(Processo T‑111/20)

PT Wilmar Bioenergi Indonesia e o.

contra

Comissão Europeia

Acórdão do Tribunal Geral (Quarta Secção alargada) de 14 de dezembro de 2022

«Subvenções – Importações de biodiesel originário da Indonésia – Regulamento de Execução (UE) 2019/2092 – Direito de compensação definitivo – Artigo 3.o, ponto 1, alínea a), do Regulamento (UE) 2016/1037 – Contribuição financeira – Artigo 3.o, ponto 2, do Regulamento 2016/1037 – Vantagem – Artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento 2016/1037 – Cálculo do montante das subvenções passíveis de medidas de compensação – Artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), e ponto 2, do Regulamento 2016/1037 – Ação que consiste em “atribuir” a um organismo privado o exercício de uma função que constitui uma contribuição financeira ou em lhe “dar instruções” nesse sentido – Remuneração inferior à adequada – Proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços – Artigo 28.o, n.o 5 do Regulamento 2016/1037 – Utilização dos dados disponíveis – Artigo 3.o, ponto 2 e artigo 6.o, alínea d), do Regulamento 2016/1037 – Vantagem – Artigo 8.o, n.o 8, do Regulamento 2016/1037 – Ameaça de prejuízo importante para a indústria da União – Artigo 8.o, n.os 5 e 6, do Regulamento 2016/1037 – Nexo de causalidade – Análise de imputação – Análise de não imputação»

1. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros – Poder de apreciação das instituições – Fiscalização jurisdicional – Limites

   (Regulamento n.o 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho)

   (cf. n.os 26, 149)

2. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros – Subvenção – Conceito – Contribuição financeira dos poderes públicos no território do país de origem ou de exportação – Transferência direta de fundos – Conceito – Origem dos fundos – Direito nivelador de exportação – Fixação do preço de referência – Pagamento por um organismo de direito público da diferença entre o preço de referência do diesel e o preço de referência do biodiesel ao produtor de biodiesel – Inclusão

   [Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 3.o, ponto 1, alínea a), i)]

   (cf. n.os 27‑36, 43‑60)

3. Direito da União Europeia – Interpretação – Métodos – Interpretação à luz dos acordos internacionais celebrados pela União – Interpretação do Regulamento n.o 2016/1037 à luz do Acordo antidumping do GATT de 1994 – Tomada em consideração da interpretação seguida pelo Órgão de Resolução de Litígios

   [Acordo sobre a aplicação do artigo VI do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (Acordo antidumping de 1994); Regulamento n.o 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho]

   (cf. n.o 39)

4. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros – Subvenção – Conceito – Vantagem conferida ao beneficiário – Cálculo da vantagem – Poder de apreciação da Comissão – Adoção por esta de diretrizes para o cálculo do montante da subvenção – Consequências – Autolimitação do seu poder de apreciação

   [Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 3.°, pontos 1 e 2, 6.°, alínea d), e 7.°]

   (cf. n.os 63‑68, 70‑87, 90‑98, 100‑105, 199‑211)

5. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros – Subvenção – Conceito – Contribuição financeira dos poderes públicos do país de origem ou de exportação – Restrições à exportação de óleo de palma bruto que torna a sua exportação comercialmente não atrativa – Inclusão

   [Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv)]

   (cf. n.os 111‑118, 121‑148, 150‑152, 164, 165)

6. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros – Desenvolvimento do inquérito – Utilização dos dados disponíveis em caso de não colaboração das partes interessadas – Poder de apreciação – Obrigação das instituições recorrerem aos melhores dados possíveis – Inexistência

   (Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 28.o, n.os 1 e 5)

   (cf. n.os 155‑162, 167‑171)

7. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros – Subvenção – Conceito – Proteção dos rendimentos e de manutenção de preços na aceção do artigo XVI do GATT 1994 – Medidas destinadas a permitir que os produtores de biodiesel tenham acesso à sua matéria‑prima principal a um preço inferior ao do mercado mundial – Inclusão

   [Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 3.o, ponto 1, alínea b)]

   (cf. n.os 180‑191, 194‑197)

8. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros – Prejuízo – Ameaça de prejuízo importante – Prova – Análise dos fatores a ter em consideração – Tomada em consideração de dados posteriores ao período de inquérito – Fiscalização jurisdicional – Erro manifesto de apreciação – Ónus da prova

   [Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 2.°, alínea d), e 8.°, n.os 1, 2, 4, 5 e 8]

   (cf. n.os 217‑256)

9. Política comercial comum – Defesa contra as práticas de subvenção por parte de Estados terceiros – Prejuízo – Determinação do nexo de causalidade – Tomada em consideração de fatores alheios às importações objeto de subvenção – Incidência desses fatores na determinação do nexo de causalidade – Fiscalização jurisdicional – Erro manifesto de apreciação – Ónus da prova

   (Regulamento 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 1.°, n.o 1, e 8.°, n.os 5 e 6)

   (cf. n.os 259‑263, 266‑277, 280‑294)

Resumo

Na sequência de um inquérito antissubvenções iniciado em 2018, a Comissão Europeia adotou o Regulamento de Execução 2019/2092, que institui um direito de compensação definitivo sobre as importações de biodiesel originário da Indonésia ( 1 ).

