52003DC0094

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO sobre as relações entre a Comunidade e os países terceiros no domínio do transporte aéreo

Introdução

1. Na sua comunicação de 19 de Novembro de 2002 [1], a Comissão fez o ponto da situação no que respeita à relações externas da Comunidade no domínio do transporte aéreo, expôs as conclusões extraídas dos acórdãos do Tribunal de Justiça, de 5 de Novembro de 2002, proferidos no âmbito dos processos "céu aberto" [2] e apresentou as orientações e os princípios fundamentais da política externa da Comunidade no domínio em causa.

[1] COM(2002) 649 final - Comunicação da Comissão sobre as consequências dos acórdãos do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, de 5 de Novembro de 2002, para a política europeia de transporte aéreo.

[2] Processos C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98, C-472/98, C-475/98 e C-476/98, Comissão contra o Reino Unido, a Dinamarca, a Suécia, a Finlândia, a Bélgica, o Luxemburgo, a Áustria e a Alemanha.

2. Essa política será aplicada por etapas devido ao grande número de acordos bilaterais de serviços aéreos celebrados entre Estados-Membros e países terceiros.

3. Não obstante, a Comissão salienta que os acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça produzem efeitos jurídicos imediatos que deverão ser tidos em conta a curto prazo. Como indicado na supracitada comunicação, esses efeitos são de dois tipos:

- diversas matérias actualmente objecto de disposições inscritas nos acordos bilaterais passam a estar inseridas na esfera da competência externa exclusiva da Comunidade. Na verdade, além dos domínios de competência comunitária especificamente identificados pelo Tribunal, a aplicação da jurisprudência AETR à aviação civil internacional implica mutatis mutandis a competência comunitária em diversas outras matérias abrangidas pelos acordos em causa e pelo direito comunitário [3]. Além disso, convém salientar que, segundo o Tribunal, as alterações introduzidas nos acordos revelam uma renegociação da totalidade dos mesmos. Consequentemente, embora certas disposições dos acordos não tenham sido formalmente modificadas pelas alterações introduzidas ou tenham apenas sofrido alterações de redacção marginais, os compromissos das mesmas decorrentes não deixaram, por isso, de ser confirmados na renegociação. Assim sendo, os Estados-Membros estão impedidos não só de assumir novos compromissos internacionais, mas também de os manter em vigor sempre que estes violem o direito comunitário (ver, por exemplo, o fundamento 45 do acórdão proferido no processo C-472/98, os acórdãos de 4 de Julho de 2000, Comissão/Portugal, C-62/98, Colect., p. I-5171, e Comissão/Portugal, C-84/98, Colect., p. I-5215);

[3] COM(2002) 649 final, pontos 31 e 32.

- as cláusulas de nacionalidade inscritas em quase todos os acordos acima referidos constituem uma discriminação com base na nacionalidade, contrária ao disposto no artigo 43 do Tratado CE [4].

[4] Ibidem, pontos 34 a 37.

4. Devido ao seu alcance, este último ponto merece especialmente a atenção da Comissão porque as cláusulas de nacionalidade privam as companhias aéreas de um dos principais direitos que lhes confere o Tratado CE, ou seja, a liberdade de estabelecimento. Na prática, estas cláusulas impedem as transportadoras de beneficiarem plenamente do mercado comunitário e os consumidores de tirarem proveito das vantagens decorrentes do aumento da concorrência [5].

[5] Ibidem, pontos 9 a 10.

5. O transporte aéreo atravessa, desde 2001, uma das crises mais agudas da sua história. Para fazer face às graves dificuldades e incertezas económicas que enfrentam actualmente, inúmeras companhias aéreas europeias aplicam planos de reestruturação. A necessidade de reorganização do sector não poderá ser devidamente satisfeita se as autoridades e os poderes públicos competentes, a nível nacional e comunitário, não derem provas da capacidade de reacção e dinâmica necessárias em matéria de relações internacionais no domínio da aviação civil.

6. Por este motivo, é fundamental que a Comunidade adopte as medidas necessárias para assegurar, a breve prazo, a instituição de um novo quadro regulamentar conforme com o direito comunitário que satisfaça as necessidades dos operadores económicos.

1. CONSEQUÊNCIAS DA INFRACÇÃO DECLARADA PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA RELATIVA ÀS CLAÚSULAS DE NACIONALIDADE

1.1. Princípios gerais

7. Como indicado na comunicação da Comissão de 19 de Novembro sobre as consequências dos acórdãos do Tribunal de 5 de Novembro de 2002 [6], na medida em que cobrirem as mesmas questões que os acordos "de céu aberto" em questão, os acordos bilaterais sobre serviços aéreos devem igualmente ser considerados não conformes com o direito comunitário. Isto é particularmente válido no que se refere à infracção declarada relativa às cláusulas de nacionalidade previstas em quase todos os acordos.

[6] Ibidem, ponto 38.

8. A este respeito, convém referir o primeiro parágrafo do artigo 43 do Tratado CE que determina:

"No âmbito das disposições seguintes, são proibidas as restrições à liberdade de estabelecimento dos nacionais de um Estado-Membro no território de outro Estado-Membro. Esta proibição abrangerá igualmente as restrições à constituição de agências, sucursais ou filiais pelos nacionais de um Estado-Membro estabelecidos no território de outro Estado-Membro." [sublinhado nosso]

9. De acordo com a jurisprudência do Tribunal a respeito do artigo 43 do Tratado CE, os Estados-Membros não podem introduzir restrições à liberdade de estabelecimento dos nacionais da Comunidade, excepto se tais restrições forem justificadas por motivos de interesse geral e, nomeadamente, se for respeitado o princípio da não-discriminação. Os fundamentos 37 e 38 do acórdão proferido em 30 de Novembro de 1995 no âmbito do processo C55/94 Gebhard [7] são particularmente exemplificativos dos princípios aplicáveis na matéria:

[7] Colect. p. I.-04165

"Todavia, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que as medidas nacionais susceptíveis de afectar ou de tornar menos atraente o exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado devem preencher quatro condições: aplicarem-se de modo não discriminatório, justificarem-se por razões imperativas de interesse geral, serem adequadas para garantir a realização do objectivo que prosseguem e não ultrapassarem o que é necessário para atingir esse objectivo (v. acórdão de 31 de Março de 1993, Kraus, C-19/92, Colect., p. I-1663, n 32).

