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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES relativa ao reforço da protecção do transporte marítimo

(apresentada pela Comissão)

1. Introdução

O passado recente demonstrou que nenhum país do mundo está ao abrigo de actos terroristas. Independentemente das suas motivações, estes actos podem ser perpetrados em qualquer lugar e em qualquer momento. O mundo marítimo não constitui excepção.

Não se trata, infelizmente, de um dado novo para a União Europeia; diversos dos seus Estados-Membros tomaram numerosas disposições para proteger os seus cidadãos e os seus modos de transporte. Por seu lado, a Comissão já abordou o tema da segurança dos passageiros dos navios de cruzeiro na Europa no Livro Branco sobre os transportes [1]. A Comissão considera que, doravante, é conveniente melhorar a segurança da cadeia logística de abastecimento do transporte marítimo, do fornecedor ao consumidor. Deste modo, e posto que a segurança de uma cadeia de transporte é igual à do seu elo mais fraco, para melhorar a segurança de todos os transportes é conveniente adoptar uma abordagem que tenha igualmente em conta a dimensão multimodal.

[1] COM(2001) 370 de 12 de Setembro de 2001.

A comunicação "Rumo a uma gestão integrada das fronteiras externas dos Estados-Membros da União Europeia" [2] propõe mecanismos de trabalho e de cooperação a nível da União Europeia para que os profissionais dos controlos das fronteiras externas possam coordenar as suas acções operacionais no âmbito de uma estratégia global que tenha em conta o aspecto multidimensional dessa gestão. Essa comunicação, centrada nas pessoas, baseia-se no acervo de Schengen e será seguida de uma segunda comunicação, centrada nas mercadorias e bens de qualquer natureza.

[2] COM(2002) 233 final de 7 de Maio de 2002.

A presente comunicação aborda, uma primeira etapa, a dimensão estritamente marítima dessa cadeia logística.

1.1. Panorâmica das ameaças potenciais

Qualquer navio se pode tornar uma arma, o vector de uma arma de destruição maciça ou, até, o transportador inocente de cargas impróprias, se não forem tomadas medidas adequadas de segurança e de controlo. Um navio pode ser alvo de actos terroristas, perpetrados a partir de outra embarcação ou directamente por terroristas que nele se infiltraram previamente ou penetraram à força. Os navios de passageiros constituem alvos privilegiados, dado o número de vidas que podem ser imediatamente ameaçadas. Os navios de carga não são menos vulneráveis, podendo mesmo ser utilizados como perigosos vectores. A própria natureza de certas cargas de matérias perigosas pode levar terroristas a procurar a forma de fazer explodir os navios, por exemplo, em zonas portuárias, com as consequências humanas e ambientais que facilmente se imaginam. Por outro lado, não é de excluir o transporte fraudulento de produtos nucleares, bacteriológicos ou químicos por via marítima, com vista à sua ulterior utilização contra o país de destino da carga.

1.2. A parte do transporte marítimo nas trocas comerciais da União Europeia

O transporte marítimo é fundamental para o vigor económico e comercial da Comunidade, como demonstram os dados que a seguir se apresentam. É, portanto, primordial melhorar as suas condições de segurança, a fim de preservar, e mesmo promover, este recurso e a confiança que nele depositam os operadores. Os esforços que a elevação do nível de segurança dos navios e dos portos da Comunidade exigirá devem ser considerados à luz da importância da frota e do comércio marítimo para a economia da União Europeia, como ilustram os pontos 1.3 e 1.4.

Em valor, as exportações da União Europeia totalizaram em 2001 cerca de 981 000 milhões de euros e as importações 1 027 000 milhões de euros [3]. De facto, a União Europeia é o principal parceiro comercial de dois terços do planeta. Manter os mercados - e as fronteiras - abertos constitui, obviamente, um dos principais objectivos da política comercial da União Europeia.

[3] Fonte: Comissão Europeia, DG TRADE.

O sistema logístico marítimo da União Europeia, incluindo o transporte marítimo de mercadorias, os portos e os serviços de movimentação portuária, intervém em mais de dois terços do total do comércio entre a Comunidade e o resto do mundo. É, portanto, necessário melhorar as condições de segurança do transporte marítimo e manter, simultaneamente, a sua competitividade, sem deixar de facilitar as trocas comerciais.

1.3. A frota sob pavilhões da UE e a frota controlada pela UE

A parte de mercado da frota controlada por armadores europeus manteve-se em torno de 34% da tonelagem mundial durante os últimos dez anos.

Essa frota compreende [4] cerca de 8800 navios, dos quais 1966 petroleiros, 1702 graneleiros, 1104 porta-contentores, 3428 navios de carga geral (cargueiros clássicos e navios ro-ro) e 685 navios de passageiros, e representa, em volume, uma capacidade de transporte superior a 257 milhões de toneladas, incluindo mais de 3,15 milhões de TEU (contentores). Em termos de tonelagem, 67% da frota está registada fora da União Europeia: verifica-se, sem surpresa, que parte importante dos navios registados no Panamá, Libéria, Baamas, Chipre e Malta é controlada por armadores e operadores da União Europeia. A frota registada nos Estados-Membros da União Europeia representa 13% da tonelagem mundial total, ou seja, cerca de 102 milhões de toneladas, é composta por mais de 4200 navios e emprega 180 000 marítimos, cerca de 40% dos quais são nacionais de países terceiros.

[4] Dados relativos a 1 de Janeiro de 2001, navios de arqueação bruta igual ou superior a 1000. Fonte: Institute of Shipping Economics and Logisitics, Shipping Statistics 2001.

1.4. Os portos da Comunidade

A União Europeia tem 35 000 km de costa e centenas de portos marítimos. Anualmente, passam pelos portos europeus cerca de 2 000 milhões de toneladas de mercadorias diversas, necessárias à economia europeia e ao comércio com as demais regiões do globo (hidrocarbonetos - combustíveis sólidos e minerais - produtos transformados). Importa lembrar que 90% do comércio de petróleo com a União Europeia se processa por via marítima e que quase 70% das importações transitam ao largo da costa da Bretanha e da Mancha. Em 1999, o volume das operações (em milhões de toneladas/km) dos portos da União Europeia repartia-se do seguinte modo:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 1: Estimativa do volume das operações dos portos da União Europeia em 1999, por região (em milhões de toneladas/km) - DG TREN

A lista dos 25 portos europeus mais importantes, em volume de tráfego e em função do aumento do número de toneladas movimentadas no período 1996-2000, figura no Anexo 1. Importa notar o carácter heterogéneo dos serviços portuários e a diversidade dos portos incluídos nessa lista (em termos de estatuto, propriedade, dimensão, função e características geográficas).

Não é possível estabelecer uma tipologia rigorosa dos portos. Embora existam alguns portos especializados num dado tipo de mercadorias, por exemplo da indústria petrolífera e química ou da indústria automóvel, ou nos serviços de ferries, a maior parte dos portos está aberta a todas as actividades, incluindo no interior do recinto portuário.

O crescimento do transporte marítimo está concentrado na utilização de contentores, em navios cada vez maiores, em terminais portuários especializados e na organização de vaivéns "multi-spring". No início dos anos 90, começou a surgir nas regiões marítimas supramencionadas um número crescente de novos portos, centros de transbordo, designados "transhipment hubs".

