Processo T‑296/11

Cementos Portland Valderrivas, SA

contra

Comissão Europeia

«Concorrência — Procedimento administrativo — Decisão de pedido de informações — Caráter necessário das informações pedidas — Indícios suficientemente sérios — Fiscalização jurisdicional — Proporcionalidade»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Sétima Secção) de 14 de março de 2014

1. Concorrência — Procedimento administrativo — Respeito dos direitos de defesa — Fase de instrução preliminar anterior ao envio da comunicação de acusações — Respeito do princípio geral de direito da União que impõe uma proteção contra as intervenções arbitrárias ou desproporcionadas do poder público — Necessidade de a Comissão estar na posse de indícios suficientemente sérios de uma infração às normas da concorrência — Apreciação da suficiente seriedade dos indícios

   (Artigo 101.o TFUE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 18.o, n.o 3)

2. Concorrência — Procedimento administrativo — Pedido de informações — Indicação das bases jurídicas e da finalidade do pedido — Exigência de um elo de necessidade entre as informações pedidas e a infração investigada — Margem de apreciação da Comissão — Fiscalização jurisdicional — Alcance

   (Artigo 101.o TFUE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 18.o, n.o 3)

3. Processo jurisdicional — Petição inicial — Requisitos de forma — Exposição sumária dos fundamentos invocados — Inadmissibilidade

   [Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 44.o, n.o 1, alínea c)]

4. Concorrência — Procedimento administrativo — Pedido de informações — Poderes da Comissão — Limite — Exigência de um elo de necessidade entre as informações pedidas e a infração investigada — Caráter público das informações pedidas

   (Artigo 101.o TFUE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 18.o, n.o 3)

5. Concorrência — Procedimento administrativo — Pedido de informações — Poderes da Comissão — Poder de dirigir um pedido que implique a formalização dos dados pedidos — Limites

   (Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 18.o)

6. Concorrência — Procedimento administrativo — Pedido de informações — Poderes da Comissão — Limite — Respeito do princípio da proporcionalidade — Prazo de resposta dado à empresa — Apreciação do caráter proporcionado

   (Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 18.o, n.o 3)

1.  As medidas de instrução tomadas pela Comissão no decurso da fase de instrução preliminar do procedimento administrativo previsto no Regulamento n.o 1/2003, nomeadamente as medidas de averiguação e os pedidos de informações, implicam, por natureza, a imputação de uma infração e podem ter repercussões significativas na situação das empresas suspeitas. Assim, importa evitar que os direitos de defesa possam ficar irremediavelmente comprometidos no decurso dessa fase do procedimento administrativo, uma vez que as medidas de instrução tomadas podem ser decisivas para o apuramento de provas do caráter ilícito de comportamentos de empresas suscetíveis de gerar a sua responsabilidade.

   A este propósito, não se poderá impor à Comissão que indique, na fase da instrução preliminar, além das presunções de infração que pretende averiguar, os indícios, isto é, os elementos que a levam a equacionar a hipótese de uma violação do artigo 101.o TFUE. Com efeito, tal obrigação poria em causa o equilíbrio que a jurisprudência estabelece entre a preservação da eficácia do inquérito e a preservação dos direitos de defesa da empresa em causa.

   Não se pode, porém, inferir daí que a Comissão não tenha de estar na posse de elementos que a levem a equacionar a hipótese de uma violação do artigo 101.o TFUE, antes da adoção de uma decisão nos termos do artigo 18.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1/2003.

   Com efeito, a exigência de proteção contra as intervenções do poder público na esfera da atividade privada de uma pessoa, seja singular ou coletiva, que sejam arbitrárias ou desproporcionadas, constitui um princípio geral do direito da União. Para respeitar esse princípio geral, uma decisão de pedido de informações deve visar recolher a documentação necessária para verificar a realidade e o alcance de determinadas situações de facto e de direito a propósito das quais a Comissão já dispõe de informações, que constituam indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma infração às regras da concorrência.

   A este propósito, a apreciação do caráter suficientemente sério desses indícios, deve ser levada a cabo tendo em conta o facto de a decisão impugnada se inserir no âmbito da fase de instrução preliminar, destinada a permitir à Comissão reunir todos os elementos pertinentes que confirmem ou não a existência de uma infração às regras da concorrência e tomar uma primeira posição sobre a orientação e o seguimento posterior a dar ao procedimento. Para tanto, a Comissão pode dirigir pedidos de informações nos termos do artigo 18.o do Regulamento n.o 1/2003 ou recorrer a inspeções ao abrigo do artigo 20.o desse mesmo regulamento. Assim, nessa fase, não se pode exigir que a Comissão, antes da adoção de uma decisão de pedido de informações, esteja na posse de elementos que demonstrem a existência de uma infração. Basta, portanto, que esses indícios sejam suscetíveis de levantar uma suspeita razoável quanto à ocorrência de presunções de infração, para que a Comissão possa pedir informações suplementares através de uma decisão adotada com base no artigo 18.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1/2003.

