1.

Os Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) resultam de convenções ou de acordos internacionais (1) entre os Estados-Membros da União Europeia e alguns Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP), bem como de decisões do Conselho relativas à associação de países e territórios ultramarinos (PTU).

2.

A Comissão é responsável pela gestão da parte principal dos FED – a parte dos subsídios – em associação com os Estados ACP. O BEI é, desde 1 de Abril de 2003, o único responsável pela aplicação da parte restante do FED — o mecanismo de investimento — que não é tomado em consideração para a declaração de fiabilidade do Tribunal ou para o processo de quitação do Parlamento Europeu (2)  (3)  (4).

3.

A dotação financeira de cada um dos quatro FED que estão em curso em 2004, à excepção dos instrumentos cuja actual gestão é da exclusiva responsabilidade do BEI, é principalmente afectada à:

4.

Uma vez terminada a fase de programação, os recursos dos FED são mobilizados em duas etapas. Na sequência de um pedido do Estado ACP, a Comissão, enquanto gestor orçamental principal, adopta decisões de financiamento (contabilizadas como autorizações financeiras) depois de receber o parecer favorável do Comité do FED (7) (constituído pelos representantes dos Estados-Membros). Em seguida, no âmbito de convenções de financiamento, a Comissão e o Estado ACP definem as condições de execução destas decisões pelo gestor orçamental nacional (8) do país em causa. Este último celebra contratos (contabilizados como compromissos jurídicos individuais) e autoriza pagamentos, que serão controlados e executados pela Comissão em conformidade com os procedimentos de execução do FED.

5.

O apoio orçamental não está sujeito a este sistema de gestão. A Comissão continua a ser o único gestor orçamental. As convenções de financiamento constituem compromissos jurídicos e dão origem a pagamentos sem necessidade de concluir outros compromissos jurídicos. Depois de ter verificado que as condições do Acordo de Cotonu e da convenção de financiamento foram cumpridas, a Comissão procede, apenas com base na sua assinatura, a uma primeira transferência de fundos a favor dos orçamentos dos países beneficiários. Uma vez transferidos, estes fundos são incorporados nos orçamentos dos Estados ACP, onde são utilizados e controlados de acordo com a legislação e procedimentos dos Estados beneficiários. A Comissão e os outros principais financiadores internacionais avaliam as melhorias introduzidas na gestão das finanças públicas nestes países e os resultados em termos de redução da pobreza. Antes de proceder ao pagamento de fracções posteriores, a Comissão assegura-se de que foram respeitadas as condições definidas na convenção de financiamento.

6.

Em 2000, a Comissão decidiu desconcentrar uma parte importante das suas funções e dos seus recursos (excepto designadamente a aprovação das propostas de financiamento, a decisão de pagamento do apoio orçamental e a gestão dos projectos intra-ACP) para as suas delegações nos países ACP. Por conseguinte, cerca de 80 % dos pagamentos do FED seriam efectuados desconcentradamente. No final de 2004, apenas quatro das 44 delegações dos países ACP ainda não tinham sido desconcentradas.

6.

A partir de Julho de 2005, todas as delegações ACP tinham sido objecto de desconcentração de actividades.

7.

O relatório sobre a gestão financeira do exercício de 2004 relativo aos sexto, sétimo, oitavo e nono FED foi enviado ao Tribunal pela Comissão em 7 de Julho de 2005, após a data limite de 31 de Maio prevista nos artigos 102.o e 135.o do regulamento financeiro aplicável ao nono FED.

7.

A Comissão esforçar-se-á por respeitar o prazo.

8.

Este relatório reflecte as principais características da gestão dos FED durante o exercício de 2004. Compara as realizações de 2004 com os objectivos e resultados do ano anterior, em termos de autorizações financeiras, compromissos jurídicos e pagamentos (ver quadros 1 e 2 ), e apresenta em pormenor os acontecimentos específicos que tiveram uma incidência na gestão financeira do conjunto das áreas que a Comissão gere. A legibilidade, precisão e valor informativo do relatório poderiam ainda ser maiores se alguns factos fossem mais bem perspectivados. Em especial, os seguintes aspectos revestiram-se de importância para a gestão financeira dos FED em 2004 e teriam merecido ser descritos no relatório:

8.

Actualmente o relatório abrange 35 páginas, incluindo oito anexos relativos aos pedidos cumulativos específicos de informações adicionais, e as análises provenientes do Tribunal de Contas e do Parlamento Europeu no contexto dos processos anuais de quitação. No entanto, a Comissão indica, nas respostas que se seguem, que fornecerá no relatório do próximo ano informações adicionais relativamente a determinados pontos.

a)

os principais elementos que aumentaram os recursos do nono FED (105 milhões de euros suplementares para a República Democrática do Congo);

a)

O relatório de gestão financeira assinala os acontecimentos mais significativos; as informações pormenorizadas constam das demonstrações financeiras que o relatório acompanha (no que diz respeito ao aumento dos recursos do nono FED para a República Democrática do Congo, ver nota 1 das contas).

b)

o elevado nível de pagamentos (2 414 milhões de euros líquidos em 2004) que, como em anos anteriores, se ficou em parte a dever a instrumentos que permitem um desembolso rápido de montantes avultados (apoio orçamental, redução da dívida, etc.);

b)

