Processo T‑108/16

Naviera Armas, SA

contra

Comissão Europeia

«Auxílios de Estado — Condições de utilização da infraestrutura portuária de Puerto de Las Nieves por uma companhia de transporte marítimo — Utilização exclusiva de infraestruturas financiadas por fundos públicos, fora de um contrato de concessão — Isenção de uma parte das taxas portuárias — Queixa de um concorrente — Decisão que declara a inexistência de auxílios de Estado no termo do procedimento de análise preliminar — Dificuldades sérias quando da análise das medidas em questão — Evolução da situação em causa durante o procedimento administrativo — Conceito de vantagem concedida através de recursos estatais — Erros de apreciação dos factos e erros de direito — Decisão de um órgão jurisdicional nacional que suspende os efeitos de um concurso — Exigência de análise diligente e imparcial da queixa»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Nona Secção) de 15 de março de 2018

1. Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Fase preliminar e fase contraditória — Obrigação da Comissão de dar início ao procedimento contraditório em caso de dificuldades sérias — Circunstâncias que permitem comprovar a existência de tais dificuldades — Duração do procedimento de análise preliminar — Medidas de Estado não notificadas mas que foram objeto de queixas de terceiros interessados — Duração particularmente longa do procedimento de análise preliminar resultante de circunstâncias objetivas estranhas a qualquer dificuldade séria

   (Artigos 107.° TFUE e 108.° TFUE)

2. Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Fase preliminar e fase contraditória — Obrigação da Comissão de dar início ao processo contraditório em caso de dificuldades sérias — Circunstâncias que permitem comprovar a existência de tais dificuldades — Indícios relativos ao conteúdo da decisão impugnada — Alcance da fiscalização jurisdicional — Análise das alegações da queixa que padece de lacunas importantes e de erros de apreciação — Indícios de dificuldades sérias

   (Artigos 107.° TFUE e 108.° TFUE)

3. Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Fase preliminar e fase contraditória — Obrigação da Comissão de dar início ao processo contraditório em caso de dificuldades sérias — Circunstâncias que permitem comprovar a existência de tais dificuldades — Fiscalização jurisdicional — Ónus da prova

   (Artigos 107.° TFUE e 108.° TFUE)

4. Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Concessão, imputável ao Estado, de uma vantagem através de recursos estatais — Objetivos prosseguidos pelo Estado — Falta de incidência

   (Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)

5. Auxílios concedidos pelos Estados — Exame das denúncias — Obrigações da Comissão — Fase preliminar de exame — Obrigação de instrução que incumbe à Comissão — Alcance — Análise diligente e imparcial da queixa

   (Artigos 107.°, n.o 1, TFUE e 108.° TFUE; Regulamento n.o 659/1999, artigo 10.o, n.os 1 e 2; Regulamento 2015/1589, artigo 12.o, n.os 1 e 2)

6. Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Apreciação de acordo com o critério do investidor privado — Concessão de um acesso exclusivo à infraestrutura portuária gerida por uma autoridade pública — Critérios de apreciação

   (Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)

7. Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Caráter seletivo da medida — Medida que confere um benefício fiscal — Medida de caráter geral aplicável indistintamente a todos os operadores económicos — Falta de caráter seletivo

   (Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)

1.  Quando a Comissão não puder adquirir a convicção, no termo de uma primeira análise no âmbito do procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 3, TFUE, de que uma medida não constitui um «auxílio» na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE ou de que, se for qualificada de auxílio, é compatível com o Tratado FUE, ou quando este procedimento não lhe tiver permitido ultrapassar todas as dificuldades suscitadas pela apreciação da compatibilidade da medida em causa, essa instituição tem a obrigação de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE, sem dispor, nesta matéria, de uma margem de apreciação.

   A existência de tais dificuldades sérias, cuja verificação obriga a Comissão a dar início ao procedimento formal de investigação, deve ser apreciada tanto em função das circunstâncias da adoção do ato impugnado como das apreciações em que a Comissão se baseou, de modo objetivo, relacionando os motivos da decisão com os elementos de que a Comissão dispunha quando se pronunciou sobre a existência ou a compatibilidade dos auxílios controvertidos com o mercado interno. A este respeito, a duração particularmente longa de 31 meses do procedimento de análise preliminar de uma medida de Estado não notificada mas que foi objeto de uma queixa de uma empresa concorrente, é suscetível, juntamente com outros elementos, de indicar que a Comissão tinha encontrado dificuldades sérias de apreciação que exigiam o início do procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE.