* * *

A particular vocação da Comunidade para o comércio marítimo e a importância que este assume para a vitalidade da economia comunitária são certamente razões que militam a favor do reforço da protecção do transporte marítimo a nível mundial, e em especial na União Europeia, no contexto de uma situação de segurança no mínimo incerta face ao terrorismo.

2. Tomada de consciência, a nível internacional, da imperiosa necessidade de reforçar a protecção do transporte marítimo

Esta tomada de consciência traduziu-se, recentemente, na multiplicação de trabalhos e iniciativas, tanto ao nível das instâncias e organizações internacionais como a nível regional.

2.1. Organização Marítima Internacional (OMI)

Os trabalhos no domínio da protecção do transporte marítimo iniciaram-se a nível da OMI em Fevereiro de 2002 e concluíram-se em 12 de Dezembro de 2002, por ocasião da Conferência Diplomática da OMI, com a adopção de uma alteração à Convenção Internacional para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar (Convenção SOLAS - Safety Of Life At Sea) e do Código Internacional de Segurança dos Navios e das Instalações Portuárias (Código ISPS - International Ship and Port Facility Security).

Com efeito, até então, a Convenção SOLAS incidia apenas nos aspectos associados à segurança marítima. Tanto a sua alteração como o Código ISPS destinam-se a ter em conta a dimensão da protecção que se prende com a navegação propriamente dita e com as instalações portuárias [5].

[5] Por instalações portuárias deve entender-se as instalações que asseguram a interface entre o porto e o navio.

As disposições que integram a alteração da Convenção SOLAS e a Parte A do Código ISPS são de carácter obrigatório; a Parte B do código é composta por orientações que os Estados partes são convidados a seguir.

As disposições são aplicáveis aos navios de passageiros, aos navios de carga de arqueação bruta igual ou superior a 500, às unidades móveis de perfuração ao largo e às instalações portuárias que servem o tráfego internacional.

As disposições obrigatórias constituem um quadro incontornável para o reforço da protecção do transporte marítimo e incidem no equipamento dos navios, com a marcação permanente do número de identificação do navio, um sistema de identificação automática (AIS) e um sistema de alerta de segurança, destinado a emitir o alerta em caso de acto hostil contra o navio, e na emissão de um cadastro sinóptico contínuo, verdadeiro documento de identidade que traça a história do navio.

Prevêem ainda um conjunto de medidas de segurança, activas e passivas, articuladas em torno de três níveis de segurança (normal, reforçado e elevado), cuja aplicação está ligada à análise de riscos. É, nomeadamente, obrigatório designar responsáveis pela aplicação das medidas de segurança (agentes de segurança do navio, da companhia e da instalação portuária), estabelecer planos de segurança tendo em conta a análise de riscos (navio e instalação portuária) e emitir um certificado internacional de segurança do navio. O dispositivo é completado por medidas relativas à formação do pessoal implicado e aos exercícios.

Está igualmente prevista a possibilidade de, consoante os riscos potenciais para a população, os bens e o ambiente, estabelecer, entre o navio e a instalação portuária que o acolhe, uma declaração de segurança que defina as responsabilidades de cada um na matéria. Do mesmo modo, é possível um navio ser objecto de controlo, para fins de segurança, no porto ou antes da sua entrada no porto, pelas autoridades do Estado do porto. Por outro lado, são claramente definidas as responsabilidades e obrigações dos diversos intervenientes (Governos Contratantes, companhias, comandantes dos navios, instalações portuárias).

A Parte B do Código ISPS é constituída por um conjunto de orientações muito pormenorizadas, destinadas a guiar os diferentes intervenientes na aplicação das disposições obrigatórias. Quanto à responsabilidade dos Estados Contratantes, trata-se, nomeadamente, de os orientar na designação da organização de segurança reconhecida (encarregada de fornecer serviços de segurança às instalações portuárias e aos navios) e dos pontos de contacto nacionais ou regionais para a segurança dos navios e das instalações portuárias, na gestão dos níveis de segurança e no intercâmbio de informações de segurança. Esta parte do Código ISPS apresenta igualmente propostas pormenorizadas, tanto para os navios como para as instalações portuárias, no que se refere à análise de riscos e aos planos de segurança a estabelecer, bem como à formação do pessoal e aos exercícios. Indica ainda como e em que casos deve ser estabelecida uma declaração de segurança entre o navio e a instalação portuária de acolhimento.

2.2. Organização Internacional do Trabalho (OIT)

Os marítimos participam directamente no transporte internacional de mercadorias (incluindo matérias perigosas) e no transporte de passageiros, e têm acesso a todas as zonas dos portos, incluindo as zonas de acesso limitado.

A especificidade das condições de vida e de trabalho dos marítimos levou a Organização Internacional do Trabalho (OIT) a adoptar toda uma série de convenções e recomendações especificamente aplicáveis aos marítimos. Em Janeiro de 2001, a OIT decidiu convocar para 2005 uma sessão marítima da Conferência da Organização, a fim de adoptar um instrumento único que, tanto quanto possível, agrupe as normas marítimas contidas nas cerca de 50 convenções e recomendações actuais.

Entretanto, e muito especialmente, em Março de 2002 foi inscrita na ordem de trabalhos da 91ª Sessão da Conferência Internacional do Trabalho, que decorrerá em Junho de 2003, uma questão urgente relativa a um sistema mais seguro de identificação dos marítimos, com vista à revisão da Convenção nº 108 relativa aos documentos de identificação dos marítimos, que data de 1958.

Durante os trabalhos da Organização Marítima Internacional, uma das questões consideradas importantes para reforçar a protecção do transporte marítimo foi, aliás, a da identificação dos marítimos, matéria da competência da OIT.

Os marítimos deveriam possuir um documento que permitisse proceder a uma identificação "positiva e verificável": "positiva", na medida em que permitiria determinar se a pessoa que detém o documento é aquela para quem este foi emitido, "verificável" graças ao controlo da autenticidade do documento relativamente à sua fonte.

2.3. Organização Mundial das Alfândegas (OMA)

Em Junho de 2002, o Conselho da OMA adoptou uma resolução respeitante à segurança e à facilitação dos intercâmbios no âmbito da cadeia logística internacional. No âmbito do Secretariado-Geral da OMA, foi criada uma task force, organizada em cinco áreas temáticas prioritárias [6], para definir medidas de execução destinadas a proteger o comércio internacional contra os ataques terroristas e a impedir a utilização da cadeia logística internacional para o transporte fraudulento de armas de destruição maciça com fins terroristas.

[6] "Questões jurídicas e processuais", "assuntos comerciais e relações com outras organizações", "desenvolvimento de capacidades", "aplicação e informação", "promoção".

