Processo T‑603/19

Helsingin Bussiliikenne Oy

contra

Comissão Europeia

Acórdão do Tribunal Geral (Sexta Secção alargada) de 14 de setembro de 2022

«Auxílios de Estado — Transporte em autocarro — Empréstimo para equipamento e empréstimos de tesouraria concedidos pelo município de Helsínquia — Decisão que declara o auxílio incompatível com o mercado interno e ordena a sua recuperação — Continuidade económica — Direitos processuais das partes interessadas — Artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento (UE) 2015/1589 — Dever de fundamentação»

1. Processo judicial — Petição inicial — Requisitos formais — Exposição sumária dos fundamentos invocados — Remissão global para documentos escritos não anexados à petição — Remissão para a petição apresentada por outro recorrente contra a mesma decisão adotada em matéria de concorrência — Inadmissibilidade

   [Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 21.o; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 76.o, alínea d)]

   (cf. n.os 17, 18)

2. Auxílios concedidos pelos Estados — Procedimento administrativo — Obrigações da Comissão — Possibilidade de o beneficiário dos auxílios invocar direitos com o mesmo alcance que os direitos de defesa enquanto tais — Inexistência — Direito do beneficiário do auxílio de participar adequadamente no procedimento — Alcance

   (Artigo 108.o, n.o 2, TFUE; Regulamento n.o 2015/1589 do Conselho, artigo 6.o, n.o 1)

   (cf. n.os 27‑31)

3. Auxílios concedidos pelos Estados — Análise da Comissão — Procedimento administrativo — Obrigação da Comissão de dar um prazo aos interessados para apresentarem as suas observações — Direito do beneficiário do auxílio de participar adequadamente no procedimento — Empresa beneficiária identificada na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação posteriormente adquirida por outra sociedade — Decisão final que alarga a obrigação de recuperação do auxílio à sociedade adquirente devido à existência de uma continuidade económica — Obrigação da Comissão de adotar uma decisão de retificação ou de alargamento da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação — Inexistência

   (Artigo 108.o, n.o 2, TFUE)

   (cf. n.os 32‑41)

4. Auxílios concedidos pelos Estados — Análise da Comissão — Procedimento administrativo — Obrigação da Comissão de dar um prazo aos interessados para apresentarem as suas observações — Direito do beneficiário do auxílio de participar adequadamente no procedimento — Empresa beneficiária identificada na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação posteriormente adquirida por outra sociedade — Decisão final que alarga a obrigação de recuperação do auxílio à sociedade adquirente devido à existência de uma continuidade económica — Direito da sociedade adquirente de ser associada ao procedimento formal de investigação — Alcance

   (Artigo 108.o, n.o 2, TFUE)

   (cf. n.os 42‑48)

5. Auxílios concedidos pelos Estados — Análise da Comissão — Procedimento administrativo — Obrigação da Comissão de dar um prazo aos interessados para apresentarem as suas observações — Direito do beneficiário do auxílio de participar adequadamente no procedimento — Empresa beneficiária identificada na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação posteriormente adquirida por outra sociedade — Decisão final que alarga a obrigação de recuperação do auxílio à sociedade adquirente devido à existência de uma continuidade económica — Direito da sociedade adquirente de ser associada ao procedimento formal de investigação — Violação — Anulação da decisão que declara o auxílio incompatível com o mercado interno e ordena a sua recuperação — Condição — Possibilidade de o procedimento administrativo conduzir a resultado diferente na ausência da referida violação

   (Artigo 108.o, n.o 2, TFUE)

   (cf. n.os 49‑65)

6. Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal — Determinação do devedor em caso de cessão de ativos — Empresa beneficiária do auxílio adquirida por outra empresa durante o procedimento formal de investigação — Alargamento da obrigação de recuperação à sociedade adquirida em caso de continuidade económica — Apreciação da existência de uma situação de continuidade económica — Fiscalização jurisdicional — Alcance

   (Artigo 108.o, n.o 2, TFUE)

   (cf. n.os 75‑81)

7. Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal — Determinação do devedor em caso de cessão de ativos — Empresa beneficiária do auxílio adquirida por outra empresa durante o procedimento formal de investigação — Alargamento da obrigação de recuperação à sociedade adquirida em caso de continuidade económica — Apreciação da existência de uma situação de continuidade económica — Critérios — Aquisição da empresa beneficiária a um preço inferior ao preço de mercado — Apreciação

   (Artigo 108.o, n.o 2, TFUE)

   (cf. n.os 84‑115)

8. Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal — Determinação do devedor em caso de cessão de ativos — Empresa beneficiária do auxílio adquirida por outra empresa durante o procedimento formal de investigação — Alargamento da obrigação de recuperação à sociedade adquirida em caso de continuidade económica — Apreciação da existência de uma situação de continuidade económica — Critérios — Alcance e momento da operação de aquisição da empresa beneficiária de um auxílio — Apreciação

   (Artigo 108.o, n.o 2, TFUE)

   (cf. n.os 116‑125)

9. Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal — Determinação do devedor em caso de cessão de ativos — Empresa beneficiária do auxílio adquirida por outra empresa durante o procedimento formal de investigação — Alargamento da obrigação de recuperação à sociedade adquirida em caso de continuidade económica — Apreciação da existência de uma situação de continuidade económica — Critérios — Lógica económica da operação de aquisição da empresa beneficiária do auxílio — Apreciação

   (Artigo 108.o, n.o 2, TFUE)

   (cf. n.os 126‑130)

10. Direito da União Europeia — Princípios — Proteção da confiança legítima — Condições — Garantias precisas fornecidas pela administração — Inexistência

    (cf. n.os 150‑152)

11. Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal — Restabelecimento da situação anterior — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência

    (Artigo 108.o TFUE)

    (cf. n.os 154‑158)

Resumo

A sociedade Helsingin Bussiliikenne (a seguir «antiga HelB»), detida a 100 % pelo município de Helsínquia (Finlândia), operava rotas de autocarro na região de Helsínquia e prestava serviços de transporte não regular e de aluguer de autocarros. Em dezembro de 2015, o município de Helsínquia vendeu a antiga HelB à sociedade Viikin Linja Oy. Em conformidade com o estipulado no contrato de compra e venda, esta última alterou o seu nome para Helsingin Bussiliikenne Oy (a seguir «recorrente»).

Tendo‑lhe sido apresentada uma denúncia, a Comissão deu início a um procedimento formal de investigação relativo a vários empréstimos para equipamento e de tesouraria concedidos, entre 2002 e 2012, pelo município de Helsínquia, à antiga HelB e à sua antecessora HKL‑Bussiliikenne (a seguir «medidas controvertidas»). A Decisão de dar início ao procedimento foi publicada, em 10 de abril de 2015, no Jornal Oficial da União Europeia ( 1 ), tendo as partes interessadas sido convidadas a apresentar as suas observações no prazo de um mês a contar desta publicação. A Comissão, tendo sido informada, em junho de 2015, da cessão iminente da antiga HelB a favor da recorrente, não recebeu observações por parte desta última.

Por Decisão de 28 de junho de 2019 (a seguir «decisão impugnada») ( 2 ), a Comissão declarou que as medidas controvertidas constituíam um auxílio de Estado incompatível com o mercado interno que incumbia à República da Finlândia recuperar junto do beneficiário. Considerando a existência de uma continuidade económica entre a antiga HelB e a recorrente, a Comissão alargou a obrigação de reembolsar o auxílio ilegal a esta última.

A recorrente interpôs um recurso de anulação desta decisão, ao qual a Sexta Secção alargada do Tribunal Geral negou provimento. No seu acórdão, este contempla pela primeira vez as obrigações processuais que incumbem à Comissão, no âmbito do procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE, relativamente a uma entidade que explora a atividade económica do beneficiário inicial de um auxílio de Estado e que, devido à aplicação do critério da continuidade económica, está sujeita a uma obrigação de reembolsar o auxílio.

