Comunicação interpretativa da Comissão sobre determinadas disposições da Directiva 2007/58/CE

2010/C 353/01

1.   INTRODUÇÃO

A presente comunicação interpretativa define a posição da Comissão sobre a aplicação da Directiva 2007/58/CE do Conselho, de 23 de Outubro de 2007, que regula a abertura do mercado dos serviços de transporte internacional ferroviário de passageiros e cuja transposição pelos Estados-Membros devia ter lugar até 4 de Junho de 2009 (1). A necessidade de uma comunicação deste tipo surgiu na sequência de um inquérito sobre a aplicação da directiva, efectuado pelos serviços da Comissão em finais de 2009, e das discussões subsequentes com os representantes dos Estados-Membros e as associações do sector ferroviário. Nessa ocasião, as entidades reguladoras do sector ferroviário e os ministérios dos transportes pediram à Comissão informações e orientações sobre a aplicação de determinadas disposições da directiva. O objectivo da presente comunicação é, por conseguinte, garantir que as medidas de transposição adoptadas pelos Estados-Membros cumprem efectivamente o disposto na directiva.

As partes interessadas levantaram duas questões principais, de importância crucial para a abertura do mercado do transporte ferroviário internacional de passageiros, dado o seu impacto directo nos direitos de acesso à infra-estrutura concedidos às empresas ferroviárias:

A presente comunicação trata apenas destas duas questões. Oportunamente, se necessário, poderão ser abordados outros aspectos da Directiva 2007/58/CE.

1.   Como determinar o objectivo principal de um serviço ferroviário

Considerando 8

A introdução de novos serviços internacionais liberalizados com paragens intermédias não deverá ser utilizada para abrir o mercado dos serviços nacionais de passageiros, concentrando-se apenas nas paragens que servem o trajecto internacional. Assim, a sua introdução deverá dizer respeito aos serviços cujo objectivo principal seja transportar passageiros em viagens internacionais. Para determinar se é esse o objectivo principal do serviço, serão tidos em conta critérios como a proporção das receitas e do volume do transporte nacional e internacional de passageiros, e a extensão do percurso do serviço. Essa determinação deverá ser feita pelas entidades reguladoras nacionais em causa, a pedido de uma parte interessada.

Artigo 10.o, n.o 3-A

Até 1 de Janeiro de 2010, as empresas ferroviárias abrangidas pelo artigo 2.o passam a beneficiar do direito de acesso à infra-estrutura de todos os Estados-Membros para a exploração de serviços internacionais de transporte de passageiros. No decurso de um serviço internacional de transporte de passageiros, as empresas ferroviárias podem embarcar e desembarcar passageiros em qualquer estação situada no trajecto internacional, incluindo as estações situadas no mesmo Estado-Membro.

O direito de acesso à infra-estrutura dos Estados-Membros para os quais a quota de transporte ferroviário internacional de passageiros constitui mais de metade do volume de passageiros das empresas ferroviárias nesse Estado-Membro é concedido até 1 de Janeiro de 2012.

Cabe à entidade ou entidades reguladoras relevantes, a que se refere o artigo 30.o da Directiva 2001/14/CE, determinar se o objectivo principal do serviço é o transporte de passageiros entre estações situadas em Estados-Membros diferentes, a pedido das autoridades competentes e/ou das empresas de transportes ferroviários interessadas.

Competências

De acordo com o artigo 10.o, n.o 3-A, compete às entidades reguladoras determinar se o objectivo principal do serviço é transportar passageiros entre estações situadas em Estados-Membros diferentes. Para o efeito, as entidades reguladoras devem actuar com independência. Significa isto que a sua decisão não pode ser pré-condicionada nem pré-determinada por instruções recebidas de outras autoridades públicas nos termos da legislação nacional.