Os números relativos aos pagamentos para o apoio orçamental constam do quadro da página 16 do relatório, sendo apresentadas mais informações sobre a utilização do apoio orçamental na secção 2.2. O nível recorde de pagamentos em 2004 reflecte os melhoramentos na gestão de todos os instrumentos. Com feito, a parte de apoio orçamental, da redução da dívida, etc. foi inferior em 2004 relativamente a 2003. Aproximadamente 724 milhões de euros foram pagos (montantes brutos) em 2004 ao abrigo de PPAE, Stabex, Fundo Mundial da Saúde e instrumentos macroeconómicos de apoio orçamental. Os números correspondentes para os anos anteriores são: 2003 — 976 milhões de euros; 2002 — 567 milhões de euros; 2001 — 1 021 milhões de euros.

c)

as soluções propostas para o problema recorrente das falhas de tesouraria;

c)

O Regulamento Financeiro (nono FED), em vigor até ao final de 2007, não prevê alterações significativas. Para o futuro (após o nono FED), a Comissão propôs a «orçamentação» do FED. O financiamento do FED é efectuado através de três prestações anuais, o que, em comparação com o orçamento geral, triplica o risco deste tipo de escassez de tesouraria.

Deve sublinhar-se que a previsão dos recursos financeiros necessários constitui uma responsabilidade conjunta da Comissão e dos Estados-Membros. Com efeito, os Estados-Membros têm de decidir e pagar as contribuições dentro de prazos legalmente obrigatórios. Parte da escassez no final do ano de 2003 e da escassez no final de 2004 deveu-se ao pagamento excessivamente tardio das contribuições dos Estados-Membros.

A Comissão tomou medidas para melhorar as previsões de desembolsos e em 2005 as mobilizações de contribuições foram adaptadas em conformidade.

d)

os montantes significativos e cada vez mais elevados implicados nas actividades desenvolvidas com importantes organizações internacionais (novos compromissos jurídicos da ordem dos 300 milhões de euros em 2004);

d)

A Comissão vai incluir estas informações no próximo relatório de gestão financeira.

e)

os custos administrativos ligados ao funcionamento dos FED, dos quais não é dada qualquer visão global (ao contrário do orçamento geral da União, que é estruturado por actividades de modo a possibilitar essa visão global dos custos de gestão), apesar de a Comissão ter concordado em estudar esta orientação (14).

e)

A Comissão está a abordar esta questão no âmbito do seu relatório sobre o acompanhamento da quitação de 2003. As despesas administrativas relacionadas com a execução da ajuda ao desenvolvimento nos países ACP (FED e rubricas orçamentais) estão incluídas principalmente no domínio de intervenção 21 «Desenvolvimento e relações com os países ACP» do orçamento geral da UE. Os custos totais deste domínio de intervenção elevaram-se a 238,9 milhões de euros em 2004. Este número inclui as despesas relacionadas com o pessoal da sede e das delegações, bem como com o pessoal externo, mais as despesas relativas aos imóveis e as despesas conexas.

No entanto, dado que as actividades relacionadas com o FED estão integradas nas outras actividades da Comissão relativas à ajuda ao desenvolvimento e às relações políticas com os países em desenvolvimento, as despesas administrativas totais imputadas ao orçamento geral não podem ser divididas de forma pertinente entre actividades FED e outras actividades.

Além disso, assinale-se que o nono FED tornou possível financiar algumas despesas administrativas directamente a partir do FED. Estas despesas elevam-se a um total de 233 milhões de euros, abrangendo todo o período de cinco anos do nono FED.

9.

Quanto à situação dos fundos Stabex, o gabinete de consultoria que a Comissão mandatou para realizar um inventário concluía, no seu relatório final (disponível desde Setembro de 2004), que do total das transferências, no montante de 2 164 milhões de euros em 31 de Dezembro de 2002, não tinham sido fornecidos quaisquer dados relativamente às transferências para nove países, no total de 46,5 milhões de euros. No que respeita aos outros 36 países, apenas alguns tinham podido facultar dados completos e fiáveis. Muitas das informações necessárias nunca serão fornecidas. O relatório não indica que medidas a Comissão irá tomar na sequência destas reservas (ver igualmente o ponto 16 sobre a fiabilidade das contas). Além disso, no seu relatório anual relativo ao exercício de 2003, o Tribunal salientava a importância fundamental do relatório sobre a utilização dos fundos que o Estado ACP beneficiário deve enviar à Comissão (artigo 212.o da Convenção de Lomé revista). Não há qualquer indicação no relatório sobre as medidas tomadas pela Comissão para que os referidos relatórios sejam elaborados.

9.

Já foram tomadas medidas que serão integralmente comunicadas no relatório de 2005. As delegações da Comissão receberam instruções para garantir que os relatórios anuais dos países ACP sejam preparados segundo um formato determinado. São geralmente recrutados auditores locais para preparar o relatório quando o próprio pessoal dos gestores orçamentais nacionais não está em condições de assumir essa tarefa. O controlo de qualidade é naturalmente um aspecto importante deste exercício. A Comissão estabeleceu como prioridade de trabalho a finalização de todas as autorizações «primárias» Stabex, implicando a aprovação de quaisquer novos quadros de obrigações mútuas (QOM), a revisão das actuais QOM e o encerramento ou obsolescência de anteriores QOM. Para resolver este ponto com êxito, a condição prévia consiste em os 43 países beneficiários de Stabex apresentarem contas anuais fiáveis sobre a utilização de Stabex.

10.