   (cf. n.os 35, 37‑40, 43)

2.  O dever imposto pelo artigo 18.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1/2003 à Comissão, de indicar a base jurídica e a finalidade do pedido de informações, constitui uma exigência fundamental com vista a deixar transparecer a justificação das informações solicitadas junto das empresas em causa, mas também a dar‑lhes a possibilidade de apreenderem o alcance do seu dever de colaboração, preservando embora os seus direitos de defesa. Daí decorre que a Comissão só pode exigir que lhe sejam comunicadas informações suscetíveis de lhe permitir averiguar as presunções de infração que justificam a instauração do inquérito e que estejam indicadas no pedido de informações.

   Tendo em conta esse amplo poder de investigação e de averiguação da Comissão, é a esta que cabe apreciar a necessidade das informações que pede às empresas em causa. Quanto à fiscalização que o Tribunal Geral exerce sobre essa apreciação da Comissão, o conceito de «informações necessárias» deve ser interpretado em função das finalidades à luz das quais esses poderes de investigação foram conferidos à Comissão. Assim, está preenchida a exigência da correlação entre o pedido de informações e a infração presumida, uma vez que, nessa fase do procedimento, se pode legitimamente considerar que esse pedido apresenta uma relação com a infração presumida, no sentido de que a Comissão pode razoavelmente pressupor que o documento a ajudará a determinar a existência da infração alegada.

   (cf. n.os 36, 66)

3.  V. texto da decisão.

   (cf. n.o 64)

4.  Certas informações, como códigos postais associados a uma morada precisa, se estiverem acessíveis à Comissão, sem ser necessário esta pedir a respetiva comunicação, constituem o complemento lógico de informações unicamente detidas pela empresa. Assim, o seu eventual caráter público não é suscetível de as impedir de serem consideradas necessárias na aceção do artigo 18.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1/2003.

   (cf. n.os 74, 75)

5.  Uma vez que se deve entender por fornecimento de informações, na aceção do artigo 18.o do Regulamento n.o 1/2003, não só a apresentação de documentos mas também a obrigação de responder a questões sobre esses documentos, a Comissão não está limitada unicamente ao pedido de apresentação de dados existentes independentemente de qualquer intervenção da empresa em causa. Pode, portanto, dirigir à empresa questões que impliquem a formalização dos dados pedidos.

   Contudo, o exercício dessa prerrogativa é enquadrado pelo respeito de, pelo menos, dois princípios. Por um lado, as questões dirigidas à empresa não podem obrigá‑la a admitir que cometeu uma infração. Por outro lado, o fornecimento das respostas às referidas questões não deve representar um encargo desproporcionado em relação às necessidades do inquérito.

   (cf. n.os 80, 81)

6.  Os pedidos de informações dirigidos pela Comissão a uma empresa devem respeitar o princípio da proporcionalidade, e a obrigação imposta a uma empresa de fornecer uma informação não deve representar para essa empresa um encargo desproporcionado em relação às necessidades do inquérito.

   Para apreciar o caráter eventualmente desproporcionado do encargo resultante da obrigação de responder às dez questões no prazo fixado pela Comissão, deve tomar‑se em conta a circunstância de a empresa destinatária de uma decisão de pedido de informações a título do artigo 18.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1/2003, se expor ao risco de lhe ser aplicada não só uma coima ou uma sanção pecuniária compulsória em caso de fornecimento de informações incompletas ou tardias ou na falta de fornecimento de informações, em aplicação, respetivamente, do artigo 23.o, n.o 1, alínea b), e do artigo 24.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1/2003, mas também uma coima em caso de comunicação de uma informação qualificada pela Comissão de inexata ou «deturpada», em aplicação do artigo 23.o, n.o 1, alínea b), do referido regulamento.

   Daí resulta que o exame da adequação do prazo estabelecido numa decisão de pedido de informações reveste especial importância. Convém, com efeito, que o referido prazo possa permitir ao destinatário não só fornecer materialmente uma resposta mas também certificar‑se do caráter completo, exato e não deturpado das informações fornecidas.