De igual modo, os Estados-Membros não podem, na aplicação das disposições nacionais, ignorar os conhecimentos e qualificações já adquiridos pelo interessado noutro Estado-Membro (v. acórdão de 7 de Maio de 1991, Vlassopoulou, C-340/89, Colect., p. I-2357, n 15). Por conseguinte, têm a obrigação de tomar em conta a equivalência dos diplomas (v. acórdão Thieffry, já referido, ns 19 e 27) e, eventualmente, de proceder a uma análise comparativa dos conhecimentos e qualificações exigidos pelas disposições nacionais com os do interessado (v. acórdão Vlassopoulou, já referido, n 16). "

10. O Regulamento (CEE) n 2407/92 do Conselho harmoniza as condições de concessão de licenças às transportadoras aéreas na Comunidade. As licenças de exploração emitidas com base nesse regulamento de acordo com as condições por ele fixadas são válidas em toda a Comunidade. Os Estados-Membros não podem subordinar a concessão de direitos de tráfego com destino a países terceiros à posse de um certificado de operador aéreo (COA) emitido pela sua administração nacional pois tal constituiria uma restrição do direito de estabelecimento contrária ao direito comunitário. Em conformidade com o disposto no regulamento em apreço, a posse de um COA constitui uma condição para a obtenção de uma licença de transportadora aérea e não o inverso.

1.2. Consequências práticas relativas à designação das transportadoras comunitárias no âmbito dos acordos bilaterais existentes

11. Tendo em conta a harmonização ao nível comunitário das condições de concessão de licenças para o transporte aéreo realizada com o terceiro pacote, considera-se que todas as transportadoras comunitárias na acepção do Regulamento (CEE) n 2407/92 [8] que possam justificar um estabelecimento (filial, sucursal ou agência) no território de um Estado-Membro devem poder exercer os direitos de tráfego com partida nesse Estado e destino num país terceiro ao mesmo título e nas mesmas condições que as transportadoras do Estado-Membro em causa.

[8] Ver igualmente a alínea b) do artigo 2( do Regulamento (CEE) nº 2408/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias, JO L240 de 24.8.1992.

12. Uma vez que o sector do transporte aéreo está aberto à concorrência e os interesses das companhias aéreas são frequentemente contraditórios, quando a capacidade e/ou as frequências são submetidas a limites máximos ou o número de companhias é limitado, os direitos de tráfego devem ser repartidos de forma não-discriminatória entre as transportadoras comunitárias interessadas.

1.3. Consequências no que se refere à designação dos aeroportos

13. Quando um acordo bilateral incluir disposições relativas à designação de determinados aeroportos para o exercício de direitos de trafego, convém, de acordo com o princípio da subsidiariedade, que a designação seja efectuada pelas autoridades competentes dos Estados-Membros.

14. Todavia, a designação dos aeroportos não pode introduzir discriminações entre transportadoras comunitárias com base na respectiva nacionalidade ou identidade. Além disso, quando uma decisão de repartição do tráfego intracomunitário entre diferentes aeroportos situados no interior de um sistema aeroportuário é adoptada em conformidade com o disposto no artigo 8 Regulamento (CEE) n 2408/92 do Conselho, o método e os critérios aplicados para a designação dos aeroportos não podem entrar em contradição com decisão de repartição do tráfego acima mencionada; caso contrário, certas transportadoras comunitárias poderiam ser impedidas de explorar uma plataforma de correspondência num único aeroporto.

1.4. Consequências práticas no que se refere à negociação de alterações dos acordos existentes

15. Ao contrário do que acontece noutros sectores de actividade económica, é prática corrente das autoridades competentes associar estreitamente as transportadoras aéreas a (quase) todas as etapas do processo de preparação e condução de negociações comerciais entre Estados.

16. O princípio da igualdade de tratamento que decorre naturalmente das disposições do artigo 43 do Tratado CE impõe igualmente que todas as transportadoras comunitárias que possam justificar um estabelecimento (filial, sucursal ou agência) no território do Estado-Membro em causa possam ser associadas, directamente ou através das suas organizações profissionais, de forma não-discriminatória, à preparação e condução das negociações relativas a acordos de serviços aéreos.

1.5. Consequências no que se refere à monitorização das transportadoras comunitárias no plano da segurança

17. No interior da Comunidade, a monitorização das transportadoras aéreas no plano da segurança compete, em todos os casos, ao Estado-Membro que concedeu a licença à transportadora aérea, em conformidade com o Regulamento (CEE) n 2407/92 do Conselho, mesmo nos casos em que a transportadora explora ligações entre dois Estados-Membros diversos daquele que lhe concedeu a licença acima mencionada.

18. A Comissão defende que deve ser aplicada a mesma regra quando uma transportadora comunitária explora uma ligação aérea com partida num Estado-Membro diverso daquele que lhe concedeu a licença e destino no território de um país terceiro.