Os FED devem adoptar a contabilidade patrimonial até 1 de Janeiro de 2005, de modo a observar as normas IPSAS (15). Para além das informações técnicas, úteis e pormenorizadas fornecidas pela Comissão nos relatórios trimestrais que envia ao Parlamento Europeu e ao Conselho, o relatório sobre a gestão financeira deveria mencionar sumariamente as medidas tomadas em 2004 para cumprir esse prazo crucial, especificamente a elaboração do saldo de abertura do exercício de 2005.

10.

Esta questão é brevemente mencionada na secção 5.1.1.2 do relatório de gestão financeira 2004. Os progressos em matéria do projecto de contabilidade de exercício (ABAC) serão apresentados no relatório de 2005.

11.

No relatório sobre a gestão financeira são formuladas observações relativas às informações financeiras apresentadas nas contas anuais. Segundo a prática actual (artigos 102.o e 135.o do regulamento financeiro aplicável ao nono FED), o relatório encontra-se já na sua versão definitiva em 31 de Maio, com base nas contas provisórias elaboradas em 30 de Abril. As contas são publicadas na sua forma definitiva em 31 de Outubro. Por conseguinte, pode acontecer que as informações financeiras constantes do relatório sobre a gestão financeira já não sejam coerentes com as contas definitivas publicadas. O Tribunal recomenda que a versão final do relatório se baseie nas contas definitivas e seja publicada em simultâneo com as contas anuais do FED.

11.

Os prazos fixados no regulamento financeiro do FED implicam que este relatório acompanhe as contas provisórias e não as contas definitivas.

O relatório de gestão financeira é essencialmente um relatório de gestão sobre o desempenho dos FED durante o exercício em questão relativamente aos objectivos fixados.

12.

O Tribunal observa principalmente que:

12.

a)

uma série de informações fundamentais merece ser incluída, completada, ou mais bem contextualizada no relatório sobre a gestão financeira;

a)

O relatório de gestão financeira assinala os acontecimentos mais significativos; as informações pormenorizadas constam das demonstrações financeiras.

b)

a Comissão não mencionou no relatório as principais medidas que falta tomar na sequência do inventário Stabex nos países ACP;

b)

A Comissão deu instruções a fixou prioridades às suas delegações, que têm de trabalhar com os gestores orçamentais nacionais dos 43 países beneficiários de Stabex, a fim de obter os dados necessários e também assegurar a utilização adequada dos fundos Stabex ainda por desembolsar. Dada a qualidade variável das informações recebidas, é difícil relatar globalmente os resultados obtidos até agora.

c)

seria mais adequado que o relatório sobre a gestão financeira fosse coerente com os dados finais e publicado em simultâneo com as contas anuais definitivas.

c)

Ver a resposta ao ponto 11.

13.

As observações apresentadas no ponto II da declaração de fiabilidade baseiam-se nas constatações que se referem a seguir.

14.

O total das ordens de cobrança emitidas e ainda não cobradas no final de 2004, de 18 milhões de euros, não representa a totalidade dos montantes devidos. Como a Comissão não investigou suficientemente (18) todos os adiantamentos pagos aos beneficiários, não pode determinar os montantes a recuperar. No que respeita aos adiantamentos por regularizar a investigar (19), a Comissão não tinha calculado o respectivo montante no final de 2004 (20).

14.

No respeito do Regulamento Financeiro, a Comissão analisou e seguiu sistematicamente os adiantamentos a recuperar. Este trabalho de acompanhamento é objecto de um capítulo no relatório de gestão.

A Comissão prosseguirá os esforços envidados para recensear os adiantamentos que deverão ser objecto das referidas recuperações.

15.

O saldo das provisões para dívidas de cobrança duvidosa registado nas contas (0,03 milhões de euros) não reflecte o nível real das dívidas incobráveis (21) existente nos 18 milhões de euros de ordens de cobrança emitidas. Com a adopção da contabilidade patrimonial a partir de 2005, será ainda mais necessário determinar as dívidas incobráveis e as provisões correspondentes (20).

15.

A Comissão concorda com a observação do Tribunal e planeou efectuar este trabalho durante o exercício financeiro de 2005.

16.

Em 2004, a Comissão concluiu o inventário dos fundos Stabex. Estes fundos, embora pertencendo já aos Estados ACP, são apresentados num relatório anexo às demonstrações financeiras (22) pois a Comissão assegura a gestão conjunta e autoriza o desembolso a partir das contas bancárias locais. O inventário dos fundos Stabex concluía que alguns Estados ACP não fornecerão informações suplementares e que, tendo em conta sobretudo o tempo decorrido, outros não poderão fornecer os extractos bancários ou registos de desembolso necessários. Consequentemente, a Comissão não pôde certificar com base em documentos fiáveis uma parte indeterminada do saldo bancário de 832 milhões de euros apresentado nas contas.

16.

A Comissão procura, através das suas delegações, obter uma imagem mais clara da utilização dos fundos Stabex por intermédio dos relatórios anuais Stabex, em formato normalizado para facilitar a elaboração de um relatório global. Agora que o inventário dos fundos Stabex foi concluído, uma abordagem país por país está a ser seguida em conformidade com a política da Comissão de desconcentração da autoridade a favor das suas delegações nos países ACP a fim de esclarecer a situação e de autorizar e desembolsar todos os fundos remanescentes Stabex.

17.

As observações apresentadas no ponto III da declaração de fiabilidade baseiam-se:

18.

O Tribunal salienta que as irregularidades deliberadas e os actos de corrupção cometidos fora do ambiente de controlo da Comissão não podem, pela sua própria natureza, ser sistematicamente detectados através da aplicação das políticas e normas de auditoria do Tribunal.

