Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à criação de uma Função Europeia de Estabilização do Investimento»

[COM(2018) 387 final — 2018/0212 (COD)]

(2019/C 62/21)

Relator:	Philip VON BROCKDORFF
Correlator:	Michael SMYTH

Consulta	Parlamento Europeu, 11.6.2018 Conselho, 25.6.2018
Base jurídica	Artigos 175.o, n.o 3, e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Adoção em secção	3.10.2018
Adoção em plenária	17.10.2018
Reunião plenária n.o	538
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	196/2/4

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE constata que, no atual nível de integração política e social, seria irrealista prever um grande orçamento federal para a área do euro. Não obstante, a Função Europeia de Estabilização do Investimento (EISF) proposta pretende assegurar uma maior capacidade de estabilização das políticas orçamentais nacionais em caso de choques assimétricos. O CESE considera que a proposta constitui um passo no sentido de uma maior integração da área do euro, bem como uma possível tentativa de incentivar os Estados-Membros que ainda não o fizeram a aderirem à moeda única.

1.2.

O CESE está ciente de que a EISF é diferente do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), que evoluiu como um fundo de apoio durante a crise financeira. Importa estabelecer uma distinção clara entre os dois fundos. A EISF tem um âmbito de aplicação muito mais limitado, e o CESE tem reservas quanto à dimensão do fundo no caso de dois ou mais Estados-Membros serem afetados por choques assimétricos.

1.3.

Os empréstimos concedidos através da EISF permitiriam dar algum estímulo ao investimento público em situações de choque assimétrico. O CESE adverte que o impacto de tais medidas não deverá ser imediato. A recuperação económica levará tempo e os eventuais efeitos positivos só se farão provavelmente sentir a médio ou longo prazo.

1.4.

O CESE observa que usar o desemprego como único critério para ativar o apoio poderá prejudicar uma intervenção em tempo útil da função de estabilização. Recomenda, por conseguinte, que sejam usados indicadores complementares que, normalmente, precedem o desemprego quando se trata de prever um grande choque iminente, para se poder acionar um nível de apoio inicial antes de o «grande» choque se manifestar plenamente através do indicador do desemprego.

1.5.

Uma vez que a EISF não é considerada «adicional» aos restantes instrumentos financeiros, a saber, o Mecanismo de Apoio Financeiro às Balanças de Pagamentos e o Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF), o CESE considera que o recurso à EISF pode limitar a capacidade global de contrair empréstimos. Compete, assim, à Comissão Europeia assegurar um contínuo equilíbrio entre os reembolsos pendentes por parte dos Estados-Membros implicados e os passivos contingentes.

1.6.

O CESE não se opõe a que a Comissão fiscalize os empréstimos financiados por investimento público concedidos através da EISF. No entanto, o Estado-Membro em causa deverá ter margem de manobra suficiente para determinar o tipo de investimento necessário. O CESE defende, por conseguinte, que se concilie a fiscalização por parte da Comissão, por um lado, com o poder discricionário do Estado-Membro em matéria de despesa pública, por outro.

1.7.

O CESE insta a Comissão a investigar de que modo um mecanismo de seguro para efeitos de estabilização macroeconómica poderá funcionar à escala da UE. Na opinião do CESE, um regime de seguro adequadamente concebido à escala da União e que funcione como um estabilizador automático em situações de choque macroeconómico, seria mais eficaz do que a EISF proposta. Se entretanto a UE for atingida por uma nova crise financeira e económica, o CESE preconiza uma abordagem coordenada que recorra a todos os instrumentos financeiros pertinentes, incluindo a EISF.

2.   Contexto

2.1.

A Comissão Europeia propõe para o próximo Quadro Financeiro Plurianual uma Função Europeia de Estabilização do Investimento (EISF), com o objetivo global de reforçar a União Económica e Monetária através da inserção da área do euro no orçamento da União a longo prazo. A EISF assumiria a forma de empréstimos consecutivos, num montante máximo de 30 mil milhões de euros, garantidos pelo orçamento da UE, em paralelo com uma bonificação de juros para cobrir os custos com juros dos empréstimos.

2.2.

