30.12.2006   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 325/73

1.1

Em complemento das medidas de segurança adoptadas nos sectores da aviação e da navegação marítima, a Comissão elaborou uma proposta de regulamento para a melhoria da segurança da cadeia de abastecimento dos transportes terrestres, a qual é obrigatória para os Estados-Membros e facultativa para as empresas.

1.2

A Comissão define «cadeia de abastecimento» como incluindo todo o transporte e operações e procedimentos relacionados com o transporte, com início no local de produção e fim no ponto de destino da carga. Refere, além disso, que a presente proposta diz respeito exclusivamente ao transporte de mercadorias e que o transporte de passageiros será eventualmente abordado numa fase posterior.

1.3

O objectivo da proposta é, além da melhoria da segurança da cadeia de abastecimento, a fixação de um quadro comum europeu sistemático desta matéria, sem comprometer o mercado comum dos transportes e as medidas de segurança existentes. Também adverte para a necessidade de evitar encargos e procedimentos administrativos desnecessários aos níveis europeu e nacional.

1.4

O Comité entende que, dada a interdependência dos modos de transporte internos (por via navegável interior, por via rodoviária, por via ferroviária e também por pipeline), é necessária uma abordagem coordenada, até porque se sabe que o elo mais fraco determina a resistência de toda a cadeia, de abastecimento neste caso.

1.5

No entanto, as medidas propostas deverão ser eficazes, tendo no seu ponto de mira a estratégia de Lisboa, e não implicarem uma carga administrativa mais pesada e/ou distorções na concorrência dentro de cada um dos modos de transporte e entre si. O Comité tem grandes dúvidas quanto à consecução dos objectivos definidos nesta proposta, já que envolvem no seu conjunto uma grande carga burocrática. Entende, além disso, que os custos administrativos associados à introdução do regulamento acabarão por sobrecarregar os empregadores e os trabalhadores dos sectores envolvidos. Por esta razão, haveria igualmente que identificar claramente as vantagens associadas ao regime de «operador seguro» e a sua influência para a cadeia de abastecimento, por forma a evitar que esta fique sujeita a sérios riscos de distorção que possam levar ao aumento dos custos de todo o sector económico, sem obtenção dos correspondentes benefícios.

1.6

O Comité deplora, neste contexto, a falta de medidas para proteger adequadamente a infra-estrutura física contra atentados terroristas. Justamente porque os modos de transporte internos utilizam infra-estruturas tais como pontes, túneis, viadutos, e também a rede de pipelines, as propostas para a segurança das cadeias de abastecimento deveriam ser acompanhadas de medidas destinadas a melhorar a infra-estrutura física.

1.7

A proposta da Comissão de atribuir aos Estados-Membros a responsabilidade pela adopção de medidas de segurança é, na opinião do Comité, acertada. O mesmo se pode dizer, em princípio, da criação em cada Estado-Membro de uma autoridade especial incumbida da coordenação, execução e acompanhamento da aplicação das medidas propostas. O Comité considera, todavia, que a proposta da Comissão não tem o alcance exigido pelo papel crucial desta autoridade.

1.8

O Comité apreciaria que, na elaboração de novas propostas no âmbito da segurança, se inventariasse as características dos modos de transporte e tivesse em conta as medidas de segurança já aplicáveis aos vários modos de transporte de mercadorias, bem como as recomendações que lhes são inerentes. Face às diferenças de natureza dos modos de transporte — por exemplo, nos transportes rodoviários operam umas 500.000 empresas, a maioria delas de pequenas dimensões –, é preciso conceber medidas adequadas a cada um deles.

1.9

Dado o impacto das medidas preconizadas em cada um dos segmentos de transporte, o Comité estima que a proposta da Comissão seria mais convincente se indicasse explicitamente as vantagens para os operadores. Na situação actual, pode-se perguntar se isso representa realmente alguma vantagem, sabendo-se que os transportes internacionais deixaram de estar sujeitos a controlos sistemáticos nas fronteiras.

