Parecer do Comité das Regiões Europeu — Oitavo relatório sobre a coesão económica, social e territorial

(2022/C 498/09)

Relatora: Nathalie SARRABEZOLLES (FR-PSE) Membro da Assembleia do Departamento de Finisterra Textos de referência: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the 8th Cohesion Report: Cohesion in Europe towards 2050 COM(2022) 34 final SWD(2022) 24 final

RECOMENDAÇÕES POLÍTICAS

O COMITÉ DAS REGIÕES EUROPEU (CR)

1.

congratula-se com a publicação do oitavo relatório sobre a coesão, que apresenta tanto as principais alterações como as disparidades territoriais que se verificaram nas regiões europeias na última década, estabelecendo igualmente as bases para o debate sobre o futuro da coesão após 2027;

2.

concorda com a análise da Comissão Europeia sobre o contexto histórico em que a União Europeia (UE) se encontra: a pandemia de COVID-19 e aquilo que o relatório sobre a coesão descreve como as novas tendências principais, tais como as alterações climáticas e a hiperconectividade digital, constituem novas fontes de desigualdades territoriais e estão a alimentar a geografia do descontentamento na Europa;

3.

observa que a retoma lenta do processo de convergência nos últimos anos esconde tendências muito diversas: várias regiões menos desenvolvidas e em transição no sul e noroeste da Europa têm apresentado um crescimento baixo ou negativo. Ao mesmo tempo, o crescimento regional no leste ainda apresenta, por vezes, grandes diferenças entre as regiões capitais e as outras regiões;

4.

sublinha o impacto do Brexit na economia europeia, nomeadamente na cooperação inter-regional, nos ecossistemas de investigação e formação e na demografia em muitas regiões europeias;

5.

assinala a necessidade de coesão na Europa, acentuada pela situação de guerra na Ucrânia, às portas da Europa;

6.

convida, por conseguinte, a Comissão a realizar uma reflexão aberta e estratégica sobre o papel da política de coesão após 2027 na concertação das políticas europeias;

A política de coesão enquanto política de desenvolvimento a longo prazo

7.

considera que as disparidades regionais salientadas no relatório sobre a coesão reforçam plenamente a legitimidade da política de coesão conforme definida nos Tratados, nomeadamente a redução das disparidades de riqueza e de desenvolvimento existentes entre as regiões da União Europeia;

8.

congratula-se, por conseguinte, com a análise apresentada no relatório sobre o impacto da política de coesão no investimento em todos os territórios da União Europeia no período 2014-2020;

9.

assinala que a política de coesão tem desempenhado frequentemente um papel fundamental na manutenção de um nível suficiente de investimento público face à quebra no investimento nacional;

10.

recorda que o impacto positivo dos investimentos apoiados pela política de coesão se reflete a longo prazo, conforme salientado no capítulo 9 do relatório sobre a coesão;

11.

recorda igualmente que as modalidades de programação da política de coesão permitem o financiamento de alguns projetos até três anos após o final de um período de programação, o que torna impossível a comparação com outros programas da UE em regime de gestão direta;

12.

salienta a eficácia da política de coesão na resposta à crise provocada pela pandemia de COVID-19, nomeadamente através das medidas de flexibilidade introduzidas a partir de abril de 2020 (os dois pacotes da Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus);

13.

considera essencial, contudo, manter o rumo da política de coesão no que diz respeito ao reforço da coesão territorial, económica e social na Europa;

Uma definição do conceito de «não prejudicar a coesão»

14.

vê oportunidades na introdução de um novo conceito no relatório sobre a coesão, que visa alargar uma abordagem global da política de coesão a qualquer política pública europeia com impacto territorial;

15.

salienta que este conceito apoia plenamente a iniciativa do Comité das Regiões Europeu de demonstrar o papel da coesão económica, social e territorial enquanto valor fundamental da União Europeia;

16.

considera que este conceito poderia permitir a qualquer política europeia ter em conta a diversidade das diferentes realidades regionais na União Europeia, aumentar a sua eficácia e melhorar a visibilidade da ação da União Europeia junto dos cidadãos;

17.