A bonificação seria financiada por contribuições dos Estados-Membros equivalentes a uma percentagem das receitas monetárias afetadas aos seus bancos centrais nacionais pelo BCE (a chamada «senhoriagem»), e seria recolhida através de um Fundo de Apoio à Estabilização. Seria concluído um acordo intergovernamental para determinar o montante da contribuição financeira dos Estados-Membros e as regras relativas à sua transferência.

2.3.

O montante dos empréstimos que um Estado-Membro elegível estaria autorizado a contrair seria determinado de acordo com uma fórmula baseada em vários critérios, incluindo: i) o nível máximo de investimento público elegível que a EISF pode apoiar; ii) o aumento do desemprego; e iii) um nível limite correspondente a um aumento da taxa de desemprego nacional em termos trimestrais superior a um ponto percentual face à taxa de desemprego registada no mesmo trimestre do ano anterior.

Contudo, a Comissão poderá aumentar o montante do empréstimo da EISF até ao nível máximo de investimento público elegível que esta pode apoiar, caso o grande choque assimétrico com que os Estados-Membros implicados estão confrontados assuma particular gravidade.

2.4.

O regulamento proposto baseia-se essencialmente nos princípios fundamentais da solidariedade ao nível da UE e da responsabilidade por parte de cada um dos Estados-Membros. A EISF foi referida pelo presidente da Comissão Europeia no seu discurso sobre o estado da União de 2017 (1), bem como no Relatório dos Cinco Presidentes, de junho de 2015 (2), no documento de reflexão sobre o aprofundamento da UEM, de maio de 2017 (3), e na posição da Comissão sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária, apresentada em dezembro de 2017 (4).

2.5.

A Comissão propõe também, em paralelo com a EISF, um programa de apoio às reformas destinado a apoiar, se necessário, a realização de reformas económicas em todos os Estados-Membros. Esse programa seria constituído por três componentes: um mecanismo de execução das reformas, um instrumento de assistência técnica e um mecanismo de convergência para ajudar os Estados-Membros que ainda não pertencem à área do euro a aderirem à moeda única. O CESE tenciona apresentar um parecer específico sobre esta matéria.

2.6.

A EISF tem dois objetivos principais: i) ajudar a estabilizar o investimento público perante choques assimétricos causados por uma alteração das condições económicas, que pode afetar os Estados-Membros de forma diferente. Como a crise financeira demonstrou, a manutenção da estabilidade do investimento público durante as crises constitui um enorme desafio para países que partilham uma moeda comum, como acontece na área do euro; e ii) apoiar a recuperação económica num contexto de choques económicos na área do euro e no caso dos Estados-Membros participantes no Mecanismo Europeu de Taxas de Câmbio (MTC II) que já não possam utilizar a sua política monetária como alavanca de ajustamento aos choques.

2.7.

Importa recordar que o atual quadro de política económica da área do euro continua incompleto. Embora a política monetária esteja centralizada, as políticas orçamentais nacionais permanecem descentralizadas e essa dicotomia pode representar um pesado encargo para os Estados-Membros afetados por um choque assimétrico, como as consequências da crise financeira demonstraram.

2.8.

A EISF destina-se, assim, a complementar os estabilizadores nacionais automáticos — concebidos para compensar as flutuações na atividade económica dos Estados-Membros e automaticamente ativados sem uma ação governamental explícita –, quando estes forem considerados ineficazes. Teoricamente, a EISF poderá servir de amortecedor face a choques económicos essencialmente internos e ajudar, desse modo, a economia a recuperar. Poderá ajudar igualmente a reduzir o risco de repercussões negativas noutros Estados-Membros.

2.9.

Quando confrontados com uma crise, os Estados-Membros podem perder o acesso aos mercados financeiros. Nesse caso, entre os instrumentos ao dispor dos Estados-Membros afetados figuram o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) e o Programa de Apoio à Balança de Pagamentos (EBP). Contudo, não existe atualmente nenhum mecanismo que apoie os Estados-Membros se estes sofrerem um choque assimétrico sem perderem necessariamente o acesso aos mercados de capitais. A EISF pretende, assim, preencher esta lacuna através da concessão de empréstimos aos Estados-Membros em causa.