Nos termos do artigo 10.o, n.o 3-A, em casos específicos, a determinação do objectivo principal de um serviço pode envolver várias entidades reguladoras. Significa isto que, caso uma decisão possa vir a afectar a actividade ferroviária de vários Estados-Membros, devem participar na tomada de decisão duas ou mais entidades reguladoras. Considerando a natureza internacional dos serviços de transporte ferroviário em causa, é especialmente importante garantir que as decisões com impacto transnacional sejam adequadamente coordenadas pelas entidades reguladoras competentes. As entidades reguladoras devem, por conseguinte, informar sistematicamente as suas congéneres dos outros Estados-Membros interessados no serviço ferroviário em causa e trocar impressões preliminares quanto ao cumprimento do requisito do objectivo principal antes de tomarem qualquer decisão ao abrigo das suas competências.

Processo decisório

Conforme estabelecido no artigo 10.o, n.o 3-A, as entidades reguladoras intervêm a pedido das autoridades competentes e/ou das empresas ferroviárias interessadas. Significa isto que as entidades reguladoras não devem actuar por iniciativa própria, mas apenas se uma das partes interessadas solicitar a sua intervenção.

Quando uma empresa ferroviária solicita o acesso à infra-estrutura para efectuar um serviço internacional de transporte de passageiros, o serviço deve ser considerado internacional se o comboio atravessar pelo menos uma fronteira de um Estado-Membro, independentemente de incluir ou não cabotagem. As entidades reguladoras devem verificar o objectivo principal dos serviços caso a caso. As «empresas de transportes ferroviários interessadas» são, exclusivamente, aquelas que podem demonstrar que o novo serviço pode ter um impacto potencial na sua exploração. As «autoridades competentes» são as autoridades responsáveis pela concessão, limitação ou proibição do acesso à infra-estrutura ferroviária.

Para garantir o pleno respeito dos princípios da igualdade e da não-discriminação, o processo decisório deve ser claro, transparente e não-discriminatório. Deve ser tornado público e assentar numa consulta da parte interessada e no intercâmbio de informações com outras entidades reguladoras, de modo a garantir condições de concorrência adequadas. O seu calendário e duração devem ter em conta a necessidade de oferecer a todos os operadores no mercado um nível suficiente de segurança jurídica para desenvolverem a sua actividade. O processo decisório deve ser tão simples, eficiente e transparente quanto possível e terá de se assegurar a sua compatibilidade com o processo de repartição de capacidade de infra-estrutura. As suas especificidades podem evoluir com o tempo, nomeadamente à luz da experiência das entidades reguladoras.

Critérios

O artigo 10.o, n.o 3-A, não estabelece critérios pré-definidos para se determinar o objectivo principal de um serviço ferroviário. Contudo, o considerando 8 menciona três critérios que as entidades reguladoras podem ter em conta: a proporção das receitas e do volume do transporte nacional e internacional de passageiros e a extensão do percurso do serviço. Estes critérios são indicados apenas a título de exemplo. Não são obrigatórios e poderão definir-se outros.

Os critérios estabelecidos devem indicar claramente os factores a ter em conta pelas entidades reguladoras ao determinarem o objectivo principal de um serviço. Os critérios devem permitir às entidades reguladoras identificar a vocação do serviço a médio prazo, em vez das suas características num dado momento. A avaliação deve incluir um elemento de previsão, bem como ter em conta as progressivas alterações potenciais do serviço e das condições do mercado. Os planos de negócio e as previsões de mercado fornecidos pela empresa ferroviária que pretende explorar o novo serviço constituem uma base possível para decisão.

Para identificar o objectivo principal de um serviço, as entidades reguladoras devem efectuar uma análise quantitativa e qualitativa. Por conseguinte, não se pode aplicar um limiar quantitativo de uma forma estrita ou isoladamente. Neste contexto, a forma de comercializar o serviço, o padrão de paragens e o material circulante utilizado são factores qualitativos que as entidades reguladoras poderão ter em conta para determinar o objectivo do serviço.

