20.3.2009   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 66/1

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Em 10 de Março de 2009, o Conselho examinou o programa de estabilidade actualizado da Alemanha relativo ao período de 2008-2012.

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Enquanto economia altamente orientada para a exportação e fortemente especializada em bens de investimento, a Alemanha é severamente afectada pela recessão mundial. O crescimento real do PIB desacelerou drasticamente em 2008 devido a um menor crescimento das exportações. Uma série de instituições financeiras, nomeadamente os Landesbanken, teve de suportar perdas substanciais derivadas da crise financeira. O impacto directo da crise financeira na economia foi, porém, limitado por balanços globalmente sólidos das empresas, pela forte competitividade dos preços e pelo facto de a Alemanha não estar a registar uma correcção no mercado da habitação. Os grandes desafios a curto prazo são restaurar a confiança no sector financeiro, assegurar o acesso ao financiamento empresarial, facilitar os ajustamentos no mercado de trabalho para responder a um desemprego em crescimento e reforçar a procura interna. Beneficiando de uma consolidação orçamental bem sucedida, o orçamento das administrações públicas esteve perto do equilíbrio em 2007 e 2008. Neste contexto, a Alemanha adoptou dois pacotes de incentivo orçamental no Outono de 2008 e Janeiro de 2009, que têm vista apoiar o consumo privado, encorajar o investimento privado e público, assegurar o acesso ao financiamento, evitar despedimentos e melhorar o acesso à formação, e incluem medidas para ajudar a indústria automóvel. As quebras das receitas e as despesas mais elevadas resultantes destas medidas e dos estabilizadores automáticos vão conduzir a um défice nas finanças públicas. Além disso, os passivos eventuais no contexto de operações em grande escala de salvamento dos bancos constituem riscos adicionais para o orçamento. Um quadro orçamental eficaz ajudará a apoiar a consolidação financeira logo que a crise se atenue.

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O cenário macroeconómico subjacente à adenda de Janeiro prevê que o crescimento real do PIB irá cair de 1,25 % em 2008 para — 2,25 % em 2009, antes de recuperar para 1,25 % a partir de 2010. Com base nos dados actualmente disponíveis (2), este cenário baseia-se em pressupostos de crescimento plausíveis até 2009 e um tanto optimistas a partir de 2010. Em especial, a recuperação do consumo privado em 2010 poderá se mais moderada do que se espera, caso a crise económica conduza a uma diminuição mais acentuada do emprego. As projecções macroeconómicas têm em conta as medidas de incentivo adoptadas, mas não quantificam o seu impacto económico esperado. As projecções do programa em matéria de inflação afiguram-se realistas.

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O défice das administrações públicas para 2008 é estimado em 0,1 % do PIB nas previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, comparativamente ao objectivo de 0,5 % do PIB fixado na actualização do programa de Dezembro de 2007. Este resultado, que superou as expectativas, deveu-se a substanciais receitas excepcionais, apesar da reforma do imposto sobre as sociedades e de um corte nas contribuições para a segurança social. As receitas mais elevadas dos impostos directos são o reflexo de um maior crescimento dos salários e do emprego e dos correspondentes efeitos por via do fiscal drag. Parte da receita adicional foi utilizada para financiar a redução das contribuições para a segurança social e os gastos extraordinários. As despesas foram 0,75 % do PIB superiores ao previsto, devido principalmente a medidas pontuais associadas a operações de salvamento dos bancos e a despesas mais elevadas com prestações de reforma em consequência das mudanças pontuais na fórmula de ajustamento das pensões.

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O objectivo para o saldo das administrações públicas em 2009 é um défice de 3 % do PIB, o que está em sintonia com as previsões intercalares dos serviços da Comissão. O alargamento do défice reflecte as perdas de receitas fiscais e maiores despesas devido aos estabilizadores automáticos (cerca de 1,5 % do PIB) e às medidas de incentivo tomadas em resposta à crise (cerca de 1,5 % do PIB). Prevê-se um aumento de 2,5 pontos percentuais do rácio despesas/PIB e uma queda de 0,5 pontos percentuais do rácio receitas/PIB. Estima-se que o défice estrutural (tal como recalculado pelos serviços da Comissão com base nas informações facultadas no programa) se alargue em cerca de 1,5 pontos percentuais.