19. Se um país terceiro recusar a aplicação deste princípio, compete ao Estado-Membro que designa, em colaboração com o que emitiu a licença da transportadora aérea:

* explicar como se realiza a monitorização das transportadoras no plano da segurança no interior da Comunidade e indicar qual a autoridade responsável por essa monitorização;

* chamar a atenção do país terceiro em causa para a sua obrigação de reconhecer os certificados emitidos pelo Estado-Membro emissor da licença da transportadora comunitária quando este último é Parte Contratante na Convenção de Chicago e os certificados são emitidos em conformidade com os anexos aplicáveis da Convenção [9].

[9] No preâmbulo dos acordos bilaterais relativos aos serviços aéreos prevê-se quase sempre que os mesmos se aplicam sem prejuízo dos direitos e obrigações dos signatários decorrentes da Convenção de Chicago.

1.6. Um quadro legal claro

20. A análise jurídica acima exposta proporciona uma base jurídica sólida para o desenvolvimento da política comunitária. O direito comunitário impõe aos Estados-Membros e à Comunidade em geral um conjunto de obrigações legais firmes. Tais princípios não devem ser aplicados selectiva ou progressivamente. As transportadoras comunitárias têm o direito de exercer no imediato os direitos que lhes são conferidos pelo Tratado. Contudo, para que tais princípios produzam efeitos, a Comissão considera necessário introduzir medidas que permitam à Comunidade e aos seus Estados-Membros adoptar uma abordagem coerente para a sua aplicação.

2. APLICAÇÃO PRÁTICA DOS PRINCÍPIOS JURÍDICOS

2.1. Avaliação da situação

21. A Comissão reconhece a complexidade das relações entre os 15 Estados-Membros e os seus parceiros bilaterais, as incertezas que actualmente as ensombram e os problemas práticos que podem surgir com a aplicação dos princípios jurídicos acima expostos. A legalidade dos acordos existentes, as alterações que podem revelar-se necessárias e a reacção dos países terceiros às propostas da Comunidade e seus Estados-Membros suscitam preocupações nos mais diversos quadrantes.

22. A Comissão reconhece igualmente a importância económica para o sector da aviação de um quadro regulador suficientemente flexível para reagir a alterações das circunstâncias económicas e das exigências operacionais mas também suficientemente rigoroso para proteger importantes direitos de acesso ao mercado negociados pelos Estados-Membros nos últimos cinquenta anos. A incerteza sobre a forma de reparação das infracções ao direito comunitário identificadas pelo Tribunal de Justiça prejudica a gestão e a melhoria dos acordos existentes mas, ainda assim, receia-se que a adopção de acções para afastar essa incerteza possa pôr em perigo relações bilaterais que tenham sido desenvolvidas.

23. Por conseguinte, a Comissão considera que será importante limitar, na medida do possível, as alterações necessárias para o equilíbrio de direitos alcançado ao abrigo do actual quadro de acordos bilaterais.

24. Todavia, é claro que devem ser introduzidas alterações ao actual regime para adaptar as relações com os países terceiros às decisões do Tribunal de 5 de Novembro de 2002. Manter o status quo não é uma opção e, como todos os envolvidos reconhecem, a Comunidade e os Estados-Membros devem tomar medidas.

25. No entanto, convém igualmente salientar que, por muito importante que seja a correcção das ilegalidades identificadas pelo Tribunal, a ambição da política comunitária neste domínio não se limita à consecução desse objectivo. As alterações necessárias proporcionam igualmente um valor acrescentado relativamente à situação actual através da criação de novas oportunidades para o sector europeu da aviação e do alargamento do leque de serviços oferecidos aos consumidores europeus.

26. O principal objectivo deve consistir no desenvolvimento de uma forma de trabalhar a nível comunitário equilibrada e eficaz que tire inteiramente partido da influência da Comunidade para defender melhor os interesses do sector da aviação e dos consumidores comunitários. Devem ser estabelecidas prioridades claras, bem como os mecanismos adequados de acção comunitária e, simultaneamente, deve ser assegurada a possibilidade de os Estados-Membros utilizarem os seus próprios recursos e competências para regular os aspectos das relações internacionais que lhes são específicos.

2.2. Aplicação dos acórdãos do Tribunal

27. Os acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça em 5 de Novembro de 2002 no âmbito dos processos "céu aberto" têm implicações não só no que se refere aos oito acordos específicos celebrados com os Estados Unidos, que o Tribunal declarou infringirem a lei, mas também para todos os restantes acordos bilaterais de serviços aéreos celebrados pelos Estados-Membros da União Europeia.

28. Na sua comunicação de 19 de Novembro de 2002, em resposta aos acórdãos do Tribunal, a Comissão estabeleceu uma série de prioridades políticas e de princípios de orientação para a futura política comunitária no domínio e identificou alguns parceiros comerciais particularmente importantes, nomeadamente, a Rússia e o Japão, com os quais considera que a Comunidade deverá iniciar negociações. No entanto, a principal preocupação da Comissão consistia em tornar as relações entre a Comunidade e os Estados Unidos conformes com o direito comunitário.

29. Para tal, a Comissão solicitou aos Estados-Membros que dessem início ao processo de denúncia dos acordos celebrados com os Estados Unidos e solicitou ao Conselho que a autorizasse a dar início a negociações comunitárias (a seguir, "mandato") com os Estados Unidos com vista à celebração de um novo acordo UE-EU, nos termos do disposto no artigo 300 do Tratado. A Comissão continua a acreditar que essa é a única forma de dotar as relações entre a União e os Estados Unidos no domínio do transporte aéreo de uma base jurídica sólida.