Espera-se que estes trabalhos produzam os seguintes resultados:

- elaboração de um instrumento de avaliação das necessidades, com vista a assistir as autoridades aduaneiras no estabelecimento de regimes de segurança da cadeia logística;

- acesso das autoridades aduaneiras a uma base de dados da OMA relativa às verificações técnicas e ao material de detecção;

- revisão da Convenção da OMA de 1972 relativa aos contentores;

- Mais especificamente no que se refere à task force supramencionada e até Junho de 2003:

- revisão do modelo de dados da OMA, a fim de nele incluir os principais elementos susceptíveis de permitir aos serviços aduaneiros a detecção de remessas de alto risco;

- definição de directrizes que permitam aos membros da OMA adoptar uma base jurídica para a recolha, transmissão e intercâmbio de dados aduaneiros, no estrito respeito da sua confidencialidade;

- elaboração de directrizes para incentivar a cooperação entre as alfândegas e as empresas, de modo a favorecer a segurança da cadeia logística e a facilitar o normal desenrolar do comércio internacional.

2.4. G8

A cimeira de KANANASKIS (26 e 27 de Junho de 2002) abordou este tema, tanto no plano da protecção do transporte marítimo em geral como no que respeita ao caso concreto dos contentores.

Em consequência, os membros do G8 chegaram a acordo sobre uma série de acções de cooperação tendentes a promover uma maior segurança do transporte, sem deixar de facilitar as trocas comerciais. O G8 irá empreender as seguintes acções:

- Protecção do transporte marítimo

Apoiar, no âmbito da Organização Marítima Internacional (OMI), a alteração da Convenção Internacional para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar (Convenção SOLAS), a fim de:

- antecipar para Dezembro de 2004 a data de instalação dos sistemas de identificação automática (AIS) em certos navios;

- tornar obrigatória, até Julho de 2004, a presença a bordo dos navios de planos de segurança e de agentes de segurança;

- tornar obrigatória, até Julho de 2004, a elaboração de planos de segurança e a realização de avaliações da segurança das instalações portuárias nos portos frequentados por navios que efectuam viagens internacionais.

- Protecção dos contentores

- Trabalhar de imediato, em concertação com as organizações internacionais pertinentes, na definição e aplicação, à escala mundial, de um regime de segurança reforçada para os contentores, a fim de identificar e inspeccionar os contentores que apresentam riscos elevados e de garantir a sua integridade durante todo o transporte;

- desenvolver, em colaboração com os países interessados não membros do G8, projectos-piloto de modelização de um regime integrado de segurança para os contentores;

- pôr em aplicação, até 2005 na medida do possível, normas comuns para as declarações aduaneiras electrónicas e intervir no âmbito da Organização Mundial das Alfândegas (OMA) no sentido de encorajar a aplicação das mesmas normas comuns pelos países não membros do G8;

- iniciar de imediato os trabalhos, no âmbito do G8 e da OMA, com vista à exigência de informações prévias, por via electrónica, sobre os contentores, nomeadamente sobre a sua localização e condições de encaminhamento, o mais cedo possível na cadeia logística.

Por último, os membros do G8 acordaram elaborar, no âmbito das Nações Unidas e de outras organizações internacionais competentes, um regime de segurança eficaz e proporcionado para o transporte terrestre e a distribuição de matérias perigosas que possam representar um risco importante do ponto de vista da segurança.

O avanço dos trabalhos deve ser objecto de avaliação semestral pelo G8.

2.5. Iniciativas americanas no domínio da segurança

Após os acontecimentos de 11 de Setembro de 2001, os Estados Unidos da América tomaram medidas de protecção unilaterais, aplicando já, em muitos casos, disposições que ainda estão a ser negociadas nas instâncias internacionais. A protecção do transporte marítimo, nomeadamente, é considerada "matéria de segurança interna".

A actividade parlamentar foi rica em iniciativas, que se traduziram, nomeadamente, na adopção pelo Congresso, em 14 de Novembro de 2002, do Maritime Security Act of 2002 (S.1214). Uma vez integralmente em vigor, esta lei imporá novos requisitos de segurança ao sector do transporte marítimo.

Ademais, a criação de um grande ministério da segurança interna (Department of Homeland Security, que agrupa mais de vinte organismos governamentais que operam neste domínio), que entrou em funções em 1 de Março de 2003, reforçou a operacionalidade das diferentes Administrações actualmente competentes para as questões da segurança.

Neste contexto, importa assinalar três tipos de medidas recentes relativas ao sector marítimo:

A iniciativa relativa à protecção dos contentores: Em meados de 2002, os Estados Unidos lançaram a Container Security Initiative (CSI), destinada, numa primeira fase, aos vinte portos [7] europeus e asiáticos que concentram a maior parte do tráfego marítimo de contentores com destino aos Estados Unidos.

[7] Algeciras, Antuérpia, Bremerhaven, Busan, Felixtowe, Génova, Hamburgo, Hong Kong, Kaohsiung, Kobe, La Spezia, Laem Chabang, Le Havre, Nagoya, Roterdão, Xangai, Shenzen, Singapura, Tóquio e Yokohama.

Esta iniciativa, posta em prática com o apoio de brigadas de "observadores aduaneiros", articula-se em torno:

- do estabelecimento de critérios de segurança que permitam identificar os contentores de alto risco;

- do pré-exame dos contentores antes da sua chegada aos portos dos Estados Unidos;

- da utilização de meios tecnológicos para proceder ao exame dos contentores de alto risco;

- da utilização de contentores invioláveis e passíveis de acompanhamento inteligente.

As Alfândegas americanas conseguiram que as autoridades competentes dos Estados-Membros, bem como da maior parte dos países asiáticos em causa, aderissem a esta iniciativa [8]. Paralelamente, outros portos aderiram à CSI [9]. Infelizmente, estas disposições foram concebidas e aplicadas sem ter em conta o acervo comunitário e sem concertação com a Comissão, que se viu forçada a reagir em conformidade com as disposições do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

[8] Em 13 de Fevereiro de 2003, da lista supra, apenas não haviam sido assinados acordos para os portos de Kaohsiung (Taiwan) e de Laem Chabang (Tailândia).

[9] Em 13 de Fevereiro de 2003, haviam sido concluídos acordos relativos aos portos de Gotemburgo (Suécia), Klang e Tanjung Pelepas (Malásia).

A regra das "24 horas de pré-aviso": Em Agosto de 2002, as Alfândegas americanas anunciaram a sua intenção de alterar o código aduaneiro de modo a que os transportadores marítimos lhes forneçam o manifesto de carga 24 horas antes de procederem ao carregamento dos navios com destino aos Estados Unidos. Estas informações seriam necessárias para permitir aos serviços aduaneiros americanos avaliar o risco de ameaça terrorista que podem representar os contentores destinados aos Estados Unidos. Esta nova regra entrou em vigor em 2 de Dezembro de 2002 e produz efeitos desde 2 de Fevereiro de 2003.

A proposta legislativa de supressão dos vistos colectivos para as tripulações: esta proposta, apresentada pelo Departamento de Estado norte-americano, visa eliminar a prática de emissão de vistos com base no rol de matrícula para os membros das tripulações dos navios estrangeiros que pretendam demandar portos dos Estados Unidos. Até agora, este sistema de concessão de vistos afigurava-se uma prática comum aceitável, apesar de os Estados Unidos serem um dos únicos países marítimos importantes a exigir vistos para os tripulantes.