opõe-se, no entanto, à interpretação extremamente restritiva deste conceito, segundo a qual este princípio apenas se aplica aos programas operacionais e não se aplica sequer aos acordos de parceria; insiste, junto da Comissão Europeia, no facto de que o princípio de «não prejudicar a coesão» deve aplicar-se ao conjunto das políticas europeias, a fim de reduzir os efeitos nocivos para a coesão resultantes de certas políticas ou programas europeus;

18.

apoia, em particular, a necessidade identificada no relatório sobre a coesão de o Mecanismo de Recuperação e Resiliência apoiar a coesão na Europa;

19.

solicita aos Estados-Membros e à Comissão Europeia que o Mecanismo de Recuperação e Resiliência e o seu eventual sucessor integrem diretamente a abordagem da política de coesão baseada na governação a vários níveis e na parceria;

20.

salienta igualmente a necessidade de reforçar o alinhamento e as sinergias entre a política de coesão e o Horizonte Europa para reforçar a inovação em todas as regiões europeias, a fim de desenvolver as capacidades de investigação e inovação das regiões, o que permite à UE competir à escala mundial através do investimento na excelência regional e pode ser uma solução para a armadilha de desenvolvimento das regiões de rendimento médio;

21.

recorda, a este respeito, que estas regiões apanhadas na armadilha de desenvolvimento das regiões de rendimento médio têm interesse em dispor de um acompanhamento específico, quer por pertencerem à categoria das regiões de rendimento médio, quer através de acesso facilitado aos instrumentos de cooperação territorial no domínio da inovação;

22.

solicita a consolidação da abordagem assente em estratégias de especialização inteligente, a fim de reforçar a competitividade e o ecossistema de inovação assente em estratégias de base local e no reforço da cooperação territorial;

23.

insta a Comissão Europeia a definir o conceito de «não prejudicar a coesão» e a transformá-lo num verdadeiro mecanismo de avaliação do impacto das políticas europeias na coesão na Europa; propõe que a verificação rural, prevista na Comunicação — Uma visão a longo prazo para as zonas rurais da UE, seja integrada neste mecanismo, a fim de ter em conta as características específicas destas zonas; solicita à Comissão Europeia que desenvolva orientações específicas sobre a aplicação prática deste conceito, nomeadamente através de um ato legislativo, depois de consultado o Comité das Regiões Europeu;

A política de coesão no cerne de uma estratégia europeia a longo prazo

24.

recorda que, embora a política de coesão seja essencial para a realização do Pacto Ecológico Europeu e do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, não se inscreve exatamente numa estratégia europeia a longo prazo, ao contrário da política de coesão para 2014-2020, que estava diretamente relacionada com a realização dos objetivos da Estratégia Europa 2020;

25.

solicita, por conseguinte, à Comissão Europeia que desenvolva uma nova estratégia europeia a longo prazo para 2030 que articule os imperativos das transições ecológica e digital, reforçando simultaneamente a coesão económica, social e territorial da União; salienta que esta estratégia deve enquadrar o conjunto de políticas e fundos europeus de apoio ao investimento, em conformidade com o princípio de «não prejudicar a coesão» introduzido no relatório sobre a coesão;

26.

lamenta a falta de mecanismos de coordenação e articulação entre o Mecanismo de Recuperação e Resiliência e a política de coesão para 2021-2027, bem como o risco de sobreposições e um efeito de exclusão na ausência de um verdadeiro mecanismo de verificação da adicionalidade do financiamento proveniente do Mecanismo de Recuperação e Resiliência;

27.

realça a necessidade de colocar as políticas de investimento europeias em pé de igualdade, a fim de evitar a concorrência entre as várias políticas europeias no terreno, pois as regras em matéria de auxílios estatais constituem atualmente um obstáculo à aplicação da política de coesão, comparativamente com outras políticas;

28.

neste contexto, convida a Comissão Europeia a proceder a uma reflexão de fundo com vista a alterar o quadro legislativo europeu em matéria de auxílios estatais, de modo que os projetos apoiados pelos vários programas e fundos europeus estejam sujeitos às mesmas regras;

Definir uma melhor integração da política de coesão no Semestre Europeu

29.