1.10

Cabe aos próprios Estados-Membros definir estes requisitos num quadro regulamentar aplicável aos «operadores seguros». Se assim não for, não haverá, segundo o Comité, qualquer garantia para um sistema harmonizado na União Europeia.

1.11

O financiamento das medidas propostas ficará a cargo de cada um dos Estados-Membros, o que parece ao Comité uma boa ideia sob o ponto de vista da subsidiariedade. Os custos de investimento na segurança e as despesas correntes com a segurança deveriam ser imputáveis aos operadores que adoptam medidas de segurança e repercutir-se nos preços ou tarifas que praticam. Além disso, o Comité considera que a Comissão deveria realçar mais na sua proposta as vantagens associadas ao regime de «operador seguro».

1.12

No atinente ao papel da Comissão, o Comité defende que a União Europeia deveria prever meios financeiros suficientes para ajudar os países terceiros a alcançar o nível de segurança exigido aos Estados-Membros. Na opinião do Comité, isso é fundamental, dado o carácter internacional do transporte de mercadorias.

2.1

Na sua comunicação ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões (COM(2006) 79 final), de 27 de Fevereiro de 2006, ora sub judice, a Comissão refere o terrorismo como uma das maiores ameaças para a democracia e a liberdade.

2.2

Segundo a Comissão, continua a ser muito real o risco de um atentado terrorista tendo como alvo os transportes de mercadorias, não obstante as medidas de segurança mais rigorosas entretanto adoptadas. Na Europa, foi reforçada a segurança da aviação e dos aeroportos, bem como a segurança marítima e dos terminais portuários.

2.3

No Regulamento (CE) n.o 2320/2002 está previsto um quadro regulamentar europeu para a segurança da aviação civil e dos aeroportos. O Regulamento (CE) 725/2004 ocupa-se da segurança marítima e dos terminais portuários e a Directiva 2005/65/CE propõe medidas para melhorar a segurança das instalações portuárias.

2.4

O Comité também não poderia, obviamente, deixar de se pronunciar sobre um assunto tão candente. Adoptou, com efeito, vários pareceres, sobretudo no âmbito dos transportes aéreos e marítimos, designadamente, os atribuídos aos relatores Bredima-Savopoulou e McDonogh, respectivamente, sobre a protecção dos navios e das instalações portuárias e sobre a segurança da aviação (civil). No que se refere aos transportes terrestres, remetemos para o parecer exploratório do relator J. Simons sobre «A segurança dos modos de transporte» de 14 de Dezembro de 2005.

3.1

A Comissão alerta para a necessidade de reforçar a segurança do transporte terrestre de mercadorias e recorda não haver actualmente regulamentação que abranja toda a cadeia europeia de abastecimento por esta via. Define, neste contexto, a cadeia de abastecimento como incluindo todo o transporte e operações e procedimentos relacionados com o transporte, com início no local de produção e fim no ponto de destino da carga.

3.2

Em aditamento às medidas comunitárias em vigor para a segurança dos transportes, a Comissão propõe uma acção comunitária destinada a reforçar a segurança da cadeia de abastecimento dos transportes terrestres, cujo carácter é obrigatório para os Estados-Membros e facultativo para os «operadores do abastecimento». A Comissão refere igualmente que a presente proposta não abrange a segurança do transporte de passageiros, em particular de sistemas de transporte em massa, que poderá ser abordada eventualmente numa fase posterior.

3.3

O projecto de regulamento proposto incide nos seguintes modos de transporte de mercadorias: navegação interior, transporte ferroviário e transporte rodoviário.

3.4

A Comissão apresenta, em simultâneo com a proposta de regulamento, uma comunicação enunciando os aspectos relacionados com a segurança do transporte de mercadorias e expondo os motivos pelos quais a proposta de regulamento é a abordagem mais realista e mais certeira para o reforço da segurança deste modo de transporte na Europa.