2.6. Acção da Comunidade

A protecção do transporte marítimo constitui uma das preocupações da Comissão, desde já bem antes de 11 de Setembro de 2001, como demonstra o Livro Branco sobre os transportes, que já referia a necessidade de reforçar a segurança dos passageiros dos navios que efectuam cruzeiros na Europa.

Foi por este motivo que os serviços da Comissão apoiaram sem reservas a iniciativa da Organização Marítima Internacional (OMI) de tratar a questão da protecção do transporte marítimo.

A União Europeia necessita de soluções globais em matéria de segurança num contexto económico global. Por este motivo, a Comissão encoraja e apoia qualquer iniciativa internacional susceptível de produzir resultados tangíveis e rápidos. Em consequência, deve ser prosseguido o diálogo no âmbito da OMI e de outras instâncias internacionais (G7/G8, OIT, OMA), bem como com os parceiros que partilham as mesmas preocupações. Neste contexto, a Comissão adoptou uma abordagem pluridisciplinar (transporte, alfândegas, imigração, comércio, política internacional...), tanto nos encontros com os parceiros internacionais, nomeadamente os Estados Unidos, como na indispensável coordenação com os Estados-Membros no âmbito dos trabalhos no domínio da protecção do transporte marítimo desenvolvidos por organizações internacionais (OMI, OIT, OMA). A Comissão contribuiu significativamente para a coordenação das posições dos Estados-Membros na Organização Marítima Internacional. Os Estados-Membros responderam positivamente a esta iniciativa, apresentando diversas propostas conjuntas de textos com o objectivo de conduzir à adopção de disposições em matéria de protecção do transporte marítimo que constituam textos realistas, eficazes e aplicáveis.

Em contrapartida, a Comissão opor-se-á a qualquer medida unilateral, susceptível não só de ter efeitos negativos no comércio internacional, mas também de ser incompleta ou contrária aos objectivos de segurança, que requerem soluções globais.

A ideia de que o risco pode ser eficazmente combatido abordando o problema unicamente nos grandes portos, e exclusivamente em relação ao transporte por contentores, suscita reservas. Na mesma ordem de ideias, a subitamente imposta regra das 24 horas, atrás referida, ainda que contribua para impor a transparência necessária à segurança e não só, acarreta riscos endógenos, na medida em que não se ocupa do destino dos contentores que visa proteger no período de 24 horas, e exógenos, na medida em que constitui uma ameaça para os pequenos operadores, que não disporão nem do tempo nem dos recursos necessários para se lhe adaptarem economicamente.

Face a esta situação e às respostas individuais dos Estados-Membros às solicitações americanas, a Comissão obteve do Conselho, em 18 de Março de 2003, uma autorização de negociação nas matérias da competência comunitária, a fim de negociar com as autoridades aduaneiras americanas um acordo entre a Comunidade e os Estados Unidos relativo ao desenvolvimento de um sistema de controlo das exportações que tenha em conta a necessidade de garantir a segurança do tráfego internacional de contentores. Esse acordo substituirá os acordos bilaterais já concluídos entre alguns Estados-Membros e os serviços aduaneiros americanos e basear-se-á em princípios de reciprocidade e de não discriminação aplicáveis à totalidade das trocas comerciais entre a Comunidade e os Estados Unidos. A prazo, tal acordo deverá permitir o controlo conjunto da aplicação das medidas adoptadas de comum acordo. Esta cooperação está, bem entendido, aberta a todos os nossos parceiros internacionais. Convirá notar, neste contexto, que a Comunidade lançou um projecto-piloto destinado a informatizar os controlos aduaneiros na exportação, nomeadamente nos casos em que os locais de exportação e de saída da Comunidade se situam em Estados-Membros distintos.

Por último, a Comissão não pode admitir que a questão da protecção do transporte marítimo se torne um elemento de concorrência desleal entre os portos, nomeadamente no interior da Comunidade. Para uma gestão integrada das fronteiras, são necessárias normas comuns de segurança, bem como critérios comuns para os controlos aduaneiros. Como se referiu na introdução, uma cadeia é tão segura quão seguro for o seu elo mais fraco. Assim, estes controlos deverão ser aplicados por todos e perturbar o menos possível, se não mesmo melhorar, a eficácia do comércio mundial. A questão da reciprocidade é, por conseguinte, igualmente importante, na medida em que também a segurança da União Europeia está em causa e que o risco pode provir de qualquer origem, quer se trate dos Estados Unidos ou de outro país terceiro. A Comunidade deve, pois, certificar-se de que os navios de países terceiros que demandam os seus portos operam em condições de segurança adequadas. Este é um dos objectivos da proposta de regulamento apresentada em conjunção com a presente comunicação.

Importa notar que o parecer exploratório sobre a segurança dos transportes (CES 1156/2002) emitido pelo Comité Económico e Social Europeu na sua sessão plenária de 23 e 24 de Outubro de 2002, apoia a análise da Comissão, tanto no que se refere à natureza do problema como às soluções a adoptar.

Por outro lado, os serviços da Comissão lançaram um estudo destinado a dimensionar as consequências do reforço da protecção do transporte marítimo. Estão em curso outros trabalhos, no quadro de uma abordagem pluridisciplinar da Comissão para os aspectos ligados à segurança, que se prendem, no plano aduaneiro, com a segurança das fronteiras externas. O Conselho pediu, aliás, à Comissão que efectuasse um estudo de viabilidade dos controlos nas fronteiras marítimas, estudo esse que tem por objectivo melhorar os controlos e reforçar a vigilância nas fronteiras marítimas, a fim, nomeadamente, de lutar contra a imigração clandestina por via marítima. É evidente que as medidas previstas devem ser analisadas à luz do contexto multissectorial (aspectos de segurança, incluindo a segurança da navegação e dos passageiros, fiscais, comerciais e sanitários).

A comunicação COM(2002) 233 atrás referida contém uma proposta denominada PROSECUR, um procedimento que, consoante a natureza das informações e dos riscos identificados, teria por finalidade estabelecer ligações e intercâmbios directos entre as autoridades portuárias, as autoridades aduaneiras e as autoridades responsáveis pelo controlo das pessoas nas fronteiras externas.

No quadro do plano de gestão das fronteiras externas (que põe em prática grande parte das propostas formuladas naquela comunicação), está a ser desenvolvido um modelo comum de análise de riscos. Embora destinado, originalmente, a ser utilizado no contexto da gestão das fronteiras externas, esse modelo poderá eventualmente servir de base para o desenvolvimento de modelos similares destinados a reforçar a protecção do transporte marítimo (e vice-versa).

3. A protecção do transporte marítimo: um desafio de eficácia, de coerência e de reconhecimento mútuo

A tomada em consideração da dimensão da segurança no transporte marítimo não deve traduzir-se numa multiplicação de medidas desproporcionadas e exageradamente onerosas, ditadas por uma lógica de emulação que poderá relevar mais do aparato do que da eficácia.

