21.11.2009   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 281/1

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Em 27 de Abril de 2009, o Conselho examinou o programa de estabilidade actualizado de Chipre para o período 2008-2012.

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Nos últimos anos, Chipre registou um acentuado crescimento económico, numa média de cerca de 4 %, em condições de quase pleno emprego e baixa inflação. Segundo as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, o crescimento do PIB desacelerou ligeiramente para 3,7 % em 2008. Sob a influência da queda na procura externa, espera-se que o crescimento do PIB diminua para pouco mais de 1 % em 2009 e que continue positivo em 2010, ainda que abaixo do crescimento potencial. Desde o final de 2008, e em sintonia com o Plano de Relançamento da Economia Europeia, as autoridades cipriotas adoptaram diversas medidas fiscais para estimular a actividade económica em 2009, no correspondente a 1,5 % do PIB. Para além destas medidas discricionárias, a conjugação do abrandamento com um padrão de crescimento menos assente em receitas fiscais colocará as finanças públicas sob pressão. Chipre regista também importantes necessidades líquidas de financiamento face ao resto do mundo, o que reflecte não apenas as baixas poupanças líquidas do sector privado, mas também uma deterioração da situação líquida das administrações públicas. Por conseguinte, Chipre vê-se confrontado com o desafio de dinamizar o crescimento num período de recessão económica global grave e prolongada, ao mesmo tempo que procura resolver os desequilíbrios macroeconómicos existentes através da manutenção de políticas financeiras restritivas. A longo prazo, o país terá também de fazer face à necessidade de reforçar a sustentabilidade das finanças públicas em virtude do envelhecimento da população.

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O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que o crescimento do PIB real caia de 3,8 % em 2008 para 2,1 % em 2009, antes de recuperar para uma taxa média de quase 3 % durante o restante período de vigência do programa. Tendo em conta os dados actualmente disponíveis (2), este cenário parece basear-se em pressupostos de crescimento optimistas para 2009 e anos seguintes. Em particular, a mudança prevista na composição do crescimento no sentido de um contributo menos negativo das exportações líquidas tem por base um crescimento positivo das exportações em 2009, o que parece optimista tendo em conta o abrandamento das trocas comerciais e o nível de crescimento económico dos principais parceiros comerciais de Chipre. Por outro lado, espera-se que o consumo privado e o investimento sigam uma tendência favorável após 2009. Partindo de uma redução gradual do défice da balança comercial, o programa prevê uma diminuição lenta do défice externo de 12,4 % do PIB em 2008 para 10,2 % do PIB em 2012, o que é coerente com um crescimento mais moderado da procura interna. As projecções do programa em matéria de inflação afiguram-se realistas.

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Prevê-se que, em 2008, o excedente das administrações públicas tenha caído de 3,4 % do PIB registado em 2007 para 1 %, e o saldo estrutural (i.e., o saldo corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e temporárias, tal como calculado pelos serviços da Comissão com base na informação constante do programa) de 3,5 % para 0,75 % do PIB. Estas alterações reflectem principalmente quebras nas receitas, devidas a um abrandamento da actividade no sector do imobiliário e, em menor grau, derrapagens a nível das despesas. Especificamente, as subvenções e outras despesas foram responsáveis pelo aumento da despesa em cerca de 0,5 ponto percentual do PIB cada. O aumento das despesas ligadas à seca e às despesas associadas para manter o abastecimento de água, bem como às indemnizações pagas aos agricultores, representa 0,75 de ponto percentual do PIB. Acresce que as transferências sociais e outras medidas de coesão social (destinadas a pensionistas, pessoas com deficiência e beneficiários de prestações sociais) ascenderam a quase 0,5 ponto percentual do PIB de aumento suplementar das despesas. O excedente de 2008 está, no entanto, acima da meta de 0,5 % do PIB definida no programa de estabilidade de 2007, graças a receitas mais elevadas do que o previsto, a pagamentos de juros mais baixos e a um efeito de base positivo de 2007, quando o excedente orçamental definitivo atingiu 3,4 % do PIB contra uma previsão de 1,5 %. Embora a grande diminuição do saldo estrutural tenha sido afectada pela perda de receitas devida a efeitos decorrentes da composição do crescimento, no conjunto, a política orçamental foi pró-cíclica numa conjuntura ainda favorável.

