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Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações electrónicas"

(2001/C 123/13)

Em 16 de Outubro de 2000, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 95.o do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Transportes, Energia, Infra-Estruturas e Sociedade da Informação emitiu parecer em 7 de Dezembro de 2000, sendo relator Göran Lagerholm.

Na 378.a reunião plenária de 24 e 25 de Janeiro de 2001 (sessão de 24 de Janeiro), o Comité Económico e Social adoptou por 77 votos a favor e 1 abstenção o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A Comissão Europeia tem vindo a criar, desde 1990, um quadro regulamentar global para a liberalização do mercado das telecomunicações, com importância vital para a competitividade da UE à escala mundial. Uma indústria de comunicações avançada constitui um pressuposto para a transição da Europa para a sociedade da informação. O Conselho Europeu de Lisboa de 23-24 de Março de 2000 realçou as potencialidades que a passagem a uma economia digital baseada no conhecimento oferece em termos de crescimento, competitividade e criação de emprego. Mais concretamente, sublinhou a importância, para as empresas e cidadãos europeus, do acesso a uma infra-estrutura de comunicações barata e de qualidade e a uma vasta gama de serviços.

1.2. O quadro regulamentar em vigor para as telecomunicações foi bem sucedido na criação das condições de uma concorrência efectiva no sector das telecomunicações durante a transição de uma situação de monopólio para uma situação de plena concorrência. O novo quadro regulamentar das infra-estruturas das comunicações e serviços conexos procurará promover e apoiar um mercado europeu aberto e concorrencial para os serviços de comunicações, beneficiar os cidadãos europeus e consolidar o mercado interno.

2. A proposta da Comissão

2.1. A convergência dos sectores das telecomunicações, meios de comunicação social e tecnologias da informação(1) implica que todas as redes e serviços de transmissão sejam abrangidos por um único quadro regulamentar formado pela presente directiva-quadro e pelos seguintes actos jurídicos.

- Directiva relativa à autorização de redes e serviços de comunicações electrónicas;

- Directiva relativa ao acesso e interligação de redes de comunicações electrónicas e recursos conexos;

- Directiva relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações electrónicas;

- Directiva relativa ao tratamento de dados pessoais e protecção da privacidade no sector das comunicações electrónicas;

- Regulamento relativo à oferta separada de acesso à linha de assinante.

2.1.1. Para além deste pacote de medidas, há ainda uma proposta de decisão relativa a um quadro regulamentar para a política do espectro de radiofrequências na Comunidade.

2.1.2. Estas propostas são o resultado de uma vasta consulta pública onde se inclui o Livro Verde relativo à convergência, o Livro Verde relativo ao espectro de radiofrequências(2) e ainda a análise das comunicações de 1999(3) relativa ao quadro regulamentar em vigor.

2.2. O artigo 1.o define o objectivo e o âmbito do novo quadro: estabelecer um quadro harmonizado de regulamentação das redes e serviços de comunicações electrónicas, ou seja, um quadro que abrange todas as redes de satélites e terrestres, incluindo as de comunicações fixas e sem fios.

2.3. No capítulo II da directiva são estabelecidos princípios para a instituição de entidades reguladoras nacionais (ERN) e determinados procedimentos que estas devem respeitar. Os Estados-Membros assegurarão a sua imparcialidade e publicarão as tarefas que lhes incumbem. A directiva prevê, além disso, o direito de recurso, deixando claro que os recursos terão de ser dirigidos a um organismo independente do governo. As ERN têm o direito de recolher informações junto dos operadores no mercado para poderem executar as suas tarefas com eficácia. Terão, por outro lado, de consultar todas as partes interessadas sobre as decisões propostas e de exercer os seus poderes de modo imparcial e transparente.

2.4. É dever das entidades reguladoras nacionais (capítulo III) contribuir, de uma forma tecnologicamente neutra, para o desenvolvimento do mercado interno e defender os interesses dos cidadãos europeus. Cabe-lhes igualmente promover e harmonizar a utilização do espectro de radiofrequências em toda a Comunidade e zelar pela sua gestão eficaz, assegurando que a oferta de números e de séries de números se baseie em critérios objectivos, transparentes e não discriminatórios. É necessário criar procedimentos expeditos e não discriminatórios para a concessão de direitos de passagem, podendo justificar-se em determinadas circunstâncias a partilha obrigatória de recursos.