30. A Comissão congratula-se com a atenção que o Conselho dedicou ao debate das relações UE-EU e está optimista quanto ao início a breve prazo das negociações a nível da Comunidade.

31. Todavia, a Comissão reconhece que é igualmente urgente estabelecer um quadro legal sólido para prosseguir as negociações e aplicar todos os restantes acordos de serviços aéreos, bem como para repartir adequadamente as responsabilidades entre a Comunidade e os seus Estados-Membros no que respeita às relações internacionais no domínio do transporte aéreo.

32. Por conseguinte, com a presente comunicação, a Comissão apresenta outras duas propostas que, juntamente com o mandato relativo aos EU, formam um pacote coerente de três medidas que permitirão estabelecer esse quadro legal.

2.3. Abordagem comunitária no que se refere à questão da propriedade e do controlo

33. Relativamente às infracções ao direito comunitário cometidas no âmbito de outros acordos bilaterais, a Comissão prevê a abertura de negociações comunitárias com países terceiros sobre a questão da propriedade e do controlo, bem como sobre outros aspectos de competência comunitária exclusiva.

34. As negociações destinar-se-ão especificamente a assegurar que os acordos internacionais prevejam o acesso não-discriminatório de todas as transportadoras aéreas comunitárias ao mercado, tal como impõe o Tratado. A Comissão considera que é necessária uma abordagem comunitária sistemática, aplicada ao longo de um período de vários anos, para tratar a questão relativa à propriedade e ao controlo com todos os parceiros internacionais.

35. Consequentemente, a Comissão apresenta uma recomendação ao Conselho solicitando-lhe a autorização para dar início a negociações comunitárias com todos os parceiros bilaterais sobre a questão da propriedade e do controlo. O mandato obedecerá aos procedimentos estabelecidos no artigo 300 do Tratado, incluindo a instituição de um comité especial composto pelos representantes dos Estados-Membros para assistir e apoiar a Comissão. O mandato não abrangerá as negociações com os restantes parceiros comerciais que tenham sido objecto de um mandato específico para o país.

Porquê uma abordagem comunitária?

36. Convém recordar que, quando é manifesto que o objecto de um acordo ou convenção se inscreve num domínio abrangido em parte pela competência comunitária e em parte pela competência dos Estados-Membros, é fundamental assegurar a estreita cooperação entre os Estados-Membros e as instituições comunitárias, quer no processo de negociação e conclusão quer no que se refere ao respeito dos compromissos assumidos. Essa obrigação de cooperação decorre da exigência de unidade na representação internacional da Comunidade (Deliberação 1/78 [1978] Rec. 2151, ns 34 a 36, Parecer 2/91 [1993] Rec. I-1061, ns 36 e Parecer 1/94 [1994] Rec. I-5267, n 108). As instituições comunitárias e os Estados-Membros devem adoptar todas as medidas necessárias para assegurar a melhor cooperação possível a esse respeito (Parecer 2/91, n 38).

37. As questões jurídicas fundamentais relativas ao conteúdo e à negociação das cláusulas de propriedade e controlo são apresentadas na primeira secção da presente comunicação: o direito comunitário harmonizou a definição de transportadora aérea comunitária. Além desses aspectos, as negociações comunitárias apresentam igualmente consideráveis vantagens práticas e políticas.

38. Em primeiro lugar, se os Estados-Membros fossem autorizados a negociar uma cláusula comunitária, poderiam surgir diversas opiniões sobre a forma de tratar a questão, o que se traduziria no envio de mensagens contraditórias da Comunidade aos países terceiros. Os Estados-Membros e a Comunidade não conseguirão progredir neste domínio se o momento da apresentação da abordagem relativa aos países terceiros e o seu conteúdo não forem objecto da coordenação adequada e se a defesa das alterações for apresentada de formas divergentes e com diferentes níveis de pressão política.

39. Além disso, os Estados-Membros individualmente considerados descobrirão que os pedidos unilaterais dirigidos a países terceiros referentes à introdução de uma "cláusula comunitária" são frequentemente objecto de respostas negativas. Esses pedidos são pouco frequentes e têm normalmente pouco peso quando são transmitidos isoladamente por um único Estado-Membro. Além disso, a pressão para proteger os direitos de tráfego da companhia nacional podem dificultar a intervenção individual de um Estado-Membro na defesa da questão, apesar de o acórdão do Tribunal impor a obrigação legal de garantir a previsão dessa cláusula.

40. Se os Estados-Membros fossem autorizados a negociar uma cláusula comunitária, haveria um risco sério de distorção da concorrência entre as transportadoras comunitárias. Se cada Estado-Membro exigir aos países terceiros a inserção de cláusulas comunitárias com diferentes ordens de prioridade e obtendo diferentes níveis de sucesso a esse respeito, as oportunidades de acesso ao mercado das transportadoras comunitárias apresentar-se-ão como uma verdadeira manta de retalhos. Além disso, quanto mais bem sucedidas forem as diligências de um Estado-Membro para a inclusão de tais cláusulas comunitárias, maior será a exposição do seu próprio sector da aviação à concorrência de companhias de outros Estados-Membros, sem que as primeiras beneficiem necessariamente de direitos recíprocos na Comunidade. Esta situação não seria sustentável.

41. Para resolver estas dificuldades, é fundamental que a Comunidade se dirija aos países terceiros exercendo as suas competências de acordo com o disposto no artigo 300. Dessa forma, a Comunidade poderá defender as suas pretensões com um nível coerente de convicção e evitar uma situação na qual os Estados-Membros possam, inadvertidamente, aprovar termos diferentes.