observa que o relatório sobre a coesão não faz referência à relação entre a política de coesão e o quadro de governação económica da UE, apesar do papel reforçado do Semestre Europeu na aplicação da política de coesão para o período de programação 2021-2027;

30.

congratula-se com a inclusão de uma nova secção sobre disparidades territoriais nos relatórios por país do pacote da primavera do Semestre Europeu, publicado em maio de 2022, desde que essa inclusão se destine exclusivamente a reforçar a coesão territorial na Europa e não a impor reformas estruturais inteiramente dissociadas dos objetivos a longo prazo da política de coesão;

31.

solicita à Comissão que prossiga os seus esforços no sentido de reforçar a atenção prestada aos desafios da coesão territorial que afetam as regiões e os territórios europeus no âmbito dos relatórios por país e das recomendações por país pertinentes;

32.

apela para uma reflexão mais abrangente com vista à reforma do quadro atual de coordenação das políticas económicas, para que as várias fases do Semestre Europeu possam integrar o princípio de «não prejudicar a coesão» e reforçar a participação dos órgãos de poder local e regional;

33.

observa, com base no oitavo relatório sobre a coesão, que o défice de investimento público na União Europeia constitui uma dívida oculta; reitera, por conseguinte, o apelo que já formulou em diversas ocasiões para uma «regra de ouro do cofinanciamento», segundo a qual a despesa dos Estados-Membros e dos órgãos de poder local e regional no âmbito do cofinanciamento dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, dentro dos limites de cofinanciamento da UE aplicáveis, não é contabilizada como despesa estrutural, pública ou assimilada, tal como definida no Pacto de Estabilidade e Crescimento; salienta que os investimentos públicos, como os destinados à transição ecológica, digital e social sustentável e à manutenção da competitividade europeia, são importantes para as gerações futuras e devem, por conseguinte, ser tratados de forma adequada no que respeita aos investimentos públicos, nomeadamente através de uma alteração das regras de contabilidade europeias;

34.

reitera o seu apelo, constante de pareceres anteriores (1), para a elaboração de um código de conduta para a participação dos órgãos de poder local e regional no Semestre Europeu. O código de conduta é necessário para tornar o Semestre Europeu não só mais transparente, inclusivo e democrático, mas também mais eficaz através da participação dos órgãos de poder local e regional. Tal permite reforçar a apropriação a nível local e regional, melhorando assim a execução das reformas económicas desejadas nos Estados-Membros;

Rumo a um novo quadro estratégico para os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento…

35.

observa uma certa tendência para a multiplicação dos fundos de investimento a nível europeu, alguns dos quais em regime de gestão direta ou gestão partilhada (tais como os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento — FEEI) ou sujeitos a um papel determinante do Estado na fase de execução (como os planos nacionais de recuperação e resiliência apoiados pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência);

36.

manifesta a sua preocupação com a tendência atual de aumento da transferência de Fundos Europeus Estruturais e de Investimento para outras políticas ou programas, tais como os planos nacionais de recuperação e resiliência ou programas em regime de gestão direta, como o Horizonte Europa; por conseguinte, opõe-se firmemente à transferência de fundos da política de coesão e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) para o Mecanismo de Recuperação e Resiliência: este mecanismo, com base no artigo 175.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), visa complementar os esforços da política de coesão para alcançar os objetivos do artigo 174.o do TFUE, e não o contrário; recorda, além disso, que a política de coesão já representa um contributo importante para os investimentos verdes europeus e para a independência energética da UE; conclui, por conseguinte, que não se justifica a recentralização dos fundos da UE através da transferência dos referidos fundos para o Mecanismo de Recuperação e Resiliência;

37.

observa que esta tendência tem um efeito duplamente pernicioso: por um lado, diminui a eficácia da política de coesão enquanto política de desenvolvimento a longo prazo e, por outro, limita-a a uma mera rubrica orçamental no quadro financeiro plurianual da UE;

38.