2.5. As disposições gerais do capítulo IV são comuns a duas ou mais directivas do quadro regulamentar. De acordo com as mesmas, as empresas têm poder de mercado significativo se, individualmente ou em conjunto com outras, tiverem uma posição de poder económico que lhes permita comportar-se, em grande medida, de modo independente dos concorrentes, dos clientes e mesmo dos consumidores.

2.6. Os mercados que se estendem para além de uma ou mais fronteiras, referidos pela Comissão na sua decisão (ainda não publicada) sobre os mercados relevantes de produtos e serviços, serão submetidos periodicamente a análises de mercado. Se uma autoridade reguladora constatar, neste contexto, a ausência de verdadeira concorrência, em determinada zona geográfica, imporá ou manterá obrigações regulamentares sectoriais.

2.7. Há outras disposições que têm por objecto a normalização e a resolução de litígios. Parar harmonizar o mercado interno, a Comissão poderia produzir recomendações ou propor medidas de harmonização vinculativas através de procedimentos de comitologia. É instituído pela directiva o Grupo de Alto Nível das Comunicações que terá natureza consultiva e actuará de forma independente.

3. Observações na generalidade

3.1. É impressionante a evolução dos sectores das tecnologias da informação (TI) e das telecomunicações na Europa nos últimos dez anos. É certo que, até à data, os utilizadores europeus nem sempre têm usufruído de tarifas reduzidas, mas na maioria dos Estados-Membros podem escolher os serviços que mais lhes convêm numa media dificilmente superável no resto do mundo. Na maioria dos países, as tarifas têm descido vertiginosamente.

Esta situação explica-se essencialmente pelas mudanças tecnológicas, mas os utilizadores finais não beneficiarão do leque de possibilidades existentes se a legislação comunitária do sector das telecomunicações não abrir as portas à concorrência e abolir os monopólios históricos e outros direitos especiais.

Embora a transição de um sistema de monopólio para uma situação de concorrência em todos os Estados-Membros e em todos os mercados relevantes ainda esteja longe de chegar ao seu termo, é cada vez mais evidente que o quadro regulamentar dos anos noventa não é suficientemente flexível para fazer face às mudanças rápidas a que o mercado está sujeito actualmente. Estas mudanças exigem, simultaneamente, a melhoria dos produtos e dos serviços existentes e a criação de novos, em parte, devido à convergência tecnológica.

3.2. No seu parecer sobre a comunicação da Comissão relativa à análise das comunicações de 1999(4), o Comité Económico e Social expressa o seu inteiro apoio à proposta de um novo quadro regulamentar para as comunicações electrónicas.

3.2.1. Refere, mais concretamente, que

"acolhe com satisfação, em particular, o compromisso de basear a evolução regulamentar proposta:

- na promoção e apoio de um mercado europeu aberto e concorrencial;

- na consolidação do mercado interno;

- no maior peso da legislação da concorrência e na simplificação e redução da legislação sectorial específica, acompanhados de recomendações, orientações e acordos inter-sectoriais. Além da necessidade de regulamentar o acesso a recursos escassos, a regulamentação sectorial específica deverá ser aplicada apenas em domínios de pouca concorrência e só num período de transição;

- na neutralidade tecnológica, sem medidas específicas à Internet. Uma regulamentação tecnologicamente neutra não deverá conduzir a uma maior regulamentação de novos serviços, mas antes ao recuo da regulamentação específica existente dos serviços tradicionais".

3.2.2. O Comité observa que: "No processo de desenvolvimento das suas posições de pormenor, a Comissão deverá ter em mente a prioridade destes princípios. Dever-se-á igualmente garantir que a aplicação das propostas não se desenrole ao ritmo dos Estados-Membros mais lentos, mas sim através da substituição da regulamentação sectorial específica por uma legislação geral para a concorrência nos vários mercados (no plano geográfico e dos serviços), com o advento da concorrência. Isto poderá constituir um problema com o alargamento da UE. O alargamento poderá igualmente tornar necessário o apoio a alguns dos novos países aderentes."

3.2.3. O Comité salienta "a natureza global dos mercados convergentes das comunicações. O quadro regulamentar europeu proposto não pode ser visto isoladamente. Torna-se crucial manter e fomentar a competitividade dos actores europeus. Poderá surgir o risco de a regulação regional conduzir ao isolamento do mercado regional europeu em relação ao mercado global, particularmente se se permitir que a regulação extensiva refreie a actuação das forças do mercado. Assim, o Comité insta com a Comissão para ter em conta o impacto de todas as medidas na competitividade global da indústria europeia."