19.

A aplicação das normas de controlo interno da Comissão, tanto nos serviços centrais como nas delegações, prosseguiu de forma regular em 2004 e contribuiu para a melhoria do funcionamento dos sistemas de supervisão e de controlo. Porém, são ainda necessárias melhorias nos domínios indicados em seguida (ver pontos 20-36).

20.

São despendidos anualmente cerca de 2 500 milhões de euros através de uma multiplicidade de organismos. Este ambiente extremamente complexo engloba cinco direcções-gerais (Relações Externas, EuropeAid, ECHO, Desenvolvimento e Orçamento (24)), 44 delegações (quase todas desconcentradas) (25), 76 países parceiros que são dos mais pobres do mundo, com carências administrativas estruturais (26), e milhares de organismos de execução com capacidades de gestão variáveis (adjudicatários privados, ONG, organizações internacionais, unidades de gestão locais, etc.).

20.

A Comissão está consciente de que a gestão do FED implica um determinado número de riscos. A introdução dos sistemas de controlo reforçado e de acompanhamento, bem como de auditorias regulares, permite minimizar esses riscos.

21.

O EuropeAid envidou esforços para melhorar a gestão dos riscos operacionais e financeiros seguindo as instruções da Comissão para o efeito. Em 2003, efectuou uma avaliação global do risco das acções externas no seu conjunto (incluindo os FED), tendo ainda sido realizada uma auto-avaliação do risco pelos quadros dirigentes. Assim, o EuropeAid identificou os riscos relacionados com a sua reorganização (que teve lugar em meados de Março de 2005) e com a execução de projectos de infra-estruturas.

22.

Contudo, os riscos financeiros específicos (carteira de projectos, capacidades do pessoal, capacidade do gabinete do gestor orçamental nacional e capacidade de gestão do projecto) não são assinalados de forma satisfatória por cada delegação. As delegações podem estar informadas desses riscos, mas não recebem instruções sobre a forma de os avaliar e comunicar. Por conseguinte, a existência de riscos específicos residuais (27) pode não estar a ser devidamente identificada nem tratada.

22.

A Comissão já deu passos para identificar os riscos mencionados pelo Tribunal, nomeadamente mediante a introdução de uma metodologia normalizada para uma auto-avaliação do risco por parte das delegações em 2004 a aplicar a partir de 2005. Além disso, assinale-se que o processo de identificação e de financiamento de projectos/programas inclui uma análise dos condicionalismos e condições que são necessários para a execução com êxito do programa/projecto, incluindo os aspectos de sustentabilidade (capacidade do beneficiário final). O acompanhamento regular e os controlos «em curso» dos projectos permitem à Comissão tomar as medidas necessárias para corrigir ou reorientar os projectos.

As missões de verificação anteriores à desconcentração avaliam todos os requisitos necessários, incluindo a capacidade da delegação. Caso necessário, a capacidade dos gestores orçamentais nacionais é apoiada pela Comissão através de acções específicas de formação.

23.

A legalidade e regularidade das operações são geralmente garantidas quando os seguintes sistemas funcionam eficazmente: supervisão técnica e financeira pelos Estados ACP, delegações e EuropeAid, controlos ex ante e ex post do EuropeAid, auditorias realizadas por iniciativa das delegações e do EuropeAid e Unidade de Auditoria Interna do EuropeAid. Uma melhor gestão do risco permitiria o estabelecimento de um quadro de controlo mais coerente e adequado.

23.

A Comissão está constantemente a trabalhar no reforço e melhoramento do funcionamento e articulação da sua abordagem de gestão do risco.

A Comissão considera que o conjunto dos sistemas de controlo instaurados pelo FED, tal como descrito pelo Tribunal, permite assegurar a legalidade e a regularidade das operações subjacentes. Este sistema permite intervir para preencher determinadas deficiências das autoridades locais. O controlo das transacções, pelo Tribunal, permitiu além disso confirmar o carácter não material dos erros.

24.

Com a desconcentração, a responsabilidade primordial pelo acompanhamento técnico e financeiro dos projectos foi transferida para as delegações, incumbindo ao EuropeAid o acompanhamento global. Este acompanhamento abrange um grande leque de actividades, desde o controlo administrativo até ao controlo no local da documentação, à análise dos dados do sistema contabilístico e à avaliação da gestão a todos os níveis. As delegações e o EuropeAid dispõem de muitos instrumentos: relatórios sobre a gestão da ajuda externa (EAMR), sistema informático (CRIS), seminários anuais destinados aos serviços centrais e às delegações de cada uma das seis áreas geográficas, contactos diários entre as delegações e os coordenadores geográficos nos serviços centrais, listas de controlo, deslocações do pessoal dos serviços centrais às delegações e vice-versa.

25.

Graças a estes instrumentos, a eficácia do acompanhamento é globalmente satisfatória. Contudo, uma definição mais clara e pormenorizada das tarefas e funções dos serviços centrais e das delegações permitiria reforçar a sua eficácia.

25.

O objectivo da reorganização do EuropeAid no início de 2005 consiste em melhorar o papel de acompanhamento e de apoio da sede.

26.

