Processo T‑286/15

KF

contra

Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN)

«Recurso de anulação com pedido de indemnização — Pessoal do SATCEN — Agentes contratuais — Competência dos tribunais da União — Política externa e de segurança comum — Artigo 24.o TUE — Artigos 263.o, 268.o, 270.o e 275.o TFUE — Artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais — Igualdade de tratamento — Decisões 2014/401/PESC e 2009/747/PESC — Comissão de Recursos do SATCEN — Exceção de ilegalidade — Pedido de assistência — Modalidades do inquérito administrativo — Suspensão — Processo disciplinar — Demissão — Princípio da boa administração — Exigência de imparcialidade — Direito de ser ouvido — Acesso ao processo — Responsabilidade extracontratual — Pedido de indemnização prematuro — Danos morais»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Nona Secção Alargada) de 25 de outubro de 2018

1. Política externa e de segurança comum — Competência do juiz da União — Atos adotados pelo Centro de Satélites da União Europeia que têm por efeito pôr termo ao contrato de um dos seus agentes — Inclusão

   (Artigos 19.°, n.o 1, TUE e 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, TUE; artigos 263.° TFUE, 268.° TFUE, 270.° TFUE, 275.°, primeiro parágrafo, TFUE e 340.°, segundo parágrafo, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Decisão 2009/747/PESC do Conselho, capítulo VII e anexo IX; Estatuto dos Funcionários, artigo 91.o e anexo IX)

2. Agências da União Europeia — Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) — Estatuto do Pessoal — Processo de recurso — Possibilidade de o Conselho excluir a competência do Tribunal Geral para decidir dos litígios entre o SATCEN e os seus agentes — Inexistência

   (Artigo 19.o, n.o 1, primeiro parágrafo, TUE; artigos 256.° TFUE e 263.°, quinto parágrafo, TFUE; Decisão 2009/747/PESC do Conselho, artigo 28.o, n.o 6)

3. Agências da União Europeia — Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) — Estatuto do Pessoal — Processo de recurso — Recurso para o juiz da União — Recurso interposto da decisão de indeferimento da reclamação — Admissibilidade

   (Decisão 2009/747/PESC do Conselho, artigo 28.o, n.os 1 a 3; Estatuto dos Funcionários, artigo 90.o)

4. Agências da União Europeia — Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) — Estatuto do Pessoal — Processo de recurso — Recurso para o juiz da União — Base jurídica

   [Artigos 263.° TFUE, 268.° TFUE e 270.° TFUE; Decisões do Conselho 2009/747/PESC e 2014/401/PESC; Estatuto dos Funcionários, artigos 1.° e 1‑A, n.o 2; Regime Aplicável aos Outros Agentes, artigo 3.o‑A, n.o 1, alínea b)]

5. Recurso de anulação — Recurso que, na realidade, tem por objeto um litígio de natureza contratual — Anulação de um ato que se inscreve num quadro contratual — Incompetência do juiz da União — Inadmissibilidade

   (Artigos 263.° TFUE e 288.° TFUE)

6. Agências da União Europeia — Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) — Estatuto do Pessoal — Processo de recurso — Recurso para o juiz da União — Ato lesivo — Conceito — Instauração de processo disciplinar — Ato preparatório — Exclusão — Possibilidade de impugnação por ocasião de um recurso de uma decisão recorrível

   (Artigo 263.o TFUE; Decisão 2009/747/PESC do Conselho)

7. Exceção de ilegalidade — Alcance — Atos cuja ilegalidade pode ser invocada — Ato de caráter geral no qual assenta a decisão impugnada — Necessidade de um nexo jurídico entre o ato recorrido e o ato geral impugnado — Efeito da ilegalidade de um ato de alcance geral

   (Artigo 277.o TFUE)

8. Recurso de anulação — Ato impugnado — Apreciação da legalidade em função das informações disponíveis no momento da adoção do ato — Recurso que põe em causa uma decisão adotada com fundamento numa disposição posteriormente anulada pelo juiz da União — Rejeição — Violação do direito a um recurso jurisdicional efetivo — Inexistência

   (Artigo 263.o TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Decisão 2009/747/PESC do Conselho, artigo 28.o, n.o 6)

