Processo C‑632/20 P

Reino de Espanha

contra

Comissão Europeia

Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 17 de janeiro de 2023

«Recurso de decisão do Tribunal Geral – Relações externas – Acordo de Estabilização e Associação entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica, por um lado, e o Kosovo, por outro – Comunicações eletrónicas – Regulamento (UE) 2018/1971 – Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) – Artigo 35.o, n.o 2 – Participação da autoridade reguladora do Kosovo nesse organismo – Conceitos de “país terceiro” e de “Estado terceiro” – Competência da Comissão Europeia»

1. Recurso de decisão do Tribunal Geral –Fundamentos –Erro de direito –Decisão da Comissão que autoriza a Autoridade Reguladora Nacional do Kosovo a participar no Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) –Conceitos de país terceiro e de Estado terceiro –Interpretação –Divergências entre as diferentes versões linguísticas –Fundamentação insuficiente

   (Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 36.o; Regulamento 2018/1971 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 35.o, n.o 2)

   (cf. n.os 37‑41, 43, 47)

2. Recurso de decisão do Tribunal Geral –Fundamentos –Fundamentos de um acórdão que enfermam de violação do direito da União –Parte decisória que é procedente por outros fundamentos de direito –Rejeição

   (Artigo 256.o, n.o 1, segundo parágrafo, TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 58.o, primeiro parágrafo)

   (cf. n.o 48)

3. Acordos internacionais –Cooperação técnica –Comunicações eletrónicas –Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) –Participação das autoridades reguladoras dos países terceiros –País terceiro –Conceito –Entidade territorial situada fora da União –Qualidade de Estado independente não reconhecida pela União –Kosovo –Inclusão

   (Artigos 212.°, 216.° a 218.° TFUE; Regulamento 2018/1971 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 35.o, n.o 2)

   (cf. n.os 50‑53, 64)

4. Acordos internacionais –Cooperação técnica –Comunicações eletrónicas –Organismo dos Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) –Participação neste organismo das autoridades reguladoras de países terceiros –Acordo com a União para o efeito –Conceito –Acordo celebrado entre a União e outro sujeito de direito internacional público –Acordo que contém disposições que servem de base à cooperação entre a União e o país terceiro em causa no domínio das comunicações eletrónicas –Acordo de Estabilização e de Associação entre a União e o Kosovo –Inclusão

   (Acordo de Estabilização e de Associação entre a União e a Comunidade Europeia da Energia Atómica, por um lado, e o Kosovo, por outro, artigo 111.o; Regulamento 2018/1971 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 35.o, n.o 2)

   (cf. n.os 54‑57, 59‑61, 80‑85, 87, 93)

5. Acordos internacionais –Cooperação técnica –Comunicações eletrónicas –Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) –Participação das autoridades reguladoras dos países terceiros neste organismo –País terceiro –Conceito –Entidades sujeitas ao direito internacional que podem ser titulares de direitos e de obrigações –Kosovo –Inclusão –Reconhecimento implícito do Kosovo enquanto Estado independente por parte da União –Inexistência

   (Acordo de Estabilização e de Associação entre a União e a Comunidade Europeia da Energia Atómica, por um lado, e o Kosovo, por outro, artigo 111.o; Regulamento 2018/1971 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 35.o, n.o 2)

   (cf. n.os 69‑72, 86)

6. Acordos internacionais –Cooperação técnica –Comunicações eletrónicas –Organismo dos Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) –Participação das autoridades reguladoras de países terceiros –Acordos aplicáveis à referida participação –Procedimento de determinação –Exigência de conformidade com as disposições dos acordos celebrados com a União com vista a essa participação –Competência da Comissão para fixar unilateralmente tais acordos de trabalho –Inexistência

   (Artigo 17.o TUE; Regulamento 2018/1971 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 35.o, n.o 2, segundo parágrafo)

   (cf. n.os 109‑125)

7. Recurso de anulação –Acórdão de anulação –Efeitos –Limitação pelo Tribunal de Justiça –Decisão da Comissão que autoriza a participação da Autoridade Reguladora Nacional do Kosovo no Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) –Manutenção dos efeitos desta decisão até à sua substituição num prazo razoável –Justificação baseada em motivos relacionados com a ocorrência de consequências negativas graves

   (Artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE; Regulamento 2018/1971 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 35.o, n.o 2)

   (cf. n.os 133‑137)

Resumo

Entre 2001 e 2015, a União Europeia assinou Acordos de Estabilização e de Associação (AEA) com seis países dos Balcãs Ocidentais, entre os quais o Kosovo. Neste contexto, a Comissão Europeia preconizou ações destinadas, nomeadamente, a alinhar a legislação destes países com a legislação da União e a integrar os Balcãs Ocidentais nos órgãos reguladores existentes, como o Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) criado pelo Regulamento 2018/1971 ( 1 ). Para estabelecer uma relação mais estreita entre as autoridades reguladoras nacionais (ARN) da União e dos Balcãs Ocidentais, a Comissão adotou, em 18 de março de 2019, seis decisões a respeito da participação das ARN dos países dos Balcãs Ocidentais no ORECE. Entre estas figura uma decisão através da qual a Comissão autorizou que a ARN do Kosovo participasse no Conselho de Reguladores e nos grupos de trabalho do ORECE, bem como no Conselho de Administração do Gabinete do ORECE (a seguir «decisão controvertida») ( 2 ).