3.3. O Comité congratula-se com o facto de a Comissão ter mantido as linhas mestras da proposta de quadro regulamentar, em resultado da vasta consulta pública sobre as análises das comunicações de 1999.

3.3.1. O Comité considera apropriado e oportuno o princípio de tornar a regulamentação cada vez mais flexível com um número restrito de dispositivos de protecção do interesse público que caracteriza as propostas de decisão em análise. Convinha ainda que o novo quadro regulamentar tivesse por meta a previsibilidade e a observância da legislação horizontal da UE em matéria de concorrência e de protecção do consumidor.

3.4. O Comité realça a importância do rápido realinhamento com as disposições horizontais. Provavelmente, não será possível, por razões de natureza institucional e prática, abreviar o calendário proposto pela Comissão. Este poderá, no entanto, face ao desenvolvimento real da tecnologia e dos mercados, revelar-se demasiado lento e pôr em risco a competitividade patenteada hoje pelo sector europeu das comunicações electrónicas.

3.5. O Comité acolhe favoravelmente o objectivo da Comissão de introduzir um quadro regulamentar único para as redes e serviços de comunicações electrónicas na UE, bem como as linhas mestras da proposta do quadro regulamentar proposto. Há, no entanto, vários detalhes nas diferentes propostas de directiva aos quais o Comité não pode dar o seu apoio.

3.6. Na opinião do Comité, há certos pontos cujo teor pode ser apreendido como contraditório e até mesmo contrário às orientações gerais. Estes pontos são abordados nos pareceres do Comité sobre essas propostas.

4. A directiva-quadro

4.1. O Comité saúda o facto de a directiva-quadro considerar unicamente os casos em que um mercado relevante não é efectivamente concorrencial. Também é louvável que a definição de mercado relevante se guie pela regulamentação comunitária sobre a concorrência. Trata-se, com efeito, de uma prática comprovada cujos resultados se podem prever com um grau de segurança bastante razoável.

4.2. A questão de saber se o resultado da análise de mercado relevante conduzirá a uma regulamentação da concorrência do tipo ex ante ou, pelo contrário, a uma regulamentação do tipo ex post está a ser debatida nos Estados-Membros. São muitos aqueles que defendem que a regulamentação ex ante apenas deverá ser aplicada a empresas com uma posição dominante no mercado por terem financiado investimentos num regime de monopólio. Esta tese parece corresponder aos argumentos dados pela Comissão no considerando n.o 20 da exposição de motivos da sua proposta de directiva. Este aspecto deveria ficar, no entender do Comité, bem explicitado no texto desta directiva.

4.3. Também se poderia sustentar que a directiva-quadro deveria dar maior ênfase ao procedimento inverso de intervenção regulamentar que consiste em suspender temporária ou definitivamente a aplicação de determinada legislação, para alcançar o objectivo perseguido. Tanto para os utilizadores finais como para os fornecedores é, pelos menos, igualmente importante que a regulamentação não continue a ser aplicada depois de alcançado o seu objectivo. Nesse caso, há que criar uma margem de estabilidade para não ter de recorrer-se imediatamente à regulamentação logo que se constate um desvio - porventura ocasional - do objectivo estabelecido.

4.4. A Comissão propõe que o novo sistema integre as obrigações impostas actualmente às empresas com poder de mercado significativo. Para o Comité, é necessário explicitar claramente que a legislação em vigor apenas será aplicada quando se conhecer as conclusões da primeira análise dos mercados realizada ao abrigo da nova directiva. Este aspecto deveria ter sido bem especificado na directiva-quadro.

4.5. Uma questão essencial é a previsibilidade da legislação. A confiança nas disposições que regulam a concorrência favorece, em princípio, a previsibilidade, mas a experiência tem revelado que até a aplicação de um quadro regulamentar comum pode ter interpretações muito divergentes nos Estados-Membros, conforme se depreende da comunicação sobre as empresas com poder de mercado significativo no sector das telecomunicações. Se a telefonia era essencialmente um serviço interno, os novos serviços TI têm uma dimensão cada vez mais internacional que exige uma interpretação mais harmonizada que a fornecida pelo sistema actual.

