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Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão aos Estados-Membros que estabelece as orientações relativas à iniciativa comunitária de desenvolvimento rural Leader+"

(2000/C 51/18)

Em 19 de Outubro de 1999, a Comissão Europeia decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

O Comité Económico e Social decidiu designar Jean-Paul Bastian relator-geral do parecer.

Na 368.a reunião plenária de em 8 e 9 de Dezembro de 1999 (sessão de 9 de Dezembro), o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O Comité acolhe favoravelmente o projecto de comunicação da Comissão que estabelece as orientações relativas à iniciativa Leader+. Aprova o facto de esta iniciativa de desenvolvimento rural ter sido seleccionada, no âmbito da Agenda 2000, como uma das quatro iniciativas comunitárias que se manterão durante o período de programação 2000-2006.

1.2. As zonas rurais cobrem, com efeito, mais de 80% do território da União e nelas vive mais de um quarto da população. O Comité congratula-se, pois, com o facto de a iniciativa Leader+ vir completar as demais medidas relativas ao desenvolvimento rural no quadro dos Fundos Estruturais e espera que o conjunto destes programas contribua para a manutenção de um tecido rural dinâmico na União.

1.3. A experiência adquirida com a iniciativa Leader II leva o Comité a aduzir as observações seguintes:

2. Financiamento da iniciativa Leader+ pelo FEOGA-Orientação

2.1. Com vista à simplificação administrativa, a Comissão propõe que a iniciativa Leader+ seja financiada através de um Fundo Estrutural único, o FEOGA-Orientação, e não através do FEOGA-Orientação, do Feder e do FSE, como foi o caso da iniciativa Leader II.

2.2. Ao mesmo título que o FEOGA-Garantia passa a financiar em parte a política de desenvolvimento rural, elevada ao nível de "segundo pilar da PAC", a Comissão pretende que o FEOGA-Orientação - até agora estritamente agrícola - passe a servir para financiar medidas que não relevem exclusivamente da actividade agrícola, mas que digam respeito ao mundo rural no seu conjunto.

2.3. Esta evolução, por muito limitada e experimental que seja na fase actual, não pode fazer-se simplesmente a coberto do princípio de simplificação. O Comité considera que existe uma orientação de política geral desejada pela União que merece novo debate aprofundado caso se decida mantê-la para além de 2006.

2.4. De momento, e em conformidade com a principal finalidade do FEOGA-Orientação, o Comité deseja que um elevado número de projectos de desenvolvimento agrícola no meio rural - incluídas as actividades que gravitam em torno da agricultura - apresentados pelos agricultores e suas famílias se insiram no âmbito das estratégias de desenvolvimento Leader+.

3. Extensão da iniciativa Leader+ a todo o território da União

3.1. A elegibilidade para a iniciativa Leader, anteriormente limitada às zonas dos objectivos 1, 5b e 6, estende-se, com a iniciativa Leader+, a todo o território rural, sendo dada aos Estados-Membros a possibilidade de definirem as zonas beneficiárias.

3.2. O Comité regozija-se com esta importante inovação em relação à iniciativa Leader II, já que considera que a mesma conferirá uma maior autonomia aos Estados-Membros na selecção das zonas prioritárias.

3.3. É, todavia, motivo de preocupação para o Comité a multiplicação e dispersão dos projectos que poderão surgir e a possível redução da eficácia da iniciativa que daí decorreria. Este risco é tanto mais fundado quanto a extensão da elegibilidade para a iniciativa Leader+ se processa no quadro de uma dotação anual em regressão (2020 milhões de euros, a preços de 1999, para um período de 7 anos, contra um período de 6 anos na iniciativa Leader II).

3.4. O Comité insta, pois, a Comissão e os Estados-Membros a precaverem-se contra o perigo de "dispersão" das ajudas concedidas em doses excessivamente diminutas, o que pode prejudicar os resultados que se pretende atingir, velando pela correcta articulação do conjunto dos programas de desenvolvimento rural (ver ponto 5 infra).

4. Carácter "piloto" dos projectos elegíveis para a iniciativa Leader+

4.1. O projecto de comunicação da Comissão precisa (concretamente no ponto 14) os critérios de avaliação das estratégias de desenvolvimento propostas pelos Grupos de Acção Local (GAL).