Por este motivo, é necessário partir de uma análise realista dos riscos. Esta deve ser regularmente reavaliada, a fim de permitir a adopção das medidas de segurança indispensáveis tendo em conta o contexto internacional, mas sem perder o controlo dos custos. Qualquer dispositivo de segurança comporta medidas permanentes, como a definição de planos, a designação de autoridades responsáveis ou ainda a aplicação de determinadas tecnologias, mas inclui igualmente disposições variáveis que apenas são aplicadas, no quadro de uma boa gestão dos riscos, quando a situação o justifica. Frequentemente, estas medidas complementares são as que consomem mais recursos, de todas as naturezas, pelo que a sua aplicação deverá ser bem ponderada. Esta é a abordagem que caracteriza as medidas adoptadas pela Organização Marítima Internacional.

Por outro lado, a dimensão «segurança» no sector do transporte marítimo deve ser integrada em todas as fases das operações. Ainda que, até agora, não tenha constituído uma preocupação fundamental, a segurança deve tornar-se uma consideração subjacente a qualquer acção, de forma realista e, por conseguinte, sem exageros. Por exemplo, é evidente que, nomeadamente nos maiores portos da Comunidade, em que o seu fluxo é incessante, nem todos os contentores podem ser inspeccionados, mesmo que se recorra a aparelhos de radiografia (scanners). Em contrapartida, é igualmente inconcebível que o conteúdo dos contentores continue a ser descrito como "said to contain...". A partir de agora, são necessárias uma maior clareza e transparência em todas as etapas da cadeia logística. Para isso devem contribuir os progressos da tecnologia e um esforço de organização e de responsabilização. Só desta forma poderá ser garantida a segurança dos transportes e a fluidez do comércio internacional.

Importa ainda sublinhar que as medidas que serão aplicadas para reforçar a protecção do transporte marítimo representam mais do que um ónus adicional: terão, indubitavelmente, incidências benéficas na protecção dos que trabalham nos portos e no mar, bem como dos passageiros, e na segurança dos aprovisionamentos estratégicos, mas igualmente um impacto indirecto na luta contra todos os tipos de tráficos, na tributação e na segurança do encaminhamento das mercadorias transportadas. Com efeito, devido aos controlos que implicam, estas medidas terão um carácter dissuasivo e facilitarão a repressão dos tráficos ilícitos e das fraudes [10]. Por último, a nova transparência das operações permitirá certamente a sua melhor organização e a sua programação atempada, em benefício de todos os operadores eficazes e honestos.

[10] Por exemplo, a instalação de scanners para contentores no porto de Roterdão custou 15 milhões de euros, mas, num ano, a sua utilização gerou 88 milhões de euros de receitas aduaneiras e fiscais, apesar de apenas 2%, em média, dos contentores serem submetidos a este tipo de controlo.

3.1. Aplicação das medidas de segurança relativas às operações marítimas

Trata-se das medidas adoptadas em 12 de Dezembro de 2002 por ocasião da Conferência Diplomática da Organização Marítima Internacional, que dizem respeito aos navios, às companhias de navegação e às instalações portuárias. Estas medidas de segurança devem ser aplicadas o mais rapidamente possível e, em qualquer caso, produzir efeitos em 1 de Julho de 2004. É necessário que a Comunidade, cujos Estados-Membros são partes na alteração da Convenção SOLAS e no Código ISPS, desempenhe um papel motor e aplique integralmente as disposições adoptadas no âmbito da OMI.

3.1.1. Transporte marítimo internacional

O transporte marítimo internacional constitui o âmbito de aplicação das disposições supramencionadas. A prevenção e a supressão dos actos de terrorismo contra o transporte marítimo exigem medidas de segurança, cuja aplicação incumbe, principalmente, aos Governos Contratantes. É, no entanto, necessário garantir a sua aplicação homogénea em toda a Comunidade, a fim de manter o nível de qualidade e de eficácia do nosso comércio internacional e de evitar elementos de concorrência desleal entre os portos.

A aplicação efectiva das medidas de protecção do transporte marítimo requer um intenso trabalho de preparação por parte de todos os intervenientes (companhias de navegação, autoridades portuárias), mas também dos Governos Contratantes, sobre os quais recaem as principais responsabilidades. Sem entrar em detalhes sobre as medidas, já descritas no ponto 2.1, importa sublinhar que, até Junho de 2004, os governos deverão levar a cabo numerosas acções, nomeadamente estabelecer as regras que definem os três níveis de segurança e as condições da sua aplicação, aprovar as avaliações da segurança das instalações portuárias que deverão ser efectuadas, estabelecer a lista das instalações portuárias que deverão designar agentes de segurança e preparar planos de segurança, validar esses planos e os planos de segurança dos navios sob sua jurisdição, emitir os certificados de segurança desses navios e definir as medidas de controlo a organizar.

Por seu turno, as companhias de navegação deverão designar os respectivos agentes de segurança, bem como os agentes de segurança dos seus navios, proceder às avaliações da segurança dos navios e elaborar os respectivos planos de segurança e dotar os navios dos meios técnicos (AIS, dispositivos de emissão de alerta, marcação) previstos nas novas disposições da OMI.

A Comissão sublinha que irá apoiar a investigação tecnológica e a promoção das aplicações de radionavegação por satélite (GALILEO e GPS), que, associadas a uma política de rádio-telecomunicações eficaz, permitirão melhorar não só a protecção como a segurança, a navegação e a gestão neste domínio.

***

As disposições que integram a alteração da Convenção SOLAS e a Parte A do Código ISPS são de carácter obrigatório, embora algumas sejam susceptíveis de interpretação e adaptação; a Parte B do código é composta por orientações que os Estados parte são convidados a seguir.

A Comissão considera, pois, indispensável assegurar uma base para a interpretação e aplicação harmonizadas, bem como para o controlo comunitário, dessas medidas, a fim de proporcionar aos Estados-Membros as melhores condições para a sua aplicação atempada, e garantir condições equitativas de acesso e de controlo dos mercados e das actividades ligadas ao sector marítimo, em toda a UE.

É pelas mesmas razões que a Comissão considera indispensável tornar obrigatórias determinadas disposições da Parte B do Código ISPS, de carácter recomendatório, a fim de, por um lado, elevar o nível de segurança almejado e, por outro, evitar interpretações divergentes por parte dos Estados-Membros.

Por último, importa notar que determinadas disposições da alteração introduzida na Convenção SOLAS em Dezembro de 2002 têm incidência em instrumentos já incorporados no corpus legis comunitário. Trata-se, nomeadamente, das prescrições relativas ao sistema de identificação automática (AIS), ao número de identificação e ao cadastro sinóptico contínuo dos navios.

3.1.2. Casos especiais: tráfego marítimo intracomunitário e portos implicados ocasionalmente no transporte marítimo internacional

Um dos princípios constantes da política comunitária dos transportes consiste em encorajar a diversificação dos modos, a fim de evitar o estrangulamento ou mesmo a saturação de certos modos de transporte (nomeadamente o rodoviário). Neste contexto, o transporte marítimo entre Estados-Membros e mesmo no interior dos Estados-Membros assume especial importância, motivo por que é conveniente preservar a flexibilidade que este modo de transporte proporciona.

Para o efeito, a Comissão considera que as disposições de segurança alternativas previstas na alteração da Convenção SOLAS deverão ser aplicadas ao transporte marítimo intracomunitário. Assim, a Comissão incita os Estados-Membros a celebrarem entre si os convénios bilaterais ou multilaterais previstos na alteração da Convenção SOLAS [11], em especial os necessários para promover o transporte marítimo intracomunitário regular de curta distância. Todavia, quando essa possibilidade for utilizada ao nível da Comunidade, as instalações portuárias que servem o tráfego intracomunitário e as utilizadas para o tráfego extracomunitário deverão ser claramente diferenciadas e sujeitas a exigências distintas.