2.   Como avaliar se o novo serviço compromete o equilíbrio financeiro dos contratos de serviço público

Considerando 10

A abertura à concorrência dos serviços internacionais de transporte de passageiros, que inclui o direito de embarcar e desembarcar passageiros em qualquer estação situada no trajecto de um serviço internacional, incluindo as estações situadas no mesmo Estado-Membro, pode ter repercussões na organização e no financiamento dos serviços de transporte ferroviário de passageiros prestados no âmbito de um contrato de serviço público. Os Estados-Membros deverão ter a possibilidade de limitar o direito de acesso ao mercado sempre que este comprometa o equilíbrio económico desses contratos de serviço público e que a entidade reguladora relevante a que se refere o artigo 30.o da Directiva 2001/14/CE aprove a limitação, com base numa análise económica objectiva, a pedido das autoridades competentes que tenham adjudicado o contrato de serviço público.

Considerando 12

A avaliação dos riscos para o equilíbrio económico dos contratos de serviço público deverá ter em conta critérios pré-estabelecidos, tais como o impacto na rentabilidade de quaisquer serviços incluídos no contrato de serviço público, incluindo os impactos em cadeia no custo líquido para as autoridades públicas que tenham adjudicado o contrato de serviço público, a procura por parte dos passageiros, o preço dos bilhetes, as modalidades de emissão de bilhetes, a localização e o número das estações de ambos os lados da fronteira, bem como os horários e a frequência do novo serviço proposto. Respeitando essa avaliação e a decisão da entidade reguladora relevante, os Estados-Membros poderão autorizar, alterar ou recusar o direito de acesso ao serviço internacional de transporte de passageiros solicitado, e aplicar uma taxa ao operador de um novo serviço internacional de transporte de passageiros, em função da análise económica e em conformidade com o direito comunitário e com os princípios de igualdade e não discriminação.

Considerando 17

As entidades reguladoras nacionais deverão, com base no artigo 31.o da Directiva 2001/14/CE, trocar informações e, se necessário, em casos pontuais, coordenar os princípios e a prática de avaliação dos riscos para o equilíbrio económico de um contrato de serviço público. Essas entidades deverão definir progressivamente orientações com base na sua experiência.

Artigo 10.o, n.o 3-B

Os Estados-Membros podem limitar o direito de acesso previsto no n.o 3-A nos serviços entre um local de partida e um local de destino que sejam objecto de um ou vários contratos de serviço público nos termos da legislação comunitária em vigor. Tal limitação não pode criar restrições ao direito de embarcar e desembarcar passageiros em qualquer estação situada no trajecto de um serviço internacional, nomeadamente em estações situadas no mesmo Estado-Membro, salvo se o exercício desse direito comprometer o equilíbrio económico de um contrato de serviço público.

Os riscos para o equilíbrio económico são determinados pela entidade ou entidades reguladoras relevantes, a que se refere o artigo 30.o da Directiva 2001/14/CE, com base numa análise económica objectiva, baseada em critérios pré-definidos, a pedido:

As autoridades competentes e as empresas ferroviárias que prestam os serviços públicos fornecem à entidade ou entidades reguladoras relevantes as informações de que estas possam razoavelmente necessitar para tomar uma decisão. A entidade reguladora analisa as informações fornecidas, consultando, se necessário, todas as partes relevantes e informa-as da sua decisão fundamentada num prazo razoável pré-estabelecido que não pode exceder dois meses a contar da data de recepção de todas as informações pertinentes. A entidade reguladora fundamenta a sua decisão e especifica o prazo e as condições em que:

podem requerer a reapreciação da decisão.

Competências

Conforme estabelecido no artigo 10.o, n.o 3-B, caso os novos serviços internacionais comprometam o equilíbrio financeiro dos contratos de serviço público, os Estados-Membros podem limitar, mas não são obrigados a tal, o direito de acesso aos itinerários em causa. Caso os Estados-Membros decidam fazer uso dessa possibilidade, compete às entidades reguladoras determinar se o novo serviço ferroviário proposto compromete o equilíbrio financeiro desses contratos. Para o efeito, as entidades reguladoras têm de actuar com independência. O considerando 14 sublinha, nomeadamente, de que modo as entidades reguladoras se devem organizar para assegurar que podem exercer esta função independentemente das entidades adjudicantes dos contratos de serviço público.