9. Agências da União Europeia — Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) — Estatuto do Pessoal — Regime disciplinar — Tramitação processual — Audição do interessado pelo diretor do SATCEN — Audição prévia à decisão do diretor de iniciar um processo no Conselho de Disciplina — Objeto

   (Decisão 2009/747/PESC do Conselho, anexo IX, artigo 10.o)

10. Agências da União Europeia — Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) — Estatuto do Pessoal — Regime disciplinar — Inquérito prévio à abertura do processo disciplinar — Poder de apreciação do diretor do SATCEN

    (Decisão 2009/747/PESC do Conselho, anexo IX, artigo 10.o)

11. Direitos fundamentais — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Direito a uma boa administração — Exigência de imparcialidade — Conceito

    (Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o)

12. Direitos fundamentais — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Direito a uma boa administração — Direito de ser ouvido e de aceder ao processo

    [Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o, n.o 2, alínea a)]

13. Agências da União Europeia — Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) — Estatuto do Pessoal — Regime disciplinar — Inquérito prévio à abertura do processo disciplinar — Objeto — Inquérito relativo a um pretenso assédio moral — Envio, pelo investigador, de um questionário aos queixos, em que lhes é pedido para identificarem as categorias de comportamentos observadas no agente visado no inquérito — Inadmissibilidade

    (Decisão 2009/747/PESC do Conselho, anexo IX, artigo 10.o)

14. Agências da União Europeia — Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) — Estatuto do Pessoal — Regime disciplinar — Inquérito prévio à abertura do processo disciplinar — Dever de confidencialidade da administração — Limites — Obrigação de manutenção, após o encerramento do inquérito, para impedir o acesso ao processo pelo agente investigado — Inexistência

    (Decisão 2009/747/PESC do Conselho, anexo IX, artigo 10.o)

15. Agências da União Europeia — Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) — Estatuto do Pessoal — Regime disciplinar — Inquérito prévio à abertura do processo disciplinar — Inquérito que padece de irregularidades processuais — Consequências

    [Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o, n.o 2, alíneas a) e b); Decisão 2009/747/PESC do Conselho, anexo IX, artigo 10.o]

16. Agências da União Europeia — Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) — Estatuto do Pessoal — Regime disciplinar — Suspensão de um agente — Obrigação de audição prévia do interessado — Alcance — Adoção da decisão de suspensão sem comunicação ao agente em causa dos documentos subjacentes às conclusões do inquérito relativo ao seu comportamento — Inadmissibilidade

    [Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o, n.o 2, alíneas a) e b); Decisão 2009/747/PESC do Conselho, anexo IX, artigo 18.o]

17. Agências da União Europeia — Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) — Responsabilidade extracontratual — Reparação de um dano causado a um agente — Dever de solicitude que incumbe à administração

    (Artigo 270.o TFUE; Decisão 2009/747/PESC do Conselho; Estatuto dos Funcionários, artigos 90.° e 91.°)

18. Agências da União Europeia — Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) — Estatuto do Pessoal — Processo de recurso — Recurso para o juiz da União — Acórdão de anulação — Efeitos — Obrigação de adotar medidas de execução — Acórdão de anulação de uma decisão de pôr termo ao contrato de um agente após processo disciplinar — Pedido de indemnização do recorrente pelo prejuízo material sofrido — Caráter prematuro do pedido

    (Artigo 266.o TFUE; Decisão 2009/747/PESC do Conselho)

19. Agências da União Europeia — Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) — Estatuto do Pessoal — Processo de recurso — Recurso para o juiz da União — Ação de indemnização — Anulação do ato ilegal recorrido que não assegura a reparação adequada do prejuízo moral — Decisões de suspensão e de demissão de um agente após inquérito administrativo que padece de irregularidades

    (Decisão 2009/747/PESC do Conselho)

20. Agências da União Europeia — Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) — Estatuto do Pessoal — Processo de recurso — Recurso para o juiz da União — Pedido de indemnização associado a um pedido de anulação — Indeferimento do pedido de anulação que acarreta o indeferimento do pedido de indemnização

    (Decisão 2009/747/PESC do Conselho)