Condução das negociações e resultados

42. A Comissão prevê que as negociações sejam conduzidas de forma intensiva. O objectivo consiste, para a Comissão, na aprovação e aplicação de um programa de negociações com os parceiros comerciais que permita abordar as cláusulas de propriedade e controlo. No mandato, serão previstos critérios para a definição das prioridades no que se refere ao estabelecimento de contactos com os países terceiros. No respeito dessas prioridades, a Comissão redigirá um projecto de acordo adequado para cada país terceiro.

43. A Comissão será igualmente mandatada para abordar outras questões de competência comunitária exclusiva, com o objectivo de as inserir no acordo comunitário. Na prática, é provável que seja possível proceder à simples incorporação no acordo comunitário de textos-tipo actualmente inscritos nos acordos bilaterais, apesar de ser conveniente que a Comunidade aproveite a oportunidade para procurar melhorar as actuais disposições sobre as mesmas questões.

44. Desta forma, os Estados-Membros continuarão a poder negociar com os países terceiros questões da competência nacional, se assim o entenderem, recorrendo às suas estruturas tradicionais de negociação. No entanto, serão encorajados para aproveitar a intervenção comunitária junto dos parceiros comerciais sobre a questão da propriedade e do controlo para o tratamento de questões de interesse bilateral. Isto permitiria o tratamento no mesmo pacote de todos os aspectos das relações no domínio da aviação entre o país terceiro, a Comunidade e os seus Estados-Membros.

45. A Comissão prevê que os resultados das negociações possam assumir diversas formas. A mais simples será a celebração de um acordo autónomo sucinto no qual as partes incluirão uma definição revista dos beneficiários e que derrogará as cláusulas relevantes previstas nos acordos bilaterais em vigor. Tal acordo deverá igualmente conter disposições novas sobre outras questões da competência comunitária identificadas pela Comissão na sua comunicação de 19 de Novembro de 2002. Este acordo deverá ser assinado e concluído pela Comunidade. Os Estados-Membros poderão manter os acordos bilaterais celebrados com o país terceiro em causa no que se refere às questões da competência nacional. Esta situação manter-se-á até ao momento da atribuição de um mandato para a negociação integral de um acordo comunitário. No que se refere a alguns países, esta possibilidade ainda está relativamente distante.

Vantagens da acção comunitária relativamente às abordagens bilaterais

46. A impossibilidade de chegar a acordo é sempre um risco em qualquer negociação e, apesar de alguns países serem abertos à mudança, outros podem ter dificuldades para aceitar as alterações propostas. A Comissão considera que esse risco é muito menor com uma posição comunitária do que no caso da apresentação de um pedido unilateral por um Estado-Membro individualmente considerado.

47. Todavia, perante a impossibilidade de chegar a acordo, a Comissão deverá apresentar um relatório ao Conselho e serão consideradas abordagens alternativas. O princípio em causa é extremamente importante e a Comunidade deve seguir uma linha de conduta firme para conseguir as alterações. Para progredir é possível optar, nomeadamente, pela adopção de um mandato para a negociação de um acordo comunitário inteiramente novo que substitua os acordos bilaterais em vigor ou pela restrição concertada, aplicada por todos os Estados-Membros, dos serviços aéreos com destino e partida no país em causa. A denúncia dos acordos teria sérias consequências mas é uma opção que deve ser mantida em aberto e não pode ser excluída.

48. Dada a importância para muitos países das ligações aéreas com destino e partida na Europa, é provável que os parceiros bilaterais façam todos os possíveis para evitar o bloqueio total das negociações e o risco da denúncia dos acordos. A maior parte dos parceiros bilaterais não estará disposta a suportar a ruptura total das ligações aéreas com a Europa. No entanto, convém salientar que a Comunidade só poderá avançar nessas circunstâncias se todos os Estados-Membros aplicarem a mesma abordagem. A adopção do mandato proposto assegurará essa abordagem.

Contactos mais simples com os interessados

49. A negociação de "cláusulas comunitárias" permitirá às companhias aéreas comunitárias expandir as suas operações internacionais com partida em aeroportos de outros Estados-Membros e abrirá caminho para uma maior integração comercial entre companhias aéreas em diferentes Estados-Membros. Como mencionado na secção 1, tais companhias gozam do direito à igualdade de tratamento e, por conseguinte, deverão ter oportunidades iguais de participação e informação no que respeita às negociações. O tratamento da questão da propriedade e do controlo através de um único esforço comunitário tornará o processo muito mais transparente e permitirá ao conjunto do sector da aviação participar de forma mais simples e mais eficaz nas negociações.

Adopção do mandato e suas implicações

50. A Comissão e o Conselho deverão definir os objectivos precisos, estabelecer as prioridades quanto aos contactos com os países terceiros e a metodologia de trabalho para as negociações na aprovação do mandato formal no âmbito do Conselho. Paralelamente à presente comunicação, é formulada uma recomendação ao Conselho, em conformidade com o disposto no n1 do artigo 300 do Tratado.

51. A adopção do mandato implicará um grande esforço por parte da Comissão e dos Estados-Membros em termos de recursos humanos e empenho político. O objectivo consistirá na criação de uma equipa europeia coesa, sob a presidência da Comissão, para trabalhar em conjunto e de forma intensiva ao longo dos próximos anos. A Comissão deverá estabelecer e aplicar um programa substancial de negociações nos próximos anos para abordar o assunto com todos os parceiros comerciais da Comunidade neste sector. Contudo, a Comissão considera que esta abordagem oferece as melhores hipóteses de sucesso na defesa dos interesses comunitários.