   (cf. n.os 86, 96, 97)

Processo T‑296/11

Cementos Portland Valderrivas, SA

contra

Comissão Europeia

«Concorrência — Procedimento administrativo — Decisão de pedido de informações — Caráter necessário das informações pedidas — Indícios suficientemente sérios — Fiscalização jurisdicional — Proporcionalidade»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Sétima Secção) de 14 de março de 2014

1. Concorrência — Procedimento administrativo — Respeito dos direitos de defesa — Fase de instrução preliminar anterior ao envio da comunicação de acusações — Respeito do princípio geral de direito da União que impõe uma proteção contra as intervenções arbitrárias ou desproporcionadas do poder público — Necessidade de a Comissão estar na posse de indícios suficientemente sérios de uma infração às normas da concorrência — Apreciação da suficiente seriedade dos indícios

   (Artigo 101.o TFUE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 18.o, n.o 3)

2. Concorrência — Procedimento administrativo — Pedido de informações — Indicação das bases jurídicas e da finalidade do pedido — Exigência de um elo de necessidade entre as informações pedidas e a infração investigada — Margem de apreciação da Comissão — Fiscalização jurisdicional — Alcance

   (Artigo 101.o TFUE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 18.o, n.o 3)

3. Processo jurisdicional — Petição inicial — Requisitos de forma — Exposição sumária dos fundamentos invocados — Inadmissibilidade

   [Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 44.o, n.o 1, alínea c)]

4. Concorrência — Procedimento administrativo — Pedido de informações — Poderes da Comissão — Limite — Exigência de um elo de necessidade entre as informações pedidas e a infração investigada — Caráter público das informações pedidas

   (Artigo 101.o TFUE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 18.o, n.o 3)

5. Concorrência — Procedimento administrativo — Pedido de informações — Poderes da Comissão — Poder de dirigir um pedido que implique a formalização dos dados pedidos — Limites

   (Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 18.o)

6. Concorrência — Procedimento administrativo — Pedido de informações — Poderes da Comissão — Limite — Respeito do princípio da proporcionalidade — Prazo de resposta dado à empresa — Apreciação do caráter proporcionado

   (Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 18.o, n.o 3)

1.  As medidas de instrução tomadas pela Comissão no decurso da fase de instrução preliminar do procedimento administrativo previsto no Regulamento n.o 1/2003, nomeadamente as medidas de averiguação e os pedidos de informações, implicam, por natureza, a imputação de uma infração e podem ter repercussões significativas na situação das empresas suspeitas. Assim, importa evitar que os direitos de defesa possam ficar irremediavelmente comprometidos no decurso dessa fase do procedimento administrativo, uma vez que as medidas de instrução tomadas podem ser decisivas para o apuramento de provas do caráter ilícito de comportamentos de empresas suscetíveis de gerar a sua responsabilidade.

   A este propósito, não se poderá impor à Comissão que indique, na fase da instrução preliminar, além das presunções de infração que pretende averiguar, os indícios, isto é, os elementos que a levam a equacionar a hipótese de uma violação do artigo 101.o TFUE. Com efeito, tal obrigação poria em causa o equilíbrio que a jurisprudência estabelece entre a preservação da eficácia do inquérito e a preservação dos direitos de defesa da empresa em causa.

   Não se pode, porém, inferir daí que a Comissão não tenha de estar na posse de elementos que a levem a equacionar a hipótese de uma violação do artigo 101.o TFUE, antes da adoção de uma decisão nos termos do artigo 18.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1/2003.

   Com efeito, a exigência de proteção contra as intervenções do poder público na esfera da atividade privada de uma pessoa, seja singular ou coletiva, que sejam arbitrárias ou desproporcionadas, constitui um princípio geral do direito da União. Para respeitar esse princípio geral, uma decisão de pedido de informações deve visar recolher a documentação necessária para verificar a realidade e o alcance de determinadas situações de facto e de direito a propósito das quais a Comissão já dispõe de informações, que constituam indícios suficientemente sérios que permitam suspeitar de uma infração às regras da concorrência.

   A este propósito, a apreciação do caráter suficientemente sério desses indícios, deve ser levada a cabo tendo em conta o facto de a decisão impugnada se inserir no âmbito da fase de instrução preliminar, destinada a permitir à Comissão reunir todos os elementos pertinentes que confirmem ou não a existência de uma infração às regras da concorrência e tomar uma primeira posição sobre a orientação e o seguimento posterior a dar ao procedimento. Para tanto, a Comissão pode dirigir pedidos de informações nos termos do artigo 18.o do Regulamento n.o 1/2003 ou recorrer a inspeções ao abrigo do artigo 20.o desse mesmo regulamento. Assim, nessa fase, não se pode exigir que a Comissão, antes da adoção de uma decisão de pedido de informações, esteja na posse de elementos que demonstrem a existência de uma infração. Basta, portanto, que esses indícios sejam suscetíveis de levantar uma suspeita razoável quanto à ocorrência de presunções de infração, para que a Comissão possa pedir informações suplementares através de uma decisão adotada com base no artigo 18.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1/2003.