No final de 2003, o EuropeAid criou um controlo ex ante facultativo que incluía um exame dos processos de uma amostra diária de pagamentos e autorizações, seleccionados aleatoriamente de entre os autorizados para execução, após realização dos controlos clássicos (28) efectuados sob a supervisão do gestor orçamental. Este controlo de segundo nível era da competência da direcção responsável pelos países ACP, garantindo assim a independência relativamente ao gestor orçamental na grande maioria dos casos (excepto operações autorizadas pelo próprio director, designadamente apoio orçamental). O objectivo deste controlo era permitir uma boa transição de um controlo financeiro completamente centralizado para um controlo financeiro completamente descentralizado (isto é, sob a responsabilidade do gestor orçamental), bem como o estabelecimento de controlos ex post eficazes. O controlo ex ante facultativo foi suprimido em 2005, na sequência da reorganização do EuropeAid.

27.

O controlo ex ante permitiu examinar 6 % das operações realizadas em 2004, detectar vários tipos de erros em 6 % delas e tomar as medidas correctivas necessárias. Embora estes erros não fossem classificados em função do seu impacto potencial, parece que, na maioria dos casos, se devem ao incumprimento de procedimentos internos pouco significativos. O Tribunal analisou uma amostra aleatória de 23 operações verificadas pelo controlo ex ante de segundo nível, tendo concluído que, excepto em casos de menor importância, o controlo funcionava com eficácia.

28.

O EuropeAid criou um controlo ex post em Junho de 2004 para a verificação das operações já processadas. Este controlo, que consiste unicamente na verificação dos documentos justificativos, tem por objectivo examinar 3 % dos pagamentos, incluindo o apuramento dos adiantamentos (29), por forma a detectar erros pontuais e erros recorrentes, bem como as possibilidades de melhorar os procedimentos e de obter uma garantia suplementar da regularidade e legalidade dos pagamentos. O alcance destes controlos é mais focalizado que no caso do controlo ex ante facultativo.

29.

Devido à falta de recursos humanos, no final de Janeiro de 2005, as operações verificadas referiam-se apenas aos primeiros três trimestres de 2004 e representavam 1 % das operações de pagamento, quando o objectivo era de 3 %.

29.

Embora abaixo do objectivo de 3 % do número de transacções financeiras que passam através do sistema de informação, os controlos a posteriori abrangeram 14 % do volume financeiro total das transacções de 2004.

30.

O Tribunal analisou uma amostra de 51 operações de entre as operações verificadas pelo controlo ex post, tendo concluído que, excepto em casos de menor importância, o controlo funcionava com a eficácia suficiente. Porém, o controlo teria dado garantias suplementares se as verificações tivessem abrangido as autorizações financeiras e se tivessem sido elaboradas listas de controlo pormenorizadas, assegurando assim a coerência e documentação dos controlos.

30.

A escolha de introduzir um sistema de controlo a posteriori transaccional centralizado, bem como a definição das suas características, decorrem de uma apreciação do risco residual, assim como da articulação do controlo a posteriori transaccional com as outras componentes do sistema de controlo.

O processo de introdução prevê a inscrição tanto do controlo no ficheiro de acompanhamento como de todas as sequências de execução.

31.

Os erros relacionados com o cumprimento da regulamentação, que resultam em despesas não elegíveis, ocorrem principalmente ao nível da gestão do projecto, pois na maioria dos casos esta é efectuada pelas administrações dos países ACP, cujas capacidades na matéria são insuficientes. As auditorias sob a forma de «certificação das contas» são um instrumento fundamental para detectar esses erros e as «auditorias baseadas na análise de sistemas» para aconselhar os gestores do projecto sobre a forma de melhorar a gestão financeira e reduzir o risco de erros no futuro. As auditorias podem ser realizadas por iniciativa dos próprios gestores dos projectos, do gestor orçamental nacional, da delegação ou dos serviços centrais; nos primeiros dois casos podem ser financiadas pelo projecto e, nos últimos dois, pelas dotações afectadas às despesas administrativas do FED (30). As convenções de financiamento celebradas com os países ACP têm cada vez mais tendência para prever auditorias realizadas por iniciativa dos gestores dos projectos ou do gestor orçamental nacional, especialmente as destinadas a obter a certificação das contas dos orçamentos-programa. Além disso, as novas regras de base aplicáveis aos contratos (31) prevêem que as delegações e os serviços centrais possam usar os fundos do projecto para realizar auditorias de projectos no âmbito do nono FED.

32.

O EuropeAid reforçou a sua função de auditoria em 2004. Instituiu uma estratégia de auditoria global aplicável por este serviço e pelas delegações aos projectos do nono FED, definiu critérios de risco que permitem determinar as auditorias a realizar, estabeleceu um mandato-tipo para os auditores, efectuou seis deslocações às delegações no âmbito do apoio à auditoria, elaborou dois relatórios de actividade e criou um sistema informatizado de assistência e acompanhamento das auditorias, designado por CRIS-Audit. As auditorias concluídas pelo EuropeAid em 2004 (32) revelaram uma taxa de despesas não elegíveis de 2 %. Outras auditorias, baseadas em suspeitas específicas de irregularidades, permitiram detectar elevadas taxas de não elegibilidade ou falta de documentação. Estas auditorias contribuem para um melhor conhecimento dos aspectos relacionados com a legalidade e regularidade da execução dos FED.

32.

Com efeito, o EuropeAid prosseguiu os seus esforços de comunicação e de consolidação das informações relativas às auditorias. O trabalho de acompanhamento está também a ser introduzido e gerido centralmente.

33.