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O objectivo orçamental de médio prazo é manter um orçamento das administrações públicas perto do equilíbrio em termos estruturais (corrigido de variações cíclicas e líquido de medidas pontuais). De acordo com o programa, tal implica um défice estrutural de 0-0,5 % do PIB. Não se espera que o objectivo orçamental de médio prazo seja alcançado no período de vigência do programa. No entanto, a consolidação orçamental deverá ser retomada depois de o défice ter atingido um pico de 4 % do PIB, acima do valor de referência previsto no Tratado, em 2010, 3 % do PIB em 2011 e 2,5 % do PIB em 2012. As projecções na adenda de Janeiro assentam num cenário de políticas inalteradas e implicam uma consolidação essencialmente baseada nas despesas após 2010. Prevê-se que o rácio receitas/PIB caia 1,5 pontos percentuais no período de 2008-2010 para 42,5 %, permaneça a esse nível em 2011 e recupere 0,5 pontos percentuais em 2012. O rácio despesas/PIB irá aumentar 2,5 pontos percentuais entre 2008 e 2010, devendo cair depois um ponto percentual.

A evolução das receitas e despesas em 2010 é induzida principalmente pelas medidas de incentivo orçamental em resposta à crise. As medidas de apoio ao processo de consolidação após 2010 não são especificadas. A expiração de certas medidas de incentivo e o fundo de reembolso da dívida poderiam apoiar os esforços de consolidação. O agravamento dos défices, o menor crescimento nominal do PIB e os ajustamentos défice-dívida em 2008, que reflectem primariamente as operações de salvamento dos bancos, contribuem para um aumento de 7 pontos percentuais do rácio dívida/PIB que atingirá 72,5 % do PIB durante o período de vigência do programa.

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Os resultados orçamentais estão sujeitos a uma revisão em baixa, em especial a partir de 2010. Primeiro, os pressupostos macroeconómicos subjacentes estão sujeitos a incertezas quanto à duração, extensão e impacto da crise financeira. Parecem ser um tanto optimistas, nomeadamente para 2010 e subsequentemente, altura em que se prevê que uma rápida recuperação irá permitir que o crescimento real do PIB regresse ao seu potencial. Em segundo lugar, existe um outro risco que pesa sobre as projecções, nomeadamente a falta de suficiente empenhamento a todos os níveis governamentais em termos de disciplina de despesa. Em terceiro lugar, advêm riscos consideráveis da falta de informação sobre as medidas previstas para apoiar a consolidação planeada após 2010, nomeadamente dado o carácter permanente de uma grande parte das medidas de incentivo orçamental. Em virtude dos riscos negativos para os objectivos do défice, a evolução do rácio da dívida pode igualmente revelar-se menos benigna do que previsto. Da crise financeira decorrem directamente riscos adicionais para as contas públicas, nomeadamente de possíveis novas injecções de capital e de potenciais aquisições maioritárias de bancos (com um impacto na dívida, embora não se possa excluir um certo efeito sobre o défice) ou de garantias bancárias (que apenas afectam o défice e a dívida, se e quando forem pedidas).

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O nível do impacto orçamental do envelhecimento demográfico a longo prazo está próximo da média da UE e, graças às reformas do sistema de pensões já adoptadas, as despesas com pensões registam um aumento ligeiramente mais limitado do que em muitos outros países. Enquanto a situação orçamental em 2008, tal como estimada na adenda, teria contribuído para compensar em parte o impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico, o resultado será o oposto se as projecções orçamentais se materializarem. Além disso, o actual rácio dívida bruta/PIB situa-se acima do valor de referência previsto no Tratado. A consecução, a médio prazo, de excedentes primários elevados contribuiria para reduzir os riscos médios para a sustentabilidade das finanças públicas. Os riscos supramencionados ligados aos sistemas de estabilização do sector financeiro (por exemplo, recapitalização, garantias) introduzidos pela Alemanha poderão ter um potencial impacto negativo na sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, primariamente através do seu impacto na dívida pública, embora alguns dos custos do apoio público possam ser recuperados no futuro.