Apreciação do Tribunal Geral

Em apoio do seu recurso de anulação, a recorrente acusou a Comissão, nomeadamente, de não lhe ter dado a possibilidade de ser ouvida antes da adoção da decisão recorrida. Segundo esta, incumbia à Comissão, na sequência da cessão da antiga HelB, retificar ou completar a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação ou, pelo menos, dar‑lhe a possibilidade de apresentar as suas observações.

O Tribunal Geral começa por recordar que, por força do artigo 108.o, n.o 2, TFUE e do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento 2015/1589 ( 3 ), no momento em que decide dar início ao procedimento formal de investigação relativo a uma medida de auxílio, a Comissão deve providenciar para que os interessados possam apresentar as suas observações. Esta obrigação cria, para estes interessados, um direito a serem associados ao procedimento administrativo tramitado pela Comissão, numa medida adequada às circunstâncias do caso concreto. Embora, deste modo, o direito a ser ouvido seja garantido, esta obrigação não cria, todavia, direitos de defesa em benefício das partes interessadas.

Seguidamente, no que se refere ao argumento da recorrente segundo o qual a Comissão devia ter retificado e alargado a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação a fim de lhe permitir apresentar utilmente as suas observações na sequência da cessão da antiga HelB, o Tribunal Geral salienta que a obrigação de retificação apenas incumbe à Comissão caso haja uma disparidade entre a decisão de dar início ao procedimento e a decisão final, no que se refere, nomeadamente, aos factos ou à qualificação jurídica destes factos determinantes para a apreciação das medidas em causa.

Ora, ao analisar o auxílio exclusivamente em relação à antiga HelB, que tinha sido claramente identificada na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, como sendo a beneficiária das medidas, a Comissão não alterou a sua apreciação nem quanto ao beneficiário nem quanto à existência de um auxílio ou nem quanto à sua compatibilidade com o mercado interno. O facto de, na decisão recorrida, a obrigação de recuperação do auxílio ilegal ter sido alargada à recorrente ao abrigo do critério da continuidade económica não é suscetível, neste contexto, de ser equiparada a uma alteração do beneficiário do auxílio em causa, nem a um alargamento do objeto do procedimento.

Em contrapartida, o Tribunal Geral acolhe o argumento da recorrente segundo o qual a Comissão não a tinha associado, de forma suficiente, ao procedimento formal de investigação. Com efeito, uma vez que a Comissão, tendo, desde junho de 2015, conhecimento da cessão, decidiu analisar a questão da existência de uma continuidade económica entre a antiga HelB e a recorrente, devê‑la‑ia ter associado a este procedimento enquanto beneficiária efetiva das medidas controvertidas. Uma vez que não deu à recorrente a possibilidade de apresentar as suas observações no que se refere à questão da continuidade económica, a Comissão violou o seu direito processual garantido pelo artigo 108.o, n.o 2, TFUE.

A este respeito, o Tribunal sublinha, todavia, que essa violação do direito processual da recorrente de ser associada ao procedimento formal de investigação, não constitui uma violação de uma formalidade essencial, mas sim uma irregularidade processual que apenas pode implicar a anulação total ou parcial da decisão recorrida se se provar que, na falta dessa irregularidade, a decisão recorrida poderia ter tido um conteúdo diferente. Ora, a recorrente não demonstrou que, caso tivesse tido a possibilidade, sendo associada ao procedimento, de apresentar as suas observações quanto à questão da continuidade económica, estas teriam sido suscetíveis de alterar a apreciação da Comissão a esse respeito. Por conseguinte, o Tribunal Geral também julga improcedente o fundamento da recorrente relativo à violação dos direitos processuais.

( 1 ) Decisão C (2015) 80 final, de 16 de janeiro de 2015, relativa ao auxílio estatal SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) — Finlândia — Helsingin Bussiliikenne Oy (JO 2015, C 116, p. 22).

( 2 ) Decisão (UE) 2020/1814 da Comissão de 28 de junho de 2019 sobre o auxílio estatal SA.33846 — (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) concedido pela Finlândia à Helsingin Bussiliikenne Oy (JO 2020, L 404, p. 10).

( 3 ) Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO 2015, L 248, p. 9).