Contudo, a taxa de cobertura das auditorias realizadas por iniciativa das delegações e dos gestores orçamentais nacionais, bem como a sua oportunidade, não são objecto de um recapitulativo ao nível central. Como o seguimento dado a estas auditorias não está centralizado, não é possível identificar com eficácia os casos em que não foram tomadas medidas suficientes na sequência de uma auditoria (por exemplo, ausência de uma ordem de cobrança quando os auditores detectaram pagamentos indevidos). A análise de risco que justifica as auditorias baseia-se sobretudo em critérios qualitativos. O sistema CRIS-Audit poderá ter permitido a resolução de algumas das insuficiências acima referidas, especialmente no que se refere à cobertura das auditorias e ao seguimento dado a estas. Ainda que supostamente em fase-piloto em 2003, o sistema CRIS-Audit continua a não dar todos os resultados esperados.

33.

A taxa de cobertura do plano de auditoria de 2004, baseado numa análise de risco e gerido centralmente, é superior à taxa de 5 % do volume dos pagamentos recomendada na metodologia desenvolvida pelo EuropeAid. O plano de auditoria de 2004 da sede incluía 35 auditorias; o conjunto dos planos de auditoria das delegações compreendia 426 auditorias.

O acompanhamento das auditorias e a emissão de uma ordem de cobrança eventual incumbem à responsabilidade da delegação descentralizada. No entanto, o EuropeAid assegura a qualidade suficiente dessas auditorias, bem como o respectivo acompanhamento (emissão de uma ordem de cobrança eventual) mediante a análise de uma amostra das mesmas.

A auditoria CRIS encontrava-se, com efeito, numa fase-piloto durante 2003; tornou-se operacional em Abril de 2004, estando disponível para os utilizadores a partir de Junho de 2004. As delegações dos países ACP poderão efectuar uma utilização integral do módulo, uma vez que o sistema contabilístico FED tenha migrado para CRIS.

34.

Aplicando o princípio da organização hierárquica, o director-geral do EuropeAid delegou a um director os seus poderes e responsabilidades em matéria de execução financeira dos FED. Por sua vez, no âmbito da desconcentração, este delegou a maior parte dos seus poderes e responsabilidades, à excepção da decisão de pagamento do apoio orçamental, aos chefes de delegação. Em conformidade com esse princípio, os chefes de delegação prestam contas a esse director que, por seu lado, presta contas ao director-geral do EuropeAid (ver n.o 1 do artigo 21.o e artigo 25.o do regulamento financeiro). A obrigação de prestar contas abrange, entre outros aspectos, o bom funcionamento do sistema de controlo interno, que se baseia nas normas de controlo interno da Comissão.

35.

As delegações efectuam uma auto-avaliação do controlo interno; porém, contrariamente ao princípio de organização hierárquica acima mencionado, os chefes de delegação não prestam contas disso ao director do EuropeAid, mas sim a um director da Direcção-Geral (DG) das Relações Externas, à qual todo o pessoal das delegações está hierarquicamente ligado para efeitos administrativos. O motivo para esta situação é que o controlo interno de uma delegação abrange não apenas despesas operacionais (que são as mais significativas) mas igualmente despesas administrativas, podendo o pessoal das delegações receber instruções de outras direcções-gerais, designadamente das DG do Desenvolvimento e do Comércio. Deste modo, como o EuropeAid é responsável pela execução do controlo interno nas delegações sem ter a seu cargo a elaboração de relatórios na matéria, as insuficiências podem não estar a ser tratadas da forma adequada.

35.

Devido à partilha de responsabilidades entre as diferentes DG, o dispositivo actual para o exercício de auto-avaliação do controlo interno assegura um conjunto único e coerente de instruções dirigidas às delegações.

A metodologia para uma auto-avaliação do controlo interno das delegações foi decidida pela DG Relações Externas com o apoio do Serviço Financeiro Central e baseou-se no trabalho de um grupo interserviços em que o EuropeAid participou. Os resultados do exercício são comunicados a todos os serviços interessados (DG Relações Externas, EuropeAid, DG Desenvolvimento…) para um acompanhamento adequado.

O exercício anual de auto-avaliação não é o único elemento que justifica a responsabilidade do chefe de delegação enquanto gestor orçamental subdelegado perante o director competente do EuropeAid.

36.

Tal como em anos anteriores relativamente ao FED, o director-geral do EuropeAid declarou ter obtido uma garantia razoável quanto à legalidade e à regularidade das operações subjacentes. No tocante ao relatório de actividade, teria porém sido útil mencionar as principais insuficiências do controlo interno, como as assinaladas pela auditoria do Tribunal (ver pontos 19-35) e as comunicadas pelas delegações nos seus relatórios sobre a gestão da ajuda externa. Houve 52 relatórios desses em 2004. As delegações chamaram designadamente a atenção para a insuficiência das auditorias e do seguimento, bem como para a fraca capacidade de gestão ao nível dos gestores orçamentais nacionais, o que provoca um aumento do trabalho do pessoal das delegações. Contudo, a forma como estas questões foram compiladas não garantiu a sua adequada e completa apresentação no relatório de actividade do director-geral do EuropeAid. Consequentemente, o impacto destas insuficiências no controlo interno pode não ter sido cabalmente considerado neste relatório de actividade.

36.

Os relatórios de gestão das actividades externas são objecto de um acompanhamento regular por parte do serviço do gestor orçamental competente a nível da sede. Quando necessário, são acordadas acções correctivas com as delegações, que são objecto de execução. Os gestores orçamentais subdelegados da sede (directores) informam sobre o acompanhamento dado às principais questões suscitadas pelas delegações, assinalando, quando necessário, quaisquer problemas que suscitem uma atenção especial do director-geral do EuropeAid.

37.