1.  O juiz da União é competente para decidir do litígio entre o Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) e um antigo agente contratual no âmbito do qual este peça a anulação de várias decisões contra ele tomadas, designadamente as decisões de suspensão, de abertura de um processo disciplinar e de demissão, bem como uma indemnização. Esta competência resulta, respetivamente, tratando‑se da fiscalização da legalidade das decisões impugnadas, do artigo 263.o TFUE, e, tratando‑se do pedido de reconhecimento da responsabilidade extracontratual da União, do artigo 268.o TFUE, lido em conjugação com o artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, tomando em consideração o artigo 19.o, n.o 1, TUE e o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

   Com efeito, a circunstância de as decisões impugnadas se inscreverem no quadro do funcionamento de um organismo que atua no domínio da política externa e de segurança comum (PESC) não pode, só por si, implicar a incompetência dos tribunais da União para decidir o litígio. A este respeito, o artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e o artigo 275.o, primeiro parágrafo, TFUE introduzem uma derrogação à regra da competência geral que o artigo 19.o TUE confere ao Tribunal de Justiça da União Europeia para assegurar o respeito do direito na interpretação dos Tratados, pelo que devem ser interpretados restritivamente. De igual modo, embora o artigo 47.o da Carta não possa criar uma competência do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando os Tratados a excluem, o princípio da tutela jurisdicional efetiva implica, contudo, que a exclusão da competência dos tribunais da União em matéria de PESC seja interpretada de modo restritivo. Além disso, as decisões de suspensão, abertura de um processo disciplinar e de demissão constituem atos de pura gestão do pessoal, que, à luz dos seus fundamentos e objetivos, bem como do contexto da sua adoção, não tinham por objeto contribuir para a condução, definição ou execução da PESC na aceção do artigo 24.o, n.o 2, TUE, nem, mais particularmente, dar resposta às missões do SATCEN no domínio da PESC. Neste contexto, a Decisão 2009/747, relativa ao Estatuto do Pessoal do SATCEN prevê, no capítulo VII e no anexo IX, um regime disciplinar análogo ao previsto no título VI e no anexo IX do Estatuto dos Funcionários.

   Assim, importa considerar que o presente litígio é análogo aos litígios entre uma instituição, órgão ou organismo da União não abrangidos pela PESC e um dos seus funcionários ou agentes, que podem ser processados perante os tribunais da União ao abrigo do artigo 270.o TFUE. Ora, não se pode considerar que a derrogação à competência do Tribunal de Justiça da União Europeia em matéria de PESC chegue ao ponto de excluir a competência do juiz da União para fiscalizar a legalidade das decisões recorridas emanadas de um organismo da União, quando o juiz da União é competente para fiscalizar a legalidade de atos idênticos quanto ao conteúdo, objetivos prosseguidos, processo de adoção e contexto da adoção, quando tais atos respeitem a uma instituição, órgão ou organismo da União, cuja missão seja alheia à PESC. Uma interpretação diferente levaria a excluir o agente de um organismo da União, abrangido pela PESC, do sistema de tutela jurisdicional oferecido aos agentes da União, em violação do princípio da igualdade de tratamento.

   (cf. n.os 83‑85, 91, 93, 95‑97, 99)

2.  Segundo o artigo 263.o, quinto parágrafo, TFUE, os atos que criam os órgãos e organismos da União podem prever condições e regras específicas relativas aos recursos interpostos por pessoas singulares ou coletivas contra atos desses órgãos ou organismos destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a essas pessoas.

   Quanto à Decisão 2009/747, relativa ao Estatuto do Pessoal do Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN), esta disposição não pode ser interpretada no sentido de que confere ao Conselho, nessa decisão, o direito de subtrair à fiscalização jurisdicional dos tribunais da União os atos adotados pelo diretor da entidade e destinados a produzir efeitos jurídicos no âmbito do seu funcionamento interno, atribuindo à Comissão de Recursos a competência exclusiva para decidir sem recurso sobre os litígios entre o SATCEN e o seu pessoal, conforme indicado no artigo 28.o, n.o 6, do Estatuto do Pessoal do SATCEN. Admitir tal interpretação violaria a competência do juiz da União de assegurar o respeito do direito na interpretação e aplicação dos Tratados, conforme exigido no artigo 19.o, n.o 1, primeiro parágrafo, segundo período, TUE. Ora, as «condições e regras específicas» na aceção do artigo 263.o, quinto parágrafo, TFUE devem ser interpretadas no sentido de que visam o estabelecimento, por um órgão ou por um organismo da União, de condições ou regras puramente internas, que antecedem um recurso jurisdicional, que regulam, nomeadamente, o funcionamento de um mecanismo de autovigilância ou o desenrolar de um processo de resolução amigável para evitar um contencioso nos tribunais da União.