As sociedades indonésias PT Wilmar Bioenergi Indonesia, PT Wilmar Nabati Indonesia e PT Multi Nabati Sulawesi, que produzem e exportam biodiesel para a União Europeia, interpuseram um recurso de anulação desse regulamento de execução.

Ao negar provimento ao recurso, o Tribunal Geral precisa o alcance de vários conceitos que figuram no regulamento antissubvenções de base 2016/1037 ( 2 ). Além disso, examina o impacto das importações de biodiesel originário da Argentina no nexo de causalidade entre as importações de biodiesel originário da Indonésia e a ameaça de prejuízo importante para a indústria da União

Apreciação do Tribunal Geral

Antes de mais, o Tribunal Geral rejeita a alegação relativa a um erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão ao considerar que os pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma, um organismo de direito público, a favor dos produtores indonésios de biodiesel, constituíam uma «contribuição financeira» dos poderes públicos sob a forma de transferência direta de fundos, em conformidade com o artigo 3.o, ponto 1, alínea a), i), do regulamento antissubvenções de base.

A este respeito, o Tribunal Geral observa, por um lado, que o conceito de «contribuição financeira dos poderes públicos» na aceção desta disposição não contém nenhuma precisão quanto à origem dos fundos transferidos e engloba, assim, todos os meios pecuniários que os poderes públicos podem efetivamente utilizar. Daqui resulta que a origem dos fundos pagos pelos poderes públicos aos produtores de biodiesel não tem nenhuma incidência na qualificação destes como contribuição financeira. Por outro lado, o facto de esses fundos provirem do direito nivelador de exportação pago pelos produtores‑exportadores não significa que, aquando da sua transferência para os produtores de biodiesel, não exista qualquer encargo para o organismo que os paga.

Por outro lado, o Tribunal Geral salienta que, para apreciar se uma transferência direta de fundos pode justificar a instituição de um direito de compensação, deve ser tida em conta a ausência de contrapartida, ou de contrapartida equivalente, por parte da empresa que o recebe. Neste contexto, uma vez que as recorrentes não provaram que esses pagamentos eram devidos no âmbito de um contrato de compra celebrado entre o Governo da Indonésia e os produtores de biodiesel, a Comissão podia legitimamente reconhecer a existência de uma contribuição financeira sob a forma de transferência direta de fundos.

O Tribunal Geral rejeita igualmente as alegações relativas a um erro cometido pela Comissão no cálculo da vantagem conferida aos produtores indonésios de biodiesel pelos pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma. Segundo as recorrentes, a Comissão deveria ter determinado a vantagem conferida aos produtores de biodiesel deduzindo do montante da subvenção passível de medidas compensatórias os custos de transporte para a entrega do biodiesel, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do regulamento antissubvenções de base. Neste contexto, o Tribunal Geral salienta que, para calcular o montante da subvenção, a Comissão baseou‑se acertadamente na sua Comunicação Diretrizes para o cálculo do montante da subvenção no âmbito dos inquéritos antissubvenções ( 3 ). Segundo as diretrizes contidas nesta comunicação, o caráter dedutível das despesas e dos custos está subordinado nomeadamente às condições de terem sido pagos diretamente aos poderes públicos durante o período de inquérito e que a sua obrigatoriedade para receber a subvenção foi demonstrada. Dado que estas condições compatíveis com o regulamento antissubvenções de base, as recorrentes não provaram que os custos de transporte em causa foram pagos diretamente aos poderes públicos da Indonésia, nem que eram obrigatórios.

Seguidamente, o Tribunal Geral declara que, através das restrições à exportação do óleo de palma bruto (a seguir «OPB») ( 4 ), estabelecidas pelos poderes públicos da Indonésia sob a forma de um imposto e um direito nivelador de exportação, e da fixação dos preços por um produtor de OPB detido pelos poderes públicos da Indonésia, estes tinham «atribuído» a função ou «dado instruções», na aceção desta disposição, aos fornecedores de OPB de fornecer os seus produtos por uma remuneração inferior à adequada.