A amostra de 74 pagamentos e autorizações financeiras correspondentes seleccionada de entre os pagamentos que foram objecto de controlos ex ante (23) e ex post (51) (ver pontos 27 e 30) foi igualmente utilizada pelo Tribunal para verificar a respectiva legalidade e regularidade, com base apenas nos documentos comprovativos. Foi igualmente seleccionada pelo Tribunal uma outra amostra discricionária de 26 pagamentos e correspondentes autorizações financeiras de entre os pagamentos efectuados em seis Estados ACP em 2004, tendo-se verificado a respectiva legalidade e regularidade no local até ao nível do organismo responsável pela execução, com o objectivo de determinar igualmente a realidade das obras, fornecimentos e serviços.

38.

Os erros detectados quando do controlo da legalidade e regularidade dos compromissos jurídicos e pagamentos não são significativos em termos de frequência e incidência financeira. São acompanhados por uma série de erros mais comuns referentes à aplicação dos procedimentos. No seu conjunto, corroboram as insuficiências em matéria de controlo interno referidas anteriormente e revelam os aspectos a melhorar.

39.

No que respeita às autorizações financeiras individuais, os tipos de erros detectados foram os seguintes: derrogação, sem autorização prévia, à regra de abertura de concursos públicos; contratos assinados após o prazo estabelecido na convenção de financiamento ou não devidamente assinados; orçamentos-programa com critérios de elegibilidade imprecisos.

40.

Quanto aos pagamentos, os tipos de erros detectados foram os seguintes: adiantamentos pagos para a gestão de orçamentos-programa investidos temporariamente sem autorização; despesas não elegíveis; pagamentos tardios susceptíveis de provocar reclamação de juros de mora; falta de documentação das despesas relativas a subvenções.

38-40.

O EuropeAid, consciente do contexto arriscado no qual o FED é executado, reavalia e adapta regularmente a sua abordagem do risco e os seus circuitos financeiros a fim de melhorar a qualidade e a eficácia do controlo interno. A eficácia que daí resulta é confirmada pelo número limitado de erros detectados pelo Tribunal.

41.

No que se refere ao apoio orçamental, o quadro legal dos FED oferece múltiplas possibilidades de interpretação e de derrogação. Por isso, os controlos do Tribunal relativos à legalidade e regularidade das operações subjacentes consistem em verificar se as condições aplicáveis na matéria foram devidamente avaliadas pela Comissão. As avaliações iniciais efectuadas quando da adopção das autorizações financeiras continuam a não ser suficientemente formalizadas no que se refere à observância dos diferentes critérios referidos no n.o 2 do artigo 61.o do Acordo de Cotonu. É essencial uma formalização deste tipo, especialmente no que se refere à transparência, fiabilidade e eficácia da gestão das finanças públicas, para se poder determinar posteriormente se houve uma melhoria nesta matéria, condição fundamental para a continuação da concessão de ajuda.

41.

A condicionalidade utilizada pela Comissão é, em parte, constituída por indicadores objectivamente verificáveis e mensuráveis, reduzindo assim a margem de discricionariedade.

Será feito um esforço nas propostas de financiamento para esclarecer ainda mais a elegibilidade do país beneficiário na acepção do n.o 2 do artigo 61.2 do Acordo de Cotonu. Actualmente, todas as propostas de financiamento contêm um anexo que analisa as principais vertentes da gestão das finanças públicas e os problemas a resolver na matéria. De facto, os critérios enunciados por aquele artigo estão assim cobertos, mas é verdade que tal pode ser feito de forma mais explícita.

42.

Todas as observações anteriores deverão ser integradas num quadro de indicadores para se poder avaliar a evolução do funcionamento dos sistemas de supervisão e de controlo (ver quadro 3 ).

42.

A Comissão gostaria de fazer as seguintes observações:

—

Em relação ao ponto 1.6 do quadro 3: A taxa de cobertura do plano de auditoria 2004, baseado numa análise de risco e gerido centralmente, é superior à taxa de 5 % do volume de pagamentos recomendada na metodologia desenvolvida pelo EuropeAid. O plano de auditoria de 2004 da sede incluía 35 auditorias e o conjunto dos planos de auditoria das Delegações incluía 426 auditorias.

43.

No seu relatório especial n.o 8/2003 (36) relativo à execução dos projectos de infra-estrutura financiados pelo FED, o Tribunal salientou a necessidade de reforçar o controlo da execução dos contratos de obras e, em especial, reduzir as divergências verificadas entre os contratos e o resultado final. Para o fazer, recomendava que a Comissão deveria:

44.

O Parlamento Europeu tomou nota das recomendações do Tribunal e o Conselho (38) congratulou-se com o facto de a Comissão já ter começado a tomar algumas medidas para lhes dar seguimento. Recomendou especificamente que se reforçasse o apoio aos países ACP (sobretudo para garantir a manutenção das infra-estruturas criadas) e que se melhorasse o controlo de qualidade dos estudos preparatórios (no que respeita à responsabilização financeira dos consultores, a uma supervisão mais atenta e a uma definição mais precisa dos objectivos dos estudos).

45.

O relatório da Comissão sobre a gestão financeira dos sexto, sétimo, oitavo e nono FED no exercício de 2003 e o exame limitado deste domínio efectuado pelo Tribunal revelam que a Comissão entendeu seguir as recomendações do Tribunal.

46.