2.10.

Para aumentar a eficácia do mecanismo proposto, a Comissão Europeia propõe que na avaliação dos choques assimétricos se utilize um «duplo fator de desencadeamento ligado ao desemprego». Este é acionado quando as taxas de desemprego nacionais ultrapassam aquilo que se pode considerar «normal» e passam a constituir um indicador pertinente do impacto de um grande choque assimétrico num determinado Estado-Membro.

2.11.

Ao conceder empréstimos aos Estados-Membros afetados por choques económicos, o mecanismo parte do princípio de que as políticas macroeconómicas e orçamentais foram aplicadas em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), um conjunto de regras destinadas a garantir que os países da União Europeia possuem finanças públicas sólidas e coordenam as suas políticas orçamentais, e com o procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos. Este último visa identificar, prevenir e corrigir o surgimento de desequilíbrios macroeconómicos potencialmente prejudiciais, suscetíveis de afetar negativamente a estabilidade económica num determinado Estado-Membro, na área do euro ou na UE em geral.

2.12.

A EISF poderá ser complementada posteriormente (através do Fundo de Apoio à Estabilização) por outros recursos financeiros adicionais, fora do orçamento da UE, possivelmente oriundos das seguintes fontes: o MEE, o futuro Fundo Monetário Europeu e um regime de seguro voluntário a criar pelos Estados-Membros.

3.   Observações na generalidade

3.1.

O CESE constata que, no atual nível de integração política e social, seria irrealista prever um grande orçamento federal para a área do euro. O CESE sempre apoiou a Comissão nos seus esforços no sentido de promover e completar a União Económica e Monetária (UEM) (5). Ao mesmo tempo, o Comité salientou várias vezes as suas reservas quanto à atual falta de empenho político da parte dos Estados-Membros, que seria essencial para completar a UEM (6). As propostas relativas à ESIF parecem refletir essas reservas, pelo que representam de certa forma uma solução provisória. Assim, a dicotomia entre uma política monetária centralizada e políticas orçamentais nacionais parece destinada a continuar. O lado positivo da proposta é que a EISF pretende aumentar a capacidade de estabilização das políticas orçamentais nacionais perante os choques assimétricos, assegurando simultaneamente a sustentabilidade a longo prazo. Neste contexto, o CESE considera que a proposta constitui um passo no sentido de uma integração algo maior da área do euro, bem como uma possível tentativa de incentivar os Estados-Membros que ainda não o fizeram a aderirem à moeda única.

3.2.

O mecanismo proposto pressupõe a observância do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que implica a existência de políticas orçamentais e macroeconómicas sólidas. O CESE entende-o como uma tentativa de conciliar a convergência orçamental e monetária, assegurando que os Estados-Membros cumprem os critérios de elegibilidade subordinados à prossecução de uma política orçamental e macroeconómica sólida. Tal implica igualmente que a EISF só estará disponível para os Estados-Membros que cumpram o Pacto de Estabilidade e Crescimento, ou seja, para aqueles que já tenham realizado reformas estruturais e ajustamentos orçamentais. Esta condição poderia motivar os Estados-Membros a respeitarem cabalmente o Pacto de Estabilidade e Crescimento e dissipar os receios quanto à cobertura das despesas pelos Estados-Membros que estão a efetuar reformas estruturais e ajustamentos orçamentais.

3.3.

Consequentemente, a EISF não dará lugar a «transferências permanentes» entre os Estados-Membros da área do euro e os governos só serão elegíveis para apoio se tiverem cumprido as principais regras orçamentais da UE nos dois anos precedentes. O CESE constata, porém, que a EISF se destina apenas aos Estados-Membros com políticas orçamentais e macroeconómicas sólidas, devendo qualquer empréstimo ser concedido em circunstâncias excecionais e quando os choques assimétricos se manifestarem sob a forma de taxas de desemprego superiores ao normal. No entanto, embora reconheça a importância da disciplina orçamental e de mercado, o CESE concorda com o objetivo de uma função de estabilização e reconhece que esta constitui um primeiro passo no sentido de uma função de estabilização mais desenvolvida.

3.4.