[11] Regra 11 (convénios de segurança alternativos) do Capítulo XI-2 da Convenção SOLAS.

No caso dos portos que apenas ocasionalmente acolhem tráfego internacional, afigura-se inutilmente dispendioso aplicar-lhes em permanência as medidas constantes dos instrumentos internacionais supramencionados. A aplicação temporária, mas eficaz, destas medidas, por ocasião das operações de transporte internacional, afigura-se mais flexível e mais económica. Por este motivo, a Comissão considera que, no interior da Comunidade, se deverá fazer uso da flexibilidade prevista na alteração da Convenção SOLAS [12], numa base ad hoc e casuística, a fim de o limitar ao estritamente necessário.

[12] Regra 2.2 (grau de aplicabilidade às instalações portuárias que acolhem ocasionalmente tráfego internacional) do Capítulo XI-2 da Convenção SOLAS.

3.1.3. Navios de cruzeiro

Os trabalhos da OMI no domínio da segurança dos navios não englobam medidas aplicáveis especificamente aos navios de cruzeiro. Não obstante, e como já referiu no seu Livro Branco sobre os transportes, a Comissão considera que os navios de cruzeiro merecem particular atenção. Dada a natureza das suas viagens e o elevado número de passageiros que acolhem a bordo, estes navios poderão constituir um alvo, tanto quanto os outros meios de transporte colectivo. Importa, pois, em primeiro lugar, que o acesso a bordo destes navios seja objecto de um controlo reforçado, tanto no que respeita às pessoas, como aos respectivos pertences e às provisões dos navios. Por exemplo, as disposições adoptadas relativamente ao embarque dos passageiros de navios de cruzeiro no porto de Génova, aparentemente inspiradas nas práticas do transporte aéreo, merecem uma menção particular. Em 2002, a Comissão financiou um estudo relativo ao reforço das condições de segurança dos passageiros de navios de cruzeiro nos portos mediterrânicos da UE. Os resultados deste estudo, a par dos resultados de um estudo mais vasto sobre a problemática da segurança portuária, ainda não disponíveis, constituirão a base parcial de uma próxima iniciativa legislativa relativa à segurança dos portos. A questão do controlo dos passageiros dos navios de cruzeiro e, se for caso disso, dos membros das suas tripulações, poderá ser analisada, nomeadamente, no quadro da reformulação dos textos aplicáveis, em particular o Manual Comum das Fronteiras Externas.

Por último, é conveniente prever medidas de intervenção em caso de actos malévolos perpetrados no mar contra navios de cruzeiro. Alguns Estados-Membros estão já bem preparados para este tipo de incidentes. Essa experiência merece ser generalizada na União Europeia, devendo ser desenvolvidos protocolos de intervenção. A Comissão pretende, pois, encorajar uma cooperação mais estreita entre todos os Estados-Membros no que respeita às medidas contra actos terroristas [13] no espaço marítimo, em caso de actos malévolos perpetrados contra navios da Comunidade, nomeadamente os que visem directamente navios de cruzeiro e de transporte de passageiros ou indirectamente portos europeus.

[13] Decisão-Quadro 2002/475/JAI do Conselho, de 13 de Junho de 2002, relativa à luta contra o terrorismo (JO L 164 de 22.6.2002).

3.1.4. Navios afectos ao tráfego nacional

Para que um dispositivo de segurança seja eficaz, é conveniente que seja o mais global possível. A guarda costeira americana faz uma leitura extensiva deste princípio, prevendo, por um lado, aplicar o conjunto das novas regras de segurança da OMI a todos os navios que operam nas águas americanas, incluindo os afectos ao tráfego nacional, e, por outro, conferir carácter obrigatório à totalidade da Parte B do Código ISPS.

A Comissão considera que, no caso da Comunidade, não se justificam medidas tão extensivas. Em contrapartida, julga indispensável, para realizar o objectivo global de protecção do transporte marítimo, a aplicação de determinadas disposições aos transportes marítimos nacionais. A Comissão considera que, para preservar condições equitativas de acesso ao mercado, estas medidas devem ser tomadas uniformemente em todos os Estados-Membros. Haverá todavia que respeitar o princípio da proporcionalidade entre as medidas a aplicar e os riscos potenciais. Consequentemente, a prioridade incide no transporte de passageiros, em que as consequências de um acto ilícito intencional são mais graves devido ao número de vidas humanas em jogo. Tal não deve, todavia, representar um condicionalismo excessivo para os serviços marítimos regulares, sob reserva de não se comprometer o nível geral de segurança almejado.

3.2. A segurança dos portos da Comunidade

O âmbito dos trabalhos empreendidos em matéria de protecção do transporte marítimo na OMI está limitado aos navios e às instalações portuárias, constituídas pela interface navio/porto [14]. Para além desta interface, os portos são os locais em que se cruzam os fluxos de pessoas e de mercadorias provenientes do mar e do interior de um país. Os portos reúnem também uma população heterogénea de trabalhadores, tão diversificada na sua actividade profissional quanto indispensável ao bom funcionamento das trocas comerciais.

[14] A Conferência Diplomática da OMI de 12 de Dezembro de 2002 mandatou a OIT para, em colaboração com a OMI, estabelecer um guia de boas práticas que cubra todos os aspectos da segurança dos portos. Para além dos marítimos, seria desejável tornar estas boas práticas extensivas aos trabalhadores portuários e a todos os profissionais que intervêm ocasionalmente na zona portuária.

Nestas circunstâncias, e sem estabelecer categorizações intangíveis e algo virtuais, a Comissão considera conveniente generalizar certas práticas de segurança ditadas pelo bom senso, tendo em conta uma análise efectiva dos riscos e também a situação geográfica e a actividade de cada porto.

Algumas constantes podem desde já identificar-se. Encaminhados para os portos em diferentes meios de transporte, os fluxos de mercadorias, passageiros e trabalhadores portuários devem ser identificados e diferenciados, a fim de facilitar, simultaneamente, o seu escoamento e os controlos de segurança pertinentes. Devem ser estabelecidas zonas reservadas, de acesso regulamentado, em função da sensibilidade ou perigosidade das instalações que albergam (por exemplo, zonas de embarque, zonas de armazenagem de produtos sensíveis ou perigosos) [15].

[15] Os relatórios anuais produzidos pela rede temática SIT (Safe Intermodal Transport), financiada pela Comissão no período 2003-2006, poderão fornecer soluções neste domínio.

Deve igualmente procurar-se racionalizar os controlos a efectuar à entrada na zona portuária, nomeadamente no que respeita às mercadorias. A multiplicidade de Administrações competentes contribui para tornar os trâmites mais complexos e abrandar o fluxo de tráfego, e dá origem a erros ou omissões, nomeadamente no que respeita aos controlos de segurança. No que se refere ao controlo das mercadorias, as Alfândegas são a autoridade competente e, portanto, as entidades em melhor posição para efectuar esses controlos de segurança e para coordenar os efectuados por outras Administrações nacionais no quadro das suas actividades. A Comissão é favorável à instauração de um sistema de "balcão único" em que estejam presentes as diferentes autoridades implicadas e junto do qual sejam efectuados os diferentes controlos. Passado este balcão único, todos os passageiros e todas as mercadorias devem ser considerados seguros e aptos para embarque.