4.6. Face ao exposto, o Comité apoia desde logo a ideia de elaborar uma lista das intervenções aceitáveis das autoridades reguladoras e a obrigação de comunicar aos Estados-Membros as medidas projectadas, conforme determina o artigo 6.o Pode-se, todavia, perguntar se o facto de consultar todos os Estados-Membros é compatível, na prática, com a rapidez requerida pela regulamentação das IT. O problema pode acentuar-se nitidamente com o alargamento da UE e com o aumento das diferenças dos sistemas de comunicações nos vários Estados-Membros. Será, pois, de ponderar se não seria melhor conceber o procedimento clássico de harmonização das regulamentações de forma a ser preciso comunicar as medidas apenas à Comissão.

4.7. O Comité está também preocupado com o facto de o artigo 14.o obrigar a Comissão a consultar unicamente as autoridades reguladoras nacionais. Na sua opinião, também se devia consultar os consumidores e as empresas sem deixar, porém, de observar, as exigências colocadas pelo calendário estabelecido. O Comité exprime as suas reservas quanto ao n.o 6 do artigo 14.o da directiva, de acordo com o qual qualquer decisão das autoridades reguladoras nacionais pode ser alterada ou revogada pela Comissão.

4.8. Nos termos da directiva-quadro, a Comissão terá o direito de, pelo menos temporariamente, impedir a execução das decisões das autoridades nacionais no atinente às medidas apoiadas pelos artigos supramencionados e à questão da gestão do espectro de radiofrequências. Esta limitação do poder de decisão dos Estados-Membros é motivada pela importância decisiva da interligação para o bom funcionamento do mercado interno. De acordo com o princípio da subsidiariedade, o nível comunitário é o nível mais baixo em que essas decisões podem ser adoptadas. É, todavia, evidente que o artigo deve ser aplicado de forma adequada e em sintonia com o princípio da proporcionalidade. Este não poderá ser extensível a medidas regulamentares que não as indicadas.

4.8.1. Se, nos termos do n.o 6 do artigo 8.o, as decisões de atribuição de direitos de utilização do espectro ficam sujeitas ao procedimento previsto no artigo 6.o, importa deixar bem claro até que ponto o mesmo não terá implicações transfronteiras que tornem mais eficaz um tratamento ao nível nacional. A maioria das licenças deveria concernir a utilização do espectro de radiofrequências em cada um dos Estados-Membros sem efeitos sensíveis na UE no seu todo. Para resolver do ponto de vista prático eventuais problemas de interferência nas zonas fronteiriças, existe um procedimento internacional eficaz baseado nos regulamentos das radiocomunicações da União Internacional das Telecomunicações (ITU). O procedimento prescrito pelo artigo 6.o deverá, portanto, cingir-se aos sectores essenciais para a concorrência no domínio das tecnologias da informação (GSM e UMTS).

4.9. Neste contexto, parece um tanto ambíguo o teor do artigo 4.o no que se refere ao direito de interpor recurso contra uma decisão de uma entidade reguladora nacional. O n.o 1 diz que, até estar concluído o processo de recurso, "é aplicável a decisão da entidade reguladora nacional". Ora, deve ficar claro que o interessado terá de qualquer modo a possibilidade de obter a suspensão de uma medida decidida por uma ARN enquanto corre o processo, nos Estados-Membros em que tal processo seja viável.

4.10. O Comité considera o princípio da neutralidade do ponto de vista tecnológico preconizado pela Comissão uma aspiração muito louvável, mas gostaria de frisar que não será fácil realizá-lo a curto prazo.

4.10.1. A neutralidade ao nível tecnológico não deve ser interpretada como a extensão a novos sectores das medidas regulamentares concebidas para os serviços tradicionais. Um exemplo de como esta situação pode provocar equívocos é, na opinião do Comité, a proposta de regulamentação da interligação.

4.10.2. As regras da interligação têm origem na telefonia que é um serviço de transmissão normalizado com terminais de utilizador normalizados. Neste caso, é fácil de definir a interligação: todas as pessoas devem ter, pura e simplesmente, acesso ao serviço de telefonia independentemente da rede a que estão ligadas. O facto de se estarem a desenvolver novos serviços com base nos serviços de telefonia implica incluir na interligação também as telecópias.