   Daqui resulta que o artigo 28.o, n.o 6, do Estatuto do Pessoal do SATCEN é incompatível com os Tratados, nomeadamente com o artigo 19.o TUE e o artigo 256.o TFUE, na medida em que prevê que a Comissão de Recursos dispõe, a título obrigatório e exclusivo, de competência para decidir os litígios entre o SATCEN e os seus agentes, quando o Tribunal Geral é competente para conhecer em primeira instância deste tipo de recursos.

   (cf. n.os 106, 107, 109)

3.  V. texto da decisão.

   (cf. n.o 115)

4.  O artigo 270.o TFUE não é aplicável aos litígios entre o Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) e os seus agentes. Com efeito, nos termos desta disposição, o Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para decidir sobre todos os litígios entre a União e os seus agentes, dentro dos limites e condições estabelecidas pelo Estatuto dos Funcionários e pelo Regime Aplicável aos Outros Agentes da União. A este respeito, resulta de uma leitura conjugada do artigo 1.o e do artigo 1.o‑A, n.o 2, do Estatuto, e do artigo 3.o‑A, n.o 1, alínea b), do Regime Aplicável aos Outros Agentes, que estes regimes são aplicáveis aos agentes contratuais dos órgãos ou organismos da União apenas se o ato que cria esse órgão ou organismo o previr. Ora, no que se refere aos agentes contratuais do SATCEN, nem a Decisão 2014/401, relativa ao SATCEN, nem a Decisão 2009/747, relativa ao Estatuto do Pessoal do SATCEN, preveem a aplicabilidade do Estatuto ou do Regime Aplicável aos Outros Agentes. Daqui resulta que o recurso de anulação de um agente do SATCEN está abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 263.o TFUE e o seu pedido de reconhecimento da responsabilidade extracontratual da União pelo do artigo 268.o TFUE.

   (cf. n.os 122, 123)

5.  V. texto da decisão.

   (cf. n.o 125)

6.  V. texto da decisão.

   (cf. n.os 141, 143)

7.  V. texto da decisão.

   (cf. n.os 155‑157)

8.  V. texto da decisão.

   (cf. n.os 164‑166)

9.  V. texto da decisão.

   (cf. n.o 173)

10.  V. texto da decisão.

    (cf. n.o 175)

11.  V. texto da decisão.

    (cf. n.o 176)

12.  V. texto da decisão.

    (cf. n.o 177)

13.  O inquérito administrativo subsequente a alegações de incumprimento das obrigações profissionais relativamente a um agente do Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) tem por objetivo estabelecer a materialidade dos factos que lhe são imputados e deve, portanto, consistir na pesquisa diligente e imparcial de todos os elementos precisos e pertinentes do caso concreto. A este respeito, no caso de apresentação, ao diretor do SATCEN, de uma queixa contra o comportamento global de um agente, qualificando‑o de assédio, cabe ao investigador convidar os queixosos para fundamentarem os factos alegados, apreciar o caráter circunstanciado e concordante destes para, depois, se for caso disso, os qualificar juridicamente.

    Assim, quando o investigador envia aos queixosos um questionário sobre o assédio, com respostas de escolha múltipla, correspondentes, em substância, a categorias gerais de comportamentos suscetíveis de constituir assédio moral, essa iniciativa não tem, portanto, como finalidade verificar a materialidade dos factos precisos alegados, mas sim pedir aos destinatários do questionário que digam o que pensam, de forma geral e abstrata, sobre certas categorias de comportamentos que pensam ter notado no agente visado no inquérito. É verdade que o SATCEN dispõe de uma ampla margem de apreciação quanto à abertura em si de um inquérito e quanto à determinação das modalidades práticas desse inquérito. No entanto, ao remeter às pessoas que trabalhavam quotidianamente com o agente em causa um questionário de escolha múltipla, no qual este é visado e nomeado pessoalmente, o SATCEN não age com a prudência e diligência necessárias num litígio entre um organismo da União e um dos seus agentes.