3.5

Os objectivos da proposta da Comissão mencionados na Comunicação sobre o «Reforço da segurança das cadeias de abastecimento» são:

3.6

Para alcançar estes objectivos, a Comissão aponta as seguintes medidas:

3.7

O presente parecer procurará analisar as medidas propostas pela Comissão e avaliar, com base nesta análise, em que medida será possível realizar os objectivos almejados pela Comissão.

4.1

Antes de passarmos ao conteúdo da comunicação e da proposta de regulamento, convém haver clareza quanto à terminologia utilizada. Assim, fala-se no texto inglês de «security», no neerlandês de «beveiliging» e no alemão de «Sicherheit». Embora em várias línguas da União Europeia não haja diferença entre o conceito de «segurança», no sentido de protecção contra o terrorismo, e de «segurança», no sentido de fiabilidade técnica, em alemão essa diferença existe. No texto, o termo «Sicherheit» terá de ser substituído por «Sicherung». O que está em causa é, afinal, «beveiliging» e não «veiligheid».

4.2

A Comissão entende que, havendo já regulamentação europeia no âmbito da segurança da aviação e dos aeroportos e da navegação marítima e dos portos, conviria dar-lhe sequência com disposições específicas para os modos de transporte terrestres.

4.3

Na opinião do Comité, a Comissão ignora o facto — aliás, por ela constatado — de que os modos de transporte «aviação» e «navegação marítima» apresentam características totalmente diversas dos modos de transporte «navegação interior», «transporte ferroviário» e «transporte rodoviário». Enquanto na aviação e na navegação marítima se pode falar de um número reduzido de operadores, a navegação interior e o transporte rodoviário de mercadorias são sectores explorados por um grande número de empresas individuais (aproximadamente 500.000) que operam num mercado com margens de lucro muito pequenas ou até negativas. Se contarmos com os produtores das mercadorias, no início da cadeia de abastecimento, chegamos a um número total de 4,7 milhões de empresas. O Comité vê neste facto um obstáculo adicional à adopção de medidas tal como são concebidas pela Comissão.

4.4

O Comité concorda com a Comissão quando diz ser impossível na prática estabelecer, numa única operação abrangente, regras e medidas de segurança para a cadeia de abastecimento dos transportes terrestres. Considera, por isso, mais realista um quadro de requisitos de segurança mínimos que evoluam gradualmente em função dos avanços tecnológicos e dos riscos, com o fito de assegurar um nível de segurança satisfatório num ambiente operacional.

4.5

Como se sabe, é o elo mais fraco que determina a resistência de uma cadeia, uma asserção que se aplica perfeitamente à segurança da cadeia de abastecimento. A Comissão assinala que cada operador ou cada elo da cadeia de abastecimento apenas deverá ser responsável pela segurança das suas próprias actividades e que o somatório das medidas de segurança individuais dos vários operadores define a segurança de toda a cadeia. O Comité entende, também, que cada operador deve assumir a responsabilidade pela sua parte da cadeia de abastecimento. O risco de atentados terroristas não se reporta apenas ao elo individual de um operador, mas também e muito mais aos pontos de transbordo da infra-estrutura.

4.6

No ver do Comité, os riscos associados à infra-estrutura física e à segurança são os mais subestimados pelos governos dos Estados-Membros. Não faz sentido investir na segurança de elos individuais da cadeia de abastecimento se as autoridades não investirem, simultaneamente, na infra-estrutura física com o objectivo de elevar ao máximo o seu grau de segurança.

4.7

Face ao grande número de empresas potencialmente afectadas pelas medidas propostas, estas apenas serão eficazes se cada Estado-Membro designar uma autoridade competente para a segurança da cadeia de abastecimento para coordenar, implementar e acompanhar a aplicação das medidas preconizadas pelo regulamento em apreço. O Comité presume que a proposta da Comissão é a mais acertada mas, face ao papel crucial desta instância, tem para si que ela fica muito aquém do alcance previsto.