52. A Comissão reconhece que, mesmo com a utilização de todos os recursos políticos e técnicos da Comissão e dos Estados-Membros, será necessário muito tempo para completar essa tarefa. Entretanto, os acordos existentes deverão manter-se em vigor na sua formulação actual, sem prejuízo das propostas apresentadas em anexo ao presente documento.

2.4. Intercâmbio de informações e não-discriminação

53. O terceiro elemento do pacote, paralelamente à abertura de negociações com os EU, às negociações relativas ao reconhecimento das "transportadoras comunitárias" e às questões de competência comunitária exclusiva, é um projecto de regulamento apresentado em anexo à presente comunicação. O referido projecto proporciona um quadro para assegurar a livre circulação na Comunidade das informações sobre as negociações e os acordos neste domínio tão complexo e estabelece regras claras para a aplicação dos acordos para garantir a existência de oportunidades justas e equitativas para as transportadoras comunitárias.

Passagem a uma abordagem de cooperação e colaboração

54. Actualmente, é difícil definir claramente os contornos das relações entre a Comunidade e os seus parceiros a nível mundial no domínio da aviação. Cada Estado-Membro dispõe do seu próprio conjunto de acordos bilaterais e participou em negociações para elaborar e gerir tais acordos de forma totalmente autónoma dos restantes Estados-Membros. Além disso, certos aspectos operacionais de muitos acordos constam de anexos confidenciais que só são disponibilizados às partes e suas companhias aéreas.

55. Os acórdãos do Tribunal de Justiça alteraram esta situação.

56. Em primeiro lugar, a Comunidade tem agora um papel claro a desempenhar nas relações internacionais no domínio do transporte aéreo. Foi reconhecida competência comunitária em diversas matérias e, no que se refere à questão da propriedade e do controlo da transportadora aérea, é essencial que a Comunidade também exerça as suas competências. A capacidade de os Estados-Membros assumirem compromissos internacionais nestas matérias é limitada e a Comissão precisa de informações sobre as actividades dos Estados-Membros. Isto permitir-lhe-á monitorizar os desenvolvimentos em domínios do interesse da Comunidade e desempenhar o seu papel de guardiã do Tratado.

57. Além disso, na sequência dos acórdãos do Tribunal de 5 de Novembro, os Estados-Membros que continuarem a negociar acordos de acesso ao mercado, já não o fazem apenas no interesse das suas companhias aéreas. Os interesses das companhias nacionais continuarão a constituir um factor importante para os negociadores mas agora os direitos de tráfego devem considerar-se negociados em nome das transportadoras comunitárias em sentido mais lato. Ao abrigo do Tratado, todas as companhias aéreas comunitárias com uma licença de exploração válida e um estabelecimento no Estado-Membro em causa têm o direito de desenvolver as suas actividades sem quaisquer restrições. Por conseguinte, é importante assegurar que as informações sobre as negociações em curso sejam disponibilizadas para que as transportadoras comunitárias possam declarar o seu eventual interesse no resultado das negociações e beneficiar da igualdade de acesso ao processo de negociação.

58. Por fim, para maximizar a influência da Comunidade e dos Estados-Membros nas relações com os países terceiros, convém assegurar o intercâmbio de informações sobre os contactos em curso e os contactos futuros com os países terceiros. Isto permitirá à Comissão e aos Estados-Membros identificar problemas comuns relativos a parceiros específicos e coordenar as suas abordagens em termos de conteúdo e de calendário através da adopção de uma iniciativa comunitária ou da coordenação das respectivas negociações bilaterais, de acordo com o disposto no artigo 10 do Tratado.

Prever o intercâmbio de informações

59. Para tal, e para assegurar o respeito do disposto no artigo 10 do Tratado, apresenta-se em anexo um projecto de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho solicitando aos Estados-Membros que informem a Comissão de todas as negociações programadas. A Comissão examinará tais notificações para aferir da compatibilidade da abordagem proposta com o direito comunitário e identificar questões de interesse comunitário mais geral que mereçam ser objecto de um debate com outros Estados-Membros ou de coordenação mais estreita a nível comunitário.

60. A proposta exige igualmente aos Estados-Membros que notifiquem a Comissão dos resultados das negociações por forma a permitir a esta última verificar da sua conformidade com o direito comunitário e monitorizar a aplicação não-discriminatória das disposições dos acordos, em especial no domínio dos direitos de tráfego.

61. Por fim, a proposta obriga os Estados-Membros a informar e tratar todas as transportadoras comunitárias com um estabelecimento no seu território de forma não-discriminatória. Isto implica que todas as transportadoras comunitárias devem ser convidadas a manifestar o seu interesse antes da abertura das negociações com os países terceiros para garantir a consideração dos seus interesses nas negociações e a presença das transportadoras nos debates relevantes.

Assegurar a não-discriminação

62. Contudo, apesar de parecer simples associar as transportadoras aéreas às negociações no domínio do transporte aéreo, garantir o carácter não-discriminatório dos resultados dessas negociações e da distribuição dos direitos de tráfego que possa resultar das mesmas pode revelar-se o aspecto mais difícil da transição de um sistema de acordos bilaterais para uma política comunitária de transporte aéreo internacional.

63. Até à data, a maior parte dos acordos foi negociada com o objectivo de garantir a concessão de direitos de tráfego a uma única companhia aérea de bandeira. Alguns Estados-Membros têm uma ou duas outras companhias aéreas de menores dimensões mas poucos Estados-Membros se confrontaram com o problema da repartição entre diferentes companhias aéreas dos direitos de tráfego negociados.