A limitação do direito de acesso pelos Estados-Membros, nos termos do artigo 10. o, n.o 3-B, deve respeitar a avaliação da entidade reguladora. Conforme referido no considerando 10, a aprovação pela entidade reguladora competente é uma condição prévia da limitação do direito de acesso pelos Estados-Membros. A aprovação pode ser dada com base num parecer vinculativo, que avalia se o novo serviço compromete o equilíbrio financeiro dos contratos de serviço público e propõe uma medida específica, ou com base num procedimento de parecer favorável, que examina qualquer projecto de decisão tendente a limitar o direito de acesso.

Se necessário, em casos específicos, as avaliações e decisões das entidades reguladoras devem ser coordenadas. Esta regra aplica-se, em especial, quando os contratos de serviço público são de natureza transnacional ou, em geral, quando a restrição do direito de cabotagem num Estado-Membro pode ter repercussões na viabilidade de um serviço ferroviário internacional prestado noutro Estado-Membro. Nessas circunstâncias, para se chegar a um entendimento comum da situação, as entidades reguladoras competentes devem trocar informações e impressões quanto à eventualidade de estar comprometido o equilíbrio financeiro dos contratos de serviço público e às restrições que seriam adequadas. As entidades reguladoras devem consultar as suas congéneres independentemente da possibilidade de limitação do direito de acesso em itinerários abrangidos por contratos de serviço público no Estado-Membro da entidade reguladora consultada.

Além dos casos específicos mencionados anteriormente, o considerando 17 da Directiva 2007/58/CE sublinha que, nos termos do artigo 31.o da Directiva 2001/14/CE, as entidades reguladoras devem trocar informações, de forma sistemática, sobre o seu trabalho e os seus princípios e práticas de tomada de decisões, de modo a definirem progressivamente orientações com base na sua experiência.

Processo decisório

A avaliação do risco de o novo serviço poder vir a comprometer o equilíbrio financeiro de um contrato de prestação de serviços público é um exercício que as entidades reguladoras devem poder realizar independentemente de se ter verificado o objectivo principal do serviço ferroviário. Os dois exercícios podem ser efectuados em conjunto, mas nenhum pode ser considerado um pré-requisito do outro.

Conforme estabelecido no artigo 10.o, n.o 3-B, a avaliação deve ser efectuada a pedido, apresentado à entidade reguladora competente. O pedido só pode emanar: 1) da autoridade ou autoridades competentes que adjudicaram o contrato de serviço público objecto da avaliação; 2) de outras autoridades competentes habilitadas a limitar o acesso à infra-estrutura em causa; 3) do gestor de infra-estrutura interessado; ou 4) da empresa ferroviária que executa o serviço público a que a avaliação diz respeito. Se a parte que requer a avaliação não puder fornecer as informações necessárias à tomada de decisão ou se o pedido não for apresentado num prazo razoável, pré-estabelecido pela entidade reguladora, a avaliação não deve ser efectuada. O seu calendário e duração devem ter em conta a necessidade de oferecer a todos os operadores de mercado um nível de segurança jurídica suficiente para desenvolverem a sua actividade. O processo deve ser tão simples, eficiente e transparente quanto possível e terá de se assegurar a sua compatibilidade com o processo de repartição de capacidade de infra-estrutura.

As entidades reguladoras não devem realizar estas avaliações por iniciativa própria, mas apenas a pedido de uma das partes interessadas supramencionadas. A avaliação deve limitar-se aos pontos constantes do pedido.

A avaliação deve basear-se num método objectivo e em critérios pré-definidos. As entidades reguladoras são as únicas competentes para estabelecer esse método, incluindo os critérios a aplicar. Esta competência não pode ser restringida por nenhuma autoridade pública envolvida na adjudicação de contratos de serviço público ou no exercício do controlo accionista sobre uma empresa ferroviária.

O método de avaliação deve ser determinado de uma forma coerente com a evolução do mercado e que possibilite a sua adaptação progressiva, em especial à luz da experiência das entidades reguladoras, assim como o cumprimento das orientações comuns previstas no considerando 17.