O Reino de Espanha interpôs recurso de anulação da decisão controvertida com fundamento na violação, por parte da Comissão, do artigo 35.o do Regulamento 2018/1971 ( 3 ). Alegou em substância que esta decisão viola o conceito de «país terceiro» utilizado nesta disposição, uma vez que esta última não pode abranger o Kosovo uma vez que este não é um Estado soberano. No seu Acórdão de 23 de setembro de 2020, Espanha/Comissão ( 4 ) (a seguir «acórdão recorrido»), o Tribunal Geral negou provimento a este recurso na íntegra.

No contexto do presente recurso interposto pelo Reino de Espanha, o Tribunal de Justiça, reunido em Grande Secção, anula o acórdão do Tribunal Geral e a decisão controvertida da Comissão pelo facto de o Tribunal Geral ter cometido um erro de direito quando considerou ( 5 ) que, ao abrigo do artigo 17.o TUE, a Comissão era competente para celebrar unilateralmente os acordos aplicáveis à participação das ARN dos países terceiros no ORECE, na aceção do artigo 35.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento 2018/1971.

Apreciação do Tribunal de Justiça

No que respeita, em primeiro lugar, ao conceito de «país terceiro» utilizado no artigo 35.o do Regulamento 2018/1971, o Tribunal de Justiça começa por considerar que uma interpretação literal dos Tratados não permite determinar o sentido deste conceito. Além disso, nem todas as versões linguísticas dos Tratados UE e FUE utilizam conjuntamente os termos «Estado terceiro» e «país terceiro». Ora, as disposições do direito da União devem ser interpretadas e aplicadas de maneira uniforme, à luz das versões redigidas em todas as línguas da União sendo que, entre essas diferentes versões, a disposição em questão deve ser interpretada em função do contexto e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento. Com efeito, a formulação utilizada numa das versões linguísticas de uma disposição do direito da União não pode servir de base única à interpretação dessa disposição. No caso em apreço, o Tribunal Geral, baseando‑se na premissa de que as disposições do Tratado FUE relativas aos «países terceiros» oferecem a possibilidade de celebrar acordos internacionais com entidades «que não sejam Estados», considerou que o alcance do conceito de «país terceiro», na aceção do artigo 35.o, n.o 2, vai além apenas dos Estados soberanos. Todavia, esta premissa foi estabelecida sem que o Tribunal Geral tivesse tomado em consideração as diferenças entre as versões linguísticas dos Tratados UE e FUE, cuja redação não permite concluir pela existência de uma diferença de significado entre os termos «país terceiro» e «Estado terceiro». Além disso, uma vez que os termos «país terceiro» não figuram em todas as versões linguísticas do Regulamento 2018/1971, sendo apenas utilizado o equivalente do conceito «Estado terceiro» em algumas delas, o Tribunal de Justiça constata que a fundamentação do Tribunal Geral padece de um erro de direito.

No entanto, uma vez que o dispositivo do acórdão recorrido se pode basear noutros fundamentos jurídicos, o Tribunal de Justiça examina em seguida se foi com razão que o Tribunal Geral concluiu acertadamente que a Comissão não violou o artigo 35.o do Regulamento 2018/1971 quando equiparou o Kosovo a um «país terceiro», na aceção desta disposição. A este respeito, para garantir o efeito útil do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, uma entidade territorial situada fora da União e em relação à qual esta última não reconheceu a qualidade de Estado independente deve poder ser equiparada a um «país terceiro» na aceção desta disposição, desde que o direito internacional não seja violado. No que se refere ao Kosovo, o Tribunal Internacional de Justiça considerou que a adoção da Declaração de Independência do Kosovo, em 17 de fevereiro de 2008, não violou o Direito Internacional geral, a Resolução 1244/1999 do Conselho de Segurança das Nações Unidas nem o quadro constitucional aplicável ( 6 ). Além disso, como indica a primeira nota de rodapé da decisão controvertida, a equiparação acima referida não é suscetível de afetar as posições individuais dos Estados‑Membros quanto à questão de saber se o Kosovo tem a qualidade de Estado independente reclamada pelas suas autoridades. O Tribunal de Justiça considera, por conseguinte, que o Kosovo pode ser equiparado a um «país terceiro», na aceção do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, sem que o Direito Internacional seja violado.