64. Os acórdãos do Tribunal de Justiça de 5 de Novembro de 2002 alteraram esta situação. Como acima referido, tais acórdãos confirmaram que os Estados-Membros são obrigados a não discriminar as companhias com base na sua propriedade desde que estas estejam estabelecidas de alguma forma no seu território. Actualmente, esta é uma obrigação jurídica dos Estados-Membros e as transportadoras aéreas têm o direito de recorrer contra os Estados-Membros quando considerarem que os direitos que lhes são conferidos pelo Tratado foram violados pelo texto de um acordo bilateral ou pelas suas modalidades de aplicação.

65. Ao abrigo do mandato de negociação acima proposto e nas futuras negociações com os Estados Unidos e outros países terceiros, a Comunidade deverá abordar a questão das deficiências formais dos acordos bilaterais existentes e conceder às transportadoras comunitárias o tratamento que lhes é devido.

Designação

66. O objectivo de qualquer negociação que respeite à Comunidade e aos Estados-Membros deverá agora certamente ser a designação múltipla e ilimitada. A designação única é insuficiente para permitir a correcta aplicação do direito comunitário. Mesmo que um acordo conceda direitos às transportadoras comunitárias, se a designação for limitada a uma transportadora comunitária em rotas entre um Estado-Membro e um país terceiro ou entre duas cidades situadas nas duas partes, esse acordo esvaziará totalmente de sentido os direitos das transportadoras comunitárias previstos nos Tratados. As transportadoras comunitárias serão efectivamente privadas dos seus direitos de acesso ao mercado.

67. Por conseguinte, sempre que os países terceiros pretenderem manter cláusulas existentes de designação única ou incluir cláusulas novas dessa natureza, os Estados-Membros e os negociadores comunitários devem recusar essa pretensão e remeter a questão para a Comissão. A Comissão considera que este aspecto seria melhor tratado se fosse integrado na renegociação comunitária concertada das cláusulas de propriedade e de controlo.

68. As limitações estritas das frequências podem igualmente ser problemáticas por motivos semelhantes. É importante assegurar a consideração dos interesses de todas as transportadoras comunitárias interessadas. O número de frequências necessário para a realização deste objectivo varia de país para país.

Distribuição de direitos limitados

69. No futuro próximo, é provável que se mantenha em vigor um número significativo de acordos prevendo frequências, capacidades ou direitos de designação insuficientes para satisfazer todas as transportadoras comunitárias interessadas. Por conseguinte, os Estados-Membros deverão instituir processos de atribuição não-discriminatória de direitos de tráfego ou de direitos de designação limitados.

70. Para tal, o projecto de regulamento apresentado em anexo à presente comunicação esclarece as obrigações dos Estados-Membros a esse respeito. O projecto impõe aos Estados-Membros a instituição de um sistema não-discriminatório que inclua a informação das transportadoras sobre os direitos de tráfego disponíveis, o convite às manifestações de interesse nesses direitos e a sua adjudicação justa e transparente entre os candidatos.

71. A Comissão reconhece que, na avaliação das candidaturas à concessão dos direitos de designação e de tráfego, é importante que os Estados-Membros possam rejeitar candidaturas irrealistas e assegurar a utilização mais eficaz dos direitos. Para este efeito, devem ser estabelecidos critérios para o processo de adjudicação. Entre os critérios que os Estados-Membros podem aplicar contam-se, nomeadamente:

- o interesse dos consumidores e as vantagens para o público;

- a concorrência nos mercados em causa;

- a capacidade do candidato de garantir a continuidade do serviço;

- a capacidade do candidato de respeitar os requisitos de segurança;

- a necessidade de aplicar o direito comunitário.

72. O projecto de regulamento impõe diversas obrigações aos Estados-Membros para assegurar que os critérios utilizados são devidamente comunicados às transportadoras e que as decisões relativas às suas candidaturas são publicadas.

73. Em anexo ao presente documento é apresentado um conjunto de princípios e procedimentos gerais para a atribuição dos direitos de tráfego, que constitui um ponto de referência para o período transitório anterior à entrada em vigor do regulamento proposto e será utilizado na aplicação do mesmo, após a respectiva adopção.

3. CONCLUSÃO

74. A Comissão considera que a abertura das negociações da Comunidade com os Estados Unidos, associada às medidas acima expostas, constitui um pacote consistente de medidas que permitirá à Comunidade e aos seus Estados-Membros executar os acórdãos do Tribunal de Justiça de 5 de Novembro de 2002 no âmbito dos processos "céu aberto".

75. Como primeiro passo, é essencial dar início às negociações com os Estados Unidos.

- A Comissão insta o Conselho a adoptar a decisão que autoriza as negociações comunitárias com os Estados Unidos para a criação do Espaço Aberto da Aviação.

76. Além disso, é de importância capital nos planos jurídico e económico permitir a todas as transportadoras comunitárias beneficiar dos direitos de acesso ao mercado previstos nos acordos bilaterais em vigor, chegando a acordo com os países terceiros sobre a designação das transportadoras comunitárias. No entanto, será impossível progredir rapidamente neste domínio se não for adoptada uma posição comunitária dinâmica, com a liderança da Comissão e um mandato claro.

- Por conseguinte, a Comissão recomenda ao Conselho que autorize a realização de negociações comunitárias sobre a designação das transportadoras comunitárias nas rotas internacionais com destino e partida em países terceiros e questões da competência comunitária exclusiva.

77. No interior da Comunidade, é fundamental assegurar que as companhias aéreas comunitárias, os governos dos Estados-Membros e as instituições comunitárias sejam devidamente informadas das negociações em curso e de todas as negociações programadas. Isto permitirá à Comissão e aos outros Estados-Membros identificar questões de interesse comum e propor a coordenação necessária. Quanto às companhias aéreas, a maior transparência permitir-lhes-á gozar efectivamente os direitos que lhes são conferidos pelo Tratado e que, actualmente, têm uma escassa aplicação prática.