4.8

Para conseguir condições equitativas na UE, é fundamental que a obtenção do estatuto de «operador seguro» obedeça em todos os Estados Membros aos mesmos critérios de avaliação. Uma empresa de transporte, por exemplo, da Polónia deveria satisfazer os mesmos requisitos para a obtenção deste estatuto que um seu homólogo de Portugal ou da Grécia. Teremos assim uma base para o reconhecimento mútuo deste rótulo de qualidade em matéria de segurança. Mas a proposta da Comissão não oferece ainda garantias suficientes para a igualdade de tratamento. É certo que os anexos incluem uma lista com os requisitos mínimos a cumprir, mas o Comité não a considera suficiente para a criação de condições equitativas.

4.9

Justamente numa época eivada do espírito da Estratégia de Lisboa, em que os Estados-Membros se esforçam por reduzir drasticamente a carga burocrática no sector de cargas e descargas e de transportes, a Comissão avança com uma proposta deste tipo. Por mais compreensível que seja o seu contexto, os custos administrativos decorrentes da introdução do regulamento serão suportados pelos empregadores e pelos trabalhadores dos sectores envolvidos. O Comité entende, por isso, que as autoridades nacionais e internacionais deveriam investir também em termos financeiros.

4.10

Além disso, a proposta apenas aflora casualmente o impacto das medidas sugeridas sobre o rótulo de qualidade em matéria de segurança («operador seguro») para as empresas e os trabalhadores do sector dos transportes terrestres. Segundo elas, os trabalhadores terão de frequentar cursos especializados para aprenderem a lidar com as diversas situações e as empresas terão de adoptar um leque de medidas de segurança muito onerosas. Não explicitam, contudo, se os encargos daí decorrentes serão imputados ao comitente ou ao cliente.

4.11

O Comité considera que a proposta da Comissão não é suficientemente concreta quanto às vantagens do regime de «operador seguro», já que não fica claro de que forma estas se traduzem na prática e qual a sua amplitude.

4.12

O Comité pergunta-se se a Comissão, ao ajuizar sobre a proposta de regulamento, teve em conta as medidas já adoptadas em diversos sectores. Por exemplo, ao transporte rodoviário de mercadorias aplica-se, apenas a uma parte mas a mais vulnerável, o Acordo Europeu relativo ao Transporte Internacional de Mercadorias Perigosas por Estrada (ADR) e à navegação interior o Acordo Europeu sobre o Transporte Internacional de Mercadorias Perigosas por Navegação no Reno (ADNR), mais concretamente as disposições contidas em 1.10. Também há acordos análogos para o transporte de mercadorias por caminho-de-ferro. Na opinião do Comité, a Comissão deveria ter ponderado se não seria tão ou mais eficaz adaptar as medidas existentes, em vez de apresentar uma nova proposta. É difícil de inferir do teor desta se a Comissão chegou a pensar nesta hipótese, que teria reduzido a carga administrativa.

4.13

A Comissão sustenta ainda que, a partir do momento em que uma empresa adquire o estatuto de «operador seguro», as suas operações de carga ficarão sujeitas a muito menos controlos nos portos e nas fronteiras. Contudo, a proposta da Comissão não dá qualquer garantia de que tal acontecerá nem prevê acordos nesse sentido. O Comité tem para si que é preciso persuadir os operadores e as empresas individuais de que serão recompensados pelos seus esforços. O argumento de que perderão menos tempo nos postos fronteiriços não é pertinente, pelo simples facto de ter deixado de haver controlos sistemáticos nas fronteiras internas.

4.14

O Comité estima que as medidas de segurança não deverão, pela sua natureza, atentar contra certos direitos fundamentais estabelecidos, como o direito de representação das empresas ou dos sindicatos ou do pessoal externo à empresa envolvido temporariamente nas suas actividades, por exemplo, nas cargas e descargas.