4.2. De uma maneira geral, a Comissão insiste no carácter "piloto" de que se deverão revestir estas estratégias para serem elegíveis para efeitos de co-financiamento comunitário (ver ponto 37).

4.3. O Comité considera que esta exigência se coaduna com a ambição da iniciativa Leader+ de incentivar e apoiar a realização de estratégias originais e de qualidade para o desenvolvimento rural integrado.

4.4. No entender do Comité e também da Comissão, este carácter "piloto" constitui um dos critérios de selecção das estratégias propostas, ao mesmo título que os critérios de integração, de coerência com o território, de transferibilidade dos métodos e de complementaridade em relação aos programas regionais de desenvolvimento rural.

4.5. A própria lógica da iniciativa Leader+ exige, com efeito, que uma estratégia, para ser elegível, integre um elevado número de iniciativas e de projectos locais, de forma a dar uma resposta coerente às necessidades das populações e territórios interessados.

4.6. Algumas destas iniciativas e projectos não constituirão inovações enquanto tais, mas serão necessários à aplicação da estratégia de desenvolvimento integrado prevista.

4.7. Tal como a Comissão, o Comité entende que o elemento inovador, "piloto", de uma estratégia deve ser o plano de acção globalmente considerado. Além disso, este critério de selecção deverá ser avaliado de modo diverso consoante os territórios tenham ou não experiência dos programas Leader I e Leader II.

4.8. Por outro lado, o Comité preza a preocupação da Comissão de assegurar a articulação dos planos de acção Leader+ em torno de um "tema forte", característico e aglutinador de um território. A Comissão pretende evitar, deste modo, que uma simples acumulação de projectos locais seja apresentada como um plano de desenvolvimento local coerente.

4.9. O Comité recomenda, contudo, que esta exigência não acabe por desincentivar as abordagens multisectoriais verdadeiramente integradas. Deseja, pelo contrário, que a Comissão e os Estados-Membros incentivem explicitamente a integração multisectorial.

4.10. O Comité, preocupado com a igualdade de oportunidades e consciente de que as mulheres e os jovens podem impulsionar o desenvolvimento das zonas rurais, aprova a proposta da Comissão relativa a estas duas categorias populacionais prioritárias. Congratula-se com o facto de a Comissão solicitar aos Estados-Membros que analisem as necessidades das mulheres e dos jovens que trabalham nestas zonas, apresentem propostas para responder a tais necessidades, adoptem as medidas necessárias para impedir as discriminações existentes e tenham em conta a diversificação da economia no meio rural.

5. Complementaridade em relação a outros programas comunitários

5.1. É conveniente evitar sobreposições entre os diferentes instrumentos comunitários relativos ao desenvolvimento rural, o duplo financiamento e os efeitos de "oportunidade" que daí poderiam resultar para os beneficiários. A iniciativa LEADER deve aplicar-se onde acabam os programas clássicos de desenvolvimento rural.

5.2. Isto é válido, naturalmente, em relação à articulação entre a iniciativa Leader+ e as medidas previstas no novo Regulamento (CE) n.o 1257/1999 (o "segundo pilar" da PAC) e todos os programas com objectivos complementares em matéria de criação de emprego, de formação profissional, de artesanato ou no domínio social.

5.3. Esta complementaridade é igualmente necessária entre a iniciativa Interreg e o apoio que a iniciativa Leader+ (vector 2) pode prestar à cooperação transnacional entre territórios rurais da União.

5.4. O Comité considera, por exemplo, que a iniciativa Leader+ pode ser um instrumento privilegiado de estruturação dos maciços de montanha, geralmente divididos entre diversas entidades administrativas. Os programas Leader demonstraram a sua pertinência nos maciços de montanha. O Comité deseja que as dinâmicas instauradas nestas zonas tenham seguimento e que a iniciativa Leader+ contribua, através da colocação em rede e do trabalho transfronteiriço, para os intercâmbios de experiências e para a cooperação entre os diversos maciços de montanha da União. Este exemplo não significa, evidentemente, que a iniciativa Leader+ não constitua também uma verdadeira oportunidade para as zonas desfavorecidas em geral.

