.os 24‑26, 87)

2. Política comercial comum — Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros — Prejuízo — Fatores a tomar em consideração — Efeito das importações objeto de subvenção nos preços dos produtos similares no mercado da União — Cálculo da margem de subcotação — Método de cálculo — Poder de apreciação da Comissão — Obrigação de comparação equitativa entre o preço do produto em causa e o preço do produto similar da indústria da União — Fiscalização jurisdicional — Erro manifesto de apreciação — Ónus da prova

   (Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 8.o, n.os 1 e 2)

   (cf. n.os 27‑31, 39, 40, 58‑63)

3. Direito da União Europeia — Interpretação — Métodos — Interpretação à luz dos acordos internacionais celebrados pela União — Interpretação do Regulamento 2016/1037 à luz do Acordo antidumping do GATT de 1994 — Tomada em consideração da interpretação adotada pelo Órgão de Resolução de Litígios

   [Acordo sobre a aplicação do artigo VI do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (Acordo antidumping de 1994); Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho]

   (cf. n.os 47, 56)

4. Política comercial comum — Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros — Prejuízo — Fatores a tomar em consideração — Efeitos das importações objeto de subvenções nos preços dos produtos no mercado da União — Cálculo da margem de subcotação — Método de cálculo — Poder de apreciação da Comissão — Obrigação da Comissão de determinar a subcotação dos preços do produto similar da indústria da União no seu conjunto — Inexistência

   [Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 1.°, n.o 1, 2.°, alínea c), e 8.°, n.os 1, alínea a), e 2]

   (cf. n.os 72‑76)

5. Política comercial comum — Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros — Subvenção — Conceito — Contribuição financeira dos poderes públicos do país de origem ou de exportação — Regime que institui restrições à exportação sobre o óleo de palma bruto que tornam a sua exportação tal exportação comercial menos atrativa — Inclusão

   [Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv)]

   (cf. n.os 94‑129, 144, 145)

6. Política comercial comum — Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros — Desenvolvimento do inquérito — Utilização dos dados disponíveis em caso de recusa de colaboração das partes em causa — Poder de apreciação — Obrigação das instituições recorrerem aos melhores dados disponíveis — Inexistência

   (Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 28.o)

   (cf. n.os 133‑138)

7. Política comercial comum — Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros — Subvenção — Conceito — Proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços na aceção do artigo XVI do GATT 1994 — Medidas destinadas a permitir que os produtores de biodiesel tenham acesso à sua matéria‑prima principal a um preço inferior ao do mercado mundial — Inclusão

   [Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 3.o, ponto 1, alínea b)]

   (cf. n.os 154‑160)

8. Política comercial comum — Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros — Subvenção — Conceito — Vantagem conferida ao beneficiário — Cálculo da vantagem — Poder de apreciação da Comissão — Adoção por esta de diretrizes para o cálculo da subvenção — Consequências — Autolimitação do seu poder de apreciação

   [Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 3.°, pontos 1 e 2, 6.°, alínea d), e 7.°, n.o 1, alínea a)]

   (cf. n.os 163‑172, 196‑201, 215‑220)

9. Política comercial comum — Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros — Subvenção — Conceito — Contribuição financeira dos poderes públicos do país de origem ou de exportação — Fixação do preço de referência — Pagamento por um organismo de direito público da diferença entre o preço de referência do biodiesel e o preço de referência do biodisel no produtor — Inclusão

   [Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 3.o, ponto 1, alínea a), i)]

   (cf. n.os 176‑191)

10. Política comercial comum — Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros — Prejuízo — Ameaça de prejuízo importante — Prova — Análise dos fatores a tomar em consideração — Tomada em consideração de dados posteriores ao período de inquérito — Fiscalização jurisdicional — Erro manifesto de apreciação — Ónus da prova

    [Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 2.°, alínea d), e 8.°, n.os 1, 4 e 8]

    (cf. n.os 238‑245, 268‑272, 285‑297)

11. Política comercial comum — Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros — Prejuízo — Fatores a tomar em consideração — Impacto da subvenção na produção da União — Existência de fatores e indícios que demonstram uma tendência positiva — Circunstância que não obsta a que se conclua pela existência de um prejuízo importante causado à indústria da União

    (Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 8.o, n.o 5)

    (cf. n.o 258)

12. Política comercial comum — Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros — Desenvolvimento do inquérito — Obrigação de a Comissão assegurar a informação às partes interessadas — Alcance — Direitos de defesa — Violação — Requisitos — Possibilidade de a empresa em causa assegurar melhor a sua defesa na ausência de irregularidade processual

    (Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 30.o)

    (cf. n.os 302‑311)

Resumo

Na sequência de um inquérito antissubvenções iniciado em 2018, a Comissão Europeia adotou o Regulamento de Execução 2019/2092, que institui um direito de compensação definitivo sobre as importações de biodiesel originário da Indonésia ( 1 ) (a seguir «produto em causa»).