Por outro lado, no que respeita à integração de um «país terceiro» no regime de participação previsto no artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, o Tribunal de Justiça recorda que, segundo esta disposição, a participação das ARN desses países está sujeita a duas condições cumulativas, que consistem, por um lado, na existência de um «acordo» celebrado com a União, e, por outro, na circunstância de esse acordo ter sido celebrado «para o efeito». A União celebrou vários acordos internacionais com o Kosovo, reconhecendo‑lhe assim a sua capacidade para celebrar tais acordos. Entre estes últimos figura o AEA Kosovo ( 7 ), que prevê, no seu artigo 111.o, que a cooperação instituída em matéria de redes e serviços de comunicações eletrónicas diz essencialmente respeito aos domínios prioritários do acervo da União nesta matéria e que as partes reforçam esta cooperação. Por conseguinte, deve considerar‑se que o AEA Kosovo foi celebrado com o objetivo de permitir a participação da ARN do Kosovo nas instâncias do ORECE, na medida em que o artigo 111.o deste acordo é consagrado à adoção do acervo da União e ao reforço da cooperação entre as partes no domínio das redes e dos serviços de comunicações eletrónicas. Por último, o Tribunal de Justiça salienta que, em conformidade com o objetivo de cooperação prosseguido, o artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971 abre alguns órgãos do ORECE à participação das ARN dos países terceiros que sejam as principais responsáveis no que respeita às comunicações eletrónicas. À luz destes elementos, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito quando concluiu que a Comissão não violou, na decisão controvertida, o artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, quando considerou que o Kosovo era equiparável a um «país terceiro», na aceção desta disposição.

Em segundo lugar, no que respeita, à interpretação, pelo Tribunal Geral, das consequências decorrentes da não tomada de posição da União sobre o Estatuto do Kosovo à luz do Direito Internacional, a decisão controvertida não viola o AEA Kosovo e o Regulamento 2018/1971 pelo simples facto de, quando dá execução a esses atos, prever uma cooperação com a ARN do Kosovo, sendo que a mesma também não implica um reconhecimento do Kosovo enquanto Estado terceiro. Consequentemente, a adoção da decisão controvertida pela Comissão não pode ser interpretada no sentido de que implica o reconhecimento implícito por parte da União do Estatuto do Kosovo enquanto Estado independente.

Em terceiro lugar, no que respeita ao fundamento relativo ao facto de o Tribunal Geral ter considerado erradamente que a cooperação prevista no artigo 111.o do AEA Kosovo correspondia à participação prevista no artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, o Tribunal de Justiça julga‑o improcedente, considerando nomeadamente que esta disposição do AEA Kosovo constitui verdadeiramente um acordo «para o efeito», na aceção do Regulamento 2018/1971. Efetivamente, o artigo 35.o, n.o 1, deste regulamento prevê diversos graus e formas de cooperação mais ou menos estreitas, nomeadamente através de acordos com as ARN de países terceiros. Em contrapartida, a participação da ARN do Kosovo nas instâncias do ORECE não pode ser equiparada a uma integração desta ARN nesse órgão da União. Por outro lado, a participação da ARN do Kosovo no ORECE não permite que o Kosovo contribua para a elaboração da regulamentação setorial da União em matéria de comunicações eletrónicas.