5.5. O Comité recomenda ainda que os projectos de cooperação transnacional não se limitem aos Estados-Membros. Estes projectos devem poder ser alargados aos Países da Europa Central e Oriental (PECO). O Comité está consciente de que as dotações da iniciativa Leader+ estão reservadas aos Estados-Membros. Deseja, todavia, que se facilite o acesso aos fundos de pré-adesão aos PECO que pretendam estabelecer programas de cooperação rural com territórios da União.

5.6. O Comité insta também a Comissão e os Estados-Membros a velarem pela complementaridade entre a iniciativa Leader+ e os programas ambientais financiados pela União. Congratula-se, pois, com o facto de a valorização dos sítios de importância comunitária da rede Natura 2000 se contar entre os temas aglutinadores propostos pela Comissão. De uma maneira geral, o Comité lembra que é favorável à dimensão ambiental da política de desenvolvimento rural e, particularmente, à promoção de boas práticas agrícolas.

5.7. Lembrando o seu recente parecer sobre a terceira fase do instrumento financeiro para o ambiente (LIFE III)(1), o Comité sublinha a importância da difusão e da exploração dos resultados dos projectos financiados por LIFE, tanto no âmbito da vertente LIFE-Ambiente (mormente os projectos relativos ao ordenamento e valorização do território) como no âmbito da vertente LIFE-Natureza. No parecer em questão, o Comité salientou que "os instrumentos nacionais e comunitários no âmbito da política regional e agrícola (tais como os Fundos Estruturais e o Fundo de Coesão) deveriam desempenhar um papel mais decisivo e mais inovador do que até aqui". Escusado será dizer que esta afirmação é igualmente válida em relação à iniciativa Leader+.

5.8. O Observatório dos Territórios Rurais terá um importante papel a desempenhar para uma correcta articulação entre a iniciativa Leader+ e os demais instrumentos comunitários de apoio ao desenvolvimento rural.

5.9. Com o objectivo de contribuir para a orientação dos potenciais beneficiários, o Comité sugere, por exemplo, a elaboração de um guia de todas as políticas comunitárias existentes em matéria de desenvolvimento rural e respectivos critérios de elegibilidade.

5.10. Esta poderia ser uma das primeiras missões a confiar ao "Observatório dos Territórios Rurais", dirigido pela Comissão, em colaboração com as administrações competentes dos Estados-Membros.

5.11. O Comité gostaria que as acções empreendidas pelo Observatório fossem avaliadas por um grupo de trabalho independente, constituído por representantes dos meios socioeconómicos envolvidos no desenvolvimento rural e presidido pela Comissão.

6. Constituição dos Grupos de Acção Local (GAL)

6.1. Os GAL continuam a ser uma das especificidades da iniciativa Leader+, sem dúvida a mais pertinente para promover uma abordagem ascendente do desenvolvimento local.

6.2. A experiência adquirida com as iniciativas Leader I e Leader II revela, porém, que a maioria dos GAL já existentes é predominantemente constituída por actores públicos. Conquanto se trate, amiúde, de estruturas eficazes, as populações interessadas não viram nos GAL um novo fórum de expressão da democracia local, mas sim mais um escalão administrativo.

6.3. O Comité partilha o desejo da Comissão de que os GAL formem um todo representativo dos diversos actores socioeconómicos de um dado território. Aprova, pois, o estabelecimento de um limite máximo de 50 % de participação de actores públicos (administrações e representantes eleitos) na composição de um GAL.

6.4. O Comité insta os Estados-Membros a não desvirtuarem esta regra impondo a participação de 50 % de actores públicos em GAL essencialmente constituídos por actores privados, como frequentemente acontece na Finlândia, por exemplo.

6.5. A nova regra estabelecida pela Comissão deve, com efeito, permitir que diversos grupos de actores locais estejam representados num GAL. No mais, a composição dos GAL deve ser objecto de negociação entre parceiros públicos e privados, e não de uma decisão administrativa unilateral.

7. Trabalho em rede

7.1. A comunicação ou intercâmbio de experiências foi uma das principais características das iniciativasLeader I e Leader II. A promoção do trabalho em rede entre grupos foi objecto de atenção permanente por parte da célula de animação gerida, no plano comunitário, pelo AEIDL (revista "Leader", seminários, missões e visitas entre os GAL, etc.).

7.2. O Comité aprova a vontade da Comissão de intensificar a abordagem pró-activa do trabalho em rede sob o impulso das células nacionais de animação e do Observatório Europeu dos Territórios Rurais.