O CESE entende que a Comissão não tenha podido apresentar uma lista definitiva de choques assimétricos, entre os quais se incluiriam, nomeadamente, as crises de liquidez. O CESE considera que a resposta mais adequada a uma crise de liquidez é o Programa de Transações Monetárias Definitivas do Banco Central Europeu, que depende da participação do Estado-Membro no programa MEE e não da EISF. O CESE reconhece que uma lista exaustiva de choques assimétricos não seria adequada e considera que as simulações macroeconómicas efetuadas pela Comissão com base em dados do passado confirmam a eficácia de uma função de estabilização como mecanismo de prevenção de crises.

3.5.

O CESE compreende que a EISF é diferente do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), que evoluiu como um fundo de apoio durante a crise financeira. O MEE está mais estritamente associado a um programa de resgate, sujeito a condições mais onerosas e com uma capacidade de concessão de empréstimos de 500 mil milhões de euros, podendo ser utilizado por Estados-Membros que perderam a capacidade de contrair empréstimos nos mercados de capitais.

3.6.

Por conseguinte, há que estabelecer uma distinção clara entre os dois fundos. A EISF tem um âmbito de aplicação muito mais limitado e, embora se destine a Estados-Membros de qualquer dimensão, o CESE considera que o fundo proposto, no valor de 30 mil milhões de euros, seria normalmente mais adequado para Estados-Membros mais pequenos, pertencentes ou não à área do euro. O CESE manifesta, assim, preocupação quanto à dimensão do fundo, caso dois ou mais Estados-Membros sejam afetados por choques assimétricos. Por conseguinte, não se pode considerar que a EISF proposta constitui uma solução definitiva para Estados-Membros que enfrentem problemas isolados, como uma catástrofe ecológica, uma crise energética ou uma crise bancária localizada.

4.   Observações na especialidade

4.1.

O CESE reconhece que, através da aplicação da fórmula para determinar o montante do empréstimo a conceder ao Estado-Membro elegível (membros da área do euro e candidatos que participam no Mecanismo Europeu de Taxas de Câmbio), os empréstimos proporcionariam algum estímulo ao investimento público (partindo do princípio de que seriam investimentos de qualidade) em situações de choque assimétrico, mas é improvável que os efeitos sejam imediatos. A recuperação económica levará tempo e os eventuais efeitos positivos só se farão provavelmente sentir a médio ou longo prazo. Por conseguinte, a proposta tem de ser mais realista quanto aos objetivos previstos e aos resultados possíveis da EISF.

4.2.

O CESE observa que usar o desemprego como único critério para ativar o apoio poderá prejudicar uma intervenção em tempo útil da função de estabilização. Há que ponderar também a adoção de outros indicadores complementares que, normalmente, precedem o desemprego em termos de previsão de um grande choque iminente, para se poder acionar um nível de apoio inicial antes de o «grande» choque se transmitir plenamente ao indicador do desemprego. Quando o desemprego aumentar significativamente, já poderão ter sido infligidos danos económicos à capacidade produtiva da economia. Por exemplo, uma economia que sofra uma descida abrupta das exportações de bens e serviços pode não registar necessariamente um aumento concomitante do desemprego.

4.3.

Seria, portanto, útil dispor de um instrumento que possa ser ativado antes de os sintomas se repercutirem cabalmente no mercado de trabalho. Por outras palavras, é necessário complementar o critério do desemprego com um conjunto de indicadores de alerta precoce que incluam a evolução das exportações de produtos e serviços, a evolução do nível das existências e outros indicadores principais que indiquem claramente que se está em presença de um choque económico. Deste modo, a função de estabilização proposta seria muito mais oportuna e eficaz.

4.4.

Além disso, a taxa média de desemprego de 15 anos, que deve ser excedida para que um Estado-Membro seja elegível para apoio, pode prejudicar os países que tenham conseguido reduzir o desemprego estrutural. Um período mais curto, talvez de cinco anos, seria mais adequado.

4.5.