Haverá também que reforçar o intercâmbio de boas práticas entre os portos da Comunidade, para o que poderá servir de exemplo o grupo de contacto aduaneiro RALPH. Este grupo é constituído por altos responsáveis aduaneiros de vários dos maiores portos da Europa do Norte [16], que reúnem regularmente para definir medidas com vista à igualdade de tratamento em matéria de controlos aduaneiros. Para os portos da Europa do Sul existe um grupo similar, o ODYSUD [17]

[16] Roterdão, Antuérpia, Felixstowe, Hamburgo e Le Havre.

[17] Barcelona, Leixões, Pireu, Marselha, Trieste e Koper.

Por último, no caso dos marítimos, a Comissão considera que os trabalhos em curso no âmbito da OIT, que têm em vista dotá-los de documentos de identificação seguros, trarão vantagens tanto em termos de segurança como de melhoria das condições de vida e de trabalho dos marítimos.

3.3. Reforçar a segurança da cadeia logística

A protecção do transporte marítimo depende, em larga medida, da protecção dos modos de transporte que o abastecem. A segurança de uma cadeia é sempre igual à do seu elo mais fraco. Esta afirmação é particularmente verdadeira no caso do transporte marítimo de carga, que envolve volumes tão importantes que o controlo físico das mercadorias à entrada na zona portuária só é realisticamente possível através de controlos selectivos, em função da análise dos riscos e da exploração da documentação e das informações. Importa assinalar, neste domínio, o papel crucial que incumbe às autoridades aduaneiras no controlo das mercadorias ao longo da cadeia logística internacional.

Isso é especialmente válido no caso dos contentores. É, por conseguinte, da maior importância que, desde o início das operações de carregamento à porta do armazém do primeiro fornecedor de carga a transportar por via marítima, seja possível identificar não só as mercadorias como os que intervêm na sua movimentação (fornecedores e transportadores), bem como as respectivas responsabilidades. Este processo deve ser seguido ao longo de todo o percurso das mercadorias para o porto, especialmente no caso de serem efectuados carregamentos adicionais.

Actualmente, este processo apresenta algumas imperfeições. As práticas actuais (por exemplo: declaração escrita de carga, selagem física dos contentores cuja inviolabilidade suscita reservas, carregamentos adicionais de última hora) constituem limitações à segurança, como o demonstra, nomeadamente, a supramencionada prática do "said to contain".

É por este motivo que a Comissão apoia a abordagem do G8 em matéria de protecção dos contentores. Mais, a Comissão considera dever ser encorajada qualquer solução tecnológica que permita construir contentores invioláveis e passíveis de acompanhamento inteligente, bem como a generalização da sua utilização em todos os modos de transporte [18]. A iniciativa recente de instituição da alfândega informatizada [19] visa, assim, introduzir uma solução tecnológica que integre todos os intervenientes na cadeia logística das mercadorias num mesmo sistema de acompanhamento informatizado das mercadorias. Tal generalização apresentará várias vantagens, a mais importante das quais consiste no reforço da segurança de toda a cadeia de transporte, graças ao conhecimento, em tempo real, da natureza das mercadorias transportadas, bem como dos diferentes intervenientes e das suas responsabilidades. Pode, legitimamente, esperar-se que daqui decorra um reforço da qualidade e da eficácia da cadeia de transporte, a diminuição da sua utilização para fins ilícitos e a redução dos furtos durante o transporte. Também a gestão dos parques de contentores deverá ser simplificada e rentabilizada, na medida em que todos os contentores passam a ser utilizáveis para todos os destinos e todos os modos de transportes [20]. Afigura-se, pois, indispensável generalizar, a prazo, o recurso a este tipo de contentores, tanto por motivos inquestionáveis de segurança, como para evitar disparidades de toda a ordem entre os diferentes modos de transporte [21]. Por outro lado, esta prática permitiria satisfazer, simultaneamente, as necessidades de rapidez de processamento e de protecção dos contentores em transbordo [22] nos portos, que requerem particular atenção em termos de segurança, atenção que actualmente nem sempre lhes é conferida.

[18] Neste contexto, importa referir o projecto SIMTAG (Safe and Secure Intermodal Transport Across the Globe), desenvolvido na âmbito do Quinto Programa-Quadro de Investigação, que aborda, em termos técnicos, uma grande parte destas preocupações.

[19] Comunicação da Comissão relativa a um quadro simplificado e informatizado para as alfândegas, em preparação.

[20] Se a utilização de contentores "inteligentes" fosse limitada ao tráfego internacional, para além do agravamento do défice de segurança nos outros tipos de transporte, gerar-se-iam, no caso dos chamados contentores "internacionais", custos inúteis de armazenagem e de transporte em vazio (em 2001, a percentagem de contentores transportados em vazio era estimada em 21,7% do total; fonte: Policy Research Corporation). Recorde-se, todavia, que devem observar-se prescrições mínimas no que respeita aos produtos para a alimentação humana e animal, a fim de evitar contaminações, e que, nesta matéria, a melhor opção consiste na utilização de contentores específicos.

[21] A Comissão preconizará esta abordagem numa proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às unidades de carregamento intermodais que apresentará em breve.

[22] "Transhipment".

3.4. Controlo e gestão da protecção do transporte marítimo

As novas normas adoptadas pela OMI definem claramente determinadas responsabilidades em matéria de segurança, nomeadamente as dos Governos Contratantes e das companhias de navegação. Contudo, persiste no mundo marítimo um certo número de zonas de sombra ou de complexidade, que dificulta a obtenção de um nível de segurança óptimo.

A Comissão considera necessária uma maior transparência na identificação dos operadores dos navios. Neste contexto, lembra que o Comité do Transporte Marítimo da OCDE iniciou em Julho de 2002 a inventariação das práticas susceptíveis de favorecer a opacidade nesta matéria.

Por outro lado, e do mesmo modo que a Comissão se organizou para tratar de todos os aspectos ligados à protecção do transporte marítimo, seria conveniente que todos os Estados-Membros adoptassem uma abordagem pluridisciplinar nesta matéria. A Comissão está perfeitamente consciente das razões históricas, culturais e de oportunidade que levaram os Estados-Membros a adoptar sistemas administrativos e económicos diferentes no domínio marítimo e portuário, nomeadamente no que respeita às autoridades de controlo. Sem pôr em causa tais opções, a Comissão gostaria, sobretudo, que fossem instaurados, a nível nacional e comunitário, procedimentos claros e compreensíveis em matéria de protecção do transporte marítimo.

No que respeita à aplicação das medidas de segurança nas zonas portuárias, a Comissão é favorável à instauração de um procedimento de "balcão único", como descrito no ponto 3.2.