   Todavia, na medida em que tanto a evolução do procedimento de análise preliminar como a evolução da situação em causa e as trocas de correspondência complementares daí resultantes entre a Comissão e o Estado‑Membro envolvido, por um lado, e entre a Comissão e a empresa concorrente, por outro, constituem circunstâncias objetivas que puderam contribuir para prolongar a duração da análise preliminar das medidas identificadas na queixa como auxílios de Estado, tal duração de 31 meses do procedimento de análise preliminar, embora exceda significativamente o que implicava, em princípio, uma primeira análise das medidas denunciadas na queixa, não é, em si mesma, reveladora de dificuldades sérias suscetíveis de obrigar a Comissão a dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE.

   (cf. n.os 46, 48, 63‑65, 72, 73)

2.  Quando o recurso visa contestar o mérito de uma decisão da Comissão que afasta a existência de um auxílio de Estado no termo de um procedimento de análise preliminar de uma queixa que denuncia um auxílio de Estado, cabe ao Tribunal Geral apreciar os indícios que decorrem do conteúdo da decisão impugnada a fim de aferir a existência de uma eventual dificuldade séria, cuja verificação obriga a Comissão a dar início ao procedimento formal de investigação.

   Esta fiscalização da legalidade efetuada pelo Tribunal Geral sobre a existência de dificuldades sérias, por natureza, não se pode limitar à procura de erros manifestos de apreciação. Uma fiscalização jurisdicional plena é ainda mais necessária quando o recorrente critica a análise feita pela Comissão da própria qualificação das medidas em causa de auxílios de Estado, dado que este conceito, tal como é definido pelo Tratado FUE, é um conceito jurídico e deve ser interpretado com base em elementos objetivos.

   A este respeito, a lacuna importante de que padece a análise das alegações da queixa quando do procedimento de análise preliminar e os erros de apreciação que viciam a decisão que afasta a existência de um auxílio de Estado constituem indícios no sentido de que a análise da medida posta em causa no âmbito dessas alegações suscitava dificuldades sérias.

   (cf. n.os 48, 49, 76, 127, 145)

3.  V. texto da decisão.

   (cf. n.os 51, 154, 160‑166)

4.  O artigo 107.o, n.o 1, TFUE não distingue entre as intervenções estatais consoante as suas causas ou os seus objetivos, mas define‑as em função dos seus efeitos, constituindo assim o conceito de auxílio de Estado um conceito objetivo que depende, designadamente, da questão de saber se uma medida estatal confere ou não uma vantagem a uma ou a certas empresas.

   Uma vantagem é, pois, suscetível de ser concedida em violação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, ainda que não tenha sido especificamente instituída a favor de uma empresa ou de certas e determinadas empresas.

   Assim, a constatação de que uma infraestrutura portuária não foi desenvolvida com vista a beneficiar especificamente uma companhia marítima nem atribuída a esta ou a qualquer outra empresa no momento da sua construção não é suscetível de excluir que as condições em que esta infraestrutura foi disponibilizada à referida companhia marítima para fins de utilização comercial podiam implicar a concessão a esta última de auxílios Estatais.

   (cf. n.os 86‑88)

5.  Resulta tanto da exigência de uma análise diligente e imparcial, pela Comissão, das queixas que lhe são apresentadas como da economia do artigo 10.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 659/1999, reproduzido, em substância, no artigo 12.o, n.os 1 e 2, do Regulamento 2015/1589, que é a esta instituição, quando lhe é submetida uma queixa baseada numa violação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE e que identifique de forma inequívoca e circunstanciada as medidas na origem dessa violação, que cabe analisar cuidadosamente se essas medidas podem ser qualificadas de auxílios de Estado, solicitando, se necessário, a cooperação do Estado‑Membro em causa e tomando em consideração elementos que não foram expressamente evocados pelo queixoso. Esta solução é ainda mais necessária quando um queixoso não dispõe dos poderes de inquérito confiados à Comissão pelo artigo 108.o TFUE nem, em princípio, de capacidades de investigação comparáveis às de que esta beneficia.

   (cf. n.o 102)

6.  V. texto da decisão.

   (cf. n.os 116‑128)

7.  V. texto da decisão.

   (cf. n.os 156‑160)