solicita, por conseguinte, à Comissão Europeia que elabore um novo quadro estratégico para o período pós-2027, centrado na parceria e na governação a vários níveis e que contenha disposições gerais aplicáveis a todos os fundos de investimento da União Europeia com uma dimensão territorial, ou seja, os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, o eventual Fundo Social para o Clima, o FEADER e o futuro Mecanismo de Recuperação e Resiliência, se for caso disso;

39.

realça, em particular, a necessidade de reintegrar o FEADER neste novo quadro estratégico;

40.

solicita igualmente que se preste especial atenção ao futuro do Fundo Social Europeu (FSE), de modo a reforçar a sua dimensão territorial e a valorizar o papel dos órgãos de poder local e regional na sua execução;

… que vise uma verdadeira simplificação da execução dos FEEI …

41.

observa que o quadro legislativo da política de coesão para o período 2021-2027 contém medidas de simplificação significativas, tais como o alargamento das opções de custos simplificados, que terão de ser avaliadas aquando da sua aplicação no âmbito do período de programação 2021-2027;

42.

recorda, contudo, que a proliferação de fundos, regras, prazos e modalidades de execução dos fundos em regime de gestão partilhada levou recentemente a um aumento dos encargos administrativos para as autoridades de gestão dos fundos, que frequentemente se situam a nível regional;

43.

observa que esses encargos administrativos conduzem a atrasos, muitas vezes imputados às regiões, na execução dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, o que prejudica a imagem da política de coesão como uma política de investimento eficaz aos olhos dos cidadãos europeus;

44.

recorda o papel crucial das regiões na descompartimentação da execução dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento e na ligação destes fundos à realidade no terreno, a fim de apoiar estratégias de desenvolvimento territorial;

45.

insta a Comissão a iniciar de imediato um processo de reflexão a longo prazo que envolva as autoridades de gestão dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento a nível regional, com vista a simplificar as regras de gestão, controlo e auditoria, a fim de viabilizar uma verdadeira reforma tendo em vista o próximo pacote legislativo relativo à política de coesão para o período pós-2027;

46.

a fim de restabelecer a atratividade dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento para os promotores dos projetos, reitera o apelo do Comité das Regiões Europeu para a aplicação de um contrato de confiança entre a Comissão Europeia e as autoridades de gestão da política de coesão para que os programas com uma taxa de erro residual muito baixa durante o período de programação 2021-2027 possam beneficiar de regras simplificadas de gestão, controlo e auditoria para o próximo período de programação;

… e com base numa verdadeira parceria de confiança com as regiões e os órgãos de poder local e regional…

47.

observa uma certa centralização da política de coesão para 2021-2027 e um enfraquecimento do princípio de parceria e do papel dos órgãos de poder regional na definição das necessidades de investimento no âmbito dos programas operacionais;

48.

congratula-se com a intenção referida no relatório sobre a coesão de reforçar a governação a vários níveis e o princípio de parceria;

49.

apoia a iniciativa recentemente lançada a este respeito em prol de uma comunidade europeia de práticas de parceria para 2021-2027, que deverá conduzir a melhorias significativas no código de conduta europeu sobre parcerias;

50.

salienta a abordagem única da política de coesão, em que os programas operacionais dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento se baseiam numa análise das necessidades territoriais realizada a nível local e seguem um processo plenamente participativo e democrático, contrariamente aos planos nacionais de recuperação apoiados pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência, que, em grande medida, foram concebidos sem a participação das regiões;

51.

insta, assim, a Comissão a reforçar o papel das regiões na gestão dos Fundos Estruturais e de Investimento, bem como as disposições legislativas relativas à parceria, tendo nomeadamente em vista o período pós-2027;

A política de coesão enquanto instrumento para inverter o declínio demográfico nas zonas do interior, rurais e de montanha

52.

manifesta preocupação com o envelhecimento progressivo da população, a diminuição das taxas de natalidade e o despovoamento das zonas do interior, especialmente das zonas rurais e de montanha;

53.

observa que as perturbações económicas e sociais, nomeadamente as mais recentes causadas pela pandemia de COVID-19 e pelo conflito na Ucrânia, afetam as perspetivas dos jovens sobre o seu futuro;

54.