O CESE observa que a EISF, tal como é proposta, seria autorizada a contrair empréstimos nos mercados de capitais e a conceder empréstimos aos Estados-Membros com juros bonificados para cobrir os respetivos custos. Como já foi dito, a bonificação seria financiada com base numa «senhoriagem» e cobrada através de contribuições nacionais para um Fundo de Apoio à Estabilização. Na opinião do CESE, os Estados-Membros têm de demonstrar previamente o seu compromisso a nível político e financeiro.

4.6.

Uma vez que a EISF não é considerada «adicional» aos instrumentos existentes, o montante total de empréstimos ao dispor do Mecanismo de Apoio às Balanças de Pagamentos, do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF) e da própria EISF poderia ver-se circunscrito a um limite «único». Pelo menos teoricamente, um novo mecanismo desse tipo reduziria efetivamente a capacidade de concessão de empréstimos do MEEF em 30 mil milhões de euros, como proposto para a EISF. Compete, assim, à Comissão Europeia assegurar um contínuo equilíbrio entre os reembolsos pendentes por parte dos Estados-Membros envolvidos e os passivos contingentes.

4.7.

O CESE considera que a EISF e o MEEF têm um âmbito de aplicação algo semelhante. Ambos os fundos se destinam a prestar apoio financeiro aos Estados-Membros. No entanto, embora a EISF e o MEEF tenham condições de elegibilidade distintas, o CESE entende que as condições do MEEF continuarão a ser aplicáveis, restringindo assim, de alguma forma, a eficácia da EISF.

4.8.

O CESE faz referência à bonificação dos juros de que o Estado-Membro em causa beneficiaria. Em caso de crise, e em condições iguais, essa bonificação poderá aumentar os juros a pagar devido aos riscos resultantes do facto de um Estado-Membro estar a enfrentar uma crise. Por seu turno, um tal aumento afetaria negativamente as finanças públicas do Estado-Membro em causa. A eficácia de um investimento público de qualidade e, consequentemente, a eficácia da própria EISF é, por conseguinte, essencial para reduzir os eventuais riscos de mercado que afetem o Estado-Membro implicado e os custos a médio e longo prazo dos empréstimos contraídos.

4.9.

O CESE refere-se ainda à fiscalização do investimento público por parte da Comissão a que esse Estado-Membro estaria sujeito nos termos da proposta. O CESE não se opõe, em princípio, a essa fiscalização, mas considera que o Estado-Membro em causa deve ter margem de manobra suficiente para determinar o tipo de investimento necessário e defende, por conseguinte, que se procure encontrar um equilíbrio entre a fiscalização por parte da Comissão, por um lado, e o poder discricionário do Estado-Membro em matéria de despesa pública, por outro. O CESE considera igualmente que o investimento público também deve ser encarado como um instrumento de solidariedade.

4.10.

Por último, o CESE constata que a proposta da Comissão prevê que o regime seja melhorado no futuro — com o possível desenvolvimento de um mecanismo de seguro para efeitos de estabilização macroeconómica. No entender do CESE, trata-se de um reconhecimento das limitações da própria EISF e do facto de que as propostas, no seu formato atual, terão de vir a ser complementadas por uma função de estabilização generalizada, tal como um regime de seguro à escala da União, que funcione como um estabilizador automático em situações de choque macroeconómico. Se entretanto a UE for atingida por uma nova crise financeira e económica, o CESE preconiza uma abordagem coordenada que recorra a todos os instrumentos financeiros pertinentes, incluindo a EISF.

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(1)  Carta de intenções dirigida ao presidente Antonio Tajani e ao primeiro-ministro Jüri Ratas, Jean-Claude Juncker, discurso sobre o estado da União, 13 de setembro de 2017.

(2)  Relatório dos Cinco Presidentes — Concluir a União Económica e Monetária Europeia, de 22 de junho de 2015.

(3)  COM(2017) 291 final.

(4)  COM(2017) 821 final.

(5)  Ver, por exemplo, o Parecer do CESE — Política económica da área do euro (2017) (JO C 173 de 31.5.2017, p. 33) e o Parecer do CESE — Aprofundamento da UEM até 2025 (JO C 81 de 2.3.2018, p. 124).

(6)  Ver, por exemplo, o Parecer do CESE — Pacote União Económica e Monetária (JO C 262 de 25.7.2018, p. 28).