As sociedades indonésias PT Pelita Agung Agrindustri e PT Permata Hijau Palm Oleo, que produzem e exportam biodiesel para a União Europeia, interpuseram um recurso de anulação deste regulamento de execução.

Ao negar provimento ao seu recurso, o Tribunal Geral fornece precisões quanto à análise da subcotação dos preços das importações objeto de inquéritos antissubvenções. Além disso, precisa o alcance de vários conceitos que figuram no regulamento antissubvenções de base 2016/1037.7 ( 2 ).

Apreciação do Tribunal Geral

Em primeiro lugar, no que se refere à questão de saber se houve, para as importações de biodiesel originário da Indonésia, subcotação notável do preço em relação ao preço do biodiesel originário da União Europeia, o Tribunal Geral rejeita a alegação de que a Comissão não procedeu a uma comparação válida desses dois preços. A este respeito, as recorrentes alegavam, mais especificamente, que, ao comparar, no âmbito de um dos três métodos de cálculo utilizados, todas as importações de biodiesel provenientes da Indonésia com todas as vendas de biodiesel na União sem ajustamento do preço, a Comissão não teve em conta a diferença em termos de nível de temperatura‑limite de filtrabilidade (a seguir «CFPP») entre o biodiesel indonésio e o biodiesel vendido pelos produtores da União.

Sobre este ponto, o Tribunal Geral salienta, por um lado, que a decisão da Comissão de não proceder a ajustamentos dos preços para os diferentes níveis de CFPP se baseou em elementos objetivos, a saber, a complexidade das relações concorrenciais, a diferença nas condições de mercado entre os tipos de biodiesel com diferentes níveis de CFPP e a inexistência de correlação direta entre o nível de CFPP e o preço. Por outro lado, as recorrentes não demonstraram que o ajustamento solicitado era necessário para que os preços em causa fossem comparáveis.

Quanto à argumentação das recorrentes segundo a qual uma obrigação da Comissão de determinar a subcotação para o produto considerado no seu conjunto se pode basear, no caso em apreço, numa aplicação por analogia do Acórdão Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Conselho (C‑376/15 P e C‑377/15 P) ( 3 ), o Tribunal Geral salienta que os ensinamentos retirados desse acórdão, relativos à determinação da margem de dumping, não são transponíveis para a análise da incidência das importações objeto de dumping ou de subvenção sobre os preços da indústria da União. Com efeito, esta última análise implica uma comparação das vendas não de uma mesma empresa, como é o caso da determinação da margem de dumping que é calculada com base nos dados do produtor‑exportador em causa, mas sim de várias empresas, a saber, os produtores‑exportadores da amostra e as empresas que fazem parte da indústria da União incluídas na amostra. Feita esta precisão, o Tribunal Geral constata que, em todo o caso, a Comissão calculou a subcotação dos preços inicialmente para 20 %, em seguida para 55 % e finalmente para todas as vendas dos produtores da União.

Em segundo lugar, o Tribunal Geral rejeita a alegação relativa a um erro manifesto de apreciação na medida em que a Comissão considerou que, através das restrições à exportação do óleo de palma bruto (a seguir «OPB»), estabelecidas pelo Governo da Indonésia sob a forma de um imposto e de um direito nivelador de exportação ( 4 ), e à fixação dos preços por um produtor de OPB detido pelos poderes públicos da Indonésia, estes tentaram que os produtores da OPB fornecessem esse produto no mercado indonésio a uma remuneração inferior à adequada Segundo as recorrentes, não se podia considerar que, através dessas medidas, o Governo da Indonésia tinha «atribuído» aos fornecedores de OPB a função de fornecerem os seus produtos mediante uma remuneração inferior à adequada ou dado «instruções» nesse sentido, na aceção dio artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), do regulamento antissubvenções de base ( 5 ).

A este respeito, o Tribunal Geral salienta que o artigo 3.o, n.o 1, alínea a), iv), segundo travessão, do regulamento antissubvenções de base é uma medida antievasão e que, a fim de assegurar um efeito plenamente útil, deve entender‑se por «atribuir» qualquer ação dos poderes públicos que direta ou indiretamente, equivale a confiar a um organismo privado a responsabilidade de executar uma função do tipo das referidas no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), i) a iii), do referido regulamento e por «dar instruções» qualquer ação dos poderes públicos que consista, direta ou indiretamente, em exercer os seus poderes sobre um organismo privado para que este execute tal uma função. Ora, era o que sucedia no caso em apreço, na medida em que as restrições à exportação em causa tinham sido concebidas pelos poderes públicos com a finalidade expressa de beneficiar a indústria do biodiesel da Indonésia mantendo os preços internos do OPB num nível artificialmente baixo.