Por outro lado, a alteração da Convenção SOLAS e o Código ISPS conferem importantes responsabilidades em matéria de segurança aos Governos Contratantes. A Parte B do Código recomenda a designação de um ponto de contacto nacional, responsável pelas questões de segurança a nível nacional e que assegure a ligação com os pontos de contacto dos outros Governos Contratantes. A Comissão considera indispensável a designação destes pontos de contacto nos Estados-Membros, enquanto autoridade nacional única responsável pela segurança dos navios e das instalações portuárias. Do mesmo modo, afigura-se indispensável a designação de uma "autoridade competente de segurança do porto", responsável pela coordenação, em cada porto da Comunidade, da aplicação das medidas de segurança no que respeita aos navios e às instalações portuárias.

A proposta de regulamento que acompanha a presente comunicação inclui, portanto, disposições tendentes a permitir, a nível comunitário, o controlo da aplicação das medidas de segurança atrás enunciadas e a especificar o papel que, neste domínio, poderá vir a ser desempenhado pela Agência Europeia da Segurança Marítima.

3.5. Seguro dos riscos associados ao transporte marítimo

No domínio marítimo, o sector dos seguros tende ainda a considerar os riscos associados a acções terroristas como riscos de guerra ou de conflito armado. De facto, o risco de terrorismo tornou-se permanente e, ao contrário dos riscos de guerra e, até certo ponto, de pirataria, não pode ser circunscrito a zonas geográficas delimitadas. Afigura-se, portanto, que o sector dos seguros deveria, mediante a análise dos riscos a cobrir, separar os diferentes tipos de risco com base na noção de risco efectivamente incorrido pelo contratante que opera em zonas reconhecidamente perigosas. A Comissão tenciona analisar, ainda em 2003, as consequências potenciais do reforço da protecção do transporte marítimo no que respeita aos seguros, a fim de encorajar uma melhor cobertura dos riscos incorridos pelos operadores e pelos clientes do transporte marítimo. Para o efeito, examinará o interesse de que se poderá revestir a proposta de medidas complementares das constantes da proposta de directiva relativa à indemnização das vítimas da criminalidade [23], apresentada em Outubro de 2002.

[23] COM(2002) 562 final de 16.10.2002.

3.6. Reconhecimento mútuo internacional

A aplicação das medidas atrás enunciadas, decorrentes tanto dos instrumentos internacionais como das iniciativas da União Europeia, deve convencer os parceiros da Comunidade da sua vontade de garantir o mais alto nível de segurança para os seus transportes marítimos, em benefício seu e dos seus parceiros. A União Europeia deve, pois, receber dos seus parceiros garantias de um mesmo nível de segurança nas trocas comerciais, com vista a um reconhecimento mútuo que permita a igualdade de tratamento. Convirá nomeadamente avaliar qual a assistência que deverá ser prestada aos países menos favorecidos para que estes possam alcançar padrões de segurança equivalentes [24]. Esta assistência só pode, aliás, ser concebida no âmbito de uma cooperação que englobe todos os países implicados no tráfego marítimo internacional. O que está em jogo é a vitalidade dos fluxos comerciais e a segurança das populações da União Europeia. A Comissão favorecerá, portanto, o estabelecimento de uma parceria assente no reconhecimento mútuo e recíproco das medidas de segurança e de controlo com todos os seus parceiros internacionais, incluindo os Estados Unidos da América, a fim de favorecer o fluxo harmonioso e seguro do comércio marítimo mundial.

[24] Importa notar que a Resolução 5 adoptada em 12 de Dezembro de 2002 pela Conferência Diplomática da OMI apela a este tipo de assistência, bem como à cooperação técnica com estes países.

4. Conclusões

A Comissão considera necessária uma acção coerente e global da Comunidade no sentido de reforçar a protecção do transporte marítimo. Sem deixar de incentivar a realização de progressos no âmbito das organizações internacionais, é conveniente aplicar efectivamente, e com a maior brevidade, as medidas adoptadas a nível comunitário, identificar as medidas de segurança necessárias, mas que os acordos internacionais aguardados não contemplam, e garantir, a nível internacional, o reconhecimento das acções empreendidas, a fim de favorecer o comércio e excluir o risco de distorção da concorrência. É neste espírito que devem inscrever-se as negociações com os Estados Unidos, com base num mandato conferido pelo Conselho, bem como as negociações da Comunidade com os seus principais parceiros comerciais, nomeadamente a China e a Rússia. Por último, é necessário garantir a coerência global e a aplicação efectiva das medidas adoptadas, de modo a assegurar a credibilidade da Comunidade.

Como o reforço das medidas de protecção, mesmo que conjugadas com medidas adequadas de segurança operacional, não exclui totalmente o risco de acidentes, fortuitos ou provocados, convém, a fim de limitar as suas consequências, lançar uma reflexão sobre as medidas vigentes. Assim, para limitar as consequências dos acidentes para as populações e o ambiente, independentemente da sua origem, a Comissão irá estudar com os Estados-Membros a oportunidade de se adoptarem medidas destinadas a garantir um nível mínimo de informação das populações quanto ao comportamento a adoptar em caso de acidente, bem como a necessidade de se estabelecerem antecipadamente planos de emergência, a testar regularmente, a fim de garantir a organização optimizada das acções de socorro necessárias.

No plano legislativo, a Comissão lançará as seguintes iniciativas:

- Apresentação, em paralelo com a presente comunicação, de uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao reforço da segurança dos navios e das instalações portuárias, que transpõe o Capítulo XI-2 da Convenção SOLAS da OMI e o Código ISPS, fornece a base para a interpretação e aplicação harmonizadas, e para o controlo comunitário, das disposições desses instrumentos e torna algumas dessas disposições extensivas ao tráfego marítimo nacional;

- Apoio, em concertação com os Estados-Membros, aos trabalhos da Organização Internacional do Trabalho atinentes ao reforço da segurança da identificação dos marítimos; se necessário, a Comissão lançará, no segundo trimestre de 2003, uma iniciativa legislativa neste domínio, no seguimento da adopção do texto pela Organização Internacional do Trabalho, prevista para Junho de 2003;

- Na ausência de um texto internacional que defina as medidas de segurança aplicáveis a todas as zonas portuárias, a Comissão reserva-se o direito de apresentar, em 2003, uma proposta de directiva que estabeleça as medidas complementares de segurança a aplicar nos portos da Comunidade.

ANEXO 1

Tráfego portuário - Principais portos marítimos da UE

Ordenação dos portos segundo o tráfego total de carga, 2000 /1996 (milhões t)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: Institute of shipping economics and logistics, BREMEN - Shipping Statistics Yearbook 2001

ANEXO 2

Os quinze principais portos da União Europeia em 2000 no que respeita ao tráfego de contentores

(milhões TEU)

Roterdão // 6,27

Hamburgo // 4,24

Antuérpia // 4,08

Felixtowe // 2,80

Bremerhaven // 2,71

Gioia Tauro // 2,65

Algeciras // 2,01

Génova // 1,50

Le Havre // 1,46

Barcelona // 1,38

Valência // 1,30

Pireu // 1,15

Southampton // 1,06

Zeebrugge // 0,96

La Spezia // 0,91

Fonte: Lloyds List Special Report, 26 de Setembro de 2001, e Policy Research Corporation