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Segundo a actualização, o objectivo orçamental para o défice em 2009 foi fixado em 0,8 % do PIB, em linha com as previsões intercalares dos serviços da Comissão. Em comparação com o objectivo orçamental fixado na lei do orçamento de 2009 (1 % do excedente do PIB), aprovada pelo Parlamento em 18 de Dezembro de 2008, esta situação representa uma revisão em baixa de 1,75 pontos percentuais do PIB, que se explica por uma revisão em baixa das projecções das receitas totais, coerente com perspectivas de crescimento mais lento. A actualização prevê um declínio de 1,5 pontos percentuais do rácio despesa/PIB em 2009, comparativamente ao resultado de 2008, principalmente em virtude da redução da actividade do sector imobiliário e da deterioração da rentabilidade das empresas, bem como da ausência de receitas provenientes de dividendos de organizações semiestatais. Prevê-se que a despesa pública registe apenas uma ligeira subida. Os aumentos nas transferências sociais são compensados por poupanças no pagamento de juros. Em termos globais, a orientação da política orçamental será expansionista em 2009, da ordem de 1,5 % do PIB, de acordo com o Plano de Relançamento da Economia Europeia.

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O programa prevê que o défice nominal sofra uma deterioração gradual, passando de uma meta de 0,8 % do PIB em 2009 para 2,2 % em 2012. O excedente primário diminuirá paralelamente para passar de 1,5 % do PIB em 2009 para 0,2 % em 2011, antes de dar lugar a um défice de 0,2 % em 2012. O défice estrutural aponta para uma deterioração de 0,75 % do PIB em 2009 para cerca de 2 % do PIB em 2012, num contexto previsto de forte crescimento. Com base na metodologia comum, o saldo estrutural aponta para um desvio significativo relativamente ao objectivo de médio prazo, definido como um orçamento equilibrado em termos estruturais a partir de 2009. O aumento previsto do défice orçamental fica principalmente a dever-se sobretudo a um aumento das despesas primárias correntes, em especial os pagamentos sociais, os salários e outros gastos. A dívida pública bruta, estimada em 49,3 % do PIB em 2008, deverá diminuir para 44,2 % do PIB em 2012, graças a excedentes primários sustentados mas em rápida diminuição.

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Os resultados orçamentais estão sujeitos a uma revisão em baixa. Em especial, o cenário macroeconómico projectado na actualização parece assentar em pressupostos de crescimento favoráveis durante o período de vigência do programa. No que se refere às receitas, os riscos para as finanças públicas são, em particular em 2009-2010, maiores do que em anos anteriores e estão associados a uma possível contracção ainda mais drástica e a um reequilíbrio do crescimento económico para uma composição de crescimento menos rica em impostos. Tendo em consideração o esperado abrandamento económico e as pressões para estimular a procura interna através de um aumento da despesa pública, não é de negligenciar o risco de possíveis derrapagens. A evolução do rácio da dívida pode ser menos favorável do que o esperado na actualização, dados os riscos que pesam sobre o cenário macroeconómico e os objectivos orçamentais.

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O impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico é muito superior à média da UE, sobretudo devido ao aumento relativamente importante das despesas com pensões em percentagem do PIB nas próximas décadas, em parte porque o regime de pensões se encontra ainda numa fase de maturação. O programa introduz uma reforma das pensões recentemente adoptada, que se prevê reduzir o aumento das despesas nesta área. Não obstante, enquanto as projecções actualizadas não tiverem sido validadas pelo Comité de Política Económica, só podem ser consideradas como «projecções nacionais». Ainda que a situação orçamental em 2008 tenha em parte contribuído para compensar o impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico, a evolução orçamental prevista no programa poderia ter o efeito oposto. A melhoria dos excedentes primários a médio prazo e a aplicação de medidas suplementares destinadas a reduzir o aumento substancial das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico deveriam contribuir para reduzir os riscos elevados que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo.