No entanto, em quarto lugar, o Tribunal de Justiça dá provimento ao recurso interposto pelo Reino de Espanha na parte em que este tem por objeto a falta de competência da Comissão. O Tribunal de Justiça começa por constatar que a decisão controvertida não podia ser tomada com fundamento no artigo 17.o TUE, a título das funções executivas ou de representação externa da Comissão, uma vez que, no âmbito da adoção dos acordos em questão, esta última apenas é chamada a exercer um poder de fiscalização. Em especial, decorre do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971 que os acordos não têm por objeto a representação externa da União enquanto tal, mas sim a concretização, nomeadamente, da natureza, do alcance e das condições da participação nos trabalhos de organismos da União das ARN dos países terceiros que celebraram acordos com a União para esse efeito. Em seguida, o facto de o artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971 não mencionar, ao contrário do que sucede no seu n.o 1, que o ORECE e o Serviço do ORECE celebram acordos «mediante aprovação prévia da Comissão» não significa que a competência para celebrar esses mesmos acordos com as ARN dos países terceiros pertença à Comissão. Esta conclusão não é posta em causa pela circunstância de a participação nos trabalhos do ORECE e do Serviço do ORECE, prevista nesta disposição, constituir uma forma mais estreita de cooperação com as ARN de países terceiros do que a estabelecida ao abrigo do artigo 35.o, n.o 1, do mesmo regulamento. Por último, o facto de a Comissão poder decidir unilateralmente a respeito de determinados acordos relativos à participação nos trabalhos do ORECE e do Gabinete do ORECE, sem o acordo destes últimos, não é conciliável com a independência do ORECE e excede a função de fiscalização que o regulamento atribui à Comissão. Assim, ao declarar que a competência para celebrar acordos aplicáveis à participação das ARN dos países terceiros, nomeadamente da ANR do Kosovo, pertence à Comissão, o Tribunal Geral violou a repartição de competências entre, por um lado, a Comissão e, por outro, o ORECE e o Organismo do ORECE, bem como as regras que garantem a independência do ORECE previstas no regulamento. Tais acordos devem ser celebrados entre o ORECE e o Organismo do ORECE, por um lado, e as autoridades competentes desses países terceiros, por outro, e ser conjuntamente autorizados, como decorre do Regulamento 2018/1971 ( 8 ), pelo Conselho dos Reguladores e pelo diretor do Organismo do ORECE. Embora precise que esta competência não pertence ao Conselho, o Tribunal de Justiça conclui que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito quando decidiu ( 9 ) que a Comissão dispunha de competência unilateral para celebrar os referidos acordos.

Consequentemente, embora tenha anulado o acórdão recorrido e a decisão controvertida, atenta a necessidade dos acordos em causa, o Tribunal de Justiça mantém os efeitos da decisão anulada até que esta seja substituída por um novo ato.

( 1 ) Regulamento (UE) 2018/1971 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que cria o Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) e a Agência de Apoio ao ORECE (Gabinete do ORECE), e que altera o Regulamento (UE) 2015/2120 e revoga o Regulamento (CE) n.o 1211/2009 (JO 2018, L 321, p. 1).

( 2 ) Decisão da Comissão Europeia, de 18 de março de 2019, relativa à participação da autoridade reguladora nacional do Kosovo no Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (JO 2019, C 115, p. 26).

( 3 ) Ao abrigo desta disposição, sob a epígrafe «Cooperação com os órgãos da União, os países terceiros e as organizações internacionais»: «1. Na medida do necessário para atingir os objetivos estabelecidos no presente regulamento e para exercer as suas atribuições, e sem prejuízo das competências dos Estados Membros e das instituições da União, o ORECE e o Gabinete do ORECE podem cooperar com os órgãos, os organismos e os grupos consultivos competentes da União, com as autoridades competentes dos países terceiros e com as organizações internacionais. Para esse efeito, o ORECE e o Gabinete do ORECE podem celebrar acordos, mediante aprovação prévia da Comissão. Esses acordos não criam obrigações jurídicas. 2. O conselho de reguladores, os grupos de trabalho e o conselho de administração estão abertos à participação das autoridades reguladoras dos países terceiros que sejam as principais responsáveis no que respeita às comunicações eletrónicas, caso esses países terceiros tenham celebrado acordos com a União para o efeito. Nos termos das disposições aplicáveis desses acordos, são celebrados acordos que determinam, nomeadamente, a natureza, o âmbito e o modo de participação, sem direito de voto, das autoridades reguladoras dos países terceiros em causa nos trabalhos do ORECE e do Gabinete do ORECE, incluindo disposições relativas à participação nas iniciativas desenvolvidas pelo ORECE, às contribuições financeiras e ao pessoal para o Gabinete do ORECE. No que diz respeito às questões de pessoal, esses acordos devem respeitar sempre o Estatuto dos Funcionários [...]».

( 4 ) Acórdão de 23 de setembro de 2020, Espanha/Comissão (T–370/19, EU:T:2020:440).

( 5 ) V. n.os 77 e 82 do Acórdão do Tribunal Geral de 23 de setembro de 2020, Espanha/Comissão (T‑370/19, EU:T:2020:440).

( 6 ) Parecer consultivo do Tribunal Internacional de Justiça de 22 de julho de 2010, Conformidade com o Direito Internacional da Declaração Unilateral de Independência do Kosovo (TIJ Colet., 2010, p. 403).

( 7 ) Acordo de Estabilização e de Associação entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica, por um lado, e o Kosovo, por outro (JO 2016, L 71, p. 3, a seguir «AEA Kosovo»).

( 8 ) Artigo 9.o, alínea i), e artigo 20.o, n.o 6, alínea m), do Regulamento 2018/1971

( 9 ) Acórdão do Tribunal Geral de 23 de setembro de 2020, Espanha/Comissão (T‑370/19, EU:T:2020:440), n.os 77 e 82.