4.10.3. Os serviços baseados no protocolo Internet (PI), e especialmente na própria Internet, não apresentam, de forma alguma, as mesmas características da telefonia, ou seja, uniformidade, delimitação clara e impossibilidade de escolha para o cliente. Nos serviços PI, o clientes pode escolher dentre os vários acessos consoante o modo de utilização. Um cliente pode dispor de um telefone UTMS ou de um computador para comunicar na rede. Pode estar ligado à rede de telefonia por modem ou a uma rede de banda larga com uma capacidade dez a vinte vezes superior. Por exemplo, apenas se justifica investir num sistema dispendioso de banda larga se se estiver igualmente disposto a pagar o telecarregamento de serviços, por exemplo, em forma de filmes. Na "navegação normal", basta um décimo da capacidade requerida pelas imagens móveis.

4.10.4. O universo do PI não tem, por conseguinte, a uniformidade fundamental de todas as redes de telefonia que estão na base do conceito da interligação tradicional. De facto, nem todos os serviços PI podem ser transmitidos em todas as redes de comunicação electrónicas, uma vez que a sua capacidade varia muito consideravelmente. As redes de capacidade inferior poderiam ficar totalmente bloqueadas no caso de ser obrigatória a interligação. Uma alternativa seria um aperfeiçoamento dispendioso do sistema.

4.10.5. O Comité entende, porém, que a falta de legislação em matéria de interligação não deveria causar problemas de monta. Em muitos Estados-Membros, é veloz o desenvolvimento de infra-estruturas paralelas de banda larga concorrentes. Os proprietários destas estruturas têm, portanto, fortes motivos económicos para chamar a si o maior número possível de ligações, tirando partido da transparência que é afinal uma das exigências colocadas pelos utilizadores da Internet. O risco de determinadas novas infra-estruturas praticarem uma concorrência desleal por fazerem apelo aos direitos específicos ainda em vigor, por exemplo, no âmbito da distribuição da energia eléctrica ou de comunicações físicas, parece ser mais real do que no caso de uma eventual limitação do fluxo de informações electrónicas.

4.10.6. É claro que os novos mercados de expansão rápida, como os dos serviços de banda larga, podem apresentar, em certos períodos, distorções da concorrência que, de um ponto de vista formalmente rígido e estático, poderiam justificar o estatuto PMS (Poder de Mercado Significativo). Utilizá-lo como argumento para exigir a fixação das tarifas em função dos custos, poderia, na opinião do Comité, desmotivar o investimento e deteriorar a concorrência a longo prazo. É essencial compreender que as relações nestes novos mercados se distinguem radicalmente do quadro de referência do conceito de interligação - a telefonia fixa tradicional - em que a maioria dos investimentos nas redes já estão feitos e a regulamentação se funda na necessidade de aproveitar o melhor possível os valores históricos.

Bruxelas, 24 de Janeiro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Livro Verde relativo à convergência dos sectores das telecomunicações, dos meios de comunicação social e das tecnologias da informação e às suas implicações na regulamentação - Para uma abordagem centrada na sociedade da informação (COM(1997) 623 final); parecer do CES in JO C 214 de 10.7.1998.

(2) "Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e social e ao Comité das Regiões Os próximos passos na política de espectro de radiofrequências Resultados da consulta pública sobre o Livro Verde" (COM(1999) 538 final); parecer do CES sobre o Livro Verde in JO C 169 de 16.6.1999.

(3) "Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, Conselho, Comité Económico e Social e Comité das Regiões - Para um novo quadro das infra-estruturas das comunicações electrónicas e serviços conexos - Análise das Comunicações - 1999" (COM(1999) 539 final); parecer do CES in JO C 204 de 18.7.2000. "Comunicação da Comissão - Resultados da consulta pública sobre a análise das comunicações de 1999 e orientações para o novo quadro regulamentar" (COM(2000) 239 final); parecer do CES in JO C 14 de 16.1.2001.

(4) "Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, Conselho, Comité Económico e Social e Comité das Regiões - Para um novo quadro das infra-estruturas das comunicações electrónicas e serviços conexos - Análise das Comunicações - 1999" (COM(1999) 539 final); parecer do CES in JO C 204 de 18.7.2000. "Comunicação da Comissão - Resultados da consulta pública sobre a análise das comunicações de 1999 e orientações para o novo quadro regulamentar" (COM(2000) 239 final); parecer do CES in JO C 14 de 16.1.2001.