    (cf. n.os 198‑201)

14.  A Administração é obrigada, no quadro de um inquérito administrativo interno realizado na sequência de uma queixa, a ponderar dois direitos que podem ser contraditórios, a saber, o direito de a pessoa visada na queixa de exercer os seus direitos de defesa e o direito do queixoso a que a sua queixa seja tratada corretamente, sendo que esse direito do queixoso se traduz num dever de confidencialidade que incumbe à Administração, por força do qual esta é obrigada a abster‑se de qualquer ação suscetível de comprometer os resultados do inquérito.

    No entanto, essa ponderação de direitos contraditórios não deverá ser feita quando os resultados do inquérito administrativo já tiverem sido obtidos, de modo que o seu bom desenrolar não poderá ser comprometido pela divulgação dos depoimentos à pessoa visada na queixa.

    (cf. n.os 221, 222)

15.  V. texto da decisão.

    (cf. n.os 225, 229, 230)

16.  A decisão de suspensão de um agente do Centro de Satélites da União Europeia (SATCEN) ao abrigo do artigo 18.o do anexo IX da Decisão 2009/747, relativa ao Estatuto do Pessoal do SATCEN, a qual é adotada perante uma alegação de falta grave, constitui uma medida individual desfavorável que, consequentemente, deve ser adotada no respeito dos direitos de defesa, em especial o direito de ser ouvido. Assim, exceto em circunstâncias específicas devidamente comprovadas, uma decisão de suspensão só pode ser adotada depois de o agente em causa ter podido dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre os elementos que lhe são imputados e sobre os quais a autoridade competente prevê fundar essa decisão.

    A este respeito, por um lado, resulta das disposições do artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia que todas as pessoas têm direito a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no respeito pelos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e comercial. Daqui decorre que um agente do SATCEN tem o direito de acesso a informações detidas pelo seu empregador que lhe permitam compreender o teor das alegações que justificam a suspensão, isto a fim de poder demonstrar, nomeadamente, que os atos visados não são da sua responsabilidade, que a sua gravidade não justifica uma decisão de suspensão, que não têm suficiente caráter de verosimilhança, ou que são manifestamente desprovidos de fundamento, de modo que a suspensão do agente em causa seria ilegal. Por outro lado, para respeitar o direito de ser ouvido, consagrado no artigo 41.o, n.o 2, alínea a), da Carta, é igualmente necessário que a Administração informe o agente em causa, com suficiente precisão, sobre as consequências que poderá retirar das informações em causa, na fase em que se pede ao interessado para apresentar as suas observações.

    Neste contexto, a não divulgação ao agente em causa das informações pertinentes não é justificada pela necessidade de proteger a eficácia do inquérito administrativo relativo aos factos imputados ao referido agente, na medida em que, no momento da adoção da decisão de suspensão, as investigações terminaram e o relatório de investigação foi remetido ao diretor do SATCEN.

    (cf. n.os 235‑237)

17.  Quando atua como empregador, a União está sujeita a uma responsabilidade acrescida, que se manifesta na obrigação de reparar os danos causados ao seu pessoal pelas ilegalidades cometidas na sua qualidade de empregador. Com efeito, diferentemente dos demais particulares, o funcionário ou o agente da União está vinculado à instituição, ao órgão ou ao organismo de que depende por uma relação jurídica laboral que comporta um equilíbrio de direitos e de obrigações recíprocos específicos, que, no essencial, se destina a preservar a relação de confiança que deve existir entre a Administração e os seus funcionários e agentes para garantir aos cidadãos o correto cumprimento das missões de interesse geral atribuídas às instituições, aos órgãos e aos organismos da União. Embora estes princípios tenham sido desenvolvidos no contexto dos recursos interpostos ao abrigo do artigo 270.o TFUE e dos artigos 90.o e 91.o do Estatuto dos Funcionários, há que os aplicar, mutatis mutandis, aos litígios entre o Centro de Satélites da União Europeia e o seu pessoal.

    (cf. n.os 245, 246)

18.  V. texto da decisão.

    (cf. n.os 250‑254)

19.  V. texto da decisão.

    (cf. n.os 256, 258, 259, 261)

20.  V. texto da decisão.

    (cf. n.o 260)