78. Por fim, reconhecendo que não é possível passar imediatamente à celebração de acordos de transporte aéreo sem fronteiras com todos os parceiros bilaterais e que é provável que os direitos de tráfego entre os países terceiros e os Estados-Membros continuem limitados em alguns casos, é importante aprovar princípios comuns para a atribuição de direitos de tráfego que assegurem a concessão de oportunidades justas e equitativas de acesso ao mercado a todas a transportadoras comunitárias interessadas.

- Tendo em conta estes objectivos, a Comissão insta o Parlamento Europeu e o Conselho a considerarem com urgência a sua proposta de regulamento relativo à negociação e aplicação de acordos de serviços aéreos entre Estados-Membros e países terceiros.

79. Enquanto não são abertas as negociações acima referidas e não entra em vigor o regulamento proposto relativo aos processos de negociação e aplicação de acordos de serviços aéreos entre Estados-Membros e países terceiros, é necessário reduzir a incerteza jurídica. A Comissão considera que os Estados-membros podem reduzir o risco de conflito com as obrigações a que estão submetidos por força do Tratado e do direito comunitário se aplicarem determinados princípios de base antes da entrada em vigor do regulamento proposto:

a) nos termos do seu artigo 10º, os Estados-Membros estão obrigados a assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do Tratado e a facilitar a realização das tarefas comunitárias, devendo abster-se de tomar quaisquer medidas susceptíveis de pôr em perigo a realização dos objectivos do Tratado. Os Estados-Membros devem, por conseguinte, respeitar estas obrigações na condução das suas relações com países terceiros;

b) as acções dos Estados-Membros devem apoiar as iniciativas, negociações, políticas e objectivos comunitários;

c) os Estados-membros não devem entrar em negociações nos domínios da competência comunitária exclusiva ou que sejam objecto de negociações comunitárias ao abrigo de um mandato específico;

d) no que respeita aos acordos bilaterais que lhes dizem respeito, os Estados-Membros devem informar a Comissão de todas as negociações internacionais programadas e do seu resultado para que esta possa monitorizar e coordenar as abordagens relativas aos países terceiros e assegurar o respeito do direito comunitário;

e) enquanto não é adoptado o supramencionado regulamento que especifica as regras comunitárias na matéria, os Estados-Membros devem procurar distribuir pelas transportadoras comunitárias estabelecidas no seu território os direitos de tráfego decorrentes dos acordos bilaterais por eles concluídos de forma não-discriminatória, transparente e atempada. Em anexo ao presente documento é apresentada uma lista de princípios e procedimentos;

f) para dotar de efeitos práticos o direito de estabelecimento previsto no artigo 43 do Tratado, os Estados-Membros devem utilizar as possibilidades proporcionadas pelos acordos bilaterais por eles concluídos para abrir a todas as transportadoras aéreas estabelecidas no seu território ligações com destino e partida em países terceiros numa base justa e equitativa.

- A Comissão insta os Estados-Membros a respeitar estas orientações até à adopção dos mandatos e à entrada em vigor do regulamento proposto para evitar a violação do direito comunitário.

ANEXO à Comunicação

Princípios e procedimentos para a repartição de direitos de tráfego entre transportadoras comunitárias no âmbito de um acordo bilateral celebrado entre um Estado-Membro e um país terceiro

Princípios gerais:

* Os direitos de tráfego são negociados para as transportadoras comunitárias em geral e não para uma única transportadora aérea.

* Todas as transportadoras comunitárias com um estabelecimento no Estado-Membro têm o mesmo direito:

- às informações sobre os direitos de tráfego disponíveis;

- à candidatura para a utilização dos referidos direitos de tráfego;

- ao devido exame da sua candidatura.

Procedimentos:

* Quer o número de transportadoras aéreas que podem operar uma rota determinada ou uma série de rotas seja limitado através de um acordo, quer os direitos de tráfego sejam limitados em termos de frequência, capacidade, sobrevoo ou a outro nível, o Estado-Membro deverá informar todas as transportadoras comunitárias estabelecidas no seu território dos direitos de tráfego disponíveis e lançar um convite à manifestação de interesse para a distribuição de tais direitos. Em especial, deverá indicar:

- o número de designações e os direitos de tráfego disponíveis;

- os critérios segundo os quais designará as transportadoras e atribuirá os direitos de tráfego.

* Os Estados-Membros procederão à divulgação destas informações de forma a conceder às transportadoras aéreas um período de, pelo menos, duas semanas, para prepararem as suas candidaturas por escrito.

* Quando as candidaturas recebidas não excederem os direitos, o Estado-Membro autorizará todas as transportadoras comunitárias candidatas a operar.

* Quando, com base nas candidaturas escritas, os direitos disponíveis não forem suficientes para satisfazer todas as candidaturas recebidas, o Estado-Membro organizará uma audição pública, convidando todas as transportadoras que tenham manifestado um interesse a fundamentar o seu pedido.

* O Estado-Membro deverá fundamentar devidamente as suas decisões de acordo com os critérios estabelecidos no convite à manifestação de interesse.

* O Estado-Membro deverá prever um processo de recurso para os tribunais ou um órgão de arbitragem independente de acordo com o direito interno.

* Na conclusão do exercício, o Estado-Membro publicará os pedidos recebidos, a designação das transportadoras, bem como a repartição da capacidade e das frequências entre essas transportadoras.

Os Estados-Membros procurarão instituir procedimentos, prazos, critérios e processos de recurso normalizados, apesar de estes aspectos poderem variar em função da natureza do acordo e das rotas em causa.