4.15

Além disso, o Comité chama a atenção para os problemas que poderão surgir, sobretudo no transporte rodoviário internacional. Os motoristas sentem-se tão inseguros nos parques de estacionamento das auto-estradas que já não se atrevem a pernoitar nesses locais, o que resulta no cumprimento deficiente da regulamentação sobre períodos de descanso e, por arrastamento, no aumento da insegurança na circulação rodoviária. O Comité entende que é imperioso investir mais na segurança dos parques de estacionamento, sobretudo se estes são utilizados para o repouso dos motoristas que realizam transportes internacionais. Convida, por isso, a Comissão a prestar atenção a este problema e a avançar com propostas que garantam uma situação mais segura.

5.1

Antes de abordar as medidas propostas pela Comissão para aumentar a segurança, é aconselhável averiguar que medidas já foram adoptadas especificamente para os modos de transporte terrestre.

5.2

O sector da navegação interior conta com os portos marítimos para as operações de carga e descarga. Neste caso aplica-se já o Código Internacional para a segurança dos navios e das instalações portuárias (ISPS).

5.3

O transporte ferroviário é marcado por uma cultura que confere extraordinária importância à segurança do pessoal, dos passageiros e do material. Neste contexto, seria útil reforçar o princípio de uma avaliação flexível e concreta dos riscos. Na definição de medidas de segurança importa, por isso, dedicar especial atenção aos pontos mais vulneráveis como estações de caminhos-de-ferro e instalações de triagem. Quanto às medidas de segurança previstas para o transporte internacional de mercadorias por caminho-de-ferro, é melhor aguardar as recomendações da União Internacional dos Caminhos-de-Ferro (UIC).

5.4

O transporte rodoviário de mercadorias, seja por empresas especializadas seja por empresas que transportam elas próprias as suas mercadorias, é realizado por um grande número de operadores, sobretudo pequenas e microempresas, o que torna o sector muito vulnerável. A organização internacional de cúpula — União Internacional dos Transportes Rodoviários (IRU) — elaborou «Orientações para a Segurança dos Transportes Rodoviários» destinadas especificamente a gestores, motoristas e comitentes, bem como um quadro contratual para a cooperação voluntária com as autoridades aduaneiras.

5.5

Os princípios fundamentais que subjazem às Orientações para a Segurança referidas no ponto 5.4 são:

5.6

O Comité gostaria de chamar a atenção para a posição especialmente vulnerável das condutas de transporte (pipelines). A Comissão não faz qualquer referência no seu documento a este modo de transporte, porventura complexo na óptica da segurança mas que, dado o número reduzido de operadores, é até mais fácil de gerir. O Comité recomenda, por isso, mais atenção à protecção dos pipelines, que são não só um modo de transporte como também uma infra-estrutura.

5.7

De acordo com a suposição expressa no ponto 4.7, o Comité divisa efectivamente vantagens na designação por cada Estado-Membro de uma autoridade competente para coordenar, implementar e acompanhar a aplicação das medidas relativas à segurança, mas apenas se lhe forem conferidas, para além de responsabilidade, competências suficientes para intervir. Ora, esta possibilidade não está explícita na proposta de regulamento em apreço. O Comité sugere, justamente agora que é possível concretizá-la mediante um regulamento, que é um instrumento vinculativo, a previsão de orientações nesse sentido que permitam uma abordagem uniforme em todos os Estados-Membros.

5.8

Na proposta de regulamento é proposto aos Estados-Membros o estabelecimento de um regime nacional pela instância nacional competente para a concessão do estatuto de «operador seguro» a operadores da cadeia de abastecimento que desenvolvam uma das actividades nele descritas. Este estatuto será atribuído por períodos de três anos, podendo ser renovado se o «operador seguro» continuar a satisfazer os requisitos mínimos estabelecidos no presente regulamento. A partir do momento em que obtiver este estatuto, será controlado com menos severidade.

5.9

O Comité é de opinião que a Comissão tem uma ideia demasiado optimista sobre esta matéria. A proposta de regulamento não é muito clara quanto ao estabelecimento de uma estrutura com uma única autoridade competente por Estado-Membro nem quanto ao procedimento e aos critérios para a atribuição do estatuto de «operador seguro».