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Apesar da solidez geral das finanças públicas e das regras orçamentais, ainda há margem para melhorias no quadro orçamental institucional da Alemanha. O Conselho saúda o progresso alcançado com o estabelecimento de uma nova regra orçamental que prevê um limite de 0,35 % do PIB para o défice estrutural federal em tempos normais e orçamentos estruturalmente equilibrados dos Länder. A regra será consagrada na Constituição alemã ainda durante a actual legislatura e tornar-se-á operacional até 2011, com períodos de transição para o governo federal até 2015, e para os Länder, até 2019. Além disso, o governo planeia uma reforma do sistema federal de elaboração do orçamento e de contabilidade, colocando mais a tónica na avaliação das receitas e despesas com base nos resultados.

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Com vista a estabilizar o sector financeiro, as autoridades alemãs estabeleceram um fundo de estabilização do mercado financeiro para fornecer capital (80 mil milhões de euros, cerca de 3 % do PIB) e garantias de crédito (400 mil milhões de euros, cerca de 16 % do PIB), o qual estará operacional até ao fim de 2009. Já em 2007 e 2008, o governo alemão esteve envolvido a nível federal e regional em operações em grande escala de salvamento de bancos, fornecendo capital e garantias. Além disso, em 2008, o governo alemão ofereceu uma garantia ilimitada para todos os depósitos bancários privados. Em discussão estão outras iniciativas para aliviar os balanços bancários de activos problemáticos. Os passivos eventuais resultantes dessas medidas de salvamento constituem riscos adicionais para o orçamento.

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Em sintonia com o plano de relançamento, aprovado em Dezembro pelo Conselho Europeu, a Alemanha decidiu tomar importantes medidas de incentivo orçamental para 2009 e 2010 (cerca de 3,5 % do PIB ao longo de dois anos), as quais são consideradas como uma resposta adequada à recessão económica. As medidas visam essencialmente apoiar o rendimento, incentivar o investimento privado e público, evitar despedimentos e melhorar a formação, bem como apoiar as empresas com restrições de crédito e a indústria automóvel. Estão geralmente em conformidade com o plano de relançamento, são especificamente orientadas e atempadas, embora o efeito do incentivo se faça sentir com um certo atraso. No entanto, embora algumas das medidas sejam de natureza temporária, uma grande parte delas será permanente. Desta forma, não é assegurada a plena reversibilidade das medidas adoptadas em resposta à crise. No entanto, o prazo previsto de reembolso da dívida e uma nova regra orçamental contribuirão para o necessário processo de consolidação orçamental quando a crise se atenuar. A recuperação será apoiada por medidas estruturais como o apoio à inovação no sector privado, a melhoria dos serviços de emprego e um melhor acesso de banda larga no âmbito da estratégia prevista no âmbito da banda larga. Estas medidas estão relacionadas com a agenda de reformas a médio prazo e as recomendações específicas por país propostas pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009 no âmbito da Estratégia de Lisboa para o Crescimento e o Emprego. Além disso, as mudanças temporárias em matéria de procedimentos aplicáveis aos contratos públicos visam acelerar o investimento em infra-estruturas.

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Em resposta à recessão económica, a orientação orçamental geral em 2009 e 2010 é expansionista. No último ano, espera-se que o défice exceda o valor de referência. Para 2011, o programa visa uma considerável melhoria estrutural (de um ponto percentual), a prosseguir, embora em menor escala, em 2012. Embora o ritmo de redução do défice esteja geralmente em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, no período de vigência do programa não será alcançada uma margem de segurança suficiente para evitar que o défice ultrapasse o limite de 3 % do PIB, estando a via de consolidação delineada sujeita a riscos consideráveis. Finalmente, o rácio da dívida irá aumentar ao longo do período de vigência do programa, devido à orientação expansionista em 2009 e 2010 e às transacções financeiras ligadas às operações de salvamento dos bancos.

(13)

No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa omite certos dados obrigatórios e facultativos (3).

i)

implementar a política orçamental para 2009 e 2010 tal como planeado, incluindo as medidas de estímulo em sintonia com o plano de relançamento e no quadro do PEC, inverter o incentivo orçamental a fim de apoiar uma consolidação orçamental significativa em direcção ao objectivo de médio prazo, com início em 2011, o mais tardar;

ii)

para o efeito, reforçar o quadro financeiro institucional mediante a aplicação da nova regra orçamental tal como actualmente prevista, a fim de apoiar o curso de consolidação necessário após 2010;

iii)

dar uma atenção renovada às medidas que reforçam a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas e anular, como previsto, o desvio da fórmula de ajustamento das pensões em 2008.