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O quadro orçamental de Chipre tem demonstrado um historial positivo, ao exceder os objectivos orçamentais, num contexto de crescimento económico dinâmico. Num passado recente, o quadro foi melhorado graças à adopção do sistema contabilístico de gestão financeira (FIMAS), à adopção gradual a partir de 2006 de um quadro orçamental a médio prazo de três anos (MTBF) e à introdução em 2007 de uma orçamentação com base nos programas e nos resultados (PPB). Até agora, a prática de adopção de orçamentos suplementares ao longo do ano implicou um aumento das despesas correntes para lá da pretendida reafectação de fundos. Em conformidade com o programa, o novo quadro orçamental, quando plenamente aplicado, deverá acabar com esta prática e reforçar a eficácia do processo de orçamentação, contribuindo assim para conter a despesa. Ao mesmo tempo, o novo processo de orçamentação providenciaria uma base sólida para a reafectação de despesas a actividades destinadas a fomentar o crescimento, em linha com as prioridades do programa nacional de reformas. Contudo, o novo quadro está ainda numa fase inicial de aplicação e só deverá estar plenamente operacional em 2012.

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O governo cipriota não adoptou nenhum pacote específico para estabilizar o sector financeiro. Não obstante, a fim de restaurar a confiança no sistema bancário, o montante coberto pelo regime de garantia de depósitos foi aumentado de 40 000 para 100 000 euros. Por outro lado, o governo emitiu títulos do tesouro no início de Janeiro de 2009, com maturidade em Outubro que foi prolongada até Dezembro de 2009, para financiar as necessidades imediatas em termos de fluxos de tesouraria e aumentar as condições de liquidez no sistema bancário. O valor total ascende a 1,4 mil milhões de EUR (8 % do PIB), com cerca de metade a ser depositada em bancos e instituições de crédito.

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O governo cipriota adoptou um importante conjunto de medidas fiscais discricionárias em resposta à recessão económica. O pacote de incentivo para 2009 está em linha com o plano de relançamento e representa uma resposta adequada à recessão económica, ao proporcionar um apoio económico temporário à actividade económica em 2009. O custo orçamental total ascende a cerca de 1,5 % do PIB, com ¼ de ponto percentual a ser já incluído no orçamento de 2009. Visa atenuar o impacto da crise nos sectores económicos mais expostos, particularmente a construção (1,25 % do PIB) e o turismo (cerca de 0,25 % do PIB). O governo adoptou ainda uma medida específica para a provisão de empréstimos com condições favoráveis às famílias de baixos rendimentos para a aquisição da residência principal, com um impacto estimado na dívida de cerca de 1 % do PIB entre 2009 e 2013. No seu conjunto, o pacote é oportuno, direccionado e temporário e, em grande parte, responde aos principais objectivos políticos de curto prazo. A actualização inclui também um conjunto de medidas estruturais que, embora integrem a agenda política de reformas a longo prazo, ajudam a dar resposta aos actuais desafios da contracção económica. Estas medidas estão relacionadas com a agenda de reformas a médio prazo e as recomendações específicas por país propostas pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009 no âmbito da Estratégia de Lisboa para o crescimento e o emprego. Visam aumentar o potencial de crescimento, reforçar a competitividade e melhorar o capital físico e humano.

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A orientação orçamental global é expansionista durante o período do programa. Mais especificamente, observa-se um aumento significativo do défice orçamental a partir de 2009, acarretando um desvio significativo relativamente ao objectivo de médio prazo, que se afigura problemático tendo em conta o importante desequilíbrio externo da economia cipriota. Considerando os riscos a médio prazo, os objectivos orçamentais poderiam ser piores do que o previsto. Uma vez que, em virtude das elevadas necessidades de financiamento relativamente ao resto do mundo, Chipre dispõe de pouco espaço de manobra, uma nova deterioração orçamental nos últimos anos do programa não é compatível com a correcção dos desequilíbrios do país e o ajustamento no sentido da concretização do objectivo de médio prazo.

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No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa apresenta todos os dados obrigatórios e a maior parte dos dados facultativos (3).

i)

Implementar a política orçamental prevista para 2009 de acordo com o Plano de Relançamento da Economia Europeia e no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento, evitando, simultaneamente, uma nova deterioração das finanças públicas em 2009 relativamente ao objectivo;

ii)

Inverter o aumento do défice orçamental previsto em 2010 e nos anos seguintes, através de uma limitação do aumento das despesas, a fim de garantir a solidez da situação orçamental a médio prazo;

iii)

Tendo em conta o impacto projectado das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico, reforçar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, prosseguindo a reforma dos sistemas de saúde e pensões.