salienta a importância de definir uma estratégia da UE para a demografia, tendo em conta, em particular, as oportunidades proporcionadas pelos fluxos de migração legal na nossa União e, simultaneamente, reforçando a coordenação em matéria de imigração ilegal e prestando apoio e proteção aos refugiados;

Destaque conferido às regiões com limitações geográficas permanentes

55.

lamenta que o relatório sobre a coesão conceda apenas uma atenção superficial aos desafios enfrentados pelas regiões com limitações geográficas permanentes e pelas regiões ultraperiféricas;

56.

solicita que se preste especial atenção às regiões com limitações geográficas permanentes, definidas no artigo 174.o do TFUE, nomeadamente as regiões insulares, com densidade populacional baixa, transfronteiriças e de montanha, e às regiões ultraperiféricas em todos os projetos de reformas para o futuro da política de coesão;

57.

salienta o trabalho importante levado a cabo no Parlamento Europeu sobre a questão da coesão das ilhas e reconhece a importância de um pacto para as ilhas europeias;

58.

congratula-se, no que respeita às zonas rurais, com o facto de o relatório sobre a coesão reconhecer o impacto potencialmente negativo das transições demográficas na coesão na Europa; solicita, por conseguinte, à Comissão Europeia que, no futuro, reforce a intervenção dos fundos e instrumentos no âmbito da política de coesão e dos planos estratégicos da política agrícola comum, nomeadamente através de limiares mínimos que tenham em conta a percentagem da população e a superfície das zonas rurais relativamente ao conjunto da UE, no que diz respeito aos territórios reconhecidos ao abrigo do artigo 174.o e à cooperação entre as zonas urbanas e rurais, sabendo que cada uma delas possui vantagens comparativas e complementares na perspetiva de um desenvolvimento territorial harmonioso;

59.

salienta, ao mesmo tempo, o papel positivo que as regiões metropolitanas desempenham para assegurar um desenvolvimento coeso através da distribuição da riqueza e benefícios num determinado território e da criação de ligações mais eficientes entre as zonas urbanas e as zonas rurais; reitera que o PIB per capita não proporciona uma imagem completa do nível de desenvolvimento e recomenda o recurso à metodologia do Índice de Progresso Social para identificar os desafios mais prementes nas regiões metropolitanas que têm de ser financiados pelos fundos no âmbito da política de coesão (2);

Reforçar a cooperação territorial

60.

recorda que o orçamento atribuído à vertente de «cooperação territorial» da política de coesão para 2021-2027 foi significativamente reduzido face ao período anterior, o que compromete a capacidade da União Europeia de agir para resolver questões importantes no que toca à coesão nas zonas transfronteiriças;

61.

congratula-se com a referência feita no relatório sobre a coesão ao reforço da cooperação transfronteiriça e inter-regional; solicita que a necessidade crescente de reforçar a coesão, de manter os mecanismos de cooperação existentes entre os territórios da União Europeia e de fazer face aos novos desafios de cooperação que se verificam no contexto atual se reflita plenamente na futura política de coesão para o período pós-2027;

62.

lamenta que os territórios mais afetados por esta redução sejam os territórios definidos no artigo 174.o do TFUE, que, devido às suas limitações naturais e permanentes, necessitam especialmente de reforçar a sua coesão territorial, económica e social com os outros territórios da União Europeia.

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(1)  Parecer do Comité das Regiões Europeu — Plano de Recuperação da Europa face à pandemia de COVID-19: Mecanismo de Recuperação e Resiliência e Instrumento de Assistência Técnica (JO C 440 de 18.12.2020, p. 160).

Parecer do Comité das Regiões Europeu — Semestre Europeu e política de coesão: alinhar as reformas estruturais com investimentos a longo prazo (JO C 275 de 14.8.2019, p. 1).

Parecer do Comité das Regiões Europeu — Melhorar a governação do Semestre Europeu: um código de conduta para a participação dos órgãos de poder local e regional (JO C 306 de 15.9.2017, p. 24).

(2)  Parecer do Comité das Regiões Europeu — Os desafios das regiões metropolitanas e a sua posição na futura política de coesão pós-2020 (JO C 79 de 10.3.2020, p. 8).