O método deve consistir numa análise económica exaustiva. Significa isto que as entidades reguladoras devem proceder a uma avaliação adequada das repercussões económicas e financeiras dos novos serviços ferroviários no contrato de serviço público em causa. Logo, por norma, a simples aplicação de limiares pré-estabelecidos não é considerada suficiente.

A avaliação dos impactos deve demonstrar se ficará ou não comprometido o equilíbrio económico do contrato. Significa isto que é necessário, mas não suficiente, identificar o impacto do novo serviço. A análise económica deve determinar em que medida o novo serviço prejudica o equilíbrio económico do contrato. Além disso, esse impacto deve ser especificamente imputável ao novo serviço e não a outros factores, como o clima económico geral. Em causa estão os contratos públicos de prestação de serviços entre origens e destinos servidos pelo novo serviço ferroviário proposto ou que abranjam serviços da mesma natureza, entre as mesmas origens e destinos, prestados num itinerário paralelo que possa ser afectado.

Para garantir o cumprimento dos princípios da igualdade e da não-discriminação, o método deve ser claro, transparente e não discriminatório. Deve ser tornado público e assentar numa consulta da parte interessada e no intercâmbio de informações com outras entidades reguladoras, de modo a garantir condições de concorrência adequadas. As suas especificidades podem evoluir com o tempo, nomeadamente para adaptação às orientações comuns definidas à luz da experiência das entidades reguladoras.

Critérios

A análise deve incidir no impacto económico do novo serviço no contrato de serviço público como um todo e não em serviços específicos. Conforme mencionado no considerando 12, tal significa que devem ser tidos em conta: 1) os custos líquidos para a autoridade adjudicante do contrato e 2) a rentabilidade dos serviços prestados pela empresa ferroviária ao abrigo do contrato. O simples facto de o novo serviço ser oferecido a um preço inferior ou nas mesmas faixas horárias que os serviços abrangidos pelo contrato de serviço público não permite concluir que o serviço iria comprometer o equilíbrio económico desse contrato.

Para a determinação do impacto do novo serviço na rentabilidade da empresa ferroviária e nos custos líquidos para a autoridade competente, o considerando 12 propõe que se considerem vários aspectos: a procura por parte dos passageiros, as tarifas, as modalidade de emissão de bilhetes, a localização e o número de paragens de ambos os lados da fronteira e o horário e a frequência do novo serviço. Contudo, a ponderação destes factores não constitui, só por si, a análise económica exigida pela directiva, nem é suficiente para se determinar se ficaria comprometido o equilíbrio económico do contrato. Estes aspectos são indicados apenas a título de exemplo. A lista não é exaustiva nem obrigatória.

Nem todos os impactos num contrato de serviço público poderão ser considerados um risco para o equilíbrio económico do contrato. Os impactos limitados ou pontuais, nomeadamente quando se inscrevem nos limites definidos no próprio contrato, não devem ser considerados «um risco». A avaliação deve demonstrar que é afectada a viabilidade dos serviços prestados ao abrigo do contrato de serviço público. Para se considerar que o equilíbrio ficaria comprometido, é necessário demonstrar que a viabilidade económica da prestação do serviço público com um nível de qualidade razoável ficaria também ela comprometida.

Neste contexto, não é suficiente demonstrar que a entrada do novo operador no mercado conduziria ao aumento da contribuição pública. Para se considerar que estaria comprometido o equilíbrio económico do contrato de serviço público em causa, esse aumento teria de ser substancial.

A presente comunicação interpretativa não prejudica a obrigação que incumbe aos Estados-Membros de adoptarem medidas de transposição para dar cumprimento ao disposto na Directiva 2007/58/CE.

(1)  Directiva 2007/58/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2007, que altera a Directiva 91/440/CEE do Conselho relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários, e a Directiva 2001/14/CE relativa à repartição de capacidade da infra-estrutura ferroviária e à aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária. A numeração dos artigos utilizada na presente comunicação remete para a última versão consolidada da Directiva 91/440/CEE (acto de base).