A Comissão confere agora uma maior responsablidade aos consultores, ao contratar o mesmo consultor para a concepção e a supervisão dos trabalhos. Decidiu igualmente terminar todos os estudos antes da apresentação das propostas de financiamento ao Comité do FED. Contudo, algumas delegações estavam relutantes em adoptar esta nova abordagem, já que atrasa a autorização contabilística das operações. Ainda assim, a sede decidiu obrigar as delegações a agirem em conformidade com esta medida adiando várias decisões de financiamento de projectos cujos estudos não estavam terminados. Consequentemente, o montante das autorizações baixou.

47.

É ainda demasiado cedo para saber se foi seguida a recomendação relativa à resolução precoce de litígios pois não há informações no sistema informático de gestão (CRIS) e a sede não acompanhou este domínio.

48.

No que respeita à reorganização dos vários serviços do EuropeAid, as novas disposições entraram em vigor em 16 de Março de 2005. Uma unidade «Infra-estruturas» é principalmente responsável pelo aconselhamento e apoio às delegações. Esta reorganização é um contributo útil para o processo de desconcentração que está a terminar e, juntamente com a formação prestada, deverá facilitar a aplicação das recomendações do Tribunal.

49.

Quanto à recomendação do Tribunal referida pelo Conselho e relativa às medidas de acompanhamento (manutenção, controlo das cargas por eixo nas estradas, segurança rodoviária e ambiente), a Comissão não instituiu regras novas por considerar que as medidas já tinham sido aplicadas. Embora os recursos dos fundos rodoviários (fundos especiais de manutenção rodoviária) nem sempre sejam suficientes, são geralmente disponibilizados, processo que a Comissão controla, especialmente no âmbito do apoio orçamental. Estes fundos deparam-se porém com significativos problemas a nível organizativo (por exemplo, quando são utilizados para o financiamento, e não para a manutenção, das infra-estruturas).

46-49.

Na sequência do relatório especial do Tribunal, de Julho de 2003, sobre os projectos de infra-estruturas, a Comissão convidou, em Fevereiro de 2004, as delegações a seguirem essencialmente as quatro medidas seguintes a fim de evitar a reprodução dos problemas mencionados pelo Tribunal: (1) concluírem todos os estudos antes da apresentação da proposta de financiamento ao Comité do FED; (2) seleccionarem o mesmo consultor para a concepção e a vigilância dos trabalhos; (3) se necessário, recorrerem à clausula suspensiva; (4) darem seguimento às reclamações das empresas à medida que forem surgindo.

50.

Por último, o Tribunal recomendou que a regulamentação fosse revista, o que teria permitido, em especial, a publicação de anúncios de concurso de obras com uma cláusula suspensiva antes da apresentação das propostas de financiamento ao comité do FED. Na verdade, a regulamentação actual (39) restringe a utilização da cláusula suspensiva a casos excepcionais e devidamente justificados. Esta revisão, iniciada em 2002, ainda não estava concluída no final de 2004.

50.

A revisão do Acordo de Cotonu de Junho de 2005 inclui um novo artigo 19.o, alínea b), que vai na direcção recomendada pelo Tribunal (procedimento de concurso com cláusula suspensiva).

51.

Numa primeira fase, a Comissão definiu com efeito as principais medidas necessárias para incrementar as recomendações do Tribunal. Deverá assegurar-se sem mais delongas de que todas as medidas aprovadas são realmente aplicadas e deverá considerar em termos mais concretos a recomendação do Conselho de conceder apoio institucional aos países beneficiários de modo a reforçar as suas capacidades administrativas e técnicas.

51.

A Comissão partilha totalmente esta recomendação, tomando as linhas de acção acima descritas. A possibilidade de inclusão de medidas de apoio institucional é sistematicamente analisada na fase de identificação e de formulação dos projectos. Sempre que justificada, o que é muitas vezes o caso, é sistematicamente introduzida no conteúdo dos projectos.

52.

Este relatório especial é resumido no capítulo 7 do relatório anual do Tribunal relativo às actividades do orçamento geral.

53.

A Comissão concede actualmente apoio orçamental a determinados países ACP desde que sejam aplicadas reformas para melhorar os seus sistemas de gestão das finanças públicas. A Comissão desenvolveu instrumentos destinados não apenas a elaborar um diagnóstico inicial sobre a qualidade da gestão das finanças públicas e das reformas propostas, mas igualmente a avaliar a evolução dessa gestão, bem como a progressão dessas reformas.

54.

Estes instrumentos de análise e de acompanhamento, aplicados pela Comissão em coordenação com as outras entidades financiadoras, em particular o Banco Mundial e o FMI, fornecem informações relativamente completas que lhe permitem tomar medidas adequadas. Contudo, a sua concepção apresenta algumas insuficiências ao nível dos diagnósticos e dos relatórios de acompanhamento, que não são suficientemente completos nem informativos, e a sua aplicação carece da coordenação adequada ao nível local com os outros financiadores.

54.

55.

O Tribunal recomenda que a Comissão actualize e complete o seu Guia Metodológico relativo ao apoio orçamental, incluindo os aspectos referentes aos relatórios de acompanhamento; demonstre mais explicitamente a elegibilidade dos países beneficiários; utilize indicadores de desempenho das finanças públicas que incentivem mais os beneficiários a alcançarem as suas metas; finalize o seu novo instrumento de avaliação da qualidade da gestão das finanças públicas e promova a sua adopção pelos diferentes financiadores; e reforce a cooperação local entre as entidades financiadoras, bem como as suas relações com os Parlamentos e as instituições superiores de controlo dos países beneficiários.

55.