Por outro lado, essas restrições à exportação podem igualmente ser qualificadas de subvenções sob a forma de «proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços na aceção do artigo XVI do GATT 1994» na aceção do artigo 3.o, ponto 1, alínea b), do regulamento antissubvenções de base, na medida em que contribuem para o rendimento obtido pelos produtores de biodiesel, permitindo‑lhes ter acesso à sua principal matéria‑prima e principal elemento de custo a um preço inferior ao do mercado mundial. Com efeito, a «proteção rendimentos ou de manutenção dos preços» na aceção desta disposição engloba qualquer ação dos poderes públicos que se traduza, direta ou indiretamente, em manter a estabilidade dos rendimentos ou dos preços ou em provocar o seu aumento, implicando a remissão para o artigo XVI do GATT o que implica ter igualmente em consideração os efeitos dessa ação sobre as exportações e as importações.

Em terceiro lugar, o Tribunal Geral declara que os pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma, um organismo de direito público, em benefício dos produtores indonésios de biodiesel, constituíam igualmente uma «contribuição financeira» dos poderes públicos sob a forma de transferência direta de fundos, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 1, alínea a), i), do regulamento antissubvenções de base. Em virtude desta disposição, o conceito de «contribuição financeira» abrange todos os meios pecuniários que os poderes públicos podem efetivamente utilizar. Além disso, para apreciar se uma transferência direta de fundos pode justificar a instituição de um direito de compensação, deve ser tida em conta a ausência de contrapartida, ou de contrapartida equivalente, por parte da empresa que a recebe. Neste contexto, dado que as recorrentes não provaram que esses pagamentos eram devidos no âmbito de um contrato de compra celebrado entre o Governo da Indonésia e os produtores de biodiesel, a Comissão podia com razão reconhecer a existência de uma contribuição financeira sob a forma de transferência direta de fundos.

O Tribunal Geral rejeita igualmente as alegações relativas a um erro cometido pela Comissão no cálculo da vantagem conferida aos produtores indonésios de biodiesel pelos pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma. Segundo as recorrentes, a Comissão deveria ter determinado a vantagem conferida aos produtores de biodiesel deduzindo do montante da subvenção passível de medidas de compensação os custos de transporte para a entrega do biodiesel, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do regulamento antissubvenções de base. Neste contexto, o Tribunal Geral salienta que, para calcular o montante da subvenção, a Comissão baseou‑se acertadamente na sua Comunicação diretrizes para o cálculo do montante da subvenção no âmbito dos inquéritos em matéria de direitos de compensação ( 6 ). Segundo as diretrizes contidas nesta comunicação, o caráter dedutível das despesas e custos está subordinado, nomeadamente às condições de terem sido pagos diretamente aos poderes públicos durante o período do de inquérito e que a sua obrigatoriedade para receber a subvenção foi demonstrado. Estas condições são compatíveis com o regulamento antissubvenções de base, e as recorrentes não provaram que os custos de transporte em causa foram pagos diretamente aos poderes públicos da Indonésia, nem que eram obrigatórios.

Por último, referindo‑se a uma jurisprudência constante em matéria antidumping, o Tribunal Geral confirma a conclusão da Comissão de que, durante o período de inquérito, as importações provenientes da Indonésia tinham constituído uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União, em conformidade com o artigo 8.o, n.o 8, do regulamento antissubvenções de base.

( 1 ) Regulamento de Execução (UE) 2019/2092 da Comissão, de 28 de novembro de 2019, que institui um direito de compensação definitivo sobre as importações de biodiesel originário da Indonésia (JO L 2019, L 317, p. 42).

( 2 ) Regulamento (UE) 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2016, relativo à defesa contra as importações que são objeto de subvenções de países não membros da União Europeia (JO 2016, L 176, p. 55), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2018/825 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018 (JO 2018, L 143, p. 1) (a seguir «regulamento de base»).

( 3 ) Acórdão de 5 de abril de 2017, Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Conselho, C‑376/15 P e C‑377/15 P, EU:C:2017:269.

( 4 ) O óleo de palma bruto é uma fonte de produção de biodiesel indonésio.

( 5 ) Em conformidade com esta disposição, considera‑se que existe uma subvenção quando os poderes públicos «atribuam a um organismo privado o exercício de uma ou mais funções dos tipos referidos nas subalíneas i), ii) e iii), que normalmente incumbiriam aos poderes públicos», ou lhe «deem instruções nesse sentido, e a prática observada não difira realmente das práticas normais dos poderes públicos».

( 6 ) Comunicação da Comissão Diretrizes para o cálculo do montante da subvenção no âmbito dos inquéritos em matéria de direitos de compensação (JO 1998, C 394, p. 6).