   (cf. n.os 35, 37‑40, 43)

2.  O dever imposto pelo artigo 18.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1/2003 à Comissão, de indicar a base jurídica e a finalidade do pedido de informações, constitui uma exigência fundamental com vista a deixar transparecer a justificação das informações solicitadas junto das empresas em causa, mas também a dar‑lhes a possibilidade de apreenderem o alcance do seu dever de colaboração, preservando embora os seus direitos de defesa. Daí decorre que a Comissão só pode exigir que lhe sejam comunicadas informações suscetíveis de lhe permitir averiguar as presunções de infração que justificam a instauração do inquérito e que estejam indicadas no pedido de informações.

   Tendo em conta esse amplo poder de investigação e de averiguação da Comissão, é a esta que cabe apreciar a necessidade das informações que pede às empresas em causa. Quanto à fiscalização que o Tribunal Geral exerce sobre essa apreciação da Comissão, o conceito de «informações necessárias» deve ser interpretado em função das finalidades à luz das quais esses poderes de investigação foram conferidos à Comissão. Assim, está preenchida a exigência da correlação entre o pedido de informações e a infração presumida, uma vez que, nessa fase do procedimento, se pode legitimamente considerar que esse pedido apresenta uma relação com a infração presumida, no sentido de que a Comissão pode razoavelmente pressupor que o documento a ajudará a determinar a existência da infração alegada.

   (cf. n.os 36, 66)

3.  V. texto da decisão.

   (cf. n.o 64)

4.  Certas informações, como códigos postais associados a uma morada precisa, se estiverem acessíveis à Comissão, sem ser necessário esta pedir a respetiva comunicação, constituem o complemento lógico de informações unicamente detidas pela empresa. Assim, o seu eventual caráter público não é suscetível de as impedir de serem consideradas necessárias na aceção do artigo 18.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1/2003.

   (cf. n.os 74, 75)

5.  Uma vez que se deve entender por fornecimento de informações, na aceção do artigo 18.o do Regulamento n.o 1/2003, não só a apresentação de documentos mas também a obrigação de responder a questões sobre esses documentos, a Comissão não está limitada unicamente ao pedido de apresentação de dados existentes independentemente de qualquer intervenção da empresa em causa. Pode, portanto, dirigir à empresa questões que impliquem a formalização dos dados pedidos.

   Contudo, o exercício dessa prerrogativa é enquadrado pelo respeito de, pelo menos, dois princípios. Por um lado, as questões dirigidas à empresa não podem obrigá‑la a admitir que cometeu uma infração. Por outro lado, o fornecimento das respostas às referidas questões não deve representar um encargo desproporcionado em relação às necessidades do inquérito.

   (cf. n.os 80, 81)

6.  Os pedidos de informações dirigidos pela Comissão a uma empresa devem respeitar o princípio da proporcionalidade, e a obrigação imposta a uma empresa de fornecer uma informação não deve representar para essa empresa um encargo desproporcionado em relação às necessidades do inquérito.

   Para apreciar o caráter eventualmente desproporcionado do encargo resultante da obrigação de responder às dez questões no prazo fixado pela Comissão, deve tomar‑se em conta a circunstância de a empresa destinatária de uma decisão de pedido de informações a título do artigo 18.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1/2003, se expor ao risco de lhe ser aplicada não só uma coima ou uma sanção pecuniária compulsória em caso de fornecimento de informações incompletas ou tardias ou na falta de fornecimento de informações, em aplicação, respetivamente, do artigo 23.o, n.o 1, alínea b), e do artigo 24.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1/2003, mas também uma coima em caso de comunicação de uma informação qualificada pela Comissão de inexata ou «deturpada», em aplicação do artigo 23.o, n.o 1, alínea b), do referido regulamento.

   Daí resulta que o exame da adequação do prazo estabelecido numa decisão de pedido de informações reveste especial importância. Convém, com efeito, que o referido prazo possa permitir ao destinatário não só fornecer materialmente uma resposta mas também certificar‑se do caráter completo, exato e não deturpado das informações fornecidas.

   (cf. n.os 86, 96, 97)