A este respeito, o Tribunal Geral salienta que o artigo 3.o, n.o 1, alínea a), iv), segundo travessão, do regulamento antissubvenções de base é uma medida antievasão e que, para assegurar um efeito plenamente útil, deve entender‑se por «atribuir» qualquer ação dos poderes públicos que direta ou indiretamente, equivale a confiar a um organismo privado a responsabilidade de executar uma função do tipo das elencadas no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), i) a iii), do referido regulamento e por «dar instruções» qualquer ação dos poderes públicos que consista, direta ou indiretamente, em exercer os seus poderes sobre um organismo privado para que este execute uma função desse tipo Ora, foi o que sucedeu no caso em apreço, na medida em que as restrições à exportação em causa tinham sido concebidas pelos poderes públicos com a finalidade expressa de favorecer a indústria do biodiesel indonésio mantendo os preços internos do OPB num nível artificialmente baixo. Além disso, como essas restrições à exportação tinham por efeito restringir a liberdade de ação dos produtores nacionais de OPB limitando a sua capacidade de decidir em que mercado vendiam os seus produtos, o comportamento dos poderes públicos da Indonésia não podia ser considerado um simples incentivo para os produtores nacionais de OPB.

Por outro lado, estas restrições à exportação podem igualmente ser qualificadas de subvenções sob a forma de «proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços na aceção do artigo XVI do GATT 1994» para efeitos do artigo 3.o, ponto 1, alínea b), do regulamento antissubvenções de base, na medida em que fazem parte do rendimento obtido pelos produtores de biodiesel, permitindo‑lhes ter acesso à sua principal matéria‑prima e principal elemento de custo a um preço inferior ao do mercado mundial. Com efeito, a «proteção dos rendimentos ou de manutenção dos preços» na aceção desta disposição engloba qualquer ação dos poderes públicos destinada, direta ou indiretamente, a manter a estabilidade dos rendimentos ou dos preços ou a provocar o seu aumento, dado que a remissão para o artigo XVI do GATT implica tomar igualmente em consideração os efeitos dessa ação sobre as exportações e as importações.

Por último, o Tribunal Geral rejeita as alegações relativas a erros cometidos pela Comissão na determinação da existência de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União, na medida em que concluiu que existia um nexo de causalidade entre as importações provenientes da Indonésia e a ameaça de prejuízo importante para a indústria da União, sem ter em conta a repercussão das importações de biodiesel provenientes da Argentina.

A este respeito, o Tribunal recorda que, em conformidade com o artigo 8.o, n.o 6, do regulamento antissubvenções de base, quando do exame de um nexo de causalidade entre o prejuízo causado à indústria da União e as importações do produto objeto de subvenções, a Comissão deve excluir qualquer prejuízo causado por outros fatores e verificar assim se os efeitos destes fatores não são suscetíveis de quebrar o nexo de causalidade que estabeleceu. No entanto, para que exista um nexo de causalidade, não é necessário que as importações do produto objeto de subvenções sejam a causa única do prejuízo causado à indústria da União, podendo a Comissão atribuir‑lhe a responsabilidade por um prejuízo mesmo que os seus efeitos representem apenas uma parte de um prejuízo mais amplo imputável a outros fatores.

É à luz destas considerações que o Tribunal Geral declara, por um lado, que a persistência de uma ameaça de prejuízo ligada às importações de biodiesel proveniente da Argentina não exclui a existência de outra ameaça de prejuízo causada pelas importações indonésias de biodiesel. Por outro lado, como as importações provenientes da Argentina já tinham sido objeto de medidas compensatórias, não eram suscetíveis de quebrar o nexo de causalidade entre as importações provenientes da Indonésia e a ameaça de prejuízo para a indústria da União. Além disso, o Tribunal Geral constata que, apesar dessas importações provenientes da Argentina, a ameaça de prejuízo causado pelas importações provenientes da Indonésia era importante, e que o nexo de causalidade entre estas últimas e a ameaça de prejuízo para a indústria da União podia ser estabelecido.

À luz do que precede, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso na íntegra.

( 1 ) Regulamento de Execução (UE) 2019/2092 da Comissão, de 28 de novembro de 2019, que institui um direito de compensação definitivo sobre as importações de biodiesel originário da Argentina [(JO 2019, L 317, p. 42), (JO L 2019, de 12.2.2019, p. 42)].

( 2 ) Regulamento (UE) 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2016, relativo à defesa contra as importações que são objeto de subvenções de países não membros da União Europeia (JO 2016, L 176, p. 55), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2018/825 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018 (JO 2018, L 143, p. 1) (a seguir «regulamento de base antissubvenções»).

( 3 ) Comunicação da Comissão — Diretrizes para o cálculo do montante da subvenção no âmbito dos inquéritos em matéria de direitos de compensação (JO 1998, C 394, p. 6).

( 4 ) O óleo de palma bruto é uma fonte de produção de biodiesel indonésio.