7.3. Extraindo os devidos ensinamentos das iniciativas Leader I e Leader II, o Comité recomenda a estas estruturas de animação a definição clara dos diversos tipos de actividade em rede, seus objectivos e resultados esperados, fazendo a distinção entre os aspectos de cooperação concreta entre os diversos GAL e os meios de comunicação colocados à sua disposição.

7.4. O Comité recomenda que, para além da informação geral sobre as experiências em curso, o Observatório e as células nacionais promovam uma abordagem participativa, através de visitas, intercâmbios de serviços e projectos específicos elaborados pelos GAL em torno de temas de interesse comum.

7.5. O trabalho em rede poderá assim contribuir para que o desenvolvimento rural saia do isolamento em que amiúde de encontra.

8. Execução

8.1. O Comité sublinha o carácter exemplar do método ascendente em que se baseia a iniciativa Leader+, o que permite a avaliação concreta da diversidade da Europa rural e poderia prefigurar a regressão das políticas de tipo descendente, indiferenciadas e comuns a todas as zonas da União.

8.2. Tendo em conta o princípio de integração do artigo 6.o do Tratado e em conformidade com o artigo 8.o (em conjugação com o considerando 27) do Regulamento (CE) n.o 1260/1999, o Comité apela aos Estados-Membros para que as entidades responsáveis pelos assuntos ambientais sejam chamadas a participar na preparação, aplicação e avaliação dos programas no âmbito da iniciativa Leader+ e, para tal, nos trabalhos dos comités de acompanhamento. O mesmo devendo acontecer na elaboração dos planos de desenvolvimento pelos grupos de acção local, trabalho em que todos os actores locais, incluídas as organizações agrícolas e ambientalistas, deveriam participar tanto quanto possível.

8.3. A fim de ajudar os actores locais a fazer emergir projectos inovadores, o Comité gostaria que a Comissão e os Estados-Membros envidassem todos os esforços no sentido de:

- explicitar claramente os critérios de elegibilidade dos GAL e dos projectos;

- simplificar os procedimentos administrativos a que os GAL são submetidos uma vez seleccionados os seus projectos.

8.4. Assim, sem prejuízo das modalidades de financiamento que vierem a ser seleccionadas pelos Estados-Membros, o Comité avalia positivamente o sistema de subvenção global, que confere mais liberdade aos GAL na repartição dos fundos que lhes são atribuídos. Para que este sistema seja inteiramente eficaz, importa que as administrações interessadas dos Estados-Membros não tornem mais pesados os procedimentos de atribuição e os pedidos de garantias, o que causaria atrasos a nível do co-financiamento.

8.5. Tal como proposto no projecto de comunicação (ver ponto 31), o Comité convida a Comissão e as administrações nacionais e regionais interessadas a darem a conhecer, desde o início da iniciativa, a suas exigências contabilísticas, a fim de simplificar a gestão financeira da iniciativa Leader+ aos diferentes níveis institucionais.

8.6. Por outro lado, a Comissão fixa em 6 meses o prazo concedido aos Estados-Membros para apresentarem as suas propostas de programas de iniciativa Leader+, após adopção e publicação da sua comunicação. O Comité considera que este prazo é um pouco curto, sobretudo para fazer emergir projectos em territórios sem experiência prévia de abordagens participativas.

8.7. O Comité recomenda, pois, que se mantenha a flexibilidade introduzida na iniciativa Leader II e se autorize a adaptação dos planos de acção Leader+ durante a sua execução. Toda e qualquer adaptação deverá ser acompanhada de uma revisão dos objectivos, estratégias e indicadores, a fim de promover as "boas práticas" em matéria de concepção dos projectos.

8.8. O Comité recomenda igualmente que os GAL, particularmente os de constituição mais recente, beneficiem de uma verdadeira assistência técnica na fase de concepção dos projectos e sejam plenamente informados das melhores práticas e acções inovadoras recenseadas durante a execução das iniciativas Leader I e Leader II.

8.9. Tendo em conta as recomendações formuladas supra, o Comité é favorável à adopção rápida do projecto de comunicação e da regulamentação necessária à execução da iniciativa Leader+.

Bruxelas, 9 de Dezembro de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 209 de 22.7.1999.