5.10

A comunicação apensa estabelece que os operadores terão de cumprir determinados requisitos de segurança mínimos. Cabe, segundo ela, aos próprios Estados-Membros definir estes requisitos num quadro regulamentar aplicável aos «operadores seguros». Mas se for cada Estado-Membro a decidir sobre eles, não haverá qualquer garantia de um sistema harmonizado na União Europeia. O Comité receia, de facto, que a falta de exigências quanto à forma e ao conteúdo dos requisitos mínimos dê origem a um sistema impossível de aferir. Tal como foi já foi referido no ponto 4.8, o Comité tem sérias dúvidas quanto à possibilidade de obter por esta via as condições equitativas almejadas. Convinha que a Comissão procurasse encontrar a melhor forma de os Estados Membros conferirem o mesmo conteúdo e o mesmo peso ao estatuto de «operador seguro».

5.11

O sistema de reconhecimento mútuo do estatuto de «operador seguro» redundará necessariamente num tratamento desigual e, portanto, numa certa forma de distorção da concorrência.

5.12

O Comité adverte que o conteúdo do conceito de «operador seguro» pode variar consoante o modo de transporte. Por exemplo, o mercado dos transportes ferroviários é composto por um número reduzido de grandes empresas, enquanto o sector de transportes rodoviários conta com umas 500.000 empresas, na sua maioria de pequenas dimensões.

5.13

O Comité não está convencido dos benefícios do estatuto de «operador seguro» enunciados no artigo 6.o da proposta de regulamento. Segundo ele, os Estados-Membros deveriam dar certas facilidades aos «operadores seguros» e procurar simplificar os procedimentos relacionados com medidas de controlo da segurança («tratamento acelerado»). A crer na Comissão, este facto levaria a controlos de segurança menos severos. O Comité considera, todavia, esta formulação de tal modo vaga que coloca grandes reticências à sua viabilidade na prática.

5.14

Infere-se do exposto que o financiamento, seja qual for a modalidade escolhida, dependerá da aplicação das medidas propostas, pelo que uma clarificação do âmbito de competências e de cooperação entre o Estado-Membro e o «operador seguro» se afigura indispensável. Ora, este facto representa, na opinião do Comité, uma grande sobrecarga para os Estados-Membros, já que a criação e a manutenção do sistema sugerido pela Comissão representam custos muito elevados, dada a dispersão dos grupos-alvo.

5.15

Seria lógico imputar às instâncias competentes dos Estados-Membros os custos decorrentes da definição das regras e do controlo da sua aplicação. Além disso, a União Europeia deveria disponibilizar os meios necessários para, através das modalidades existentes, ajudar os países terceiros a alcançarem o nível de segurança exigido aos Estados-Membros. Tal é fundamental, dado o carácter internacional do transporte de mercadorias por terra ou por vias de navegação interior.

5.16

Os custos do investimento na segurança e as despesas correntes com a segurança que lhe são intrínsecos (despesas de pessoal, prémios de seguro e despesas de informação) deveriam ser imputados aos operadores que adoptam medidas de segurança e repercutidos nos preços ou tarifas que praticam. Neste contexto, seria de aventar a hipótese de reduzir os prémios de seguro a pagar pelas empresas que adquirirem o estatuto de «operador seguro». Restaria ainda examinar a situação em que um operador seguro e um operador que não tem esse estatuto operem, em paralelo, no mercado de transporte, o que pode levar à formação de um grupo de operadores que presta serviços seguros, mas mais caros, e outro grupo que, não tendo de suportar custos atinentes ao aumento das normas de segurança, pode, por esta razão, oferecer serviços mais baratos.

5.17

No considerando n.o 11 do projecto de regulamento em apreço, a versão neerlandesa usa acertadamente o termo «gevestigd» (operadores estabelecidos, na versão portuguesa). O Comité chama a atenção para o facto de outras versões linguísticas terem optado pela formulação «actividades desenvolvidas» (por exemplo, a polaca), que tem um significado totalmente diferente.